Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de beleids- en beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk we

25 JUNI 2010. - Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de beleids- en beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn VERSLAG AAN DE VLAAMSE REGERING Dames en heren, Het besluit van de Vlaamse Regering geeft uitvoering aan : ? de artikelen 152, 155, 160, § 2, derde lid, 163, § 3, 179, 224, § 1 en § 2, 243 eerste en tweede lid, 290 en 313, § 1, van het Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten; ? de artikelen 148, 151, 156, § 2, derde lid, 159, § 3, 175, 218, § 1 en § 2, 236 eerste en tweede lid, en 268, § 1, van het Provincie decreet van 9 december 2005Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten0; ? de artikelen 154, 157, 162, § 2, derde lid, 165, § 3, 180, 217, § 1 en § 2, en 285, § 1, van het OCMW- decreet van 19 december 2008Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten1. Die artikelen bepalen dat de Vlaamse Regering de volgende elementen vaststelt : ? de voorwaarden en de grenzen waarbinnen de besturen kunnen beschikken over voorlopige kredieten; ? de definiëring van interne kredietaanpassingen; ? de perken waarbinnen de raad bepaalde categorieën van verrichtingen van dagelijks bestuur kan uitsluiten van de visumverplichting; ? de personen wiens opeisbare schulden in mindering kunnen worden gebracht van de rekeningen van de gemeente, de provincie of het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn en de gevallen en de voorwaarden waaronder dit kan; ? de nadere voorschriften voor de uitvoering van de bepalingen van titel IV betreffende de planning en het financiële beheer, evenals aangaande de daarbij behorende documenten, met inbegrip van de te hanteren modellen; ? de minimale vereisten waaraan de informaticasystemen die door de gemeente worden gehanteerd moeten voldoen : ? de nadere regels inzake de consolidatie van het budget en de jaarrekening van het intern verzelfstandigd agentschap; ? aanvullende regels inzake het voeren van de boekhouding en het opstellen van de jaarrekening voor de autonome gemeente- en provinciebedrijven die voor hun boekhouding en beleidsrapporten onderworpen zijn aan artikel 243, tweede en derde lid van het Gemeentedecreet of aan artikel 236, tweede en derde lid van het Provinciedecreet; ? de dag waarop elk artikel van het Gemeentedecreet, het Provinciedecreet en het OCMW-decreet of onderdelen ervan, in werking treedt en de daarmee overeenstemmende opheffingsbepalingen, genoemd in artikel 302 van het Gemeentedecreet, in artikel 261 van het Provinciedecreet en in artikel 276 van het OCMW-decreet; ? voor de wetten, decreten en besluiten, vermeld in artikel 303 van het Gemeentedecreet, in artikel 262 van het Provinciedecreet en in artikel 277 van het OCMW-decreet, per wet, decreet of besluit, de datum waarop de opheffing in werking treedt. Het besluit laat de volgende artikelen in werking treden : ? de artikelen 146, 147, 151, 164, 172, § 1, eerste lid, 173, met uitzondering van de verwijzing naar het verslag van de externe auditcommissie, 176, 177, 243, eerste lid, de eerste en de tweede zin en 295, § 1 van het Gemeentedecreet; ? de artikelen 141 tot en met 143, 144, eerste tot en met derde lid, 146, 147, 160, 168, § 1, eerste lid, 169, § 1, met uitzondering van het eerste lid, tweede zin, 172, 173 en 236, eerste lid, de eerste en de tweede zin van het Provinciedecreet; ? de artikelen 146, § 1, tweede lid, wat betreft de woorden « start in het tweede jaar dat volgt op de Gemeenteraadsverkiezingen en », en § 2 en § 3, 173, § 1, eerste lid, 174, met uitzondering van de verwijzing naar het verslag van de externe auditcommissie, 177, 178, 180, tweede lid, 217, § 2, 218, § 1, derde lid van het OCMW-decreet. Daarnaast laten de artikelen 204 tot en met 206 van dit besluit 15 punten van artikel 302 van het Gemeentedecreet, 6 punten van artikel 261 van het Provinciedecreet en 3 punten van artikel 276 van het OCMW-decreet in werking treden waardoor 15 artikelen van de Nieuwe Gemeentewet, 6 artikelen van de Provinciewet en 3 artikelen van de OCMW-wet geheel of gedeeltelijk worden opgeheven. De artikelen 204 tot en met 206 heffen ook de volgende besluiten (gedeeltelijk) op : ? het regentbesluit van 18 juni 1946 betreffende het financiële beheer van de gemeentebedrijven; ? het koninklijk besluit van 2 augustus 1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit, met uitzondering van de bepalingen inzake de eindrekening van de gemeenteontvanger; ? het koninklijk besluit van 2 juni 1999Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 02/06/1999 pub. 18/06/1999 numac 1999000367 bron ministerie van binnenlandse zaken Koninklijk besluit houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding sluiten houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding, met uitzondering van de bepalingen inzake de eindrekening van de provincieontvanger; ? het besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1997Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten3 betreffende de boekhouding en de administratieve organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn; ? het ministerieel besluit van 20 juni 2001Relevante gevonden documenten type ministerieel besluit prom. 20/06/2001 pub. 21/07/2001 numac 2001014132 bron ministerie van verkeer en infrastructuur Ministerieel besluit houdende aanwijzing van de ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur die gemachtigd zijn tot het afgeven van vergunningen voor uitzonderlijk vervoer sluiten tot vaststelling van de bijzondere voorwaarden betreffende de boekhouding en de administratieve organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Artikel 197 heft artikel 2 op van het besluit van de Vlaamse Regering van 24 november 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten4 betreffende de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten en ter uitvoering van artikel 160 en 179 van het Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten. Artikel 198 heft het ministerieel besluit van 30 oktober 1990 tot uitvoering van het artikel 44 van het koninklijk besluit van 2 augustus 1990 over het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit op. Artikel 199 heft artikel 2 op van het besluit van de Vlaamse Regering van 24 november 2006Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten4 betreffende de inwerkingtreding sommige bepalingen van het Provincie decreet van 9 december 2005Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten0 en ter uitvoering van artikel 156, 175 en 264 van het Provincie decreet van 9 december 2005Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten0. Artikel 200 heft het ministerieel besluit van 15 februari 2001Relevante gevonden documenten type ministerieel besluit prom. 15/02/2001 pub. 28/02/2001 numac 2001000044 bron ministerie van binnenlandse zaken Ministerieel besluit tot uitvoering van artikel 41 van het koninklijk besluit van 2 juni 1999 houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding type ministerieel besluit prom. 15/02/2001 pub. 28/02/2001 numac 2001000043 bron ministerie van binnenlandse zaken Ministerieel besluit tot uitvoering van artikelen 18 en 21, § 1, van het koninklijk besluit van 2 juni 1999 houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding sluiten tot uitvoering van artikel 18 en 21, § 1 van het koninklijk besluit van 2 juni 1999Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 02/06/1999 pub. 18/06/1999 numac 1999000367 bron ministerie van binnenlandse zaken Koninklijk besluit houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding sluiten houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding op; Artikel 201 heft het ministerieel besluit van 15 februari 2001Relevante gevonden documenten type ministerieel besluit prom. 15/02/2001 pub. 28/02/2001 numac 2001000044 bron ministerie van binnenlandse zaken Ministerieel besluit tot uitvoering van artikel 41 van het koninklijk besluit van 2 juni 1999 houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding type ministerieel besluit prom. 15/02/2001 pub. 28/02/2001 numac 2001000043 bron ministerie van binnenlandse zaken Ministerieel besluit tot uitvoering van artikelen 18 en 21, § 1, van het koninklijk besluit van 2 juni 1999 houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding sluiten tot uitvoering van artikel 41 van het koninklijk besluit van 2 juni 1999Relevante gevonden documenten type koninklijk besluit prom. 02/06/1999 pub. 18/06/1999 numac 1999000367 bron ministerie van binnenlandse zaken Koninklijk besluit houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding sluiten houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding op. Artikel 207 bepaalt dat de besturen tot 1 januari 2014 de tijd hebben om over te gaan tot de implementatie van dit besluit. 1. Situering Met de verdere implementatie van het Gemeentedecreet, het Provinciedecreet en het OCMW-decreet staat het resultaatgericht publieke management opnieuw hoog op de agenda van de Vlaamse gemeenten, provincies en openbare centra voor maatschappelijk welzijn. De verschillende fasen van de beleids- en beheerscyclus en de onderliggende financiële cyclus worden immers grondig gewijzigd. Zo wordt in de organieke decreten onder meer het planmatige beleid en het strategisch management verankerd door de bepalingen inzake de opmaak van het meerjarenplan en van het jaarlijks budget. De responsabilisering van de administratie wordt vergroot door de invoering van het budgethouderschap en de oprichting van het managementteam. Ondertussen blijven wel een aantal « oude » principes van het Public Management behouden zoals het autoriserende karakter van het jaarlijkse budget. Een goed beleids- en beheersinstrumentarium veronderstelt in de eerste plaats goede beleidsrapporten, zowel in de planningsfase, in de uitvoeringsfase als in de evaluatiefase van de beleidscyclus. Beleidsrapportering is immers de hoeksteen van de economische omgeving waarin verschillende economische entiteiten opereren. Het gebrek aan kwalitatieve verslaggeving veroorzaakt foutieve waardeverschuivingen tussen economische actoren. Overheden krijgen meermaals de kritiek dat zij onvolledige en gebrekkige informatie rapporteren over hun activiteiten. De verslaggeving is onverstaanbaar, niet bruikbaar, te volumineus, dikwijls tegenstrijdig en te complex. Het zijn slechts enkele veel gehoorde citaten. Mede gedreven door de wereldwijde initiatieven inzake het nieuw (financieel) overheidsmanagement, is er dus een behoefte aan een aangepaste regelgeving om de kwaliteit van de beleidsrapportering gevoelig te verbeteren. De beleidsrapporten moeten in de eerste plaats de vertaling bevatten van de beleidskeuzes van de raad en ze moeten zo de basis vormen van hun beleid. Deze rapporten zullen dus ruimer moeten zijn dan louter een verzameling van financiële gegevens. Ze moeten toelaten het beleid te sturen en op te volgen. De beleidsrapporten zijn naast een ondersteuning van het beleid ook een basis voor een goed beheer. Zij moeten een belangrijke ondersteuning zijn van het internecontrolesysteem van het bestuur. Zij maken het immers mogelijk dat de toegekende delegaties aan de budgethouders kunnen opgevolgd worden. Bovendien moeten zij een hulpmiddel zijn voor de controle op de financiële procedures, in het bijzonder inzake het beheer van het budget. Kortom de beleids- en beheersrapporten moeten een belangrijke rol spelen in de verbetering van de efficiëntie, de effectiviteit en de zuinigheid binnen de besturen. Dit uitvoeringsbesluit tracht hieraan tegemoet te komen door aan de besturen een aangepast instrumentarium ter beschikking te stellen dat zowel hun beleid als hun beheer adequaat kan ondersteunen. 2. Kader van de totstandkoming van het uitvoeringsbesluit Aan de totstandkoming van dit uitvoeringsbesluit is eerst een uitvoerige studieronde vooraf gegaan.De conclusies uit deze voorstudie werden vervolgens overlegd in diverse interne en externe werkgroepen. Op basis hiervan werden vervolgens krachtlijnen gedefinieerd die de basis vormen voor dit besluit. 2.1. De organieke decreten Vooreerst werd er een grondige analyse gemaakt van de bepalingen van de organieke decreten en in het bijzonder van titel IV over de planning en het financiële beheer. De organieke decreten vormen immers de basis en maken reeds een aantal fundamentele keuzes. Zo worden de voornaamste elementen van het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening vastgelegd in de organieke decreten, evenals de keuze van de boekhouding, namelijk dubbel boekhouden. Bijzondere aandacht werd hierbij onder meer besteed aan de intern verzelfstandigde agentschappen (IVA). Artikel 221, § 1 van het Gemeentedecreet, artikel 215, § 1 van het Provinciedecreet en artikel 214, § 1 van het OCMW-decreet stellen dat de IVA's diensten zijn zonder eigen rechtspersoonlijkheid. Zij maken dus integraal deel uit van de rechtspersoonlijkheid van de gemeente, de provincie of het OCMW. Verder stellen artikel 148, § 1 van het Gemeentedecreet, artikel 144, § 1 van het Provinciedecreet en artikel 149, § 1 van het OCMW-decreet dat de raad voor het begin van ieder financieel boekjaar het budget vaststelt op basis van het meerjarenplan. Hieruit moet men besluiten dat het budget van de IVA's deel uitmaken van het budget van de gemeente, de provincie of het OCMW. Deze opvatting wordt bevestigd door de memorie van toelichting van het Gemeentedecreet waar bij artikel 172 gesteld wordt dat artikel 224, § 2 het heeft over een interne consolidatie. Een dergelijke interne consolidatie bestaat nu reeds in de nieuwe OCMW-boekhouding (NOB). Dit betekent dus wel dat er in het budget van de gemeente, de provincie en het OCMW een duidelijk onderscheid zal moeten gemaakt worden tussen de kredieten die toegewezen worden aan de niet-verzelfstandigde diensten en de kredieten die toegewezen worden aan elke IVA. Deze benadering vormt ook een belangrijk verschil met de regeling voor de huidige gewone gemeente- en provinciebedrijven die over een eigen afzonderlijke begroting beschikken en waarbij in de begroting van de gemeente of de provincie enkel het saldo van de begroting van het gewone gemeente- of provinciebedrijf wordt opgenomen. 2.2. Internationale verplichtingen Bij de ontwikkeling van dit besluit is rekening gehouden met internationale verplichtingen. Het registratiesysteem moet in staat zijn de nodige rapporten te leveren in het kader van de internationale verplichtingen die de federale overheid heeft. Deze internationale verplichtingen zijn vervat in ESR 1995 (Europees Systeem van nationale en regionale Rekeningen) en COFOG (Classificatie van Overheidsfuncties). Daarnaast zijn er ook nog de aanbevelingen van de Raad van Europa die specifiek gericht zijn op de lokale overheden. ESR 1995 is voor de EU-lidstaten in 1996 verplicht gesteld door middel van Verordening nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996. De gemeenten, provincies en OCMW's zijn niet rechtstreeks gebonden door deze verordening. Toch wordt er het best rekening mee gehouden. Het Verdrag betreffende de Europese Unie van 7 februari 1992 voorziet in artikel 25 en in de bijhorende protocollen (nrs. 5 en 6) in budgettaire en economische parameters, waaraan de lidstaten moeten voldoen. ESR 1995 wordt gebruikt als berekeningsgrondslag voor de in het Verdrag van Maastricht vermelde budgettaire voorwaarden. Deze voorwaarden gelden niet alleen voor de federale overheid, maar wel voor de overheid in haar geheel. Het betreft m.a.w. ook de begrotingssaldi en overheidsschuld van de gemeenschappen en gewesten, de provincies én de lokale besturen. Het ESR-systeem moet toelaten te komen tot een consistente, betrouwbare en vergelijkbare kwantitatieve beschrijving van de E.U.-lidstaten. In het ESR wordt er geregistreerd op transactiebasis, dus volgens het moment van wijzigingen in waarde of het ontstaan van afspraken of verplichtingen. Om aan de ESR-verplichtingen te kunnen voldoen, is er in het besluit opgenomen dat de minimum genormaliseerde stelsels van de algemene rekeningen en van de economische sectorcodes een rapportering in het kader van bovengenoemde verordening moet mogelijk maken. The Classification Of the Functions Of Governement (COFOG) klasseert de uitgaven en ontvangsten van alle overheden volgens hun bestemming, dit wil zeggen volgens de « opdrachten », de « doelstellingen » of de beleidsprioriteiten van de regeringen. In 1998 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), in samenwerking met het Bureau voor statistieken van de Europese Gemeenschappen (Eurostat), de Economische Commissie voor Europa, de Afdeling statistiek van de UNO, de statistische diensten van de Lidstaten, nieuwe functionele nomenclaturen, waaronder de COFOG, uitgewerkt. Op 5 oktober 1999 besliste de Belgische interministeriële Conferentie van Financiën en begroting de COFOG 1998 in te voeren in alle begrotingen van de federale overheid, van de Gemeenschappen, Gewesten en Gemeenschapscommissies. De COFOG is verschillend van de economische classificatie. Terwijl de eerste belang hecht aan de nagestreefde beleidsdoelstellingen, legt de tweede rekenschap af van het gebruik van de verrichtingen volgens macro-economische criteria zoals het verbruik, de wedden, de kredietenverleningen en deelnemingen, de overdrachten, de investeringen, enz. De COFOG is hoe langer hoe meer belangrijk in zoverre zij de regeringen in staat stelt verantwoording af te leggen over het gebruik van de overheidsmiddelen : het is een « transparant » werkmiddel dat toelaat om zowel tegenover de bevolking als tegenover interne of externe controle-instanties verantwoording af te leggen. In de federale overheid en de Vlaamse Gemeenschap is deze, in uitvoering van boven vermelde beslissing, vanaf 2004 verplicht. De gemeenten, provincies en OCMW's moeten hun budget kunnen rapporteren volgens deze classificatie. Om dit mogelijk te maken, voorziet het besluit in een indeling in beleidsdomeinen, gekoppeld aan een standaardisering op laag niveau via de beleidsvelden. Dit genormaliseerde stelsel van de beleidsvelden is noodzakelijk voor rapportering in het kader van COFOG en ESR 1995. 2.3. Het Vlaamse Regeerakkoord 2009-2014 Het Vlaamse Regeerakkoord vermeldt volgende elementen in verband met de beleidsrapporten van de lokale en provinciale besturen : ? de overheden moeten transparante verantwoording afleggen over wat zij doen met het belastinggeld. Dat vereist heldere budgettaire verantwoordingsdocumenten en grondig gedocumenteerde beleidsrelevante indicatoren als basis voor de politieke besluitvorming (pag. 83); ? in het kader van de planlastverlichting komen we tot een legislatuurplan, waarbij outputcontrole en benchmarking mogelijk is. De verschillende plannen die de lokale en provinciale besturen nu maken (cultuurbeleidsplan, jeugdbeleidsplan, sportbeleidsplan, milieubeleidsplan ) verdwijnen en worden geïntegreerd in dit meerjarenplan (pag. 84). 2.4. Aanbevelingen van de Raad van Europa Het besluit houdt tevens rekening met de belangrijkste aanbevelingen van de Raad van Europa. Een overzicht : - het budget moet meer dan de autorisatiefunctie dienen. Het budget bevat meerdere op elkaar aansluitende rapporteringen die de diverse functies (beleid, autorisatie, beheer) vervullen; - verbondenheid van het budgettaire systeem met de financiële boekhouding en met de managementboekhouding (beheer). De ideale situatie is dat het budgettaire systeem en de financiële boekhouding dezelfde basis gebruiken voor de registratie van de transacties. Het besluit volgt deze gedachtegang. Zowel de beleidsrapporten (meerjarenplan, budget en jaarrekening) als de beheersrapporten (beheersbudgetten en beheersrekeningen) worden opgemaakt op basis van één registratiesysteem. Bovendien is de opbouw van al deze rapporten op elkaar afgestemd; - volgende opdeling van budgettaire gegevens moet mogelijk zijn : ontvangsten, uitgaven, financiering, classificatie van de uitgaven per economische, functionele en administratieve categorie. Het besluit beantwoordt aan deze aanbeveling; - het budget moet de te bereiken doelstellingen per beleidsdomein bevatten. In het besluit levert de beleidsnota van het budget deze informatie; - het budget moet tevens niet-financiële maatstaven bevatten met betrekking tot de te bereiken doelstellingen. Een budgettaire of financiële boekhouding moet informeren over de realisatiegraad van de doelstellingen. In het besluit zijn de niet-financiële maatstaven opgenomen in de beleidsnota van het budget en in de toelichtingen. Hoger is al aangeven dat de opbouw van de rapporten, waaronder het budget en de jaarrekening, zo veel als mogelijk op elkaar afgestemd zijn. Dit maakt rapportering over de realisatiegraad van de doelstellingen mogelijk. 2.5. Internationale standaarden Om de vergelijkbaarheid van de boekhouding met die van andere besturen en organen te bevorderen en om de leesbaarheid van de rapporten door derden te verzekeren is het belangrijk dat de boekhouding wordt gevoerd volgens algemeen erkende (internationale) standaarden. Het proces van de internationalisering heeft ertoe geleid dat het International Financial Accounting Committee (IFAC) sinds ongeveer 15 jaar aandacht is beginnen besteden aan standaarden voor de openbare sector, de zogenaamde International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Het oogmerk van de IPSAS is om de standaardzetters/wetgevers te assisteren bij het opstellen van nieuwe standaarden of bij het herzien van bestaande standaarden om zodoende te komen tot een grotere vergelijkbaarheid. Deze standaarden zijn geïnspireerd op de Internationale Accounting Standaarden (IAS, opvolger van IFRS). Beursgenoteerde ondernemingen van de EU zijn sinds 2005 wettelijk verplicht de IAS toe te passen. De IPSAS worden uitgevaardigd door de International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) en zijn dus een geheel van boekhoudnormen specifiek voor de publieke sector. Deze standaarden beogen de vergelijkbaarheid van de financiële verslaggeving van de (individuele) overheidorganisaties op wereldvlak. De IPSAS hebben vooralsnog alleen betrekking op financiële verantwoordingen. Het budgetgedeelte is nog in onderzoek. Deze standaarden zijn momenteel niet bindend, maar hebben wel autoriteit en verdienen wel aanbeveling. Ze leiden immers tot : ? een aanzienlijke verbetering van de kwaliteit van de financiële rapportering voor een groot publiek; ? meer weloverwogen beslissingen aangaande de allocatie van de overheidsmiddelen; ? een betere transparantie; ? een grotere verantwoording. Het komt elk wetgevend orgaan afzonderlijk toe de beslissing te nemen om IPSAS te adopteren. Reeds verschillende landen en drie belangrijke internationale organisaties, de Europese Unie, de NAVO en de OESO, hebben de IPSAS expliciet aanvaard als normen voor hun financiële rapportering. Door de toenemende Europeanisering en mondialisering is de kans niet onbestaande dat IPSAS in de toekomst dwingend worden. Veel landen doen nu al een beroep op de IPSAS in het kader van de overheidshervormingen rond New Public Management. Er mag dus verwacht worden dat de IPSAS in de nabije toekomst nog aan gezag en belang zullen winnen. Bij de ontwikkeling van dit besluit is rekening gehouden met de bepalingen van IPSAS. De conformiteit van dit besluit met de IPSAS is getoetst door de Universiteit Gent. De opdracht werd uitgevoerd door dhr. Christophe Vanhee, wetenschappelijk medewerker aan de vakgroep Accountancy en Bedrijfsfinanciering van de Universiteit Gent en dit onder wetenschappelijke coördinatie van Prof. dr. J. Christiaens. 2.6. Evaluatie van de NGB en de NOB Na de analyse van het Gemeentedecreet werd een evaluatie gemaakt van de vroegere vernieuwingen inzake planning en financieel beheer van de gemeenten en de OCMW's. Deze vernieuwingen staan gekend onder de benamingen Nieuwe Gemeenteboekhouding (NGB) en Nieuwe OCMW-Beleidsinstrumenten (NOB). De NGB is sedert 1995 in voege voor de gemeentebesturen. Het is een complex systeem dat bestaat uit twee boekhoudingen : ? een budgettaire boekhouding : een budgettair systeem gebaseerd op een aangepaste kasboekhouding en ? een transactieboekhouding (algemene boekhouding) volgens de techniek van het dubbel boekhouden. De transactieboekhouding wordt automatisch bijgewerkt via de registratie in de budgettaire boekhouding. Hiervoor waren heel specifieke boekhoudkundige regels nodig waardoor deze transactieboekhouding een unicum is in haar soort. Aan de transactieboekhouding is bovendien een zeer gedetailleerd inventarissysteem gekoppeld. Dit technische beheersysteem overheerst de boekhoudkundige principes en de behoeften aan financiële informatie. Vele mandatarissen zijn daardoor weinig geïnteresseerd in deze gebrekkige algemene boekhouding en beperken zich meestal tot het budgettaire gedeelte. Gevolgen : ? voornamelijk interesse voor de rapportering op budgetbasis (het dominante mechanisme); ? weinig belangstelling voor de meer bedrijfseconomische rapportering op basis van de transactieboekhouding. De NGB biedt dus weinig meerwaarde aan de beleidsmensen en daardoor was de toenmalige Vlaamse Regering van oordeel dat de toepassing van deze regels op de OCMW's voor hen een achteruitgang zou betekenen. Ze besliste daarom een eigen boekhoudsysteem voor de OCMW's te ontwikkelen. Ze stelde daarbij echter dat een boekhoudsysteem geen doel op zich is maar slechts een middel om een goed beleid en beheer te kunnen voeren. Dit was de aanzet tot de ontwikkeling van de Nieuwe OCMW-Beleidsinstrumenten dat in de periode 1998-2003 in voege trad voor de OCMW's. De boekhouding binnen de NOB is een budgettaire transactieboekhouding waarbij gebruik wordt gemaakt van de techniek van dubbel boekhouden. Het is zelfs een beperkte vorm van analytisch boekhouden aangezien er een transactieboekhouding per kostenplaats (activiteitencentrum) wordt gevoerd. Op deze wijze wou men vermijden dat de OCMW's voor sommige subsidiërende en/of erkennende overheden aparte boekhoudingen en rapporteringen moesten voeren. Door de nieuwe OCMW-boekhouding beschikken de OCMW's over meer informatie dan vroeger met hun kasboekhouding : ? de patrimoniumgegevens kunnen gemakkelijker en correcter opgevolgd worden; ? de kosten en opbrengsten kunnen beter toegewezen worden aan kostenplaatsen; ? de kostprijs van elke dienstverlening kan beter berekend worden. Hierdoor kunnen ze sommige van hun activiteiten onderling vergelijken en met gelijkaardige dienstverleningen door de private sector; ? de OCMW's hebben een beter zicht op toekomstige financiële risico's die op hen afkomen, zoals de pensioenverplichtingen voor hun (politiek) personeel. Zowel voor het meerjarenplan, het budget als voor de jaarrekening worden analoge schema's gebruikt. Dit komt ongetwijfeld de coherentie van de financiële cyclus ten goede. Hoewel dit boekhoudsysteem vertrokken is van een aantal goede basisprincipes, blijkt de NOB toch een aantal tekortkomingen te vertonen : ? NOB is niet gebaseerd op een conceptueel kader (zie verder). Door het ontbreken van een conceptueel kader werd niet gedefinieerd wie de hoofdgebruikers zijn van de rapporteringen, m.a.w. voor wie zijn de rapporteringen bestemd? Hierdoor krijgt men rapporten die tegelijk bedoeld zijn om beleidsinformatie te bevatten voor de OCMW-mandatarissen en technische informatie voor de controlerende instanties (externe audit en administratief toezicht). Deze informatiebehoeften komen met elkaar in conflict waardoor de beleidsverantwoordelijken niet de gewenste beknopte en transparante beleidsinformatie krijgen. De meeste jaarrekeningen zijn daardoor weinig gebruiksvriendelijk. In sommige besturen hoort men bijgevolg de kritiek dat de nieuwe boekhouding wel meer werk met zich meebrengt, maar naar het bestuur van het OCMW toe weinig meerwaarde biedt. Het ontbreken van een conceptueel kader heeft anderzijds voor gevolg dat men zich teveel gebaseerd heeft op de regels van de bedrijfsboekhouding. De modellen van de rapportering zijn hierdoor niet op maat van de openbare sector gemaakt maar teveel gebaseerd op de balans en de resultatenrekening van de ondernemingen. Hierdoor bevatten deze rapporteringen niet voldoende beleidsinformatie voor de OCMW-mandatarissen. Bovendien hebben de complexiteit en de techniciteit van deze rapporten voor gevolg dat men de NOB als moeilijk ervaart. ? De OCMW's zijn verplicht om voor elk activiteitencentrum, naast een resultatenrekening, eveneens een balans op te stellen. Dit tast de leesbaarheid aan van de rapporteringen. Deze balansen bevatten meestal weinig informatie en zijn dus overbodig. Ze zijn enkel nuttig voor bepaalde activiteitencentra zoals rusthuizen. De OCMW's hebben dus nood aan een meer synthetische en transparante rapportering op hoofdlijnen en kerncijfers. Sommige OCMW-ontvangers hebben dit op eigen initiatief ondervangen door een bijkomende, meer synthetische en minder technische rapportering op te maken. ? De OCMW's hebben een grote vrijheid inzake de functionele indeling van hun activiteiten (activiteitencentra). Dit geeft de OCMW's de mogelijkheid om hun eigen specifieke informatiebehoeften in te vullen. Het was een reactie op de strikte functionele indeling van de NGB waar er onvoldoende mogelijkheden zijn om tegemoet te komen aan de eigen informatiebehoeften of aan nieuwe evoluties in de dienstverlening van de besturen. Die grote vrijheid maakt het anderzijds moeilijk om macro-economische functionele informatie op te bouwen en om de activiteiten van de OCMW's onderling te vergelijken. ? De kritiek op de complexe rapportering uit zich vooral in de berekeningswijze van de gemeentelijke bijdrage. Deze complexiteit wordt echter ten onrechte in verband gebracht met het boekhoudsysteem aangezien de berekeningswijze het gevolg is van de wijze waarop het OCMW gefinancierd wordt door de gemeente, namelijk op kasbasis. De krachtlijnen van de NOB stelden immers dat de NOB niets mocht wijzigen aan de gemeentelijke bijdrage. Een alternatieve berekeningswijze van de gemeentelijke bijdrage zou echter, zeker op korte termijn, tevens een wijziging inhouden van de financiering van de OCMW's. ? De koppeling van leningen aan de financiering van een specifieke investering leidt tot inefficiënt thesauriebeheer. ? Het budgetteren van niet-kaskosten en niet-kasopbrengsten in functie van het autorisatieprincipe heeft geen zin. Deze informatie kan wel nuttig zijn om een zicht te krijgen op de kostprijs van de bestaande of van nieuwe activiteiten maar het was daarom niet nodig alle OCMW's te verplichten al hun niet-kaskosten en niet-kasopbrengsten te budgetteren. Het feit dat de nieuwe OCMW-boekhouding kritiek krijgt, is slechts gedeeltelijk te wijten aan conceptuele fouten. Men heeft bij de invoering van de NOB te weinig en te laat aandacht en middelen besteed aan een goede implementatie van deze beleidsinstrumenten : ? Door een gebrek aan sensibilisering was er niet voldoende interesse om de nodige inzichten in deze materie te verwerven; ? Vorming was onvoldoende en niet gestructureerd waardoor niet alle domeinen van de hervorming werden gedekt; ? Door een slechte timing en communicatie was de IT-ondersteuning bij de aanvang ondermaats; ? De besturen zijn niet begeleid in hun veranderingsmanagement; ? Men is vergeten dat een dergelijke verandering een langdurig leerproces moet vormen met regelmatige bijsturing en permanente begeleiding; ? Er is onvoldoende rekening gehouden met de verschillen tussen de besturen; ? De implementatie is niet gebeurd met echte piloten maar met een gefaseerde inschakeling. Er werden geen lessen getrokken uit de ervaringen van de eerste starters of geen bijsturingen uitgevoerd. Kortom het ganse implementatietraject heeft voor veel problemen en kritiek gezorgd in de OCMW's. Een hervorming van deze orde kan maar succesvol zijn als men tijdig en voldoende aandacht en middelen besteedt aan de implementatie van de nieuwe instrumenten. 2.7. De boekhouding 2.7.1. Terminologie Boekhouden is registreren. Naast het registreren van financiële gegevens kan men ook niet-financiële gegevens registreren zoals de hoeveelheden van aangekochte of verkochte producten. Wanneer deze registraties nuttig zijn voor het management spreekt men van een managementinformatiesysteem (MIS). Dit moet informatie verstrekken die het management helpt bij de voorbereiding van de te nemen beslissingen en bij de evaluatie van de genomen beslissingen. Hiertoe behoren de analytische boekhouding, kostencalculatie, financiële analyse, investeringsanalyse, enz. De analytische boekhouding heeft als doel binnen een organisatie een zicht te krijgen op de kosten per afdeling, product of project. Bij elk registratiesysteem hoort een rapportering. De kwaliteit van de rapportering wordt bepaald door de informatiewaarde ervan. Dit is de uiteindelijke doelstelling van het registratiesysteem : de informatiewaarde van de rapportering. De keuze voor een bepaald registratiesysteem zou moeten bepaald worden door de informatiebehoeften van de gebruiker, de manier waarop hij/zij deze informatie kan bekomen maar ook door de prijs die hij/zij daarvoor wenst te betalen. Een basisprincipe, is dat er uit een registratiesysteem enkel die informatie kan gehaald worden die er eerst is ingevoerd. Data registreren kost evenwel tijd en geld. Het meerjarenplan, het budget en de jaarrekening zijn rapporten voor algemene doeleinden (« general purpose financial statements » = rapporten die ten minste jaarlijks worden opgesteld en gepresenteerd en die zijn gericht op de gemeenschappelijke informatiebehoeften van een groot aantal gebruikers die zich niet in een positie bevinden om rapporten op maat aan te vragen). Daartegenover staan andere vormen van (financiële) rapportering, de zogenaamde financiële berichtgeving voor bijzondere doeleinden (« special purpose Financial reporting »). Voorbeelden hiervan zijn o.a. managementrapportering (het college van burgemeester en schepenen, het managementteam), de beheersbudgetten, de beheersrekeningen, de rapportering ten behoeve van de controlerende instanties (toezicht en externe audit) of rapporten opgesteld in het perspectief van de financiering of de subsidiëring. Voor de registratie van financiële gegevens worden heel wat termen door elkaar gebruikt en dikwijls op een foutieve wijze. Het is daarom aangewezen om deze termen eerst te verduidelijken. Een boekhoudsysteem kan men vanuit verschillende dimensies bekijken. In elk van deze invalshoeken kunnen er keuzes gemaakt worden, elk met hun voor- en hun nadelen. De verschillende elementen samen bepalen de uiteindelijk gevoerde boekhouding. Hieronder worden de volgende dimensies kort toegelicht : ? De registratietechniek; ? De inhoud van de registraties; ? Het autorisatieaspect. Indeling volgens de registratietechniek : ? Enkelvoudig boekhouden is een registratietechniek waarbij van een transactie telkens slechts één gevolg geregistreerd wordt. ? Dubbel boekhouden is een registratietechniek waarbij alle financiële gevolgen van een transactie gelijktijdig geregistreerd worden. De techniek van dubbel boekhouden heeft het voordeel dat het een automatische controle inhoudt op de correctheid van de registratie. Indeling volgens de inhoud van de registratie : ? Kasboekhouding is een boekhouding waarbij enkel de verrichtingen worden geregistreerd die een kaseffect hebben, dus inningen en betalingen met de liquide middelen, met de kas. Deze verrichtingen worden geregistreerd op het ogenblik van de inning of de betaling. De internationaal meest gebruikte term is « cash accounting ». ? Transactieboekhouding is een boekhouding waarin alle financieel-economische transacties geregistreerd worden. Naast de pure kasverrichtingen worden dus eveneens de betalingen en de inningen met de financiële rekeningen, de permanente middelen, de financieringsbronnen, de vorderingen, de schulden, de kosten en de opbrengsten geregistreerd. De registratie gebeurt op het moment van de realisatie van de transactie, dus op het moment dat de transactie plaats vindt en niet louter op het moment van de inning of de betaling. Voor een transactieboekhouding worden nog andere benamingen gebruikt, soms met een lichte nuance inzake informatiewaarde, zoals een algemene boekhouding, een economische boekhouding, een financiële boekhouding. Men gebruikt eveneens de term vermogensboekhouding waarmee men dan verwijst naar de doelstelling van de boekhouding, namelijk het opvolgen van het vermogen van de organisatie. De internationaal meest gebruikte term is « accrual accounting ». Een transactieboekhouding bevat dus veel meer informatie en is veel vollediger dan een kasboekhouding. Een kasboekhouding kan gemanipuleerd worden door het moment van de betaling of de inning te verschuiven. Een transactieboekhouding is minder afhankelijk van het moment van betaling of inning, maar eerder van het moment van aankoop of verkoop. Naast de zuivere vormen van kasboekhouding en transactieboekhouding bestaan er varianten die een uitbreiding vormen op één van beide systemen. Een zuivere kasboekhouding wordt in provincies, gemeenten en OCMW's niet meer gehanteerd sedert het Besluit van 10 februari 1945 van de Regent houdende het Algemeen Reglement op de Gemeentelijke Comptabiliteit. Sedert dit besluit worden er in de boekhouding van de gemeenten en later in de OCMW'S, en de Commissies van Openbare Onderstand, naast de inningen en de betaling eveneens de schulden en de vorderingen geregistreerd. De techniek van dubbel boekhouden wordt meestal gebruikt voor het voeren van een transactieboekhouding. Deze combinatie wordt doorgaans onderwezen in het middelbaar en hoger onderwijs waardoor er heel wat mensen mee vertrouwd zijn. De autorisatiedimensie Typisch bij de overheid is het machtigingsprincipe, waarbij een verkozen orgaan (parlement, raad, enz.) aan een uitvoerend orgaan de machtiging verleent om bepaalde inkomsten (belastingen, fondsen, enz.) te realiseren en bepaalde uitgaven te doen. Bij het machtigingsprincipe hoort het principe van de specificiteit van de uitgaven : kredieten mogen enkel gebruikt worden om uitgaven mee te doen waarvoor ze bestemd waren en deze kredieten mogen niet overschreden worden. Het document waarin deze machtiging wordt vastgelegd, noemt men een begroting of een budget en de boekhouding waarmee men het gebruik van deze kredieten opvolgt een budgettaire boekhouding. Bij de overheid zal men dus niet alleen de financiële transacties registreren maar eveneens de aangegane verbintenissen, het « verbruik » van een krediet, ook al doet de financiële transactie of de kasbeweging zich pas veel later voor. Een budgettaire boekhouding kan gevoerd worden zowel op basis van een kasboekhouding als op basis van een transactieboekhouding. Budgetten worden ook in de ondernemingswereld gebruikt maar daar zal men het verbruik van een krediet niet opvolgen op basis van de verbintenissen maar op basis van de gerealiseerde kosten of opbrengsten. Het autorisatie- of machtigingsprincipe wordt in de overheid dus veel rigider gehanteerd dan in ondernemingen. 2.7.2. Het conceptueel kader van de boekhouding Het financiële registratiesysteem en de beleidsrapportering moeten vertrekken vanuit een conceptueel boekhoudkader. Men kan of mag dus niet zonder meer een bestaand financieel systeem, hetzij uit de private, hetzij uit de publieke sector, van toepassing maken op de lokale besturen. Een conceptueel kader is een coherent geheel van concepten dat moeten leiden tot consistente boekhoudkundige normen. Het schrijft de aard, de functie en de grenzen voor van de beleidsrapportering. Het vormt een leidraad voor de regelgever bij het vastleggen van de boekhoudkundige normen waardoor beslissingen ad hoc kunnen vermeden worden. Zonder een conceptueel kader zullen normatieve en toezichthoudende instanties elk probleem op een ad hoc basis benaderen en onderzoeken vanuit hun eigen premissen en concepten die niet expliciet worden gemaakt. Het is derhalve nuttig de filosofie te onderzoeken die aan de grondslag ligt van de boekhoudkundige normen en bepaalde sleutelaspecten van het normerende proces te bekijken met de gedachte dat, als de filosofie juist is, er zal worden tegemoet gekomen aan de behoeften van de samenleving. De principes waarop de beleidsrapporten zijn gebaseerd, moeten gekend en algemeen aanvaard zijn. Hiërarchische elementen van een conceptueel kader : ? Formuleren van doelstellingen : o Onderzoek van de gebruikersbehoeften; o Onderzoek naar de omgeving (wettelijke, politieke, sociologische en economische aspecten). ? Formuleren van boekhoudprincipes : o Grondslagen van accounting en verslaggeving; o Kwalitatieve kenmerken. ? Formuleren van wettelijke bepalingen en normen voor de boekhouding en de rapportering. a) Doelstellingen van de boekhouding De boekhouding moet als doelstelling hebben om in haar beleidsrapporten een antwoord te geven op de informatiebehoeften van de gebruikers van deze rapporten. Deze benadering van rapportering noemt men het User-Needs-model, het model Gebruikers - Informatiebehoeften. Ook de FASB (Financial Accounting Standard Boards), de IASB (International Accouting Standards Board) en de IPSASB (International Public Sector Accounting Standards Board) hebben hun standaarden uitgewerkt vertrekkende vanuit een conceptueel boekhoudkader waarbij de informatiebehoeften van de gebruikers van de rapportering centraal staan. Gebruikers van de beleidsrapporten zijn : ? ofwel beslissingnemers, dit zijn personen of organen die beslissingen nemen op basis van een rapportering (bv. de raad, college van burgemeester en schepenen/deputatie ); ? ofwel adviseurs van beslissingnemers, dit zijn personen of organen die advies verlenen (aan een beslissingnemer) of een beslissing voorbereiden op basis van een rapportering (bv. consultants, analisten, auditors ); ? ofwel algemene informatieverstrekkers, dit zijn personen of organen die analyses maken op basis van een rapportering (bv. ADSEI (voorheen NIS), media, informatiebrokers ). In deze context zijn de hoofdgebruikers van de beleidsrapporten : - de gemeente-, provincie- en OCMW-raad; - de Vlaamse overheid als beleidsvoorbereider. Dit zijn immers de organen die op basis van de beleidsrapporten beslissingen nemen met een grote impact op het gemeentelijk, provinciaal en/of het algemeen belang. Bovendien behoren ze niet, of slechts gedeeltelijk, tot het management van het bestuur. Ze hebben dus geen rechtstreekse toegang tot de informatie en zijn daardoor afhankelijk van de informatie die ze aangeboden krijgen. Het zijn dus externe en bijgevolg zwakke gebruikers van de rapporteringen. Ze hebben daarom nood aan een zekere bescherming via de beleidsrapportering. De concrete inhoud van de beleids- en beheersrapporten en de boekhoudregels (de boekhoudprincipes, de waarderingsregels, ) zijn dus bepaald op basis van de informatiebehoeften van deze hoofdgebruikers. Het management (het college van burgemeester en schepenen, de deputatie en het managementteam) behoren niet tot de hoofdgebruikers van de beleidsrapportering. Deze gebruikers zijn immers de uitvoerders van het beleid. Het zijn dus interne gebruikers die rechtstreeks toegang hebben tot de aanwezige informatie. Bovendien hebben zij de mogelijkheid om alle rapporten te laten opstellen die zij nodig achten. Het is bijgevolg niet de bedoeling een managementboekhouding of een analytische boekhouding centraal op te leggen, maar de officiële boekhouding moet hiervoor wel een goede basis bieden. Elk bestuur kan dan zelf bepalen welke managementinformatie het nodig heeft en hiervoor het gepaste (aanvullende) registratiesysteem uitwerken. Ook de controlerende instanties (het bestuurlijke toezicht, de externe audit, ) en de subsidiërende overheden behoren niet tot de hoofdgebruikers. Het bestuurlijk toezicht en de externe audit kunnen immers alle documenten opvragen of inkijken die zij nodig hebben om hun controletaak uit te oefenen. De subsidiërende overheden anderzijds zijn een zeer heterogene groep en het is bijgevolg niet mogelijk een beleidsrapportering te maken die aan de informatiebehoeften van al deze instanties tegemoet komt. Voor sommige subsidiërende overheden zal er daarom een specifieke rapportering moeten opgesteld worden. Door aan de besturen de nodige vrijheid te gunnen bij het uitbouwen van hun boekhoudsysteem kan er vermeden worden dat ze voor subsidiërende en/of erkennende overheden aparte boekhoudingen moeten voeren. Ook de FASB richt hun financiële standaardrapportering niet tot het management of overheidsdiensten (zoals de fiscus), maar tot de aandeelhouders, andere investeerders en crediteuren. De FASB gaat er immers samen met het AICPA (American Institute for Certified Public Accountants) van uit dat voornoemde gebruikersgroepen de meeste impact hebben op de verbetering van de algemene welvaart. Dit komt omdat ondernemingsverslaggeving de hoeksteen vormt waarop ons proces van toewijzing van kapitaal (middelen) is gebouwd. Een efficiënt toewijzingsproces is immers uiterst belangrijk voor een gezonde economie. b) Formuleren van boekhoudprincipes - Grondslagen voor de boekhouding en de rapportering ? Een aantal klassieke grondslagen voor de boekhouding werden reeds vastgelegd in de organieke decreten : o boekhoudkundige entiteit De voornaamste betekenis van deze grondslag is dat het het interessegebied bepaalt en dus de mogelijke objecten en activiteiten beperkt, evenals hun attributen die kunnen geselecteerd worden voor opname in de financiële verslagen. De organieke decreten onderscheiden drie soorten entiteiten waarop de bepalingen van dit uitvoeringsbesluit van toepassing zijn : - de gemeenten, de provincies en de OCMW's, met inbegrip van hun intern verzelfstandigde agentschappen; - de districten - de autonome gemeente- en provinciebedrijven, met uitzondering van deze die er op basis van het Gemeentedecreet of Provinciedecreet zijn van vrijgesteld. o periodiciteit Deze grondslag verwijst naar het feit dat beleidsrapporten betrekking moeten hebben over onderscheiden en duidelijk afgebakende periodes. De periodiciteit van de beleidsrapporten werd vastgelegd in de organieke decreten : - zesjaarlijks voor het meerjarenplan; - jaarlijks voor het budget en de jaarrekening. ? Daarnaast zijn er nog enkele andere klassieke grondslagen van de boekhouding die vervat liggen in grondwettelijke of internationale bepalingen en die werden vertaald in dit besluit zoals : o continuïteit Deze grondslag veronderstelt dat de boekhoudkundige entiteit lang genoeg in werking zal blijven om al haar verbintenissen uit te voeren. De continuïteit van de genoemde boekhoudkundige entiteiten is verankerd in grondwettelijke, wettelijke en decretale bepalingen. o monetaire eenheid Hoewel boekhoudkundige gegevens niet beperkt zijn tot metingen in termen van een monetaire eenheid, bevatten boekhoudkundige rapporten voornamelijk financiële informatie. Deze gegevens worden daarom geregistreerd op basis van een stabiele monetaire eenheid. Uiteraard is dit in deze context de euro. ? Verder zijn er de grondslagen die verwoord zijn in de krachtlijnen (zie punt 4) Voorzichtigheid is een andere klassieke grondslag die echter niet gevolgd wordt in dit besluit. Voorzichtigheid wordt gehuldigd omwille van onzekerheid en conservatisme. Boekhoudkundig komt onzekerheid voort uit twee bronnen : - boekhoudkundige informatie heeft betrekking op entiteiten die verwacht worden van bestaanscontinuïteit te bezitten in de toekomst, maar daarover bestaat geen absolute zekerheid; - boekhoudkundige metingen vertegenwoordigen dikwijls monetaire uitdrukkingen van schattingen van onzekere toekomstige bedragen. Geen enkele monetaire kwantificatie kan echter met zekerheid gekend zijn; De algemene beperking van onzekerheid heeft gediend als basis voor het traditionele concept van voorzichtigheid in de boekhouding. Zoals over het algemeen wordt gesteld, is het concept van voorzichtigheid een beperking inzake de presentatie van gegevens die anders betrouwbaar en relevant zouden zijn. Over het algemeen wordt voorzichtigheid gebruikt om aan te duiden dat in de boekhouding de laagste van verschillende waarden voor activa en opbrengsten moet geboekt worden en de hoogste van verschillende mogelijke waarden voor schulden en kosten. Het concept impliceert ook dat kosten eerder moeten erkend worden en opbrengsten later. Dus pessimisme wordt verondersteld beter te zijn dan optimisme in financiële verslaggeving. Voorzichtigheid kan echter resulteren in een volledige scheeftrekking van boekhoudkundige gegevens. In plaats van de voorzichtigheid toe te passen moet het doel van financiële verslagen zijn om geschikte, zo realistisch mogelijke en betrouwbare informatie te verschaffen om de gebruikers hun eigen risicobeoordeling te laten maken. c) Formuleren van boekhoudprincipes - Kwalitatieve kenmerken Dit zijn die eigenschappen die informatie bruikbaar maken : ? Baten en kosten : de baten van de informatie moeten opwegen tegen de kosten. ? Relevantie : alle informatie die kan helpen in de beslissingsprocessen van de gebruikers moet worden voorgesteld. Relevantie bevat dus ook volledigheid. Relevantie kan op 3 manieren : - de gerapporteerde informatie moet tegemoet komen aan de informatiebehoeften van de gebruiker inzake het bereiken van zijn doelstellingen; - de bedoelde betekenis van de gerapporteerde informatie moet voor de gebruiker duidelijk zijn; - de gerapporteerde informatie moet de gebruikers helpen bij het nemen van zijn beslissingen. Accountinginformatie moet tevens een terugkoppelingswaarde hebben. Informatie heeft een belangrijke rol te spelen in het bevestigen of verbeteren van verwachtingen uit het verleden. Vervolgens kan informatie maar relevant zijn als ze tijdig is, d.w.z. dat informatie moet beschikbaar zijn voor een beslissingnemer voordat ze de mogelijkheid verliest om beslissingen te beïnvloeden. ? Betrouwbaarheid : dit is de kwaliteit die verzekert dat informatie redelijk vrij is van fouten en vertekeningen en getrouw weergeeft wat ze beweert weer te geven. Betrouwbaarheid is een functie van representatieve getrouwheid, verifieerbaarheid en neutraliteit. - representatieve getrouwheid : houdt in dat de informatie op een getrouwe wijze de fenomenen moet weergeven die ze beweert weer te geven. Het gaat dus om de overeenstemming tussen een meting of beschrijving en het fenomeen dat ze beweert weer te geven. - verifieerbaarheid : dit is de mogelijkheid om via consensus tussen verschillende meters te verzekeren dat de informatie datgene vertegenwoordigt dat ze beweert te vertegenwoordigen of dat de gekozen metingmethode wordt gebruikt zonder fout of vertekening. - neutraliteit : betekent de afwezigheid van vertekening in de gerapporteerde informatie. ? Vergelijkbaarheid : de bruikbaarheid van informatie wordt in grote mate bevorderd, als ze zodanig voorgesteld wordt dat men een entiteit kan vergelijken met een andere, of met zichzelf over de tijd. Vergelijkbaarheid heeft te maken met uniformiteit en stelselmatigheid. - uniformiteit : impliceert dat gelijkaardige gebeurtenissen op dezelfde wijze worden gerapporteerd. - Stelselmatigheid : dit concept wordt gebruikt om te verwijzen naar het gebruik van dezelfde boekhoudkundige procedures door één enkele onderneming of boekhoudkundige entiteit van periode tot periode en het gebruik van gelijkaardige metingconcepten en procedures voor verbonden elementen binnen de financiële staten van een onderneming voor één enkele periode. ? Materialiteit of relatieve belangrijkheid : een element is relatief belangrijk als de niet-bekendmaking, foutieve voorstelling of weglating ervan het beeld gegeven zou beïnvloeden. Materialiteit moet dus beoordeeld worden t.a.v. de impact op de gebruiker van de financiële rapportering. Materialiteit plaatst dus een beperking op wat dient te worden bekend gemaakt. 2.7.3. (Inter)nationale tendensen in overheidsboekhouding Binnen de Europese Unie en zelfs in diverse Oost-Europese landen is er een groeiende tendens van de overheden, en dit op zowat alle bestuursniveaus, om met betrekking tot hun financiële rapportering over te schakelen van een kasboekhouding naar een boekhouding op transactiebasis. Deze omschakeling maakt deel uit van een ruimere trend, met name de hervorming van de overheden en hun management in termen van New Public Management. Prestatiegerichtheid en kostenbewustzijn zijn sleutelbegrippen bij deze hervorming. Om de cirkel rond te maken, wordt er (inter)nationaal vastgesteld dat het nieuw publiek management gevolgen heeft op de bestuurlijke organisatie en bijgevolg dus ook op de financiële verslaggeving. 2.8. Overleg Tijdens de voorbereiding werd er regelmatig overleg gepleegd met vertegenwoordigers uit provincies, gemeenten en OCMW's, de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, de Vereniging van Vlaamse Provincies, met softwarehuizen, academici, consultants en andere overheidsinstanties zoals het Departement Financiën en Begroting van de Vlaamse Overheid en de Nationale Bank van België. Naast de bovenvermelde elementen, heeft de interactie in deze overlegorganen de inhoudelijke en formele vormgeving mee bepaald. 3. Voordelen van het nieuwe systeem Dit besluit verandert de cultuur van budgetteren radicaal van een input- naar een outputsturing.De planning is dus veel meer gericht op het bepalen van het beleid. Door de financiële vertaling van deze beleidsintenties krijgen de beleidsmensen een zicht op de beschikbare financiële beleidsruimte. Aangezien de lokale beleidsmensen de nodige vrijheid moeten behouden inzake het bepalen van het beleid en ieder bestuur anders georganiseerd is, legt dit besluit dan ook geen keurslijf op maar reikt het een faciliterend kader aan. Daarnaast biedt het nieuwe systeem nog een aantal andere voordelen : 3.1. Beter opvolgen van beleid De informatiebehoeften van de beleidsmensen zijn bepalend voor de inhoud van de beleidsrapporten (meerjarenplan, budget en jaarrekening) en voor de elementen van het registratiesysteem. De inhoud van de beleidsrapporten staat daarom in het teken van twee belangrijke bevoegdheden van de raad : ? bepalen van het beleid en evalueren van de beleidsuitvoering; ? toekennen van autorisatie (het ter beschikking stellen van kredieten) en de bewaking ervan. De beleidsmensen moeten over leesbare en begrijpelijke beleidsrapporten beschikken waarmee ze het gekozen beleid duidelijk kunnen definiëren, communiceren en de uitvoering ervan evalueren zodat het democratische debat binnen de lokale besturen transparanter wordt. Deze rapporten moeten de beleidsmensen helpen om hun beleidskeuzes en beslissingen beter te onderbouwen. De beleidsrapporten bevatten in de eerste plaats de vertaling van de beleidskeuzes van de raad en vormen zo de basis van het lokaal beleid. Deze rapporten zijn dus ruimer dan louter een verzameling van financiële gegevens. Ze moeten toelaten het beleid te sturen en op te volgen. Om de transparantie en de leesbaarheid te vergroten wordt er een duidelijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds het eigenlijke rapport met de formele beslissing van de raad en anderzijds bijkomende informatie die nuttig is om de beslissing te onderbouwen en die opgenomen wordt in de toelichting bij het beleidsrapport. De beleidsrapporten mogen dus niet overladen worden met technische informatie die bestemd is voor het management en voor de controlerende instanties. Deze belemmeren de leesbaarheid voor de beleidsmensen en voor de burgers. De onderscheiden beleidsrapporten zijn in de plannings- en evaluatiefase ook zoveel mogelijk identiek opgebouwd inzake hun structuur, vorm en inhoud. De beleidsrapporten zullen bovendien voor alle besturen (gemeenten, OCMW's en provincies) dezelfde zijn. Dit zal alvast een pluspunt zijn voor de mandatarissen die in contact komen met de beleidsrapporten van diverse lokale en provinciale besturen, inclusief hun satellieten. 3.2. Beter opvolgen van beheer Naast de ondersteuning van het beleid moet het nieuwe systeem ook de basis vormen voor een goed beheer. Dit besluit zorgt ervoor dat het politieke en ambtelijke management over instrumenten beschikken om de gedelegeerde bevoegdheden op te volgen en zo hun organisatie onder controle te houden. De beheersrapporten zijn een belangrijk element van het internecontrolesysteem van het bestuur. Zij maken het immers mogelijk dat de toegekende delegaties aan de budgethouders kunnen opgevolgd worden en zijn een hulpmiddel voor de controle op de financiële procedures, in het bijzonder inzake het beheer van het budget. 3.3. Ruimte voor maatwerk De besturen krijgen de vrijheid om de structuur van hun beleidsrapporten te enten op hun organisatie en om de inhoud ervan af te stemmen op de hoofdlijnen van hun beleid. Bovendien zullen zij hun boekhouding kunnen aanpassen aan de interne en externe informatiebehoeften. Zo kunnen zij onder meer hun registraties uitbreiden met analytische gegevens in functie van hun eigen managementinformatiebehoeften of in functie van deelrapporteringen. 3.4. Planlastvermindering Het nieuwe systeem maakt planlastvermindering technisch mogelijk. Dit houdt onder meer in dat de deelrapporten uit het financiële registratiesysteem kunnen gehaald worden. 3.5. Bijdrage tot schaalvoordelen Omdat de gemeente en het OCMW met hetzelfde financieel systeem zullen werken, kunnen zij hun financiële diensten nauwer laten samenwerken en op deze wijze schaalvoordelen en efficiëntiewinsten realiseren. Ook de samenwerking tussen andere diensten van de gemeente en het OCMW wordt daardoor gemakkelijker. 3.6. Versterking van de beleidsvoorbereidende rol van de Vlaamse Overheid Op basis van de ingezamelde informatie bij de lokale en provinciale besturen, zal de Vlaamse overheid haar beleid beter kunnen sturen en zal zij dankzij de digitale rapportering niet meer afhankelijk zijn van derden om analyses te maken. Zij zal jaarlijks de haar toegestuurde gegevens over de beleidsrapporten ook publiceren zodat de besturen zich onderling met elkaar vergelijken. 4. Krachtlijnen Op basis van deze voorstudie en het ov …