В настоящия случай е важно да се отбележи, че обсъжданата част от конституционния текст в чл. 91б е приета след съществени промени във формулировката, направени на заседание на Комисията по конституционни въпроси, преди второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията и предложени в доклада на Комисията в пленарната зала за второ гласуване (сравни стенографски протокол от 69-ото пленарно заседание на 49-ото Народно събрание от 8.12.2023 г., първо гласуване; стенограма от заседание на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г. и стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г., второ гласуване). Първоначалният текст е ясно адресиран единствено към хипотезите на упражняване на конститутивна компетентност от Народното събрание за формиране на независими регулаторни и контролни органи, а именно: „Създава се нов чл. 91б: „Чл. 91б. (1) Народното събрание избира независими регулаторни и контролни органи при спазване на най-малко следните изисквания: разумен срок за внасяне на предложения, за обсъждане и изслушване на кандидатите и предвиждане на възможност за представители на обществеността да дават становища и да наблюдават процеса, както и ограничаване на броя на последователните мандати. (2) Със закон може да се предвиди решенията за избор да се приемат с квалифицирано мнозинство.“ В мотивите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.) по отношение на новия чл. 91б е отбелязано, че се предлага „конституционализация на основните етапи на процедурата за избор на членове на независими регулаторни и контролни органи“ и са посочени „изискванията“, които следва да бъдат спазвани при нейното провеждане, за да се „ограничи политизацията на процеса“ и така да се „повиши доверието в органите“.
\nСлед като в Комисията по конституционни въпроси са направени възражения срещу текста и са приведени доводи, включително и той да отпадне, както и че е по-подходящо тази материя да бъде уредена със закон, текстът претърпява промени и придобива редакцията, с която е въведен чрез § 5 ЗИД на Конституцията, която вече не съдържа конструкцията „независими регулаторни и контролни органи“. Първоначалният текст, посочен по-горе, не оставя съмнение за стремежа на народните представители да бъде създадена еднотипна процедура за формиране на всички регулаторни и контролни органи и да се установи редът на провеждането й с номинации, участие на граждански организации при спазване на изискванията за откритост, публичност, обоснованост и др.
\nДоколкото обсъжданият текст в чл. 91б не съдържа стандарт за приложимост на въвежданото с него изискване (за необходимото мнозинство при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание), след промяната в неговата редакция, въведена с § 5 ЗИД на Конституцията, се създава възможност за паралелен режим на реда за формиране на „основни демократични конституционни институции“ според волята на парламента като учредена власт – текущо, преходно политическо мнозинство. Това е правна възможност, каквато създателите на Конституцията не са предвидили и която е извън компетентността на Народното събрание да предостави на себе си чрез промяна в Основния закон по реда на чл. 155 във връзка с чл. 153 от Конституцията – формирането на основните конституционни органи следва ред, установен единствено на конституционно ниво. Поражда се съществен риск за правната сигурност като измерение на принципа на правовата държава, тъй като никоя легислатура не би могла да обвърже със своите законодателни разрешения която и да било следваща.
\nПредвид изложеното обсъжданата конституционна промяна – като създава вътрешна несъгласуваност в конституционно установения ред за конституиране на основните трайни институции на държавата и навлиза в пределите на резервираната за Велико Народно събрание компетентност, в противоречие с разпоредбата на чл. 158, т. 3 по смисъла на „формата на държавно управление“, изведен в Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. – противоречи на изначалното конституционно разграничаване на овластяването за конституционни промени на Великото Народно събрание и на Народното събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията.
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че чл. 91б (нов), както е въведен с § 5 ЗИД на Конституцията, е противоконституционен като невалиден.
\nV. Относно промените в чл. 99, ал. 5 и 7 и в чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени.
\nА. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни.
\nСъществена характеристика на българския конституционен модел на парламентарно управление, възприет с Конституцията от 1991 г., която следва установените в континентална Европа парламентарни традиции и тяхното развитие, е, че управлението в държавата се осъществява от парламента чрез формирано от него правителство, което функционира, докато има парламентарна подкрепа, и че тя е република парламентарна с държавен глава, различаващ се от доминиращото, по-често в миналото, виждане за неговата предимно церемониална роля. Важно е да се подчертае, че президентът в българския парламентарен модел според създателите на Конституцията от 1991 г. се избира пряко от суверена, конституиран в избирателен корпус от политически дееспособните граждани, и макар да не е равнопоставен на парламента от гледна точка на представителство, той е равностоен с него по своята демократична легитимност. Накратко, акцентът, който създателите на Конституцията от 1991 г. поставят върху фигурата на българския президент като държавен глава, е, че той е демократично легитимиран и трябва да разполага с необходимата и достатъчна дискреционна власт, за да осъществи демократичната функция да брани интересите на титуляря на държавна власт – суверенния народ.
\nВ българския конституционен модел могат да бъдат разграничени според доктрината „редовно“ правителство – избрано от Народно събрание, правителство „в оставка“ – действащо при условията на чл. 111, ал. 1 и 2 от Основния закон, и „служебно“ правителство – назначено от държавния глава в хипотезата на чл. 99, ал. 5 от Конституцията от 1991 г.
\nСлужебното правителство се възприема като особен вид правителство, което се съставя само като крайно средство в ситуация на парламентарна криза. Невъзможността за постигане на парламентарна подкрепа (поради криза в отношенията между политическите сили в парламента) за избор на правителство се определя в доктрината и политическата практика като парламентарна криза. Във Великото Народно събрание съществуването на служебно правителство като конституционно установен държавен орган в парламентарния модел на управление, назначен от президента и компетентен да ръководи текущите въпроси на вътрешната и външната политика за неопределен, но определяем период от време – до избора на правителство от новоизбраното Народно събрание, не се оспорва. Служебният му характер произтича от източника на неговото овластяване – то се назначава от президента и той го легитимира, а не се избира от Народното събрание, както и от предназначението му – да организира произвеждането на избори за нов парламент, който да формира парламентарно правителство.
\nПо отношение на формирането му, в отклонение от установеното в класическите парламентарни демокрации, служебното правителство има непарламентарен произход поради обстоятелството, че се назначава от президента, когато се „изчерпят конституционните възможности за образуване на правителство, ползващо се с доверието на Народното събрание“ (Решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.). Във Великото Народно събрание е постигнато съгласие, че при назначаването на служебно правителство от президента като крайна мярка – в случаи на парламентарна криза, държавният глава не следва да бъде ограничаван в дискрецията си относно определянето на състава на правителството. Проведени са обсъждания относно изричното посочване в Конституцията на кръга от лица, които могат да бъдат назначени за служебен министър-председател, но тази идея е отхвърлена (протокол от 161-вото заседание на Комисията за изработване проект за Конституция на България от 21.06.1991 г.).
\nБез да възпроизвежда подробно аргументацията на основните характеристики на служебното правителство, изведени в Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г., както и на възприетото виждане относно неговите правомощия, като посочват, че не намират основания да се отклонят в настоящото производство от поддържаното в цитираното решение, конституционните съдии подчертават следното по отношение на правомощията на служебното правителство: с назначаването на служебно правителство престава да функционира намиращият се в оставка Министерски съвет (правителство и Министерски съвет се използват като синоними в Конституцията от 1991 г.); срокът на пълномощията му продължава до образуването на правителство по реда, установен в чл. 99 от Конституцията; правомощията на Министерския съвет, така както са предписани в глава пета от Конституцията, са и правомощията на служебното правителство – очакваната сдържаност при тяхното упражняване се основава на това, че то не получава своя мандат от парламента, макар и формално ограничения да не са предвидени в Конституцията; тази ограниченост на служебното правителство не подлежи на дефиниране или законова уредба, а е следствие от ограничения във времето, през което функционира служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до произвеждането на парламентарни избори и съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание, както и от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него – поради това, че не парламентът е източник на неговите правомощия, той не може да осъществи в пълнота парламентарния контрол – да реализира политическата отговорност на служебното правителство (Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.).
\nДо настоящите промени в Конституцията от 1991 г. в разглежданата материя, ако не се постигнеше съгласие за съставяне на правителство, държавният глава разполагаше с автономия в преценката си кого да назначи в състава на служебното правителство, включително и кой да бъде назначен за служебен министър-председател. След конституционните промени президентът е задължен да проведе консултации с парламентарните групи, преди да възложи на кандидата за министър-председател, избран измежду посочените в изречение второ на чл. 99, ал. 5 от Основния закон лица, да му предложи състав на служебно правителство за назначаване. Формално няма конституционна пречка президентът да направи възражения по състава на правителството, както и да поиска промяна в него, но и в двата случая предложението трябва да дойде от кандидата за служебен министър-председател, респективно от служебния министър-председател, макар и президентът да издава акта за назначаването, както и за промяна на състава на служебното правителство. При така отслабената властова позиция на президента в действителност служебното правителство не носи политическа отговорност. За постигане на целта на извършената промяна – съществено намаляване на ролята на държавния глава по отношение на служебното правителство – е предвидена и възможност да бъдат ограничени със закон правомощията на служебния кабинет (чл. 99, ал. 7).
\nВ допълнение конституционните съдии отбелязват, че с отпадането на израза „разпуска Народното събрание“ от разпоредбата на ал. 5, чл. 99, предвидено също с § 7 ЗИД на Конституцията, е съществено ограничена демократичната функция на президента, вписваща се в логиката на основната конституционна характеристика на института държавен глава в република с парламентарно управление по смисъла на чл. 92, ал. 1 от Основния закон. Легитимиран от прекия избор в система на демократично управление под върховенството на правото, българският президент е обвързан с обезпечаването на стабилността, непрекъсваемостта и конституционосъобразността на държавното управление, включително като осъществява политически арбитраж между титуляря на държавната власт и това временно политическо представителство, което не е в състояние, изчерпвайки демократичната процедура по чл. 99, ал. 1 – 4 от Конституцията, да състави правителство. Такова политическо представителство губи своята легитимност, тъй като не е изпълнило една от съществените функции, с които е натоварено в парламентарното управление – да формира правителство. Поради това самото то се лишава от основанието на своето съществуване – доверието и съгласието на суверена да бъде управляван според собствената му воля, така както тя е изразена и трансформирана в парламентарен мандат чрез акта на избора. Именно президентът, който е демократично легитимиран чрез преки избори, е призван в условията на парламентарна криза да защити интереса на суверена.
\nКонституционните съдии, като вземат предвид възприетия от създателите на Конституцията от 1991 г. модел на парламентарно управление, включените институции в процеса на формиране на служебно правителство и установения механизъм за взаимен контрол и възпиране между президент, правителство и парламент, както и изложените съображения от вносителите и приетите и влезли в сила промени в Конституцията от 1991 г., в контекста на изложеното дотук, установяват, както следва:
\nВ практиката си Конституционният съд приема, че „да бъде въплъщение и да изразява и отстоява националната идентичност, ценности и стремежи, континуитета на държавата“ е смисълът, заложен в конституционната функция на президента по чл. 92, ал. 1 (Тълкувателно решение № 25 от 1995 г. по к.д. № 27/1995 г.), и подчертава, че тази негова функция „се отличава със своята непрекъсваемост, което има опора в редица конституционни разпоредби – чл. 93, ал. 5, чл. 97, ал. 3 и 4 и чл. 99 от Конституцията, и означава, че конституционно възложеното задължава да бъде изпълнявано последователно и непрекъснато в рамките на определения президентски мандат. Разпоредбата на чл. 92, ал. 1 определя облика на институцията „президент“ в българския конституционен модел.
\nТя означава също, че президентът трябва винаги да действа така, както нацията изисква, и неговият пряк избор легитимира това“ (Решение № 12 от 2020 г. по к.д. № 1/2020 г.).
\nНаред с посоченото съдиите обръщат внимание, че обсъжданата конституционна промяна засяга както статуса на президента и служебното правителство, така и статуса на Народното събрание, ведно с установените взаимоотношения между тях. Осигуряването на непрекъсваемост в дейността на представителния орган е гаранция за упражняването на парламентарен контрол върху служебното правителство като една от основните конституционно възложени му функции (чл. 62, ал. 1 от Конституцията) и в този смисъл се засилва позицията на парламента като властови център. Парламентът не би могъл обаче да приложи други средства за парламентарен контрол освен въпроси и питания и доколкото овластяването е от президента, не би могъл да реализира политическата отговорност на служебния кабинет. В същото време по-малко свобода на преценка за президента при назначаването води до намаляване на неговата отговорност по отношение на служебното правителство. Всичко това променя установените от създателите на Конституцията от 1991 г. взаимоотношения президент – правителство – парламент в посока на властово надмощие на парламента, което е в нарушение на ядрото на основополагащия за конституционния ред принцип на разделение на властите – да не се допусне подчиняването на една власт на друга.
\nСъдиите посочват, че „обстоятелството, че правителството в държава, установила парламентарна форма на управление, е отговорно пред парламента, не създава за правителството статус на подчиненост – сферата на вземане на важните държавни решения не е резервирана единствено за Народното събрание като национален представителен орган, в тази сфера от съществено значение за ръководството на държавата са правомощията на правителството“ (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2020 г.). В своята практика Конституционният съд отбелязва че „[п]равното положение на президента на Република България като държавен глава и орган, който изпълнява интегриращи функции в държавното управление, изключва възможността той да бъде титуляр, на която и да е власт, в т.ч. и изпълнителната власт“ (Решение № 6 от 2012 г. по к.д. № 3/2012 г.). Съдът подчертава, че „президентът взаимодейства с титулярите на всяка от властите, но без това да го поставя над тях“, и приема, че „в българския конституционен модел президентът допринася за умереност и непрекъсваемост в държавното управление, ориентирано към дългосрочните цели на държавата и се проявява като възпиращ фактор и коректив на правителствените политически решения“ (Решение № 12 от 2020 г. по к.д. № 1/2020 г.).
\nКонституционните съдии посочват, че в конституционната правова държава с парламентарно управление националният представителен орган е център на властването, но широка е не властта на парламента, а на парламента в рамките на Конституцията – той е учредена власт, която е присъщо ограничена. Конституцията е, която определя рамката за действие на политическото представителство – обратното лишава от смисъл съществуването на писаната конституция като върховен закон и на самия конституционализъм.
\nОсигуряването на непрекъсваемост в дейността на парламента не може да бъде сам ò по себе си оценено като укрепване на парламентаризма. Парламентарното управление не означава управление от парламента, а има смисъл, че отговорността за изграждане и функциониране на единна система на управление в държавата се носи от правителство, създадено от и понасящо политическа отговорност пред парламента. Всяка от двете власти – законодателна и изпълнителна, има своите функционално назначение и компетентност, които осъществяват във взаимодействие и взаимен контрол и възпиране. Това установено положение в конституционната доктрина и практика е относимо и към хипотезата на служебно правителство. В република с парламентарно управление и държавен глава – президент, каквато е България, в случаите на парламентарна криза именно предвидената от създателите на Конституцията демократична функция на президента – да бъде политически посредник между титуляря на държавна власт и доказалото невъзможността си да изпълни демократичното си назначение народно представителство – е насочена към преодоляване на парламентарната криза, а не осигуряването на непрекъснатост на властването на такъв парламент.
\nПри парламентарно представителното управление избирателите са единственият легитимиращ фактор за политическото представителство чрез акта на избора; те не са просто обект, а субект на управление и непрекъсваемостта в дейността на Народното събрание няма приоритет пред легитимиращата роля на изборите. Предвид изложеното съдиите считат, че обсъжданата промяна в ал. 5 на чл. 99, така както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, е в несъответствие с основополагащия принцип на народен суверенитет и формата на парламентарно управление, установени с Конституцията от 1991 г., които са неотделима част от конституционните съдържателни ограничения на властта на представителния орган да извършва конституционни промени по смисъла на чл. 153 във връзка с чл. 158, т. 3 от Основния закон.
\nОсвен това, като ограничава демократичната функция на президента в република с парламентарно управление, с оглед на характеристиката му на основна конституционна институция, обсъжданата конституционна промяна засяга фундамента на държавата (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г., Тълкувателно решение № 2 от 1991 г. по к.д. № 24/1991 г.). Промяната отнема съществената част от правомощията на президента – да определя състава на служебното правителство и да го назначава. В ролята на производна учредителна власт Народното събрание може да променя Конституцията по реда, предвиден в глава девета на Конституцията, но то не може да променя смисъла на съществуване на трайните конституционни институции, които осъществяват държавното управление – тяхната организация, функции и статус, както и баланса между тях, каквото произтича от обсъжданите тук конституционни промени.
\nСъздадените от Конституцията основни държавни органи, мястото, формирането и структурата им, както и предоставените им основни правомощия и установеният между тях баланс са в обхвата на същностното съдържание на Конституцията, определящо нейната идентичност, и е недопустимо те да се променят от едно преходно парламентарно мнозинство. Те са установени от конституционния законодател съдържателни ограничения по отношение на извършваните от Народното събрание конституционни промени, които то трябва да следва – разпоредбата на чл. 158 от Конституцията има този смисъл и предписва, че нова Конституция и промени в действащия Основен закон, относими към основите на конституционния ред, са въпроси, чието решаване е в правомощията само на Велико Народно събрание.
\nОбобщавайки, съдиите приемат, че конституционните промени, така както са въведени с § 7 ЗИД на Конституцията, в частта на промени в чл. 99, ал. 5, включително и отмяната на израза „разпуска Народното събрание“ в чл. 102, ал. 3, т. 3, е в несъответствие с разпоредбата на чл. 158, т. 3 във връзка с чл. 153 от Конституцията и следва да бъде обявена за противоконституционна като невалидна.
\nОтмяната на разпоредбата на чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон, въведена с § 8 ЗИД на Конституцията, относно неподлежащия на приподписване указ на президента, с който разпуска Народното събрание (по смисъла на предходната редакция – издаван при назначаване на служебно правителство), е съгласувана с обсъдените конституционни промени в чл. 99, ал. 5 от Конституцията. Поради това, че чл. 102, ал. 3, т. 3 осигурява реализацията на чл. 99, ал. 5 в редакцията до промените и извършените промени следват тази съгласуваност, правните последици от обявяването за противоконституционна като невалидна на конституционната промяна в чл. 99, ал. 5, както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се разпростират и по отношение на промяната, въведена с § 8 ЗИД на Конституцията в чл. 102, ал. 3, т. 3.
\nПоради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни.
\nБ. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията са неоснователни.
\nИзвършената промяна в чл. 99, ал. 5 и чл. 102, ал. 3, т. 3 от Основния закон е следствие от изменението на чл. 64 най-малко (но не само) защото отпада изразът „разпуска Народното събрание“ и в този смисъл промяната логически се свързва с идеята за непрекъснатост на дейността на парламента.
\nСпоред съдиите, когато се преценява конституционосъобразността на една нормативна уредба, включително обективирана в закон за изменение и допълнение на Конституцията, на първо място е безусловно необходимо да се изяснят нейното съдържание и последиците, към които е насочена. В случая на пръв поглед изменената разпоредба на чл. 99, ал. 5 от Конституцията урежда само начина, по който президентът излъчва служебния кабинет, при което свободната му при действието на предишната уредба преценка сега е ограничена до възможността да избира измежду заемащите няколко висши държавни длъжности, излъчени от парламента.
\nСъщинският въпрос обаче (този, който има обуславящо значение за начина на функциониране на служебното правителство съобразно принципите на Конституцията) е въпросът за неговата политическа отговорност – т.е. дали и пред кого то отговаря за своите действия и бездействия. Напълно недопустим е прочит на конституционната уредба, съобразно който дори и при тази редакция на чл. 99, ал. 5 служебният кабинет не е отговорен нито пред парламента, защото не се излъчва от него, нито пред президента, защото той е лишен от свобода на преценка относно личността на служебния премиер и министрите. Както сполучливо посочва проф. Емилия Друмева (Конституционно право. София: Сиела, 2018, с. 487), отговорността на правителството пред парламента „представлява сърцевината на парламентарната форма на управление“, при която правителството зависи от доверието на парламента. По тази причина, както е акцентирано в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., „отговорността на изпълнителната власт, и по-специално политическата отговорност на МС, може да се реализира по всяко време чрез способи и механизми, предвидени на конституционно ниво.“ Отново в същия контекст и в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. съдът е акцентирал, че „за изпълнението, респ. неизпълнението на своите конституционни задължения, включително тези по осигуряване на обществения ред и националната сигурност, Министерският съвет подлежи на контрол от парламента, който го е излъчил, и носи политическа отговорност пред него.“ Служебното правителство, което не се излъчва от Народното събрание, а се назначава от държавния глава, не може да е отговорно пред друг, освен пред президента – противното би означавало в нарушение на принципа на народния суверенитет (чл. 1, ал. 2 от Конституцията) да се легитимира пълна липса на политическа отговорност на изпълнителната власт, която не е излъчена пряко от народа. Поради всичко това съдиите смятат, че и при новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон служебният кабинет отговаря пред президента и той разполага с правомощието да освобождава назначения премиер (като го замени с друг от посочените в разпоредбата лица), както и ако не пряко да освобождава министри, то да поиска от премиера да направи такова предложение.
\nТова е разумният и съответстващ на конституционните принципи прочит на разпоредбата, въз основа на който следва да се преценява нейната конституционност от гледна точка на необходимостта да се съобрази налице ли е нарушаване на баланса в правомощията на предвидените в Конституцията институции „при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народен суверенитет, върховенството на Основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт“, в който случай би била налице промяна на формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г.).
\nОт тази гледна точка същественият според съдиите въпрос е: кой е балансът, който съдът трябва да съобразява при упражняване на контрола за конституционност при промяна на Основния закон от обикновено Народно събрание – този, който следва от общия дух, логика и принципи на конституционната уредба, или този, който се обосновава с регламентацията на отделни властови правомощия. Според съдиите отправната точка при отговора на този въпрос е разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Конституцията: „България е република с парламентарно управление“. Съобразно този принцип държавната политика се формира от парламента и правителството, като се осъществява и изпълнява пряко от кабинета, който отговаря пред парламента (чл. 83 от Конституцията).
\nВ този смисъл, както е посочено в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., „правителството е, което ръководи и осъществява държавното управление на основата и в изпълнение на общите правила, установени от законодателя, като изборът на подход е оставен на преценката на изпълнителната власт“.
\nДържавната политика (външна и вътрешна) трябва да е стабилна, устойчива и последователна – това са изискванията към доброто управление в интерес на гражданите. По тази причина произтичащият от духа и принципите на Конституцията баланс в отношенията между институциите не би следвало да позволява един служебен кабинет с ограничен (по подразбиране) времеви хоризонт да чертае в дългосрочен план държавната политика, включително като променя трайни приоритети и политики, следвани от парламента и излъчените от него редовни правителства. В този смисъл предприетото изменение на чл. 99, ал. 5 от Конституцията според съдиите не нарушава обусловения от конституционните принципи баланс в отношенията парламент – президент – правителство, тъй като в една република с парламентарно управление в центъра на този баланс е парламентът, чиято е водещата роля за формиране на политиките на държавата.
\nКакто е посочено в Решение № 8 от 2016 г. по к.д. № 9/2015 г., „политическото представителство е това, което със закон определя принципите, съдържанието и насоките на една или друга държавна политика“. Така и според Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. „член 1, ал. 1 от Конституцията определя България като република с парламентарно управление, а според чл. 62 Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол. Това означава, че Народното събрание е висшият държавен орган, в чиято компетентност Конституцията е възложила осъществяването на най-важните държавни функции“. В този смисъл промяната в чл. 99, ал. 5 от Конституцията логически следва от установената в чл. 64 непрекъсваемост във функционирането на Народното събрание, тъй като дава възможност за осъществяване на парламентарен контрол върху дейността на служебното правителство, макар и същото да остава отговорно пред президента.
\nОграничаването на президента да избере служебния министър-председател измежду тесен кръг лица е мотивирано от необходимостта да не се стигне до резултата, който старата ал. 7 на чл. 99 от Конституцията се е стараела да избегне – продължаване на времетраенето, а оттам и обсега на властта на президента в случай на повтаряща се невъзможност на парламентарните групи да излъчат правителство. Законодателят е възприел възгледа, че принципът на чл. 1, ал. 1 от Конституцията би могъл да бъде реализиран по-успешно, ако кръгът на възможни служебни министър-председатели бъде стеснен до лица, вече осъществяващи значими държавни функции. Естествено, би могло да се спори дали този подход дава ефикасна защита на принципа на чл. 1, ал. 1 от Основния закон, който законодателят е намерил за застрашен. Конституционният съд обаче не е в правото си да оценява мъдростта на една конституционна промяна, нито да прави прогнози за нейната ефикасност.
\nПоддържа се тезата, че очертаването на ограничен кръг лица, които президентът може да покани за премиер на служебното правителство, води до нарушаване на баланса между институциите. Следва да се отбележи, че поначало прерогативите на президента, уредени в чл. 98 и 99 от Конституцията, са по естеството си представителни или възлагащи, а не управленски в тесния смисъл на думата. Специфични – и затова изрично изброени – са правомощията му по чл. 100 и 101 от Конституцията. При обикновени условия (т.е. ако не е налице правителствена криза) основното право на президента по отношение на съставянето на правителството е преценката за успешността на проучвателния мандат по чл. 99, ал. 4 от Основния закон. Във всички тези случаи конституционният законодател е изхождал от общата идея за ролята на президента, която съответства на принципа на чл. 1, ал. 1 от Конституцията.
\nСъдиите обръщат също така внимание, че всички посочени в чл. 99, ал. 5 от Конституцията лица, измежду които президентът назначава служебен министър-председател, са избрани на съответните длъжности именно от Народното събрание, а този избор представлява гаранция (косвена) за стабилност и предвидимост на политиката на служебния кабинет съобразно приоритетите, очертани от народното представителство. Същевременно без изключение става дума за конституционни органи, т.е. органи, чието съществуване и функциониране е преценено от конституционния законодател като значимо за държавното управление (чл. 84, т. 8, чл. 91 и 91а от Конституцията), като при това конституционната им уредба систематично е разположена в глава трета („Народно събрание“) и включването им в кръга от лица, между които президентът избира служебен премиер, като резултат вътрешно хармонизира конституционната уредба. В този смисъл ограничаването на преценката на президента да назначи служебен министър-председател измежду фигури, избрани от парламента на държавно значими позиции и като такива ползващи се с обществено доверие, също е в духа на конституционните принципи.
\nБез значение е обстоятелството, че съществува теоретична възможност никое от поканените лица да не приеме поста на служебен премиер. Това не е в състояние да предизвика конституционна криза, тъй като до съставянето на ново правителство кабинетът в оставка е действащ (чл. 111, ал. 3 от Конституцията), което в сравнителен план е познато и широко утвърдено решение, обезпечаващо непрекъснатостта на държавното управление.
\nКато се има предвид горното, съдиите поддържат, че произтичащият от принципите на Конституцията баланс при упражняване на функциите на висшите държавни органи не се нарушава с новата редакция на чл. 99, ал. 5 от Основния закон при отчитане на необходимостта служебният кабинет да е отговорен пред президента.
\nСтепента, в която разглежданата промяна засяга елементи от баланса между институциите, е свързана по-скоро с търсенето на решения във връзка с непредвидените (и разкрили се в тридесетилетната практика) възможности на досегашната уредба да доведе до отклонения от основополагащи принципи, отколкото с промени в установеностите, спадащи към „формата на държавно устройство и на държавно управление“. Както вече беше посочено по-горе, Конституционният съд не е призван да преценява ефикасността на тези решения, нито държавническата мъдрост на законодателя.
\nПоради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 99, ал. 5 и в чл. 102, ал. 3, т. 3, както са въведени с § 7 и 8 ЗИД на Конституцията, не са противоконституционни.
\nКонституционният съд по отношение на промените в чл. 99, ал. 7, както са въведени с § 7 ЗИД на Конституцията, излага следното:
\nМежду първо и второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-353-04-315 от 14.12.2023 г.) се предлага разпоредбата на ал. 7 на чл. 99 от Конституцията да бъде променена вместо отменена, като запази систематичното си място. От изказванията при разискване на предложението в пленарно заседание (стенограма от заседанието на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г.) може да се установи, че вносителите на предложението между първо и второ гласуване се аргументират с необходимостта правомощията на президента да бъдат ограничени. В основата на аргументацията стои допускане, че служебен кабинет, назначен от президента, е зависим от него – следва неговата визия за политиката в управлението на държавата и неговите указания, което според изразените становища се потвърждава от политическата практика и действия на такива правителства, в частност през последните две години.
\nМежду „второто“ първо и второ четене е направено предложение (вх. № 49-354-04-315 от 14.12.2023 г.) съдържанието на чл. 99, ал. 7 да бъде изменено. По-конкретно, предложено е разпоредбата да бъде формулирана по следния начин: „Основна задача на служебното правителство е да организира честни и свободни избори. Ограничения в правомощията на служебното правителство могат да бъдат предвидени в закон.“ С тази формулировка е приета и конституционната промяна, въведена с § 7 ЗИД на Конституцията.
\nПо отношение на мотива за конституционна промяна – да се преодолее зависимост от президента на служебното правителство, Конституционният съд отбелязва, че всяко „редовно“ правителство в отношенията му с Народното събрание е зависимо от неговото съгласие и подкрепа и то може да остане на власт и да функционира, докато има поддръжката на парламентарното мнозинство. Парламентът осъществява парламентарен контрол и може да реализира политическата отговорност на избраното от него правителство, а служебното правителство, което се назначава от президента и има източник на овластяването си в президентската институция, макар и да не носи пълна политическа отговорност пред парламента, има степен на зависимост от него също така.
\nКонституционният съд поддържа в практиката си и не намира основание да се отклони от позицията си по това дело, че инструментите за контрол от страна на парламента по отношение на правителството „оказват влияние върху упражняването на изпълнителната функция на правителството, но без да премахват неговата самостоятелност или да ограничават правомощията му“ (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2021 г.). При действие на предходната редакция на обсъждания чл. 99, ал. 7 от Конституцията съдът е приел, че в рамките на срока на правомощията на служебното правителство „президентът може да прави промени в структурата и състава на служебното правителство“ (Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г.) и че това е част от механизма за контрол и възпиране между властите в парламентарната система на управление, а не недопустима зависимост на служебното правителство от президента.
\nКонституционният съд намира, че обсъжданият конституционен текст е конституционно нетърпим в неговата цялост, защото с него се променя смисълът на съществуването на служебното правителство като елемент на установената парламентарна система от създателите на Конституцията от 1991 г.
\nСлужебното правителство е юридически и функционално самостоятелно по отношение на държавния глава, но с направените конституционни промени не може да бъде реализирана в пълнота неговата отговорност пред парламента. В диспозитива на Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г. Конституционният съд приема, че „[с]лужебното правителство осъществява правомощията на Министерския съвет, определени в глава пета от Конституцията. Известна ограниченост на неговите функции произтича от това, че то получава своя мандат не от парламента. Тя не подлежи на дефиниране или законова уредба, а е следствие от ограничения във времето, през което функционира служебното правителство, от предназначението му да управлява текущите въпроси на вътрешната и външната политика на страната до провеждането на законодателни избори и съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание, от ограничеността на парламентарния контрол, упражняван върху него.“ Ограниченията в правомощията на служебното правителство не произтичат от възможността държавният глава да интервенира в сферите на компетентност, които Конституцията отрежда на всеки Министерски съвет (чл. 87, ал. 1 и 2, чл. 98, ал. 1, т. 5 и 6, чл. 100, ал. 2 и 4, чл. 105, ал. 1 и 2, чл. 106, 107, 114, чл. 143, ал. 2, чл. 150, ал. 1 и др.) и с каквато компетентност разполага и служебното правителство.
\nИзпълнителната власт, включително и тази, упражнявана от служебен кабинет, „е самостоятелна област на държавното управление и в ценностен аспект нейната функция е толкова ценна, колкото и на останалите власти. Тя е независима да взима решения, основани на закона и на нейната собствена воля. […] Конституционният статус на изпълнителната власт изключва нейната управленска преценка да бъде блокирана от някоя друга власт“ (Решение № 10 от 2021 г. по к.д. № 8/2021 г.).
\nС обсъжданата конституционна промяна, и по-конкретно с изречение първо на ал. 7 на чл. 99, така както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се създава конституционна основа за ограничаване на правомощията на служебния кабинет, тъй като извежда организирането на честни и свободни избори като основна задача на служебното правителство. Всяко правителство – и правителството в оставка при изтекъл мандат на Народното събрание също – е длъжно да организира честни и свободни избори, а не само служебното. Нещо повече, тази разпоредба разколебава конституционния императив в ал. 2 на чл. 105 от Основния закон, според който правителството осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общо ръководство на държавната администрация и въоръжените сили.
\nРазпоредбата на изречение първо в ал. 7 на чл. 99, въведено с § 7 ЗИД на Конституцията, не само няма самостоятелен правен ефект, но и като текст, на който е придаден конституционен ранг, застрашава от деформация смисъла на установеното от създателите на Конституцията от 1991 г. положение, че служебното правителство е елемент от утвърдената парламентарна система, един от конституционно установените основни органи в системата на управление на държавата, който в условията на парламентарна криза има специалното предназначение да осигури единството в държавното управление през периода на нейното преодоляване. Поради това обсъжданият конституционен текст е конституционно нетърпим.
\nС второто изречение на същата ал. 7 на чл. 99, въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, се създава на конституционно ниво възможност ограничения в правомощията на служебното правителство да могат да бъдат въведени от Народното събрание със закон. Това ограничаване на компетентността на служебното правителство по законодателен ред от Народното събрание, разгледано в контекста на Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. по к.д. № 30/1992 г., от което съдът не намира основание да се отклони при произнасянето си по настоящото дело – и според което тълкувателно решение служебното правителство разполага с всички правомощия на Министерския съвет, така както те са предписани в Конституцията и със закон те не могат да бъдат ограничавани – означава и ограничаване на конституционно предвидената компетентност на Министерския съвет. Тази възможност е недопустима без конституционна промяна. Правомощията на всички органи, възложени им от Конституцията, не могат да бъдат отнемани със закон, защото се засяга съдържателната страна на мандатите и възможността за промяната им само по конституционен ред е гаранция за конституционосъобразното осъществяване на държавната власт (Тълкувателно решение № 13 от 2010 г. по к.д. № 12/2010 г.).
\nКонституционният съд обръща внимание, че Конституцията установява определен баланс между правомощия на държавните органи, които имат основно значение за организацията и осъществяването на публичната власт, между които Народно събрание, Министерски съвет, президент на републиката, по такъв начин, че те взаимно да се балансират и възпират при упражняването на държавната власт. Текстът на чл. 99, ал. 7, изр. второ се основава на разбиране от страна на 49-ото Народно събрание, приело промените, значително разширяващо установената от създателите на Конституцията от 1991 г. конституционна рамка. Постановеното в изцяло новата като текст ал. 7 на чл. 99 деформира възприетия модел на взаимоотношения между властите, засягайки така ядрото на принципа на разделение на властите, че никоя от властите не може да има надмощие (Тълкувателно решение № 6 от 2012 г. по к.д. № 3/2012 г.).
\nСъщо така въведеното с изречение второ в ал. 7 на чл. 99 правило ограничава упражняването на контрол за конституционност – придобило конституционен ранг, то има смисъл, че ограничителните по отношение на служебното правителство закони, при това без въведен конституционен стандарт и по преценка на всяка легислатура, стават норма, с която Конституционният съд като гарант на върховенството на Конституцията е длъжен да се съобрази. По същество Народното събрание овластява самото себе си с правомощие, което не е посочено в приетия през 1991 г. Основен закон. Народното събрание не може да променя предназначението на установените основни конституционни институции, още по-малко да си възлага самото то власт, която не му е отредена от Конституцията при нейното създаване – с промяната представителният орган трансформира присъщо ограничената му власт в неограничена.
\nСъздателите на Конституцията разпределят властването между основните конституционни органи така, че държавната власт да бъде осъществявана по най-ефективния начин, определяйки техния статус ведно с механизмите на взаимодействие и сътрудничество и взаимен контрол и възпиране в съответствие с естеството на възложената им власт при спазване на основополагащите принципи на народен суверенитет, разделение на властите, върховенство на правото, политически плурализъм и независимост на съдебната власт. Тяхното ефективно функциониране не би било възможно обаче, ако се установят толкова ограничаващи способи на упражняване на властта, че да не им се предостави необходимата и достатъчна дискреция, за да направят – всеки от тях – необходимото за благополучието на обществото и държавата в цялост. Въвеждането им с конституционни промени, извършени от Народното събрание, в нарушение на основополагащи за установения конституционен ред принципи, каквито са народният суверенитет, разделението на властите и върховенството на правото, засяга ценностното ядро на Конституцията като съдържателно ограничение на присъщо лимитираната власт на Народното събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията. По изложените съображения Конституционният съд счита, че въведената с § 7 ЗИД на Конституцията промяна в ал. 7 на чл. 99 от Основния закон навлиза в запазената за Велико Народно събрание възможност за промяна в материята на основите на установения конституционен ред – ценностното ядро на Конституцията.
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че промяната в чл. 99, ал. 7, както е въведена с § 7 ЗИД на Конституцията, следва да бъде обявена за противоконституционна като невалидна.
\nVІ. Относно конституционните промени в глава шеста „Съдебна власт“, както са въведени с § 4, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 и 20 ЗИД на Конституцията 1. Развитие на конституционната уредба на съдебната власт В исторически план устройството и функционирането на съдебната власт в България не се основава нито на създала се през векове национална традиция, нито на трайно установена конституционна уредба. В Третата българска държава политически и организационни съображения отреждат на съдебната власт един-единствен член в Търновската конституция – чл. 13, съгласно който „съдебната власт принадлежи на съдебните места и лица, които действат от името на Княза, а отношенията на тези места и лица се определят чрез особени наредби.“ По този начин съдебната власт в България още при изграждането на Третата българска държава има пестеливо уредена конституционна уредба, която предоставя изграждането й на формираните в Народното събрание мнозинства.
\nВ периода 1880 – 1947 г. Народното събрание приема четири закона за устройство на съдилищата, които са многократно променяни. Чрез тях се установява системата на съдилищата в България и се въвежда фигурата на прокурора, който е към съответните съдилища, орган е на министъра на правосъдието и осъществява надзор за правилното действие на правосъдието. Въвежда се фигурата на съдебния следовател (съдия-следовател), който е част от състава на окръжния съд. Посредством многобройни изменения, бавно и при непрекъснато променящи се условия, е установена постепенно (в йерархичен ред) несменяемостта на съдиите, а тази на прокурорите започва да се прилага постепенно от 1934 г.
\nПо този начин до 1947 г. съдебната власт в България е поставена в пряка зависимост от желанията, целите и възможностите за въздействие на политическите партии, представени в парламента. Зараждащите се форми на независимо самоуправление на съдебната власт (като Висш съдебен съвет, съставен от висшите съдии и с участието на главния прокурор, на висш чиновник от Министерството на правосъдието и на адвокат, който съвет има правомощието да дава предложения на министъра на правосъдието за повишаване на съдии и прокурори) са твърде условни и много често променяни. В резултат не са налице нито нормативно установени трайни правила, нито е създадена традиция за независимост на съдебната власт, включително в рамките на самата съдебна власт, както и не е установена трайна политическа култура на взаимно балансиране на съдебната власт с другите две власти – законодателната и изпълнителната.
\nКонституциите от 1947 г. и 1971 г. за първи път установяват уредба на съда и на прокурорския надзор (1947 г.) и прокуратурата (1971 г.), като закрепват пряката им зависимост от Народното събрание. Въведената изборност на съдиите, а на върховните съдии и на главния прокурор от Народното събрание и тяхната отчетност пред него категорично утвърждава зависимост от политическата власт. Наред с това двете конституции установяват на конституционно ниво основната функция на главния прокурор, на когото са подчинени всички прокурори – да осъществява върховен надзор за точното изпълнение на законите от всички субекти, включително и от съда, като съгласно Конституцията от 1947 г. прокурорите са при съдилищата, а Конституцията от 1971 г. за първи път урежда прокуратурата като самостоятелна институция.
\nПри тази историческа даденост Конституцията от 1991 г. за първи път дефинира „съдебната власт, като установи основните й характеристики“ (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.), определи кои правни субекти съставляват съдебната власт, какви са техните основни правомощия, кой е органът, който осъществява кадровата дейност в съдебната власт (назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите), и какъв е правният статус на лицата, които осъществяват съдебната власт.
\nКонституционният законодател, отчитайки стремежа за промяна на действалия до приемане на Конституцията от 1991 г. модел на осъществяване на правозащитната функция на държавата, както и за отмяна на функцията на прокуратурата за „общ надзор“, и отчитайки липсата на политическа яснота и готовност за подробна нова уредба на съдебната власт в Основния закон, създава модел на съдебната власт, който оставя широки възможности за различни законодателни решения по основни въпроси, свързани с нейната организация и функциониране, включително и границите за независимост.
\nИзходната позиция на 7-ото Велико Народно събрание е заложена в приетите от Комисията за изработване на проект за Конституция на България предварителни бележки: „Точно и ясно формулиране само на конституционните основи на съдебната власт, което дава единствено изходните положения за устройствените закони. Подробната регламентация, която се предлага в някои проекти, не е удачна с оглед на диалектиката. Конституцията не е нормативен акт само за днес, а преди всичко за бъдещето“ (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 20.12.1990 г.).
\nРешението, което е плод на много дискусии и компромиси и което е реакция на съществувалия до приемането на Конституцията модел, е включване в съдебната власт на съд, прокуратура и следствие. Видно от разпоредбата на чл. 117, ал. 1, за създателите на Конституцията въпросът що е то съдебна власт намира решение в широкото разбиране за основната функция на държавните органи, включени в нея – „защита на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата“, независимо от факта, че средствата, чрез които тази защита се осъществява, са различни по своето естество. От обсъжданията в хода на приемане на Конституцията се установява, че вижданията на народните представители относно ролята и мястото на прокуратурата и на следствието са доста различни, а и невинаги достатъчно конкретни, което предпоставя възприетия подход на уреждане на конституционно ниво само на най-важните за правилното функциониране на демократичната, правова държава изисквания за съдебната власт.
\nДругия относим за глава шеста „Съдебна власт“ въпрос – управлението на съдебната власт – конституционният законодател решава, като изхожда от разбирането, изразено в приетите от Комисията за изработване на проект за Конституция на България предварителни бележки: необходимост от създаване на Висш съвет, в който „трябва да бъдат съсредоточени за решаване всички кадрови въпроси“, а по отношение на конституирането на този орган „ние трябва да изхождаме главно от две основни изисквания: 1) максимално участие на съдебните магистрати при решаването на собствените им кадрови проблеми, и 2) връзката с другите структури на държавна власт. Във всяко едно общество има „преливане“ на властите. Въпросът е това „преливане“ да бъде дозирано“ (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 20.12.1990 г.).
\nВ сравнение с различията във вижданията на народните представители относно мястото и задачите на прокуратурата и на следствието, създаването на специален орган в рамките на съдебната власт, който да решава кадровите проблеми на съдиите, прокурорите и следователите, среща подкрепата на значително мнозинство от народните представители, които виждат в това гаранция за организационната независимост на съдебната власт в допълнение на индивидуалната независимост на съдиите, прокурорите и следователите (чл. 117, ал. 2). Изхождайки от разбирането, че на конституционно ниво е достатъчна уредбата на най-важното за този съвет, народните представители определят основната му функция, начина на конституиране, изискванията към състава и взаимодействието с изпълнителната власт. По този начин те уреждат новоучредения орган и предоставят на обикновения законодател да уреди всичко останало, което е необходимо за доброто функциониране на съдебната власт (чл. 133 от Основния закон).
\nТака приетият конституционен модел на съдебната власт открива възможност за и обуславя извършените за период от тридесет и три години пет изменения на Конституцията в глава шеста „Съдебна власт“, като по този начин я превръща не само в най-често и най-съществено изменяната конституционна уредба, но и в главата, която несъразмерно в сравнение с уредбата на другите власти и несъответно като ниво на абстрактност на уредба установява регулацията на съдебната власт. Наслагването на изменения в глава шеста, включително и отмяната на приети при предходни промени изменения, показва отсъствие на ясна визия, влияние на разнородни фактори и липса на политически и обществен консенсус. Макар фокусирането върху управлението на съдебната власт самї по себе си да е отговор на траен обществен консенсус за необходимост от ефективни гаранции за независимостта и самостоятелността на съдебната власт и за нейната отговорност, които да повишат ефективността и справедливостта й, многобройността на измененията не сочи постигане на желания резултат.
\nСлед четирите изменения на глава шеста „Съдебна власт“ – първото, направено от 39-ото Народно събрание (ДВ, бр. 85 от 26.09.2003 г.) и свързано с индивидуалния статус на съдиите, прокурорите и следователите; второто, направено от 40-ото Народно събрание (ДВ, бр. 27 от 31.03.2006 г.) и установяващо форма на взаимодействие между съдебната и законодателната власт и правомощията на прокуратурата; третото, направено от 40-ото Народно събрание (ДВ, бр. 12 от 6.02.2007 г.), открояващо мястото и ролята на Висшия съдебен съвет като „орган, който взема основните решения по управлението на съдебната власт“ (мотиви на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 654-01-129 от 22.09.2006 г.), уреждащо статуса на съдиите, прокурорите и следователите и на изборните членове на Висшия съдебен съвет и създаващо нов орган в съдебната власт – Инспектората към Висшия съдебен съвет; и четвъртото, направено от 43-тото Народно събрание (ДВ, бр. 100 от 18.12.2015 г.), целящо „структурна и организационна реформа на съдебната власт в съответствие с международните стандарти, като предпоставка за преодоляване на системните дефицити в българската конституционна демокрация“ (доклад от 7.09.2015 г. на Временната комисия за обсъждане на Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 554-01-144 от 24.06.2015 г.) чрез промяна на структурата и организацията на Висшия съдебен съвет – петото изменение на глава шеста на Конституцията (ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.), видно от мотивите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.), си поставя за цел „[у]крепване на независимостта на съда чрез структурна реформа на Висшия съдебен съвет“ и „[р]еформа на прокуратурата, гарантираща нейната отчетност пред обществото“.
\nКакто сочи Конституционният съд в Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г., единствено за глава шеста „Съдебна власт“ конституционният законодател използва в наименованието една от трите основни функции на държавата (чл. 8 от Основния закон), а не наименованието на конкретен орган, чиято организация и дейност се уреждат, защото по волята на Великото Народно събрание в „осъществяването на съдебната власт, макар и с различна степен на интензивност на правната защита, служейки си с различни методи и постигайки в крайна сметка различен правен ефект, участват три категории органи“ – съдии, прокурори и следователи (следствени органи). Изходното начало, посочено от Конституционния съд, е, че тези органи „не са и не могат да бъдат равнопоставени. Конституционната рамка определя за всеки от тях различна функция и всеки от тях с различен интензитет и с различни средства осигурява реализацията на съдебната власт“, но тяхното участие в съдебната власт е установено.
\nОтносими към състава на съдебната власт са измененията на чл. 117, ал. 2 и на чл. 128 от Конституцията, въведени с § 10 и 13 ЗИД на Конституцията. Измененията в чл. 117, ал. 2 са две: в първото изречение след израза „Съдебната власт е независима“ е добавено „и неин основен носител е съдът“. Добавено е второ изречение: „Прокуратурата и следствените органи са в съдебната власт.“ В чл. 128 първото изречение „Следствените органи са в системата на съдебната власт.“ е отменено, а второто изречение добива следната редакция: „Следствените органи осъществяват разследване по наказателни дела в случаите, предвидени в закон.“, като местоимението „Те“ е заменено със „Следствените органи“.
\nОт мотивите на предложението за изменения и допълнения в Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-354-04-315 от 14.12.2023 г.), направено след „второто“ първо гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията, и обсъжданията в пленарното заседание преди второто гласуване (стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г.) е видно, че то е направено, за да се съобразят предложения, постъпили в хода на проведените в Комисията по конституционни въпроси обществени обсъждания (Доклад на Комисията по конституционни въпроси от проведените обществени обсъждания, вх. № 49-353-37-4 от 6.12.2023 г.) , за да се прекрати „веднъж завинаги дебатът от последните години къде е мястото на прокуратурата и следствието“, за да няма „никакви основания за погрешно тълкуване каква е позицията на съда в системата на съдебната власт“, както и чрез него да се обоснове „различният подход при структурирането на кадровите органи“ (стенографски протокол от 16-ото извънредно заседание на 49-ото Народно събрание от 19.12.2023 г.).
\nПо своя смисъл и съдържание направеното изменение е съответно на разбиране за „позицията на съда в системата на съдебната власт“ и за „мястото на прокуратурата и следствието в съдебната власт“, което е установено в действащата преди настоящото изменение редакция на Конституцията. В Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. Конституционният съд приема, че „[в] организационен аспект съдилищата са в основата на съдебната власт, а във функционален – тяхната дейност е най-същественото и решаващо нейно проявление. Чрез правораздавателния акт на съдилищата се решава правен спор, с което спорното става безспорно и по този начин чрез тяхната дейност се осигурява най-интензивната и категорична правна защита на гражданите, юридическите лица и държавата. Няма система, основана на разделението на властите и върховенството на правото, в която изтъкнатото да не е вярно. Във всички конституционни модели съдилищата са основен (в някои – и единствен) носител на съдебната власт. В действащата Конституция на Република България това качество на съдилищата, без да е провъзгласено изрично, е неоспоримо […], това следва и от сега съществуващата конституционна уредба на правомощията, функциите и задачите на съдилищата в Република България.“ Това разбиране на Конституционния съд за ролята и мястото на съда в рамките на съдебната власт е потвърдено в редица решения: Решение № 3 от 2014 г. по к.д. № 13/2014 г. („По дефиниция съществената част на съдебната власт е правосъдието, осъществявано от конституционно установените съдилища.“), в Тълкувателно решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г. (съдът „е основен носител на съдебната власт“), в Решение № 6 от 2018 г. по к.д. № 10/2017 г. (съдилищата имат „характеристика на централно звено в съдебната власт“). В други свои решения Конституционният съд извежда изрично дейността на съда като решаваща за осъществяването на съдебната власт: Решение № 5 от 2003 г. по к.д. № 5/2003 г. („Съдебната защита е най-висшата правна гаранция, както за защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, така и като гаранция за законосъобразност на издаваните от изпълнителната власт административни актове.“), Решение № 6 от 2008 г. по к.д. № 5/2008 г. (съдебната защита е „завършващата тухла“ в сградата на правовата държава“), Решение № 9 от 2011 г. по к.д. № 7/2011 г. („В системата от правни гаранции за защита на правата и законните интереси на гражданите съдебните органи са най-висши, защото съдът в своята дейност е независим и е подчинен само на закона.“).
\nЗа конституционния законодател при приемането на Конституцията от 1991 г. основополагаща за съдебната власт е нейната независимост, гарантирана, на първо място, чрез функционалната (индивидуалната) независимост на лицата, които осъществяват трите самостоятелни дейности, съставляващи в съвкупност нейната правозащитна функция – съдии, прокурори и следователи (чл. 117, ал. 2, изр. второ). Стъпвайки на това изходно начало, конституционният законодател урежда структурата на системата на съдилищата, като посочва конкретно видовете съдилища, допуска създаването на специализирани съдилища и забранява създаването на извънредни съдилища (чл. 119). Така изградената на конституционно ниво уредба на системата на съдилищата създава гаранция за институционалната независимост на осъществяваната от съдиите правораздавателна дейност. Не по същия начин конституционният законодател подхожда към структурата на прокуратурата и на следствените органи. За прокуратурата се ограничава да посочи, че структурата й е съответна на съдилищата (чл. 126, ал. 1), а за следствените органи – че са в системата на съдебната власт (чл. 128).
\nРазликата в уредбата на институциите, които осъществяват трите дейности при реализацията на съдебната власт, е проявление на разбирането на конституционния законодател за мястото и значението на съдилищата в рамките на съдебната власт като основни, структуроопределящи за тази власт институции, което е обусловено от решаващата за правозащитната функция на съдебната власт правораздавателна дейност, осъществявана от съдиите, и за необходимостта от гъвкав подход, който да позволи корекции на структурата на прокуратурата и на следствените органи, ако и когато възникнат такива потребности, обосновани с необходимостта от ефективно осъществяване на възложените им дейности в рамките на съдебната власт.
\nЗа целите на конституционната уредба конституционният законодател в съответствие с постигнатото обществено съгласие към момента на приемане на Конституцията е приел за достатъчно въвеждането на принципа, въз основа на който се формира структурата на прокуратурата, както и е приел за достатъчно, че следствените органи са в съдебната власт. Основавайки се на това конституционно разрешение, Конституционният съд в Тълкувателно решение № 10 от 1998 г. по к.д. № 8/1998 г., Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. и Тълкувателно решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г. се произнася относно смисъла на относимите към структурата на прокуратурата конституционни разпоредби (чл. 126, ал. 1, чл. 153 и чл. 158, т. 3), както и относно конституционосъобразността на законови разпоредби, свързани със структурни промени в прокуратурата и следствието – Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34/1998 г., Решение № 5 от 2009 г. по к.д. № 6/2009 г., Решение № 7 от 2022 г. по к.д. № 9/2022 г.
\nСледователно от приемането на Конституцията през 1991 г. до настоящото изменение тя винаги е предвиждала, че съдебната власт включва три различни, самостоятелни дейности, осъществявани от три различни вида органи – съдии, прокурори и следователи, че съдът е основен носител на тази власт и че без съда няма съдебна власт, че прокуратурата и следствените органи са в съдебната власт, както и че структурата на тези три дейности е уредена в различна степен в Конституцията.
\nИзмененията в чл. 117, ал. 2 и чл. 128, въведени с § 10 и 13 ЗИД на Конституцията, не установяват нито нов състав на органите на съдебната власт, нито нова роля и място на органите, които осъществяват тази власт, различни от досега предвидените в нея. Те не пораждат друг правен ефект, различен от този, който произтича от конституционната уредба, действаща до оспорените по настоящото дело конституционни промени. Единственото, което измененията правят, е експлицитно да закрепят това, което и досега Конституцията имплицитно установява: мястото на съда в рамките на съдебната власт, обусловено от същността на правораздавателната функция – да бъде решаващ фактор за ефективното функциониране на системата от взаимно контролиращи се власти и основен гарант на правата и свободите на гражданите. Това изменение не въвежда нещо ново и по отношение на мястото на прокуратурата в съдебната власт като нейна съставна част. Що се отнася до мястото на следствените органи в съдебната власт, налице е само преместване на съществуващ текст от една в друга разпоредба, без това да води до промяна на вече установеното място на следствените органи в съдебната власт.
\nОт изложеното следва, че въведените с § 10 и 13 изменения в чл. 117, ал. 2 и чл. 128 – разгледани сами по себе си и в контекста на уредбата на съдебната власт в рамките на глава шеста – не променят и не противоречат нито на установения при създаването на Конституцията състав на органите на съдебната власт, нито на ролята и мястото на съда в нея, обусловени от естеството на осъществяваната от него правораздавателна функция. Тези изменения са съответни на постигнатия при приемането на Конституцията ценностен консенсус, обективиран в Конституцията, относно състава на органите на съдебната власт и ролята и мястото на съда в нея и на установеното в трайната практика на Конституционния съд в обсъжданата материя.
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че промените в чл. 117, ал. 2 и чл. 128, както са въведени с § 10 и 13 ЗИД на Конституцията, не са противоконституционни.
\nКонституцията не съдържа друга уредба на структурата на прокуратурата извън разпоредбата на чл. 126, ал. 1. Тази уредба отразява виждането на конституционния законодател, който в процеса на създаване на Конституцията при обсъждане на глава шеста отдава внимание на въпросите за принадлежността на прокуратурата към съдебната власт и за нуждата от структурната й обвързаност със съда, а не на конкретната нейна структура.
\nКонституционният съд, стъпвайки на тези принципни положения, заложени в Основния закон, в поредица свои решения (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г.; Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.; Решение № 3 от 2015 г. по к.д. № 13/2014 г.; Решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г. и др.) изяснява отделни, специфични аспекти на структурата на прокуратурата.
\nВ Конституцията е предвидена пирамидална структура на съдилищата, към която е приравнена тази на прокуратурата (Решение № 3 от 2015 г. по к.д. № 13/2014 г.). Същевременно конституционното положение за обвързване на структурата на прокуратурата със структурата на съдилищата (според чл. 126, ал. 1 във връзка с чл. 119, ал. 1 от Конституцията) не е абсолютно. Прокуратурата „е относително самостоятелна съставка“ на съдебната власт „поради въвеждането на специфични, отнасящи се само до нея принципи на организация като изява на особеностите при реализацията на съдебната власт чрез дейността на прокурорските органи“ (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.). Поради това „определящо за изясняване на съдържанието на изискването структурата на прокуратурата да съответства на тази на съда е разбирането на конституционния законодател за относителна самостоятелност и независимост на прокуратурата и следствието от съда, който е основен носител на съдебната власт“ (Решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г.).
\nВ мотивите на Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. съдът приема, че структурата на прокуратурата може да бъде усъвършенствана със закон с цел изграждане на по-целесъобразна и ефективна организация на прокурорските органи за осъществяване на специфичната им дейност, като посочва, че „ако под преструктуриране […] се разбира усъвършенстване на тази структура, в съответствие с основната задача и изчерпателно посочените в Конституцията способи, чрез изграждането на по-целесъобразна и ефективна организация на прокурорските органи, […] то такава промяна, извършена вътре в рамките на съдебната власт, не би могла да засегне формата на държавно управление и е от компетенциите на Народното събрание“. С Решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г. Конституционният съд приема, че „тълкуването на изискването на чл. 126, ал. 1 от Конституцията в смисъл, че структурата на прокуратурата трябва да е задължително съобразена и с различните специализирани съдилища, както и с териториалната организация на съдилищата, излиза извън целта на тази конституционна разпоредба“.
\nКонституционният съд приема, предвид уредбата на структурата на прокуратурата на конституционно ниво, както и предвид абстрактния характер на конституционните норми, че в Конституцията имплицитно е заложена голяма дискреционна свобода на законодателя да урежда тези отношения по целесъобразност. С Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34/1998 г. съдът приема за конституционно допустимо закриването на Военната колегия при Върховния касационен съд, както и на Военната прокуратура към тогавашната Главна прокуратура, както и закриването на самата Главна прокуратура и обособяването на Върховна касационна прокуратура и Върховна административна прокуратура. С Решение № 5 от 2009 г. по к.д. № 6/2009 г. приема, че е конституционно допустимо да се премахне организационната самостоятелност на следствените органи и те да преминат в структурата на прокуратурата.
\nВ контекста на изложеното е видно, че обхватът на дискреционната преценка на Народното събрание да изменя чрез закон структурата на прокуратурата е широк. Тъй като самата Конституция не съдържа правила за обособяване на структурни звена в прокуратурата, преценката е изцяло на законодателя да ги предвиди на законово ниво в съответствие с възлагането по смисъла на чл. 133, като съблюдава общите устройствени принципи на съдебната власт в глава шеста от Конституцията, както и основополагащите принципи на установения държавен ред.
\nКонституционният съд не намира основание да се отклони от поддържаното разбиране в Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г., съгласно което „структурата на прокуратурата е в съответствие с основната й функция. Това не означава, че тя не може да бъде променяна. Самият конституционен законодател е предвидил, че в определени случаи и в определени граници това може да бъде сторено дори със закон.“ С оглед на това Конституционният съд счита, че Народното събрание е свободно да реорганизира структурата на прокуратурата, стига промяната да остане в рамките, зададени с Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г., включително когато промените са с конституционен ранг. Изменението на чл. 126, ал. 1 не променя формата на държавно управление (чл. 158, т. 3 от Конституцията) и е в компетентността на производната учредителна власт на Народното събрание, тъй като остава в рамките на съдебната власт и не води до изменения в организационните и функционалните характеристики на прокуратурата като орган на съдебната власт.
\nКонституционният съд отчита обстоятелството, че съгласно чл. 127 от Конституцията основната задача на прокуратурата е да следи за спазване на законността с акцент върху наказателното производство (т. 1 – 4), както и че съгласно чл. 127, т. 5 и 6 тя може да участва в дела, различни от наказателните от общ характер, само в предвидените със закон случаи. Поради това е логично структурата й да съответства на тази на съдилищата, разглеждащи наказателни дела. Допълнението на чл. 126, ал. 1 от Конституцията е насочено към прецизиране на структурата на прокуратурата, която следва да е съответна не на всички видове съдилища, а на тези от тях, които разглеждат наказателни дела. С изменението на чл. 126, ал. 1 от Конституцията не се засягат по никакъв начин нито основната конституционна задача на прокуратурата – да следи за спазването на законността, нито се заличава който и да е от установените в чл. 127, т. 1 – 6 способи, чрез които тя осъществява тази задача.
\nПромяната в структурата на прокуратурата е въпрос на изграждане на целесъобразна организация на прокурорските органи. „Такава промяна, извършена вътре в рамките на съдебната власт, не би могла да засегне формата на държавно управление и е в компетенциите на Народното събрание.“ (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.).
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че промяната в чл. 126, ал. 1, както е въведена с § 11, т. 1 ЗИД на Конституцията, не е противоконституционна. б) Правомощия на главния прокурор – промени в чл. 126, ал. 2 и 3, както са въведени с § 11, т. 2 и 3 ЗИД на Конституцията Алинея 2 Преди оспореното изменение на Конституцията разпоредбата на чл. 126, ал. 2 гласи: „Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори.“ С т. 2 от § 11 ЗИД на Конституцията разпоредбата придобива следното съдържание: „Главният прокурор представлява прокуратурата и ръководи Върховната прокуратура.“ В проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.) разпоредбата фигурира с редакцията „Главният прокурор е административен ръководител на върховната прокуратура.“ При второто гласуване на законопроекта разпоредбата е приета със следния текст: „Главният прокурор представлява прокуратурата и ръководи Върховната прокуратура.“, който е запазен като окончателна редакция и при третото гласуване.
\nСъздателите на Конституцията през 1991 г. са целели да уредят в глава шеста „Съдебна власт“ преди всичко типичните за всеки от органите на съдебната власт дейности, т.е. тези дейности на съдилищата, прокуратурата и следствените органи, които са основание за тяхното създаване и които съществуват обособени в рамките на независимата съдебна власт. При обсъждане на конкретните разпоредби, отнасящи се до прокуратурата, народните представители от Великото Народно събрание обръщат особено внимание на реалната опасност от неправомерно осъществяване на прокурорските правомощия при „липсата на структурно единство и институционен контрол в Прокуратурата“. Затова приемат, че „принципите на изграждане на прокуратурата трябва да бъдат единство, йерархическа зависимост и несменяемост на прокурора“ (стенограма от 140-ото пленарно заседание на Великото Народно събрание от 29.05.1991 г.). Създателите на Основния закон са предвидили, освен йерархичен контрол в системата на прокуратурата, упражняван от горестоящите звена спрямо долустоящите, и йерархичен контрол от страна на главния прокурор по отношение на всички прокурори в системата на прокуратурата.
\nЗа постигането на тези цели с приемането на Конституцията Великото Народно събрание чрез чл. 126, ал. 2 „определя самостоятелно функции на главния прокурор, извеждайки го по този начин като едноличен орган“ (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.) и възлагайки му правомощия за надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори. Трайна и последователна е практиката на Конституционния съд, че чрез тези правомощия „конституционният законодател съсредоточава и персонализира в лицето на главния прокурор крайната отговорност за законосъобразното упражняване от прокурорите на правомощията по чл. 127, т. 1 – 6 от Конституцията, като създава и допълнителна гаранция за точното и еднакво прилагане на законите (материални и процесуални) в рамките на прокуратурата“ (Решение № 2 от 2017 г. по к.д. №13/2016 г., Тълкувателно решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г., Решение № 7 от 2021 г. по к.д. № 4/2021 г.).
\nПреди оспореното изменение на Конституцията главният прокурор е едноличен държавен орган в рамките на съдебната власт, който е най-високопоставеният ръководен орган в единната йерархическа структура на прокуратурата. Като магистрат в системата на прокуратурата той е обвързан с нейната конституционна задача и способите, които са предоставени за изпълнението й, така както всеки друг прокурор. Той е самостоятелен държавен орган – връх на административната йерархия на прокуратурата (Решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г.), чието ръководство предполага наличието на инструментариум от специфични правомощия, свързани с осъществяването на специфичната задача на прокуратурата в рамките на съдебната власт – да следи за спазването на законността.
\nДругите органи на съдебната власт или на другите власти не разполагат с правомощие за пряка намеса или контрол върху тази същинска дейност на прокурорите (Решение № 3 от 2015 г. по к.д. № 13/2014 г.).
\nВ Тълкувателно решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г. Конституционният съд очерта характеристиките и обхвата на правомощията на главния прокурор по чл. 126, ал. 2 от Основния закон преди оспореното изменение. Както надзорът за законност, така и методическото ръководство на главния прокурор върху дейността на всички прокурори, по начина, по който са конструирани от създателите на Конституцията, „имат за обект дейността на прокурорите, упражняват се в рамките на прокуратурата, имат за предмет дейността на органи, които са му йерархически подчинени и на които е административен ръководител“, и „са относими към осъществяването на основната задача на прокуратурата чрез способите по чл. 127 от Конституцията, т.е. само към онази дейност на прокурорите, чрез която се реализира пряко основната функция на прокуратурата“ като част от съдебната власт.
\nНадзорът за законност обхваща единствено правилното приложение на материалния и процесуалния закон при решаване на въпросите по конкретно наказателно производство. Надзорът за законност, упражняван от главния прокурор, не засяга и не се намесва в онази страна на прокурорската дейност по чл. 127 от Конституцията, която се основава единствено на свободно формиране на вътрешното убеждение на прокурора, изградено на основата на преценка за достоверност на законосъобразно допуснати, събрани и проверени доказателствени материали, въз основа на която прави фактическите си констатации и изводи по въпросите, включени в предмета на доказване.
\nМетодическото ръководство, от своя страна, включва създаването на общи правила за осъществяването на прокурорската дейност, които имат трайно, нееднократно действие и съдържат указания към прокурорите за подходите и правилата, способите и действията, чрез които да осъществяват правомощията си.
\nВсяко едно от двете предоставени от Великото Народно събрание правомощия на главния прокурор допринася за реализирането на контрола, упражняван от него в подчинената му структура на съдебната власт, но нито едно от тях самї по себе си не може да служи като пълноценна гаранция за законосъобразното функциониране на прокуратурата без наличието на другото. Поради това Конституционният съд приема, че предприемането на съществена промяна в характера и в обхвата на тези правомощия на главния прокурор неизбежно рефлектира върху конституционно заложените параметри за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на дейността на прокуратурата.
\nВнесената със ЗИД на Конституцията промяна чрез приемането на новата разпоредба на чл. 126, ал. 2 – „Главният прокурор представлява прокуратурата и ръководи Върховната прокуратура.“, не съдържа ново правомощие на главния прокурор. Той и преди изменението е имал правомощието да представлява прокуратурата, както и е бил административен ръководител на върховните й звена – Върховната касационна прокуратура и Върховната административна прокуратура. В случая с промяната на чл. 126, ал. 2 от Конституцията, съгласно която главният прокурор „ръководи Върховната прокуратура“, на практика се преструктурира конституционно установена структура на съдебната власт – прокуратурата. Тя престава да бъде единна, ръководена от главния прокурор, а той става ръководител само на едно нейно структурно звено (Върховна прокуратура), при това въведено на конституционно ниво в отклонение от установеното от създателите на Конституцията принципно разрешение структурата на прокуратурата да бъде предмет на законодателно уреждане. Според Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. „всяко преструктуриране трябва да бъде предшествано и обусловено от ясно дефиниране на необходимостта от промяна в основните функции на съответния орган, неговото място в системата на останалите държавни органи и начина на взаимодействие с тях. А това, доколкото засяга установения баланс между трите власти, предполага сериозна ревизия на Основния закон, която е от компетентност на ВНС.“ Оспореното изменение в Конституцията, според което главният прокурор е административен ръководител само на Върховната прокуратура, а не ръководи цялата система на прокуратурата в България, не е предшествано и обусловено от ясно дефиниране на необходимостта от него, а единствено е обосновано в мотивите към ЗИД на Конституцията с израза „въвеждане на елемент на децентрализация на структурата на прокуратурата чрез промяна в чл. 126 от Конституцията“. Така с извършените промени се нарушава основен принцип на организацията на прокуратурата като съставна част на съдебната власт, което съгласно Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. е в компетентността на Велико Народно събрание.
\nКато последица от тази промяна е отнета основна конституционна функция на главния прокурор – да упражнява надзор за законност върху дейността на всички прокурори. Съгласно Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. „доколкото се променя изначално значима част от организационните и функционалните характеристики на този орган, се касае до промяна, рефлектираща върху формата на държавно управление“. По същество въплътената в Конституцията идея на Великото Народно събрание за единна прокуратура с върховен надзор за законност, осъществяван от главния прокурор, е променена, като на практика е създадена прокуратура без единно ръководство и надзор за законност. Конституционният съд е приел в Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г., че „неразривно свързана с формата на държавно управление, която би се променила, е и ако се променят структурата, формирането и функциите на звената на съдебната система и статутът на нейните органи, включително висшите конституционно установени длъжности“. Отнемането на основна и съществена функция на главния прокурор – упражняването на надзор за законност върху дейността на всички прокурори, е съществена намеса във функционалната характеристика на този самостоятелен конституционен орган (според замисъла на Великото Народно събрание) и в неговия статус.
\nБез надзора за законност, упражняван от главния прокурор, много от прокурорските актове биха останали без какъвто и да е контрол, при условие че преобладаващата част от тях не подлежат на съдебен контрол. Някои изключителни правомощия на главния прокурор, присъщи само нему с оглед на упражнявания от него надзор за законност, не биха могли да бъдат реализирани – възлагане на разследване по наказателни дела на следовател, решаване на спорове за подсъдност между прокуратури, възобновяване на прекратени досъдебни производства, отправяне на искания за възобновяване на наказателни дела и др.
\nНадзорът за законност като правомощие на главния прокурор в съответствие с предходната редакция на ал. 2 на чл. 126 е различен от контрола за законосъобразност, предвиден по вертикала в структурата на прокуратурата в процесуалния закон. Контролът за законосъобразност – обжалване на постановление на прокурор пред по-висшестоящия прокурор, по принцип е едноинстанционен и той няма за предмет упражняване на правомощия, присъщи на надзора за законност, упражняван от главния прокурор. Няма звено в рамките на прокуратурата, което да упражнява правомощието „надзор за законност“, след като е премахнато по отношение на самия главен прокурор като самостоятелен орган. Веднъж отменено, то „изчезва“ от системата на прокуратурата. Остава само контролът за законосъобразност по вертикала в структурата на прокуратурата, упражняван от прокурори от горестояща прокуратура. Те обаче по силата на контрола за законосъобразност не биха могли да упражняват правомощия на главния прокурор, присъщи на отнетия му надзор за законност.
\nПравомощието на главния прокурор по чл. 126, ал. 2 от Конституцията (преди изменението) – да упражнява надзор за законност върху дейността на всички прокурори – е правомощие върху всички тях при упражняване на функцията на прокуратурата по чл. 127 чрез способите, предвидени в тази разпоредба. Чрез оспорената промяна на главния прокурор са отнети конституционно установени функции, което е промяна по смисъла на чл. 158, т. 3 и не е в правомощията на Народното събрание.
\nАлинея 3 Разпоредбата на чл. 126, ал. 3 от Конституцията е нова, въведена е с т. 3 от § 11 ЗИД на Конституцията и гласи: „Главният прокурор по предложение на Върховната прокуратура утвърждава общи методически правила за дейността в досъдебното производство на прокурорите, следователите и другите разследващи органи, които подлежат на обжалване пред Върховния административен съд по ред, определен в закон.“ Конституционният съд отбелязва, че по своето естество методическото ръководство на главния прокурор представлява даване на „общозадължителни указания към прокурорите за подходите и правилата, способите и действията, чрез използването на които се гарантира ефективно и качествено изпълнение на основната задача на прокуратурата – да следи за спазване на законността, като упражнява правомощията по чл. 127, т. 1 – 6 от Конституцията“ (Тълкувателно решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г.). Негова присъща характеристика съгласно тълкуването на Конституционния съд е то да е задължително за всички прокурори. От анализа на разпоредбата на чл. 126, ал. 2 от Конституцията конституционната юрисдикция намира, че този извод е бил верен към момента на постановяване на решението по посоченото тълкувателно дело, тъй като обвързващата задължителна сила на методическите указания на главния прокурор е функция на правомощието му по упражняване на надзор за законност върху дейността на всички прокурори (чл. 126, ал. 2 преди изменението).
\nСпоред въведената с § 11, т. 2 ЗИД на Конституцията редакция на чл. 126, ал. 2 главният прокурор е ръководител само на Върховната прокуратура, а не на „прокуратурата“. Основателно се поставя въпросът за кого са задължителни методическите указания, утвърдени от главния прокурор. Прокурорите, които не са във Върховната прокуратура според изменението в чл. 126, ал. 2, не са подчинени на главния прокурор и не са процесуално зависими от него. Следователно за тях утвърдените методически указания не са обвързващи и нямат задължителна сила. Те биха ангажирали само прокурорите от Върховната прокуратура, на които главният прокурор е ръководител. Това е резултат от отпадането на единството на прокуратурата и отнемането от главния прокурор на функцията му по надзор за законност. Липсата на обща ангажираност на всички прокурори да изпълняват методическите указания на главния прокурор е предпоставка за противоречива прокурорска практика, както и по отношение на всички разследващи органи с функции в досъдебното производство, вкл. и тези, които са извън системата на прокуратурата и дори извън системата на съдебната власт.
\nНалага се изводът, че утвърдените от главния прокурор методически указания нямат способността да осигуряват правилното прилагане на закона в рамките на досъдебното производство. Като резултат привидно се създава впечатление, че правомощието на главния прокурор за осъществяване на методическо ръководство върху дейността на всички прокурори се запазва, но всъщност то е отнето. По този начин Народното събрание е упражнило правомощие, предоставено на Великото Народно събрание, с каквато компетентност не разполага.
\nКонституционният съд достига до извод, че един конституционен орган – главният прокурор, който е разполагал с две правомощия по чл. 126 от Конституцията преди изменението, с влизане в сила на ЗИД на Конституцията е лишен и от двете. С оглед на същественото изменение на правомощията на главния прокурор на конституционно ниво се изменят не само функционалните характеристики на този орган, но и организационната му характеристика. Той не е ръководител на цялата „система на прокуратурата“, а само на едно звено с неясен конституционен статус, което в рамките на съдебната система приравнява главния прокурор по статус на административен ръководител. Това съгласно Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. е промяна, която е недопустимо да бъде извършена от Народно събрание, защото навлиза в запазените компетенции на Великото Народно събрание по чл. 158, т. 3 от Конституцията.
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че промените в чл. 126, ал. 2 и 3, както са въведени с § 11, т. 2 и 3 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни. в) Способи за осъществяване на основната задача на прокуратурата – промени в чл. 127, т. 5 и 6, както са въведени с § 12 ЗИД на Конституцията Параграф 12 ЗИД на Конституцията въвежда изменения в разпоредбите на т. 5 и 6 на чл. 127 от Конституцията, съдържащ уредбата на способите, чрез които прокуратурата осъществява конституционно възложената й задача да следи за спазването на законността.
\nОспорените промени са мотивирани от вносителя с необходимостта от „фокусирането на прокуратурата само върху функциите в наказателния процес“ и „отпадане на общия надзор за законност по отношение на актове и действия на държавните органи“, което „следва да ограничи възможностите за произволно упражняване на властта и да повиши ефективността на държавното обвинение“ в съответствие със стандартите и препоръките на Европейската комисия за демокрация чрез право, орган на Съвета на Европа, както и с юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека (проект на Закона за изменение и допълнение на Конституцията, вх. № 49-354-04-315 от 28.07.2023 г.).
\nРазпоредбата на т. 5 преди оспореното изменение гласи: „предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове“. Оспорената редакция на т. 5 на чл. 127 гласи: „5. предприема действия за оспорване на незаконосъобразни актове пред съда, в случаите, предвидени в закон“.
\nРазпоредбата на т. 6 в редакция преди оспореното изменение гласи, че прокуратурата следи за спазване на законността, като „в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела“. Оспорената редакция на т. 6 предвижда, че прокуратурата следи за спазване на законността, като „освен по наказателните дела от общ характер, в предвидените със закон случаи участва и в други дела в защита на значим обществен интерес или в интерес на лица, които се нуждаят от специална закрила“.
\nРазпоредбата на чл. 127 от Конституцията заедно с тези на чл. 126 и 133 представляват уредбата на конституционно ниво на статуса и основната задача на прокуратурата. В практиката на съда на чл. 127 е отдадено съществено значение, доколкото той задава конституционните рамки, в които следва да се ограничи нормативната уредба на правомощията на прокуратурата. Съдът приема, че „[г]лавната задача, която основният закон възлага на прокуратурата, е да следи за законността“, но тя се осъществява „не произволно, а в строго определени от конституционния законодател граници, очертани от него чрез способите, които са формулирани в разпоредбата на чл. 127, т. 1 – 4 от Конституцията“ като „[д]руги способи са конституционно недопустими“ (Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.). Тази позиция е затвърдена и в последващи решения на съда, където също се подчертава, че способите за осъществяване на задачата на прокуратурата са изчерпателно изброени в чл. 127 от Конституцията (Решение № 2 от 2017 г. по к.д. № 13/2016 г.) и че основната задача на прокуратурата – „да следи за спазване на законността – е закрепена в разпоредбата на чл. 127 от Конституцията. Тя се осъществява чрез посочените в същата разпоредба способи, които очертават конституционните граници на дейността на прокуратурата.“ (Решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г.).
\nКонституционният съд е създал богата практика относно конституционната задача на прокуратурата и способите за нейното осъществяване. Като специализиран орган в рамките на съдебната власт, чиято функция е правозащитна, тя също действа като гарант на върховенството на правото. В съвременната правова държава реализацията на тази роля се проявява в два аспекта: защита на основните права и свободи на гражданите и защита на законността. Според Конституцията прокуратурата е натоварена с отговорност за реализацията на правозащитната функция на държавата в три области – в наказателния, в гражданския и в административния процес (Решение № 3 от 2023 г. по к.д. № 18/2022 г.), а разпоредбата на чл. 127 съдържа изчерпателно посочване на способите, чрез които тази функция следва да се реализира. Основният закон отдава преимуществено значение на правомощията на прокурорските органи в рамките на наказателния процес. Четири (т. 1 – 4) от общо шест от тях се реализират в различни наказателни производства в зависимост от фазите на наказателния процес и с изключение на правомощието по т. 2 прокуратурата е единственият орган в съдебната власт, който разполага с тях.
\nСъщевременно, въпреки първостепенното значение на прокурорските правомощия в наказателния процес, Конституцията изрично предвижда и възможност прокуратурата да следи за спазване на законността и извън наказателното преследване. За тази цел създателите на Конституцията са предвидили правомощие на прокуратурата по отношение на законосъобразността на актове на администрацията (т. 5), както и участие на прокурор в предвидените със закон случаи в граждански и административни дела (т. 6). Тези две правомощия допълват инструментариума, с който прокуратурата разполага, за да следи за спазване на законността. Те са израз на разбирането на конституционния законодател, че в съвременната демократична държава власт възпира власт и всяка една от трите власти следва да разполага с механизми да взаимодейства със и да въздейства върху останалите, за да се постигне ефектът на сътрудничество, баланс и взаимен контрол между тях (Решение № 2 от 2008 г. по к.д. № 1/2008 г.).
\nРазглежданите промени в т. 5 и 6 на чл. 127 визират точно тези два специфични способа, чрез които прокуратурата осъществява задачата си да следи за спазване на законността извън наказателния процес.
\nНовата редакция на т. 5 съдържа изменение, което предвижда уточнението, че прокуратурата може да предприема действия за „оспорване“, а не както досега за „отмяна“ на незаконосъобразни актове, и допълнението „пред съда в случаите, предвидени в закон“. Ако първата промяна има за резултат терминологично прецизиране на текста на разпоредбата, втората има за резултат две важни последици, които по същността си представляват различие в обхвата на осъществяването на този способ с оглед на предходното й съдържание. Отпада възможността прокурор да предприема действия за оспорване на незаконосъобразни актове по административен ред пред горестоящ административен орган, а възможността прокурор да предприема действия за оспорване на незаконосъобразни актове по съдебен ред трябва да е предвидена изрично в закон за всеки отделен случай.
\nНовата редакция на т. 6 запазва възможността прокурор освен по наказателни дела от общ характер в предвидените със закон случаи да участва и в други дела, но добавя изискването, че това е допустимо само „в защита на значим обществен интерес или в интерес на лица, които се нуждаят от специална закрила“. В съдържателен аспект специфичното при тази промяна е, че правомощието на прокуратурата да участва в дела, различни от наказателни от общ характер, остава определено от нарочна законова норма, предвиждаща възможност за това, каквато е била разпоредбата преди изменението. С новата редакция се урежда възможността прокуратурата да участва „и в други дела“, освен по наказателни дела от общ характер. В сравнение с предходната редакция на т. 6 изменението разширява възможностите за участие на прокуратурата, тъй като предвижда това да не става само по граждански и административни дела. Същевременно се въвежда ограничение по отношение на всяко Народно събрание, упражнявайки законодателното си правомощие, да предвижда участие на прокурор само в съответствие със заложените на конституционно ниво алтернативни критерии – „в защита на значим обществен интерес“ или „в интерес на лица, които се нуждаят от специална закрила“. На практика изменението на т. 6 е ограничение на законодателното правомощие на Народното събрание, предвидено от самото Народно събрание, но действащо като производна учредителна власт.
\nСледователно с изменението на Конституцията от 2023 г. съдържанието на двете разпоредби на т. 5 и 6 на чл. 127 е променено в насока ограничаване на служебното начало на прокуратурата при осъществяването на правомощията й, които не са свързани с нейната основна функция и са уредени в тези разпоредби. Същественият въпрос в случая е дали с така направените изменения Народното събрание като производна учредителна власт навлиза в обхвата на запазените в чл. 158, т. 3 от Конституцията прерогативи на Великото Народно събрание.
\nСтандартът, относим към преценката за границите на възможността Народно събрание да внася промени в Основния закон относно функциите и правомощията на органите на съдебната власт, включително и прокуратурата, е заложен в практиката на съда с Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. и Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. Съгласно приетото в тях е недопустима промяна, въведена от Народното събрание като производна учредителна власт, която да води до промяна на спецификата на органите на съдебната власт във функционален аспект и съкращаване на способите, с които те си служат. Същевременно Конституционният съд приема, че промени в Конституцията, концентрирани в рамките на съдебната власт „които са насочени към […] оптимизиране от съдържателна гледна точка и прецизиране на отделни функции на нейни органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия […], не представляват промяна във формата на държавно управление и могат да бъдат извършени от Народното събрание, ако с тях не се нарушава балансът между властите и се съблюдават основните принципи, върху които е изграден действащият конституционен модел на държавата“.
\nВ този контекст съдът намира, че разглежданите изменения в т. 5 и 6 на чл. 127 от Конституцията не са от естество да засегнат основите на държавността и принципите, на които е изградена организацията на държавните органи.
\nОспорените промени в способите, чрез които прокуратурата осъществява възложената й основна задача, не водят до заличаване на тези конституционно установени способи, нито сами по себе си блокират тяхното използване. Те не водят до промени във функционалните специфики на прокуратурата като самостоятелен орган в независимата съдебна власт. Измененото съдържание на тези два способа запазва непроменена основната й задача в рамките на съдебната власт – да следи за спазване на законността. Те не водят до прехвърляне на правомощия на прокуратурата към друг орган от съдебната власт или към орган извън съдебната власт. Независимо че осъществяването на дейността на прокуратурата с променените конституционни правомощия изисква законодателят да приеме необходимата нормативна уредба на законово ниво, за да може този орган на съдебната власт да изпълнява функциите си, това не обуславя противоконституционност на оспорените разпоредби.
\nТова е основно задължение на законодателя (чл. 62, ал. 1, изр. първо), а е налице и изрично конституционно възлагане (чл. 133). Конституционният съд в Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. №7/2005 г. недвусмислено подчертава, че съществува ясна връзка между това задължение и нормативните предписания на чл. 117, 126 и 127 от Основния закон. „Докато в тях са уредени основополагащите характеристики на съдебната власт (чл. 117) или специфичните основни положения относно структурата (чл. 126) и функциите (чл. 127) на прокуратурата, тук Конституцията ясно посочва, че практическата реализация на създадения с нея нов модел на съдебната власт задължително предполага законово ниво на нормативната уредба на неуредените от нея, но значими въпроси за организацията и дейността на прокурорските органи.“ Във връзка с това Конституционният съд отбелязва, че разглежданите конституционни разпоредби относно правомощията на прокуратурата по т. 5 и 6 на чл. 127 са с висока степен на абстрактност. Съдържанието на тези правомощия се „изпълва“ от Народното събрание на законово ниво и то прави преценката по целесъобразност как да уреди реализацията им. Самото Велико Народно събрание изрично е допуснало това принципно положение да бъде приложимо, доколкото разпоредбата на т. 6 на чл. 127 от Конституцията преди измененията също е предвиждала участие на прокурор в граждански и административни дела, когато това е предвидено в закон. Следователно учредителната власт е допуснала възможността да се предостави това правомощие на всяко бъдещо Народно събрание, което да преценява чрез текущо законодателство необходимостта от участие на прокурор в съдебни производства, различни от наказателните. По този начин, като предвиден в Конституцията, законът ще изпълнява особена гаранционна функция – да бъде основа и мяра на дейността на прокуратурата в производства, различни от наказателните, и така да защитава основните права и свободи като гаранция за спазване на принципа на правовата държава.
\nКонституционният съд намира, че извършената промяна в т. 5 и 6 на чл. 127 от Конституцията не отнема задачата на прокуратурата да следи за спазването на законността и прокуратурата продължава да я изпълнява като гарант за върховенството на правото в посочените в Конституцията области. Изменението в посочените правомощия представлява по своето естество прецизиране на обхвата на установения в Конституцията способ на прокуратурата за осъществяване на основната й задача, което съгласно Тълкувателно решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г. е в правомощията на Народното събрание и е допустимо да бъде извършено от него във функцията му на производна учредителна власт.
\nПоради изложеното Конституционният съд намира, че промените в т. 5 и 6 на чл. 127, както са въведени с § 12 от Конституцията, не са противоконституционни. в) Механизъм за разследване на главния прокурор – промяна в чл. 130, ал. 4, както е въведена с § 15 ЗИД на Конституцията Разпоредбата на чл. 130, ал. 4 е нова, приета е с изменението на Конституцията през 2023 г., въведена е с § 15 ЗИД на Конституцията. Приемането й е мотивирано от вносителите с нуждата от създаване на „реални механизми за търсене на отговорност и отчетност по отношение на главния прокурор“ в „съответствие с решение на Европейския съд по правата на човека по делото Колеви срещу България“.
\nРазпоредбата на чл. 130, ал. 4 гласи: „За извършено престъпление от общ характер главният прокурор или негов заместник се разследва и обвинението се поддържа пред съда от прокурор, който е заемал длъжността съдия във Върховния касационен съд от наказателната колегия или с ранг на съдия във Върховния касационен съд от наказателните отделения на апелативните или окръжните съдилища до момента на назначаването. Процедурата за избор и назначаване се определя в закон.“ С тази разпоредба прокурорът, разследващ главния прокурор или негов заместник, става трети орган от системата на прокуратурата, който Народното събрание предвижда на конституционно ниво заедно с Върховната прокуратура и самия главен прокурор. Поставена в този контекст при контрола за конституционност, разпоредбата следва да се разглежда не само като елемент в цялостната конституционна архитектура на съдебната власт, но и с оглед на качеството й на учредяваща конституционен орган (чл. 130, ал. 4, изр. първо) и на овластяваща обикновено Народно събрание (чл. 130, ал. 4, изр. второ) конституционна норма. Като учредяваща норма тя съдържа условията за създаването на държавен орган с конкретни публичноправни функции – прокурор с тясна субектна специализация, на когото са предоставени изчерпателно посочени правомощия да разследва и да поддържа обвинение пред съд в случаи на извършено престъпление от главния прокурор или негов заместник. Като овластяваща конституционна норма тя предоставя на законодателя, при преценка по целесъобразност, да уреди на законово ниво реда за избор и назначаването на този орган.
\nС оглед на принадлежността на регулираната материя към сферата на правозащитната функция на държавата, осъществявана от органи на съдебната система, конституционните параметри на учредяването и на овластяването следва да бъдат съобразени с конституционните принципи, на които се основава тази власт и спрямо които са устроени нейните органи и техните правомощия. Само така разглежданата разпоредба би могла да изпълнява адекватно ролята си на юридическа основа на законотворчеството и да зададе коректен конституционен мащаб, като остави пространство за нормативно развитие, в което да се вмести дискреционната свобода на законодателя при създаване на уредбата на законово ниво (Определение № 1 от 2021 г. по к.д. № 2/2021 г.).
\nС оглед на обстоятелството, че изречение първо на ал. 4 на чл. 130 учредява нов орган в системата на прокуратурата, Конституционният съд следва да провери доколко изискванията към съдържанието на такава разпоредба са изпълнени. Приложимият стандарт при проверката за конституционност следва да оцени зачитането на основната конституционна задача на прокуратурата и способите за нейната реализация (чл. 127, т. 1 – 6). В практиката на съда е прието, че законодателят разполага с дискреционна власт да създава специализирани структури в съдебната власт с оглед на нуждите и целите на държавната наказателна политика, стига да остане в рамките, зададени от Великото Народно събрание в Основния закон като устройствени и организационни принципи на съдебната власт (Решение № 6 от 2018 г. по к.д. № 10/2017 г. и Решение № 7 от 2022 г. по к.д. № 9/2022 г.). В този смисъл създаването на прокурор по разследването на главния прокурор или негов заместник като специализиран прокурорски орган в рамките на прокуратурата на конституционно ниво сам ò по себе си е допустимо и не надхвърля границите на предоставената на Народното събрание свобода.
\nСпецифичната задача на прокуратурата да следи за спазване на законността предопределя мястото й в системата на баланс и взаимодействие с другите власти (Решение № 11 от 2020 г. по к.д. № 15/2019 г.). Конституцията в чл. 127 съдържа изчерпателно изброяване на допустимите способи, които очертават конституционните граници на дейността на прокуратурата и чрез които тя реализира съответната част от правозащитната функция на държавата (Решение № 8 от 2005 г. по к.д. № 7/2005 г.). За да е конституционосъобразна дейността на прокуратурата, трябва да е в синхрон и да не противоречи до степен на отрицание на способите, които са лимитирани и точно формулирани в Конституцията. Конституционно недопустима е нормативна уредба, която ограничава конституционно закрепените способи, предоставени от Великото Народно събрание на прокуратурата, ако това води до ограничаване на възможността й да следи за спазване на законността (Решение № 7 от 2004 г. по к.д. № 6/2004 г.).
\nКогато Народното събрание упражнява нормотворческата си компетентност, то не може да създава по отношение на прокуратурата способи, съответно правомощия, различни или надхвърлящи в съдържателен аспект установените от Великото Народно събрание рамки, тъй като това би било в противоречие с уредбата на способите, закрепени в чл. 127 от Конституцията. Народното събрание също така не може и да създава орган в системата на прокуратурата, на когото да предостави толкова стеснени способи и правомощия, че да ограничава възможността му да изпълнява основната задача да следи за спазването на законността. Следователно, когато Народното събрание действа като законодател или като производна учредителна власт, не може да излиза извън границите, заложени в Основния закон, относно уредбата на задачата на прокурорските органи и способите за нейното осъществяване. Това се отнася и за прокурора, разследващ главния прокурор, тъй като както всеки друг прокурор той следва не само да е обвързан с конституционния императив, но и да може да упражнява възложената му компетентност.
\nАнализът на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Конституцията, предвиждаща, че „главният прокурор или негов заместник [….] се разследва и обвинението се поддържа пред съда от прокурор“, показва, че на този специализиран прокурорски орган са предоставени два от общо шестте конституционни способа, предвидени при осъществяване на правомощията на прокуратурата: да извършва разследване (чл. 127, т. 2) и да поддържа обвинението пред съд (чл. 127, т. 3, предл. второ). Липсва конституционна уредба относно други компетенции на този специализиран орган, което означава, че не са му предоставени изключително важни и необходими на всеки прокурор способи за работа, посочени в чл. 127, т. 1 – 3, без които той не би могъл да изпълнява функциите си в наказателното производство.
\nКонституционната разпоредба не предоставя на специализирания прокурорски орган правомощие да ръководи разследването и да упражнява надзор върху законосъобразното му провеждане (т. 1), както и да привлича към наказателна отговорност главния прокурор или негов заместник (т. 3, предл. първо). С оглед на липсата на изрично конституционно възлагане в първото изречение на чл. 130, ал. 4 Конституционният съд приема, че други компетентности на специализирания прокурор не могат да бъдат предоставени със закон, което означава, че той би трябвало да разследва сам престъпленията, без да може да ги възлага на разследващи органи, както и не би могъл да привлича към наказателна отговорност лицата (т.е. да внася обвинения в съда).
\nАнализът на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Конституцията обосновава извода на съда, че разпоредбата на практика създава конституционен орган за разследване на престъпления от общ характер, извършени от главния прокурор или негов заместник, като силно ограничава правомощията, с които той може да реализира функцията на прокуратурата да следи за спазване на законността само до един от способите по чл. 127 – този по т. 2. Този орган привидно разполага и с правомощието, визирано във втората хипотеза на т. 3 на чл. 127 – да поддържа обвинението пред съда, но това е само привидно, тъй като при тази редакция правомощието да поддържа обвинението е лишено от практическо изражение и не би могло да се упражни.
\nПричината за това е, че за да се реализира това правомощие, специализираният прокурорски орган трябва да е компетентен да привлече разследваното лице към наказателна отговорност (първата хипотеза на т. 3), действие, което като процесуална логика предшества поддържането на обвинението и с каквото правомощие специализираният прокурорски орган всъщност не разполага.
\nВ допълнение на изложеното Конституционният съд отбелязва и следното: конституционното възлагане, предвидено в чл. 130, ал. 4, изр. второ – „Процедурата за избор и назначаване [на специализирания прокурорски орган] се определя в закон“ – е изрично. Освен посочените в разпоредбата, други въпроси не биха могли да бъдат уредени от Народното събрание. Със закон не биха могли да бъдат предоставени други правомощия на този специализиран орган, а доколкото предоставената му компетентност не обхваща реда, по който ще осъществява правомощията си, се създава сериозен риск от това да работи по собствени правила.
\nС оглед на констатираните от съда недостатъци на конституционния статус на този новоучреден орган – изключителна неяснота на предоставените му правомощия на фона на установената в Основния закон задача на прокуратурата и способите за нейната реализация – той е създаден с разпоредба, която е лишена от характеристиките на яснота и непротиворечивост, особено присъщи на разпоредба от конституционен ранг.
\nКонституционният съд неведнъж е постановявал, че правовата държава във формален смисъл е държавата на правната сигурност, което на свой ред предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви. Това е основен компонент от многопластовото съдържание на този принцип, който изисква от законодателя установеният от него правов ред да съдържа конкретни правила, даващи възможност на правните субекти да изведат от тях предписания модел за поведение. Това изискване важи с още по-голяма сила по отношение на статуса на държавните органи, особено когато са учредени на конституционно ниво. В този смисъл, реализирайки своето правомощие на производна учредителна власт, Народното събрание дължи да осигури трайно и последователно като концепция регулиране, като да зададе параметри на обществените отношения в духа на ключовите за конституционализма идеи, на които се изгражда и крепи политическата и правната система в държавата (Решение № 10 от 2016 г. по к.д. № 3/2016 г. и Решение № 8 от 2017 г. по к.д. № 1/2017 г.).
\nУреждайки института на прокурор, разследващ главния прокурор, на конституционно ниво чрез настоящата редакция на чл. 130, ал. 4, изр. първо от Конституцията, Народното събрание не постига съответствие с основни принципни положения относно функционирането на съдебната власт в България. Конституционният съд застава на позицията, че оспорената разпоредба на чл. 130, ал. 4, изр. първо е неясна до степен да е неприложима. Тя не съответства на конституционното изискване и стандарт за яснота и непротиворечивост, с което противоречи на основен конституционен принцип – принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Основния закон. Недопустимо е конституционна разпоредба да прави изключение от този принцип, още повече когато тя се отнася до статуса на държавен орган, създаден да следи за спазването на законността от висши органи в системата на съдебната власт.
\nС оглед на изложеното разпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. първо нарушава принципа на правовата държава.
\nРазпоредбата на чл. 130, ал. 4, изр. второ от Конституцията е овластяваща конституционна норма, която предвижда основните положения, които следва да се заложат в закон относно процедурата по избор и назначаване на прокурора, разследващ главния прокурор или негов заместник. Нейното съществуване е обусловено от и е подчинено на съществуването на конституционна норма в първото изречение, учредяваща този орган. Без първото изречение тя няма самостоятелно значение и не може да изпълнява регулаторната си функция, поради което също следва да бъде обявена за противоконституционна. Това не изключва възможността материята, свързана с разследването на извършено от главния прокурор или негов заместник престъпление, да бъде уредена със закон.