Soud se dále bude muset zabývat posouzením bodu 3) testu, tedy otázkou, zda odpůrce zohlednil a zhodnotil kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení.
V části A.6. (na str. 144 – 222) nazvané „Zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných“ se nachází kompletní zhodnocení kumulativních a synergických vlivů, které je přehledně a velmi podrobně provedeno v 11 vytčených oblastech [Vyhodnocení priorit územního plánování kraje pro zajištění udržitelného rozvoje; Vyhodnocení rozvojových oblastí a rozvojových os a specifických oblastí; Vyhodnocení specifických oblastí; Vyhodnocení zpřesnění vymezení ploch a koridorů vymezených v politice územního rozvoje a vymezení ploch a koridorů nadmístního významu, včetně ploch a koridorů veřejné infrastruktury, územního systému ekologické stability a územních rezerv; Vyhodnocení upřesnění územních podmínek koncepce ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot; Vyhodnocení stanovení cílových charakteristik krajiny; Vyhodnocení vymezení ploch a koridorů, ve kterých se ukládá prověření změn jejich využití územní studií; Vyhodnocení stanovení pořad změn (etapizace); Souhrnné vyhodnocení vlivů ploch a koridorů na sledované složky životního prostředí; Územní rezervy; Vyhodnocení vlivů přesahujících hranice kraje]. Dále se v předloženém vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nachází část A.7. (na str. 222 – 227) nazvaná „Porovnání zjištěných nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich zhodnocení. Srozumitelný popis použitých metod vyhodnocení včetně jejich omezení“, kde jsou podle názoru zdejšího soudu na základě objektivních kritérii (s jasně popsanou metodikou získaných dat) přezkoumatelně a zákonně vyhodnoceny jednotlivé varianty vedení problematických páteřních komunikací D43 a D52. Krom těchto údajů soud také shledává, že předložené vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje přílohu 2 označenou jako „Hodnocení záměrů“, kde se na celkem 924 stranách nachází vskutku důkladný rozbor jednotlivých (v zásadách územního rozvoje) obsažených záměrů formou přehledných tabulek s tím, že u každého jednotlivého záměru je uveden jeho popis, stávající funkce, hodnoty a limity vymezeného koridoru/plochy, dále je zde uvedena charakteristika identifikovaných vlivů na jednotlivé sledované složky práva životního prostředí (které vyhodnocují skutková zjištění obsažená v části A.3. vyhodnocení vlivů) a to z hlediska dotčení přímého, sekundárního, synergického, kumulativního, krátkodobého, střednědobého, dlouhodobého, trvalého, přechodného, kladného či záporného a také je zde obsaženo posouzení sekundárního (podmíněného) působení mezi jednotlivými oblastmi (složkami životního prostředí) navzájem. Následuje u každého záměru vyhodnocení identifikovaných vlivů s uvedením vymezení vlivu, jeho charakteristikou, významností vlivu (a to na plusové a minusové škále), popisu vlivu a případným komentářem, případně uvádí takový významný negativní vliv, který by vylučoval realizaci posuzovaného záměru. Toto vyhodnocení je prováděno opětovně vůči jednotlivým sledovaným složkám životního prostředí. Klíčovou části posouzení každého záměru je vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, které je posouzeno vůči jednotlivým složkám životního prostředí (např. ovzduší, obyvatelstvo, lidské zdraví a krajina) a opět s uvedením významnosti vlivu. Tabulky obsahují také opatření ke snížení a zmírnění negativních vlivů, a to včetně stanovení jejich účinnosti (za všechny soud jako příklad uvádí: „Optimalizovat trasu v rámci koridoru s cílem minimalizace dopadů na obytnou zástavbu. V místech přiblížení komunikace k okrajové zástavbě sídel realizovat protihluková opatření, která se doporučuje dimenzovat s rezervou cca 3 dB vůči hranici hlukového limitu.“). Tabulky obsahují také kompenzační opatření a pravidla sledování vlivů, což bude soudem rozebráno dále. Zdejší soud důsledně zkontroloval jednotlivé záměry, jak jsou vymezeny v příloze 2 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, a na tomto místě musí jednoznačně shledat, že postup zvolený odpůrcem při zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů je zcela přezkoumatelný, odůvodněný a zákonný, dalo by se říct dokonce příkladný, jednotlivé záměry jsou podrobeny důslednému posouzení a to včetně navržených opatření ke snížení a zmírnění negativních vlivů, a postup odpůrce bez jakýchkoliv pochyb naplňuje požadavky vyjádřené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526.
Je třeba zdůraznit, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje také část B (na str. 263 – 285) nazvanou „Vyhodnocení vlivů Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti“, ve které je kromě uvedení údajů o evropsky významných lokalitách a ptačích oblastech, také provedeno Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lokality NATURA 2000 (tj. evropsky významné lokality a ptačí oblasti). Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje také přílohu B1 (celkem 14 str.), ve které je formou tabulky shrnuto hodnocení vlivů ZÚR JMK na evropsky významné lokality a ptačí oblasti. Na tomto místě musí zdejší soud vycházet z premisy, že ochrana zvláště chráněných území NATURA 2000 (srov. směrnici Rady 92/43/EHS ze dne 21. 5. 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, stejně tak srov. směrnici Rady 79/409 EHS ze dne 2. 4. 1979 o ochraně volně žijících ptáků v evropsky významných lokalitách a ptačích oblastech – dnes nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. 11. 2009 o ochraně volně žijících ptáků) hraje při posuzování zásad územního rozvoje zcela zásadní úlohu, neboť je při vypracování zásad územního rozvoje potřebné počítat s nutností zpracování naturového posouzení ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny. Výsledkem naturového hodnocení by mělo být určení, zda jednotlivé záměry obsažené v zásadách územního rozvoje budou mít (významný) negativní vliv na tato chráněná území a zároveň, zda je případný negativní vliv v každém z případů vůbec určitelný. Dále platí, že v případě, kdy u některých záměrů není možné stanovit významnost jejich možného negativního vlivu na území NATURA 2000 ve fázi pořízení zásad územního rozvoje, může být pořizovatelem uložena povinnost provést hodnocení významnosti negativního vlivu v navazujících fázích územního plánování či při umísťování záměrů do území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526). Ještě zesílená ochrana životního prostředí je pak v případě, kdyby mělo dojít k negativnímu zásahu do lokality s prioritními stanovišti nebo s prioritními druhy, jelikož poté je schválení návrhu zásad územního rozvoje odůvodnitelné výhradně důvody ochrany veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí, přičemž toto řešení by muselo být důkladně odůvodněno. Jiné důvody by pak byly akceptovatelné jen s kladným stanoviskem Evropské komise. Důležitá je také ta premisa, že vliv zásad územního rozvoje na evropsky významnou lokalitu je vždy třeba posoudit i v případě, pokud tato lokalita zatím byla zařazena pouze na tzv. národní seznam (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 13. 1. 2005, ve věci C-117/03, Società Italiana Dragaggi SpA a další proti Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia a dále též rozsudek ze dne 14. 9. 2006, ve věci C-244/05, Bund Naturschutz in Bayern eV a další proti Freistaat Bayern).
Po zhodnocení závěrů ZÚR JMK ve vztahu k lokalitám NATURA 2000 se zohledněním v předchozím odstavci vymezených premis, zdejší soud konstatuje, že odpůrce jednak správně vymezil jako dotčené evropsky významní lokality a ptačí oblasti všechny lokality ležící na území Jihomoravského kraje včetně nově zařazených do národního seznamu, přičemž dále byly identifikovány dotčené přeshraniční lokality na Slovensku a v Rakousku. Na základě takto zjištěného skutkového stavu pak bylo provedeno vyhodnocení významnosti vlivů (na základě stanovené metodiky), přičemž pro celkem 50 ploch a koridorů byl zjištěn mírně negativní vliv „-1“ s tím, že k těmto plochám a koridorům byl uveden komentář a byla uvedena doporučení pro eliminaci a zmírnění těchto mírně negativních vlivů. Při přezkumu těchto závěrů (dle tabulky B1, kde jsou pro jednotlivé plochy a koridory uvedeny předpokládané vlivy a ovlivněné lokality) došel zdejší soud k závěru, že stanovení mírně negativního vlivu „-1“ je přesvědčivě odůvodněno a doporučení pro eliminaci a zmírnění těchto mírně negativních vlivů je nastaveno realisticky a proveditelně. Zdejší soud v tomto ohledu neshledal žádného pochybení. Dále došlo zcela správně k vyhodnocení možných kumulativních a přeshraničních vlivů, které je opět přesvědčivě odůvodněno. Na základě takto provedeného posouzení došel pořizovatel k závěru, že ZÚR JMK nemají významný negativní vliv na celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí (negativní vliv dle § 45i odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny), a že pro celkem 50 ploch a koridorů byl konstatován mírně negativní vliv. Plochy a koridory obsažené v koncepci, u nichž byl konstatován mírně negativní vliv, musí být dle vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území podrobně vyhodnoceny podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny při jejich upřesnění v územních plánech, případně v rámci projektové EIA. I ve vztahu k lokalitám NATURA 2000 soud musí konstatovat, že postup zvolený odpůrcem při zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů na lokality NATURA 2000 je zcela přezkoumatelný, odůvodněný a zákonný a bez jakýchkoliv pochyb naplňuje jak zákonné požadavky i požadavky vyplývající z evropského práva, tak také požadavky vyjádřené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526.
Nad rámec výše uvedeného soud považuje za nutné upozornit také na část A.9. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (na str. 229 – 232), kde je velmi přehledně zpracováno (formou tabulky) zhodnocení způsobu zapracování vnitrostátních cílů ochrany životního prostředí do ZÚR JMK, a to vždy k jednotlivým složkám životního prostředí, a to zohledněním stanovených referenčních cílů v ZÚR JMK. Na základě všeho výše uvedeného zdejší soud k bodu 3) testu uzavírá, že podle jeho přesvědčení ZÚR JMK i z hlediska zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení bez problémů obstojí.
Soud se dále bude zabývat posouzením bodu 4) testu, tedy tím, zda byla řádně popsána použitá metodologie, a také posoudí to, jestli použitá metodologie byla zvolena vhodně vzhledem k očekávanému cíli, tedy k posouzení kumulativních a synergických vlivů.
Na základě předloženého vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území musí zdejší soud konstatovat, že z metodologického hlediska je způsob zpracování této dokumentace příkladný. Metodické vysvětlení zpracování jednotlivých kapitol vyhodnocení vlivů včetně tabelárních a grafických příloh je uvedeno v příloze 1 (na celkem 24 stranách) vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, včetně (v opodstatněných případech) úvah, které zpracovatele vedly ke zvolenému způsobu zpracování vyhodnocení. Zde soud považuje zejména za nutné zdůraznit způsob bodového hodnocení významnosti vlivu na životní prostředí u jednotlivých záměrů (str. 14 – 15 přílohy 1), a to formou tzv. Likertovy škály, který byl stanoven následovně (viz následující tabulka). Tento způsob hodnocení významnosti vlivu na životní prostředí shledává soud z jeho pohledu za objektivně nejvhodnější.
−2
potenciálně
významný negativní vliv
Uplatnění dané části zásad územního rozvoje (využití vymezené plochy / koridoru k danému účelu) je pravděpodobně spojeno s potenciálně významným negativním vlivem na danou složku životního prostředí, sledovaný jev nebo charakteristiku. Zjištění vlivu však automaticky neznamená, že k významně negativnímu ovlivnění vždy dojde. Při hodnocení v této kategorii je stanoveno opatření k vyloučení, minimalizaci nebo kompenzaci vlivů.
−1
potenciálně
mírně negativní vliv
Při uplatnění dané části zásad územního rozvoje (využití vymezené plochy / koridoru k danému účelu) nelze vyloučit vlivy na danou složku životního prostředí, sledovaný jev nebo charakteristiku.
0
bez vlivu
nebo zanedbatelný vliv
V podrobnosti měřítka zásad územního rozvoje nebyl identifikován negativní vliv na danou složku životní prostředí; zpracovatel hodnocení nepředpokládá ovlivnění sledovaných jevů nebo charakteristik.
+1
potenciálně
mírně pozitivní vliv
Uplatněním dané části zásad územního rozvoje (využití vymezené plochy / koridoru k danému účelu) bude pravděpodobně vyvolán mírně pozitivní vliv na danou složku životního prostředí, její charakteristiky nebo sledované jevy v dotčeném území.
+2
potenciálně
významný pozitivní vliv
Uplatněním dané části zásad územního rozvoje (využití vymezené plochy / koridoru k danému účelu) bude pravděpodobně vyvolán významně pozitivní vliv danou složku životního prostředí, její charakteristiky nebo sledované jevy v dotčeném území.
V otázce týkající se hodnocení variant koridorů dopravní infrastruktury vymezených v rámci ZÚR JMK je metodický postup tohoto hodnocení uveden v části A.7.1. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (na str. 223 – 227), kde zpracovatel vycházel z jím definovaných 18 zásad, podle kterých jednotlivé záměry hodnotil. Soud musí zdůraznit zejména existenci tzv. katalogu parametrů (na str. 224 – 226), ve kterém je přehledně uvedena váha jednotlivých parametrů [které jsou specifické pro každý jednotlivý chráněný zájem (tzv. skupinu) – obyvatelstvo; lidské zdraví a ovzduší; biologická rozmanitost, flóra, fauna, krajina; voda (povrchové a podzemní vody), půda zemědělská a lesní; horninové prostředí; kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického] rozdělením příslušného počtu bodů přidělených dané skupině; a dále katalog použitých parametrů v členění dle skupin a kritérií včetně bodového ohodnocení jejich vah.
Ve vztahu k oblastem NATURA 2000 byla metodologie upřesněna v části B.4.2. (s. 280), která stanovila stupnici pro hodnocení významnosti vlivů záměrů obdobně, jak soud již uvedl výše u „nenaturových“ záměrů (formou tzv. Likertovy škály), a to následujícím způsobem. S takto stanovenou metodologií se soud i u oblastí NATURA 2000 zcela ztotožňuje.
−2
významně negativní vliv
Negativní vliv dle odst. 9 § 45i ZOPK
Vylučuje realizaci koncepce (resp. koncepci je možné realizovat pouze v určených případech dle odst. 9 a 10 § 45i ZOPK).
Významný rušivý až likvidační vliv na stanoviště či populaci druhu nebo její podstatnou část; významné narušení ekologických nároků stanoviště nebo druhu, významný zásah do biotopu nebo do přirozeného vývoje druhu.
Vyplývá ze zadání koncepce, nelze jej eliminovat. V rámci plochy nebo koridoru není možné realizovat záměr bez významně negativních vlivů.
−1
mírně negativní vliv
Omezený / mírný / nevýznamný negativní vliv
Nevylučuje realizaci koncepce.
Mírný rušivý vliv na stanoviště či populaci druhu; mírné narušení ekologických nároků stanoviště nebo druhu, okrajový zásah do biotopu nebo do přirozeného vývoje druhu.
V rámci plochy nebo koridoru je možné realizovat záměr bez významně negativních vlivů (např. v rámci šířky koridoru existují místa bez vlivů na lokalitu NATURA 2000, jsou možná technická opatření pro eliminaci vlivů apod.). Podmínka pro územní plánování, vyžaduje eliminaci potenciálních významně negativních vlivů v lokalitách NATURA 2000.
0
nulový vliv
Koncepce nemá žádný prokazatelný vliv.
Na základě takto stanovené metodologie došlo k samotnému posouzení. Takto stanovená metodologie je podle právního názoru zdejší soudu jednoznačně zákonná, transparentní a odůvodněná a zdejší soud nemůže mít k použité metodologii výhrad, pročež konstatuje, že i v bodu 4) testu ZÚR JMK obstály.
Dalším bodem testu (bod 5), který zdejší soud posoudil, je to, zda odpůrce navrhl kompenzační opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů. Zdejší soud konstatuje, že ze samotného smyslu předmětné právní úpravy je zřejmé, že kompenzační opatření se stanovují pouze tam, kde dochází ke zhoršení stavu životního prostředí, a to buď na lokální či i nadmístní úrovni (tedy ve výše uvedených tabulkách takové záměry, které mají negativní hodnocení). Zdejší soud na tomto místě také zdůrazňuje, že nyní bude hodnotit stanovení kompenzačních opatření komplexně v rámci celých ZÚR JMK, nikoliv k námitkám pro jednotlivé koridory, což bude předmětem konkrétního posouzení v rámci posouzení dalších bodů návrhu. Zdejší soud při posouzení této otázky musí vycházet také z obecné premisy, kterou stanovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, podle které: „Zákon, a tím méně soud, nepožaduje po odpůrci na úrovni ZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru, u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely stavebního zákona postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.“ Přesně v intencích výše uvedeného právního názoru kasačního soudu zdejší soud kompenzační opatření posoudil následovně.
Z předloženého vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území vyplývá, že se v části A.8. (na str. 227 – 228) nachází popis navrhovaných opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí s tím, že v této části jsou uvedeny zejména tři kategorie opatření, a to opatření „koncepční“ (tj. opatření na výběr koncepčních variant, a úpravy koncepce zásad územního rozvoje, tak aby byly vyloučeny, omezeny nebo kompenzovány zjištěné potenciálně významné negativní vlivy na sledované složky životního prostředí), opatření „společná“ (tj. opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo případně kompenzaci identifikovaných potenciálně negativních vlivů, jež zpracovatel SEA doporučuje uplatňovat při upřesňování záměrů obsažených v zásadách územního rozvoje do navazující územně plánovací dokumentace) a opatření „projektová“ (tj. opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo případně kompenzaci identifikovaných potenciálně negativních vlivů a požadavky na řešení identifikovaných problémů, které zpracovatel SEA doporučuje uplatňovat v dalších fázích projektové přípravy záměrů včetně „projektové“ EIA). Takto obecně nastavená kompenzační opatření nachází reálného uplatnění v příloze 2 označené jako „Hodnocení záměrů“ (již viz výše řečené), kde jsou u jednotlivých záměrů vždy v případě, kdy tyto mají zhodnocený negativní vliv na životní prostředí, uvedena navrhovaná opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci negativních vlivů a to vždy po popisu vlivu, jeho vymezení a charakteristice. Zdejší soud zkontroloval jednotlivé záměry tak, jak jsou vymezeny v příloze 2 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, a na tomto místě musí shledat, že u těch záměrů, u kterých byl implikován takový negativní vliv na některou ze složek životního prostředí, že pro tento bylo nutné stanovit kompenzační opatření, tak nutná kompenzační opatření stanovena byla a to přesně ve smyslu a rozsahu uvedeném Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526. U každého jednotlivého kompenzačního opatření pak je stanovena také jeho (předpokládaná) účinnost. Jako typický příklad kompenzačního opatření lze uvést: „Zamezit průjezdu tranzitní nákladní dopravy přes přilehlou zástavbu (objíždění placených úseků).“ Zdejší soud musí také zdůraznit, že kompenzační opatření v širším smyslu se pak nacházejí také v části A.11. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (na str. 233 – 243) nazvané „Návrh požadavků na rozhodování ve vymezených plochách a koridorech z hlediska minimalizace negativních vlivů na životní prostředí“, kde je uloženo i pro navazují procesy a postupy veřejného stavebního práva (územní plánování, územní rozhodování a procesy podle stavebního řádu) striktně dodržovat požadavky ochrany životního prostředí, přičemž orgány vykonávající veřejnou moc na tomto úseku jsou povinny tyto požadavky respektovat.
Kompenzační opatření nabývají na významu také v případě lokalit NATURA 2000. Je na tomto místě nutné zdůraznit, že u žádného zásahu do oblasti NATURA 2000 nebyl shledán v napadených zásadách územně rozvoje významně negativní vliv („-2“) na dotčenou lokalitu, přičemž tento závěr odpůrce zdejší soud již výše shledal jako zákonný. Vzhledem k této skutečnosti není třeba provádět kompenzační opatření podle článku 6.4 směrnice č. 92/43/EHS (směrnice o stanovištích), resp. dle transponované české právní úpravy podle ustanovení § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. I v případě pouze mírně negativních vlivů („-1“) je třeba určitá kompenzační opatření stanovit (srov. ve východiscích např. závěr Soudního dvora EU ve věci C-43/10, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další, podle kterého: „Členský stát zajistí veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000“), nicméně tato kompenzační opatření mají být stanovena toliko rámcově a koncepčně, přesně ve smyslu výše citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu vyjádřených v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526. Podle právního názoru zdejšího soudu je zřejmé, že i ve vztahu k oblastem NATURA 2000 odpůrce výše uvedené premisy naplnil, jak opětovně vyplývá jednak z částí A.8. a A.11., tak také z přílohy 2 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a ostatně i z části B.4.3. nazvané „Doporučení pro eliminaci a zmírnění vlivů“, kde jsou tato opatření i ve vztahu k oblastem NATURA 2000 vymezena. U oblastí NATURA 2000 pak o to více nabývají na významu navazující procesy a postupy veřejného stavebního práva, kde bezpochyby budou konkrétní kompenzační opatření dále uvedena a rozvedena, přičemž k tomu jsou příslušné orgány ZÚR JMK i výslovně zavázány. Na základě všeho výše uvedeného zdejší soud shledává, že odpůrce navrhl kompenzační opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů, a to i vzhledem k oblasti NATURA 2000 a tím pádem ZÚR JMK obstojí také v kroku 5) stanoveného testu.
Posledním krokem testu je bod 6), kdy soud musí ověřit, zda odpůrce stanovil pravidla sledování kumulativních a synergických vlivů (a to pro futuro). Z předloženého vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území soud shledává, že se v části A.10. (na str. 232 – 233) nazvané jako „Návrh ukazatelů pro sledování vlivu Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje na životní prostředí“ nachází obecné vymezení zdroje dat, které budou sloužit pro sledování zásahů do jednotlivých složek životního prostředí (např. v případě ovzduší se jedná o data Českého hydrometeorologického ústavu, v případě lidského zdraví data Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje či např. v případě půdy o data Výzkumného ústavu meliorací a ochrany půdy, v.v.i.). Tato východiska jsou rozvedena v příloze 2 označené jako „Hodnocení záměrů“ (již viz výše řečené), kde je u jednotlivých záměrů vždy uveden návrh ukazatelů pro sledovaní vlivu pro každou sledovanou oblast (složku) životního prostředí, a to i se zohledněním kumulativních a synergických vlivů. Takovémuto nastavení pravidel pro budoucí sledování kumulativních a synergických vlivů nelze podle zdejšího soudu nic vytknout.
Jak vyplývá z všeho výše uvedeného, posuzované vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území z hlediska posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí podle názoru zdejšího soudu obstálo v šestikrokovém testu přezkumu, který si zdejší soud stanovil na základě zákonné úpravy a v souladu s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu (zejména podle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, a ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012-105). Zdejší soud činí jednoznačný závěr, že v ZÚR JMK byly zcela zákonně, přezkoumatelně a odůvodněně hodnoceny jak stávající, tak i předpokládané vlivy ZÚR JMK, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých, dlouhodobých, trvalých, přechodných, kladných a záporných v souladu s přílohou stavebního zákona. Nad rámec stavebního zákona zpracovatel hodnotil také vlivy přímé, jež nejsou v příloze stavebního zákona uvedeny, přičemž tento postup zdejší soud oceňuje, jelikož v souladu se zpracovatelem pokládá za důležité s ohledem na zákonem požadované hodnocení vlivů sekundárních (tj. nepřímo působících) jednoznačně definovat a vyhodnotit, které vlivy působí přímo. Zdejší soud také shledává, že vyhodnocení vlivů na sledovaná témata (složky) životního prostředí vychází z řádné identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Míra podrobnosti hodnocení včetně kvantifikace jejich rozsahu a významnosti odpovídá míře podrobnosti, v jaké je konkrétní jev (záměr/požadavek) v ZÚR JMK definován nebo vymezen. Zdejší soud si nemohl nevšimnout, že posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí bylo jednoznačně pozitivně ovlivněno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, přičemž nároky a požadavky kladené na odpůrce uvedené v citovaném rozsudku byly odpůrcem bezpochyby splněny. Zdejší soud k této části uzavírá, že v souladu se zásadou minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012-105) nemá žádný důvod do ZÚR JMK při posouzení této otázky jakkoliv zasahovat.
V návrhovém bodu 6.1, který se týká jižní oblasti brněnské aglomerace, navrhovatel vznesl námitku týkající se odložení vyhodnocení vlivů na životní prostředí jako součásti budoucí územní studie, která má být zpracována při přeměně územních rezerv na návrhové koridory, a týkající se koridoru D52/JT. Těmito námitkami se soud věcně zabýval v rámci vypořádání návrhového bodu 10 (nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43) a ve vypořádání návrhového bodu 12 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice).
Námitkami uvedenými v bodu 6.2 - Jihozápadní oblast brněnské aglomerace a návazná oblast s „bystrckou/německou“ variantou koridoru záměru D43“, pak navrhovatel brojil proti překračování limitu znečištění ovzduší v oblasti Ostopovice, Troubsko a Brno-Bosonohy, dále proti nezákonnosti možnosti zpracování územní studie jako náhrady posouzení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí při vymezení záměrů ve formě územních rezerv, vč. námitky úplné absence posouzení kumulativních a synergických vlivů v této oblasti [k tomu srov. podrobné vypořádání souvislostí územních rezerv v rámci vypořádání návrhového bodu 10 (nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43)], a konečně i proti absenci posouzení společných kumulativních a synergických vlivů záměrů DS36 a DS10. K poslednímu uvedenému dospěl soud k závěru, že k posouzení kumulativních a synergických vlivů nad rámec výše uvedených závěrů soudu k nutnosti posouzení kumulativních a synergických vlivů došlo v rámci VVURU v příloze 2. v rámci posouzení koridoru DS10. Shodné platí pro vyhodnocení námitek uvedených pod návrhovým bodem 6.3 Jihovýchodní oblast brněnské aglomerace návrhu.
Na závěr vypořádání těchto návrhových bodů krajský soud poukazuje také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 2 As 122/2018 – 512, ve kterém kasační soud shrnul, že VVURÚ obsahuje vyhodnocení vlivů ZÚR JMK na životní prostředí i hodnocení záměrů ve struktuře předepsané zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, přičemž obsahuje souhrn zjištění o stávajícím zatížení podle jednotlivých složek životního prostředí či jiných chráněných zájmů a vyhodnocení vlivů předpokládaných, a to ve vztahu ke konkrétním záměrům. Pokud jde o vyhodnocení vlivů na území plánovaných rezerv, je zde konstatováno, že vyhodnocení bude provedeno po prověření využití rezerv v rámci aktualizace zásad, přičemž v příloze 3 VVURÚ je uveden souhrn informativních údajů k územním rezervám s vytýčením problémů, které bude třeba řešit. VVURÚ je podkladem pro zásady a v jeho rámci není prostor pro rozbor studií předložených v rámci námitek či připomínek v průběhu řízení. S nimi se pak musí vypořádat ZÚR JMK jako se zpochybněním územně plánovacích podkladů. Pokud jde o koncepci Ing. S., zabývá se jí odůvodnění ZÚR JMK na s. 151 - 153 při hodnocení koncepčního záměru B.
Návrhový bod 9 – Nedostatečné a nepřezkoumatelné vypořádání uplatněných připomínek
Návrhový bod 9 obsahuje námitky týkající se nedostatečného a nepřezkoumatelného vypořádání námitek některých původních navrhovatelů vznesených k návrhu ZÚR JMK podle § 39 odst. 2 stavebního zákona. Tyto námitky tedy směřují do kapitoly M odůvodnění ZÚR JMK, která obsahuje odůvodnění rozhodnutí o námitkách.
Námitky týkající se nynějšího navrhovatele nejsou v návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedeny, navrhovatel je zmiňuje až ve vyjádření k pokračování v řízení a v doplnění k vyjádření k pokračování v řízení doručeném krajskému soudu dne 2. 9. 2021, tedy po zákonné koncentraci řízení. Přesto krajský soud považuje za vhodné se k nim stručně vyjádřit níže.
Podle § 39 odst. 2 stavebního zákona platí, že „dotčené obce, vlastník, správce nebo provozovatel veřejné dopravní nebo veřejné technické infrastruktury (dále jen „oprávněný investor") a zástupce veřejnosti mohou podat námitky proti návrhu zásad územního rozvoje. Námitky s odůvodněním a vymezením dotčeného území lze uplatnit do 7 dnů ode dne veřejného projednání. Dotčené orgány a ministerstvo uplatní ve stejné lhůtě stanoviska k částem řešení, které byly od společného jednání (§ 37 odst. 2) změněny. Ve stejné lhůtě může každý uplatnit připomínky k návrhu a vyhodnocení. K později uplatněným námitkám, stanoviskům a připomínkám se nepřihlíží. Dotčené obce, oprávněný investor a zástupce veřejnosti musí být na tuto skutečnost upozorněni.“ Podle § 39 odst. 3 stavebního zákona platí, že ke stanoviskům, námitkám a připomínkám ve věcech, o kterých bylo rozhodnuto při schválení politiky územního rozvoje, se nepřihlíží. Podle § 40 stavebního zákona je součástí odůvodnění zásad územního rozvoje kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu, zejm. výsledek přezkoumání podle odstavce 1 (soulad s vyššími územně-plánovacími nástroji, soulad se zákonem a jinými právními předpisy), b) základní informace o výsledcích vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně výsledků vyhodnocení vlivů na životní prostředí, c) stanovisko podle § 37 odst. 6 stavebního zákona, d) sdělení, jak bylo stanovisko podle § 37 odst. 7 stavebního zákona zohledněno, s uvedením závažných důvodů, pokud některé požadavky nebo podmínky zohledněny nebyly, e) komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně vybrané varianty.
Správní řád v § 172 odst. 4 doplňuje, že „[k] návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.“ Z opatření obecné povahy musí být zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem a učinil z něj pro opatření obecné povahy nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného vypořádání se s připomínkami pak budou záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 9. 2020, č. j. 4 Ao 5/2010 - 48).
Připomínky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona jsou tzv. konzultativní formou účasti veřejnosti na procesu přijímání a vydávání ZÚR jako správního aktu smíšené povahy. To znamená, že veřejnost se k návrhu ZÚR může vyjádřit a uplatnit svůj názor, se kterým se pořizovatel musí vypořádat v odůvodnění jako s podkladem pro jejich vydání. O připomínkách však není povinen rozhodnout, jako je tomu zpravidla u námitek, jež jsou „vyšší formou účasti“. K soudnímu přezkumu soud předznamenává, že má-li správní soud přezkoumat, zda odpůrce řádně a dostatečně vypořádal připomínky veřejnosti, zabývá se především tím, zda dostál výše uvedeným kritériím, nikoli hodnocením správnosti subjektivního názoru navrhovatele. Takový požadavek by se vymykal rozsahu soudního přezkumu a kompetenci soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2022, č. j. 2 As 81/2016 – 157).
Navrhovatel ve vyjádření k pokračování v řízení uvádí příklad nedostatečně vypořádané připomínky s tím, že připomínky žádného z dalších navrhovatelů nejsou zaměnitelné s připomínkami navrhovatele, neboť ten je podal ze specifického pohledu. Sám navrhovatel však ve vyjádření k pokračování v řízení uvádí, že odpůrce na připomínku reagoval v rámci vypořádání jiné připomínky.
Jako příklad nedostatečně vypořádané připomínky navrhovatel uvedl připomínku ve znění: „2. Rakouská veřejnost se nemohla seznámit s Návrhem nového územního plánu Jihomoravského kraje (tzv. ZÚR JMK), což zakládá důvod na opakování veřejného projednávání tohoto dokumentu a nemožnost jeho právoplatného schválení do doby než bude toto pochybení napraveno. Obyvatelé Dolního Rakouska mají mít stejná práva jako občané České republiky z regionů přilehlých k Jihomoravskému kraji. Požadujeme opakovat projednávání ZÚR se zajištěním plnohodnotného přeshraničního projednávání SEA k ZÚR.“
Odpůrce na ni reagoval vyjasněním, že v souladu se zákonem požádal Ministerstvo zahraničních věcí ČR o předání dokumentace ZÚR JMK příslušným orgánům sousedních států, včetně Rakouska, s nabídkou konzultací. Současně informoval o zahájení projednání se sousedními regiony a kontaktní body ESPOO úmluvy a zaslal návrh ZÚR JMK a VVURÚ. Rakouská strana však o konzultace neprojevila zájem (s. 2155 odůvodnění napadených ZÚR JMK).
Podle názoru krajského soudu se jedná o dostatečné vypořádání připomínky navrhovatele, které v žádném případě nezakládá nepřezkoumatelnost.
V doplnění k vyjádření k pokračování v řízení navrhovatel dodal, že podal celkem 19 připomínek, avšak odpůrce zaregistroval pouze jednu. Fakticky pak připomínky navrhovatele vypořádal pod pořadovými čísly 102 – 119, avšak ne řádně. Následně proto navrhovatel polemizuje s vypořádáním jednotlivých připomínek.
K tomu krajský soud uvádí, že se jednotlivými připomínkami navrhovatele a jejich vypořádáním odpůrcem zabýval a ověřil, že žádná z připomínek týkajících se navrhovatele nebyla opominuta. To, že odpůrce u některých připomínek místo opakování již uvedeného odkázal na vypořádání jiné z připomínek, nezakládá nepřezkoumatelnost, neboť tyto připomínky spolu věcně souvisely a nebylo by účelné stejné závěry opakovat na několika místech.
Navrhovatel byl v řízení o zásadách územního rozvoje v postavení tzv. dotčené veřejnosti, a mohl k nim tedy uplatnit své připomínky, což ostatně učinil. Odpůrce připomínky navrhovatele vypořádal náležitým způsobem, tedy nikoli pouze formálně a obecnými frázemi. Vypořádání připomínek tak splňuje kritérium přezkoumatelnosti, neboť je z něj patrné, že odpůrce se připomínkami navrhovatele zabýval, zohlednil jejich podstatu a zhodnotil, jaký význam mají pro pořizované ZÚR JMK. K částem návrhového bodu, ve kterých se navrhovatel domáhá přezkumu věcné správnosti vypořádání připomínek, krajský soud opakuje, že takový požadavek se naprosto míjí s podstatou připomínek jakožto prostoru pro vyjádření názoru veřejnosti, i se samotnou pravomocí soudu. Zároveň však krajský soud dodává, že k věcnému závěru výše citované připomínky se vyjadřuje v rámci vypořádání návrhového bodu 16.1.4. [(ne)provedení mezistátního (přeshraničního) vyhodnocení SEA], neboť se jedná o samostatný návrhový bod.
Návrhový bod 10 – Nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43
Součástí návrhu je také návrhový bod 10, ve kterém navrhovatel upozorňoval na nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43. Nejdříve se bude krajský soud zabývat částí námitky směřující na nezákonnost vymezení územních rezerv pro záměry silniční infrastruktury.
Nezákonnost vymezení územních rezerv pro záměr dálnice D43
Obecně k charakteru územních rezerv
Předtím, než soud přikročí k posouzení jednotlivých námitek směřujících vůči vymezení územních rezerv pro záměry silniční infrastruktury, je potřeba podrobněji přiblížit charakter institutu územní rezervy. Především je zásadní diametrální odlišnost účinků vymezení územní rezervy a koridoru silniční infrastruktury. Od toho se pak odvíjí zcela jiný rozsah soudního přezkumu opatření obecné povahy u těchto dvou institutů.
Podle § 36 odst. 1 věty třetí až páté stavebního zákona zásady územního rozvoje mohou vymezit plochu nebo koridor a stanovit jejich využití, jehož potřebu a plošné nároky je nutno prověřit (dále jen „územní rezerva“). V územní rezervě jsou zakázány změny v území [§ 2 odst. 1 písm. a)], které by mohly stanovené využití podstatně ztížit nebo znemožnit. Změnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití lze jen na základě aktualizace zásad územního rozvoje.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526 (bod 158 rozsudku), vymezení územní rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Je na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci záměru. Je na odpovědnosti obcí, aby územní rezervu ve své územně plánovací dokumentaci zpřesnily tak, aby procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce.
Územní rezerva je tedy prostorem, jehož případné budoucí využití pro uvažovaný záměr se má teprve prověřit. Podkladem pro vymezení územní rezervy tedy nemusí být konkrétní územní studie vyhodnocující jednotlivé varianty určitého záměru. Stejně tak nemusí být v dané fázi zpracován zcela konkrétní projekt realizace záměru. Samotná územní rezerva je toliko dočasným opatřením pro případ, že dané území bude prověřeno pro účel zvažovaného záměru s pozitivním výsledkem. Teprve poté mohou být činěny kroky k využití územní rezervy pro zvažovaný záměr.
Prvním takovým krokem, proti němuž lze brojit (proti dopadům samotného záměru), je aktualizace zásad územního rozvoje, bez níž nemůže být daný záměr realizován. To potvrzuje dosavadní judikatura (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526) a nyní také výslovně stavební zákon ve svém § 36 odst. 1 větě páté. Má-li územní rezerva sloužit pouze k prověření realizovatelnosti záměru v daném místě, přičemž nezbytným krokem pro jeho realizaci je následná změna územní rezervy na koridor, je zcela zřejmé, že až v rámci aktualizace zásad územního rozvoje bude na místě požadovat podrobnější a preciznější podklady pro stanovení koridoru a zároveň vysvětlení, proč nemá být realizována jiná varianta.
Územní rezerva přesto představuje omezení výstavby, tj. zásah do práv dotčených osob, byť kvalitativně zcela odlišný od účinků koridoru silniční infrastruktury. Proto je žádoucí, aby omezení výstavby trvalo co nejkratší dobu – tj. dobu nezbytnou pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr (dočasnost je přímo podstatným charakteristickým znakem územní rezervy). Právě na tento požadavek je nutno klást veliký důraz. Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně (a tedy v souladu s požadavkem proporcionality) odůvodněno tím, že je uvažováno o využití území a prozatím proto bude vhodné dané území „blokovat“ do doby, než bude připravena podrobnější dokumentace. Tuto blokaci považuje soud za zcela legitimní důsledek institutu územní rezervy. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území v kategorii územní rezerva by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný důvod, proč dosud nebylo území prověřeno.
Pro tyto účely § 42 stavebního zákona počítá s vypracováváním pravidelných zpráv o uplatňování zásad územního rozvoje v uplynulém období. Tuto zprávu předloží krajský úřad zastupitelstvu kraje nejpozději do 4 let po vydání zásad územního rozvoje nebo jejich poslední aktualizace. Na základě schválené zprávy se pak provádí aktualizace zásad územního rozvoje.
Nejpozději po uplynutí čtyř let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich aktualizace tedy musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely zvažovaného záměru. Výsledkem by pak měla být aktualizace zásad územního rozvoje v tom směru, že daná územní rezerva bude využita pro zvažovaný záměr nebo že bude územní rezerva zrušena. O zachování územní rezervy lze uvažovat jen výjimečně ze závažných důvodů. Kraj by v takovém případě musel zdůvodnit, jaké konkrétní zásadní skutečnosti mu bránily území prověřit během uplynulé doby a proč se domnívá, že to v nedaleké budoucnosti naopak možné bude. V opačném případě by bylo nutno územní rezervu považovat za svévolný zásah do práv vlastníků dotčených nemovitostí. O takovém zásahu však lze uvažovat až v případě nedůvodného dlouhodobého zachovávání územní rezervy, nikoliv při jejím prvotním zapracování do zásad územního rozvoje.
Územní rezerva do práv vlastníků dotčených nemovitostí zasahuje, nicméně toliko dočasným omezením jejich vlastnických práv, a to pouze omezením v možnosti realizovat záměry, které by mohly znemožnit či podstatně ztížit budoucí využití území. Jedná se tedy o odlišný zásah oproti situaci, kdy by byl do zásad územního rozvoje namísto územní rezervy zapracován přímo koridor silniční infrastruktury. Vymezení územní rezervy vůbec nemusí předcházet konkrétnímu využití území a ani budoucí využití zcela nepředjímá. Po jeho prověření může být učiněn závěr, že koridor silniční infrastruktury bude vhodné umístit na jiném místě. Veškeré námitky, které by brojily proti možnému koridoru silniční infrastruktury a jeho možným důsledkům v místě, kde je stanovena zatím pouze územní rezerva pro takový koridor, by bylo nutno odmítnout jako předčasné. Samotná územní rezerva totiž nevyvolává účinky jako koridor silniční infrastruktury a neomezuje dané území stejným způsobem. Námitky proti možnému koridoru zůstávají všem dotčeným osobám zachovány pro proces aktualizace zásad územního rozvoje, mělo-li by v rámci něj dojít ke změně územní rezervy na koridor.
Samotná územní rezerva nemůže způsobit například zhoršení životního prostředí, negativní dopad na zdraví osob či trvalou změnu využití území (tudíž trvalý zásah do vlastnických práv či do práva na samosprávu obcí). Námitky tohoto charakteru proto nelze uplatňovat, neboť by se zcela míjely s možnými účinky územní rezervy, a nemohly by proto z povahy věci vést ke zrušení opatření obecné povahy v části, v níž je vymezena územní rezerva.
Ve světle výše uvedeného se soud zabýval jednotlivými tvrzenými důsledky územních rezerv pro koridory silniční infrastruktury, které podle navrhovatele způsobují nezákonnost ZÚR JMK. Tyto tvrzené důsledky soud rozčlenil do dvou kategorií. První kategorii tvoří důsledky, které každá jednotlivá územní rezerva přímo vyvolává v místě umístění územní rezervy (tj. přímé účinky územní rezervy). Druhou kategorii pak tvoří důsledky, které vyvolává tvrzené nadužívání či zneužívání institutu územní rezervy nikoliv nutně pouze ve vazbě na území přímo dotčené územní rezervou (tj. nepřímé účinky územní rezervy).
Přímé účinky územních rezerv
Do této kategorie spadají tvrzení o zásahu do práv navrhovatele v důsledku nesprávnosti vymezení některých územních rezerv a v důsledku neproporcionálního omezení jejich vlastnického práva.
V námitce nesprávnosti (nezákonnosti) územní rezervy pro dálnici D43 ve variantě Německé (Bystrcké) v úseku Troubsko/Ostrovačice – Kuřim – Lysice spočívající v tom, že realizace dálnice v této trase není možná z důvodu nadlimitního znečištění ovzduší, navrhovatel opomíjí výše popsanou povahu institutu územní rezervy. Územní rezerva slouží právě k tomu, aby byly podrobněji posouzeny podmínky v území, aby byla posouzena vhodnost jednotlivých variant a aby byl shromážděn dostatek podkladů pro rozhodnutí o tom, která varianta je nejen z hlediska vlivů na životní prostředí realizovatelná a která je i z tohoto pohledu vhodnější. Možné dopady na životní prostředí tudíž budou teprve detailněji posuzovány v budoucnu, a toto posouzení proto logicky nemůže předcházet vymezení územní rezervy.
Lze souhlasit s navrhovatelem v tom, že územní rezerva by byla nepřiměřeným zásahem do práv dotčených osob, bylo-li by zcela evidentní, že záměr v rámci dané územní rezervy nebude možné v žádném případě realizovat. Taková evidentní situace ovšem rozhodně nemůže plynout z pouhé skutečnosti, že dané území je už nyní nadlimitně zatíženo. Ve fázi vymezování územní rezervy nelze bez dalšího vyloučit realizovatelnost záměru s ohledem na stávající zatížení životního prostředí už proto, že nejsou známy detailnější dopady na životní prostředí. Ty přitom mohou být nejen negativní, ale také pozitivní. Konkrétně jde-li o územní rezervu pro koridor silniční komunikace, pak taková komunikace může odvést dopravu z oblastí, kde jsou negativní vlivy dopravy mnohem významnější. Samotné negativní vlivy komunikace lze navíc eliminovat při zvažování konkrétního umístění komunikace (v rámci relativně široké oblasti územní rezervy lze komunikaci umístit do míst vzdálenějších od obydlených území). Kromě toho mohou k eliminaci stávající zátěže přispět jiná (s danou komunikací přímo nesouvisející) opatření, v důsledku čehož bude možné komunikaci umístit, aniž by nadále byly porušovány například limity znečištění ovzduší.
Predikce vývoje znečištění ovzduší poté, co bude záměr realizován, je s ohledem na výše uvedené ve chvíli, kdy je teprve vymezována územní rezerva, naprosto spekulativní. Rozhodně nelze mít na základě takové predikce za to, že záměr zjevně realizovatelný v daném územní není. Právě vymezení územní rezervy vytváří časový prostor, aby mohla být tato otázka posouzena podrobně a spolehlivě.
Námitce nesprávnosti vymezení územní rezervy pro dálnici D43 ve variantě Německé (Bystrcké) z důvodu nadlimitního znečištění ovzduší proto nelze přisvědčit. Totéž platí o námitce, že chybí objektivní srovnání jednotlivých variant dálnice D43. Právě pro toto posuzování a srovnávání byly územní rezervy vymezeny. Námitky tohoto charakteru bude možné uplatnit nejdříve poté, co bude některá z územních rezerv převedena na koridor (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53), k čemuž ani nemusí dojít. Odvíjí-li navrhovatel zásah do svých práv od této tvrzené nesprávnosti, pak k žádnému takovému zásahu nedochází – mohlo by k němu dojít právě až po aktualizaci zásad územní rozvoje a převedení územní rezervy na koridor. Z těchto důvodů je také zcela předčasné se zabývat argumenty, proč je ta která varianta dálnice D43 vhodnější, nezákonná pro neprovedení rozptylové studie či pro rozpor se stanoviskem Ministerstva životního prostředí.
V tuto chvíli daná územní rezerva zasahuje do práv navrhovatele jakožto vlastníka nemovitostí nacházejících se v blízkosti oblasti dotčené územní rezervou zcela standardním způsobem – dochází pouze k dočasnému a částečnému omezení výstavby v dané oblasti (viz výše). Ve vztahu k těmto důsledkům navíc navrhovatel netvrdí nic konkrétního, z čeho by bylo možné dovodit, že tento zásah do práv je neproporcionální.
Územní rezervu nelze považovat ani za nedostatečně odůvodněnou. Je řádně odůvodněna v kapitole G.4.4. odůvodnění ZÚR JMK. Podrobněji pak bude realizovatelnost teprve zkoumána, a proto ani není možné, aby byla před takovým zkoumáním realizovatelnost zdůvodněna v navrhovatelem požadovaném rozsahu již při vymezování územní rezervy.
Za této situace má soud za to, že daná územní rezerva nikterak excesivně nezasahuje do práv navrhovatele. Zásah, který je prováděn z ústavně legitimních důvodů a s minimálními dopady do právní sféry vlastníků dotčených nemovitostí, jako v tomto případě, je navrhovatel povinen strpět (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120).
Dále navrhovatel namítá nesprávnost (nezákonnost) územních rezerv pro záměr Jihozápadní tangenty RDS08-A (varianta „Modřická“) a RDS08-B (varianta „Želešická“) z důvodu, že není zdůvodněna realizovatelnost záměru v těchto územních rezervách s ohledem na to, že procházejí územím, kde jsou dlouhodobě překračovány limity zatížení území (prachovými částicemi a hlukem).
Ani v tomto případě nemá soud za to, že by byla realizovatelnost záměru v některé z těchto variant již nyní zcela vyloučena. I zde je predikce vývoje znečištění ovzduší poté, co by byl záměr realizován, naprosto spekulativní. Vymezení územních rezerv je teprve prvním krokem k tomu, aby byly vlivy na ovzduší u jednotlivých variant podrobněji posouzeny. Ke snížení stávající zátěže i k minimalizaci zátěže, kterou by mohl přinést tento záměr, přitom může vést řada dalších opatření (v rámci plánovaného záměru, v rámci stávajících zdrojů znečištění, v rámci legislativy upravující například emisní limity jednotlivých zdrojů znečištění). I proto není pro učinění odpovědnější predikce rozhodně prostor již ve fázi vymezení územních rezerv. Územní rezervy RDS08-A i RDS08-B jsou řádně odůvodněny v kapitole G.4.4. odůvodnění ZÚR JMK. Ve vztahu k odůvodnění realizovatelnosti s ohledem na stávající překračování limitů znečištění ovzduší (potažmo hluku) pak soud opakuje, že podrobněji bude realizovatelnost záměru teprve zkoumána.
Nepřímé účinky územních rezerv
Navrhovatel dále napříč celým návrhem namítá nadužívání či zneužívání institutu územních rezerv, vyhnutí se posouzení kumulativních a synergických vlivů v důsledku užití institutu územních rezerv, respektive neposouzení celkové koncepce páteřní dopravní infrastruktury v důsledku užití institutu územních rezerv. Na základě těchto námitek má za to, že jsou tyto územní rezervy vymezeny nezákonně, respektive že je nezákonně vymezena celá dopravní koncepce, potažmo určité koridory navazující na územní rezervy. Rozpor se zákonem je spatřován v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, v rozporu se zákonným účelem zásad územního rozvoje a podobně.
Namítané důsledky mají společné to, že se nejedná o účinky pojmově spjaté s institutem územní rezervy (takovým účinkem je naopak výše popsané omezení výstavby v dotčeném území). Soud považuje za vhodné k těmto tvrzeným nepřímým účinkům užití územních rezerv v ZÚR JMK souhrnně uvést několik obecných východisek.
Navrhovatel uplatňuje řadu námitek, jejichž hlavní podstatou je jeho přesvědčení, že územní rezervy pro koridory silniční infrastruktury měly být v ZÚR JMK stanoveny přímo jako koridory (neboť v opačném případě nebyla do ZÚR JMK vtělena celková koncepce silniční infrastruktury). Povinnost stanovit tyto koridory dovozuje z cílů a úkolů územního plánování, zákonného účelu zásad územního rozvoje, principu legitimního očekávání apod. (v podrobnostech viz dále). Podstatou těchto námitek je tedy nesplnění této povinnosti, a tudíž nečinnost odpůrce.
K těmto námitkám je nutno nejprve v obecné rovině poznamenat, že v rámci návrhu na zrušení opatření obecné povahy se nelze domáhat ochrany proti nečinnosti odpůrce. Přezkum se omezuje na posouzení toho, zda zásady územního rozvoje jako celek či jeho jednotlivé části splňují kritéria stanovená v § 101d odst. 2 s. ř. s. Soud nemůže z pohledu těchto kritérií posuzovat něco, co v zásadách územního rozvoje není vůbec upraveno. Nemůže proto posuzovat, zda by bylo vhodné v zásadách územního rozvoje konkrétním způsobem regulovat určitou plochu či koridor. Nemá v takovém případě ostatně ani možnost zrušit zásady územního rozvoje v určité části, neboť je de facto napadána část, která neexistuje (neexistující koridor).
Přistoupil-li by soud v důsledku „nečinnostních“ námitek například ke zrušení sporných územních rezerv, navrhovatel by nemohl dosáhnout kýženého výsledku – tj. vymezení koridoru silniční infrastruktury. Soud by ani v odůvodnění svého rozsudku nemohl uložit odpůrci povinnost takový koridor vymezit, neboť by se tím stavěl do role územně plánovacího orgánu, která mu v žádném případě nepřísluší.
Podobně ani zrušení jiné části zásad územního rozvoje (či jejich zrušení jako celku) by nemohlo nijak přispět k dosažení navrhovatelem proklamovaného cíle – tj. toho, že by měla být celková dopravní koncepce stanovena v rámci koridorů (bez využití územních rezerv). Výsledek by byl opačný, neboť žádné koridory by vymezeny nebyly.
Domáhá-li se tedy toho, aby byly některé záměry v ZÚR JMK namísto územních rezerv vymezeny přímo jako koridory, nemůže mu soud v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části s ohledem na povahu tohoto řízení vyhovět.
Je zcela zřejmé, že se navrhovatel snaží přimět odpůrce k činnosti proto, aby mohl tuto činnost (vymezení koridorů) před soudem věcně zpochybnit. Pro tento účel ovšem návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části neslouží. Navrhovatel nebude zbaven možnosti své věcné námitky vznést, ovšem až ve chvíli, kdy to bude aktuální, tedy ve chvíli, kdy budou ZÚR JMK obsahovat jím rozporovaný záměr koridoru. Je-li cílem zpochybnit samotný záměr komunikace, je zcela legitimní po všech dotčených osobách žádat, aby ke zpochybňování přistoupily až ve chvíli, kdy se záměr do zásad územního rozvoje skutečně promítne. Stanovení územních rezerv takové promítnutí nepředstavuje, neboť ty slouží právě k prověření, zda vůbec bude vymezení koridoru na místě.
Nutno však dodat, že výše uvedené závěry se týkají námitek, v nichž navrhovatel spatřuje rozpor se zákonem či právními principy čistě v tom, že určitý záměr neměl být vymezen jako územní rezerva, nýbrž jako koridor. Nespatřuje-li nezákonnost v ničem jiném, nelze tyto námitky považovat za důvodné. Jiná situace je ovšem v případě, kdy tvrzená nezákonnost (nečinnost) způsobuje také nezákonnost jiné části zásad územního rozvoje – tj. konkrétní regulace jiné plochy či koridoru, potažmo konkrétního regulativu. V takovém případě již lze posuzovat, zda nečinnost odpůrce nezpůsobila nezákonnost konkrétní části zásad územního rozvoje, kterou lze podrobit přezkumu v mezích § 101d odst. 2 s. ř. s. a jejíž případné zrušení by mohlo vést k napravení této nezákonnosti (alespoň v rušené části).
Navrhovatel dle návrhu spatřuje porušení § 18 odst. 2 a § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona v tom, že ZÚR JMK podle něj nedodržuje požadavek na komplexní řešení účelného využití a prostorového uspořádání území. Původcem tohoto stavu je podle něj excesivní nadužívání, resp. zneužívání institutu územní rezervy a nevymezení celé koncepce páteřní dopravní infrastruktury.
Zdejší soud se nicméně neztotožňuje již se samotnou premisou, že nevymezení celkové koncepce silniční infrastruktury formou koridorů představuje absenci takové koncepce. Ze všech podkladů i ze samotných ZÚR JMK je patrné, že odpůrce pracuje s jasnou koncepcí silniční infrastruktury, pouze v několika částech nechává dále prověřit, která z variant té dané dílčí části je realizovatelná a vhodnější. Takový postup rozhodně neznamená, že by zde žádná ucelená koncepce neexistovala. Je zcela zřejmé, které páteřní komunikace mají být na sebe napojeny a jaký má být výsledný stav silniční dopravy na páteřních komunikacích. Není pouze zřejmé, kde přesně napojení některých komunikací bude a kudy přesně některé části komunikací povedou.
Ze stejného důvodu nelze za nezákonnost považovat to, že odpůrce přistoupil k vymezení územních rezerv i u záměrů, které sám označuje za prioritní. Prioritou je zjevně myšlen význam konkrétní komunikace s ohledem na její úlohu v rámci celkové koncepce silniční infrastruktury. Odpůrce považuje komunikaci za prioritní proto, že by měla odvádět dopravu z místa A do místa B. Existuje-li ovšem například více variant, jejichž výhodnost je nutno teprve prověřit, je zcela legitimní, že odpůrce přistoupil k vymezení územních rezerv pro tyto varianty. V tomto postupu nelze bez dalšího spatřovat zneužití institutu územní rezervy či rozpor s tvrzením o prioritě daného záměru. I u priorit musí být respektovány zákonné požadavky, včetně požadavků na řádné zdůvodnění volby jedné z variant a na získání dostatečných podkladů pro tuto volbu.
Využití územních rezerv nepředstavuje popření odpůrcem prosazované koncepce silniční infrastruktury, pouze možné oddálení její celkové realizace. Je však potřeba vzít v úvahu skutečnost, že ani vymezení koridorů komunikací neznamená okamžitou realizaci záměru. Je nutno nejprve zakotvit záměr v územně plánovací dokumentaci nižšího stupně a následně vydat územní rozhodnutí a stavební povolení. Nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že stavební práce na různých úsecích komunikace mohou být různě časově náročné. Proto nemusí stanovení některého z úseku komunikace v územní rezervě samo o sobě představovat příčinu oddálení realizace komunikace jako celku. K vybudování daného úseku komunikace může i přes nezbytnost aktualizace ZÚR JMK reálně dojít mnohem dříve než k vybudování jiných úseků, nyní stanovených formou koridoru. I s ohledem na tuto skutečnost nemá zdejší soud za to, že by stanovení některých úseků páteřních komunikací formou územních rezerv představovalo zpochybnění odpůrcem prosazované dopravní koncepce.
Není pravdou ani to, že by podstatná část celkové koncepce páteřní silniční infrastruktury byla stanovena formou územních rezerv. Přiměřenost rozsahu využití územních rezerv nelze hodnotit jen z pohledu porovnání množství či rozsahu nově stanovených územních rezerv a nově stanovených koridorů. Je nutno mít na paměti, že koncepce vychází primárně z využití stávajících komunikací (a počítá případně s jejich zkapacitněním). Nelze proto souhlasit ani s tvrzením navrhovatele, že územní rezervy byly odpůrcem použity jako základní plánovací nástroj dopravní infrastruktury nadmístního významu.
Ve způsobu, jakým byly využity územní rezervy pro koridory silniční infrastruktury, nespatřuje zdejší soud popření celkové koncepce silniční infrastruktury, z níž odpůrce vycházel. Územní rezervy byly použity pro případy, které zákon předpokládá, tj. pro případy prověření realizovatelnosti záměru, respektive vhodnosti některé z variant záměru.
Nelze souhlasit s tvrzením navrhovatele, že vhodnost vymezeného území pro daný účel a realizovatelnost záměru musí být prověřeny a přesvědčivě odůvodněny již při vymezení územní rezervy. Zákon výslovně uvádí, že cílem územní rezervy je prověření potřebnosti a plošných nároků určitého záměru. Posuzování potřebnosti vedení silnice v přesně stanoveném území v sobě zahrnuje také posuzování toho, zda není vhodné silnici vést jinudy. V takovém případě je totiž vedení silnice v jedné ze zvažovaných variant nepotřebné. To lze ostatně dovodit i z již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, nebo rozsudku ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53. Ty zdůrazňují, že podkladem pro vymezení územní rezervy nemusí být konkrétní územní studie vyhodnocující jednotlivé varianty určitého záměru. Stejně tak nemusí být v dané fází zpracován zcela konkrétní projekt realizace záměru.
Umístění územní rezervy pochopitelně musí být taktéž výsledkem určitého hrubého posouzení realizovatelnosti záměru v daném místě. Na toto hrubé posouzení ovšem nelze klást stejné nároky jako na posouzení předcházející vymezení koridoru silnice. Už vůbec pak nelze požadovat, aby toto hrubé posouzení zahrnovalo právě posouzení vhodnosti variant. V takovém případě by totiž bylo možné využít pro jedinou silnici pouze jednu územní rezervu, čímž by tento institut nemohl z velké části plnit svůj účel. Jednou z modelových situací, pro které je využití institutu územní rezervy vhodné a také legitimní, je právě dočasné omezení výstavby na více místech s cílem prověřit, v kterém z dotčených území bude vedení dopravní stavby vhodnější. „Vyblokování“ území ve více variantách pro jediný záměr považuje zdejší soud za jeden ze základních účelů institutu územní rezervy. Zdejší soud nezpochybňuje tvrzení navrhovatele, že jde o nástroj doplňkový (oproti základnímu nástroji, kterým je koridor), nicméně jedná se takřka o ideální institut pro plánování budoucího koridoru ve fázi, kdy není zřejmé, která z variant bude nejlepší, nicméně je takřka jisté, že jedna z variant bude vybrána.
Neobstojí ani výtky navrhovatele, že zatímco v dřívějších ZÚR JMK 2011 měl odpůrce dostatek podkladů pro vymezení koridorů, nyní tvrdí, že je nemá. Závěr odpůrce, že u některých částí celkové koncepce bude potřeba provést územní studii, plně odpovídá výtkám, které ve vztahu k předchozím ZÚR JMK 2011 vyslovil ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud. Ten jednak poukázal na nutnost dalšího posuzování vlivů na životní prostředí (kumulativních a synergických vlivů) a také na nutnost řádně prověřit varianty vedení komunikace (konkrétně v případě úseku R 43 Kuřim – Černá Hora). Nelze proto odpůrci vyčítat, že neopakoval své pochybení a v intencích závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu shledal, že pro volbu konkrétních variant některých úseků páteřní silniční infrastruktury bude potřebné provést další hodnocení.
Otázka, zda dané hodnocení mohlo již být provedeno před přijetím nyní napadených ZÚR JMK, není v tuto chvíli sama o sobě podstatná. Výtky směřující k tomu, že si měl odpůrce dostatek podkladů již dávno opatřit, je totiž svou povahou námitkou nečinnosti odpůrce, ke které se soud podrobněji vyjádřil výše. Má-li navrhovatel za to, že určité přípravné úkony nezbytné pro vymezení koridoru silniční komunikace již měly být provedeny, a záměr komunikace měl být tudíž stanoven formou koridoru, nikoliv formou územní rezervy pro takový koridor, nemůže se úspěšně domáhat ochrany návrhem na zrušení zásad územního rozvoje či jejich části.
Postup odpůrce podle názoru soudu nepředstavuje ani obcházení § 38 odst. 2 stavebního zákona, jak tvrdí navrhovatel. Toto ustanovení sice ukládá zastupitelstvu kraje rozhodnout o výběru jedné z variant, pokud návrh zásad územního rozvoje obsahuje varianty řešení, nicméně toto ustanovení nelze interpretovat tak, že jedna z variant musí být prosazena za každou cenu. Jednak nemusí být přijata varianta žádná, neboť návrh zásad územního rozvoje nelze v tomto směru považovat za závazný, jednak mohou být v rámci procesu přijímání zásad územního rozvoje zjištěny takové okolnosti, které okamžitou volbu varianty vylučují.
Nezvolení jedné z variant a promítnutí některých (či všech) variant do zásad územního rozvoje formou územních rezerv proto nelze považovat bez dalšího za obcházení citovaného ustanovení. Obcházení zákona nelze dovozovat ani z toho, že bylo užito územních rezerv pro více komunikací. Je nutno zopakovat, že tato skutečnost nemá sama o sobě vypovídací hodnotu. Za obcházení zákona by bylo možné považovat pouze takový postup odpůrce, kdy by stanovené územní rezervy byly samoúčelné a neodůvodněné. Aby mohl soud takový závěr učinit, tak by ovšem navrhovatel musel takovou skutečnost namítat (a zdůvodnit) ve vztahu ke konkrétní územní rezervě a nikoliv pouze v obecné rovině s poukazem na množství územních rezerv. Obecné námitce, že se odpůrce extenzivním vymezením územních rezerv dopustil obcházení § 38 odst. 2 stavebního zákona, proto nelze přisvědčit. Navrhovatel sice brojí také proti konkrétním územním rezervám, zejména namítá jejich nerealizovatelnost, nicméně tyto námitky byly soudem vyvráceny a žádná z územních rezerv nebyla shledána samoúčelnou či neodůvodněnou.
Zdejší soud nesouhlasí ani s námitkou, že „při tak masivním a systematickém užití územních rezerv“ by měl být kladen zvláštní důraz na formální a obsahovou kvalitu odůvodnění tohoto celkového postupu. Problémem je opět východisko navrhovatele, že se jedná o systémové užití (v kontextu návrhu se jedná v očích navrhovatele spíše o zneužití) územních rezerv. Množství ani rozsah územních rezerv nevypovídá bez dalšího o tom, že by se odpůrce snažil systémově vyhnout zákonným povinnostem či využít územní rezervy k jinému než proklamovanému a zákonem předvídanému účelu. Pokud by již tato skutečnost měla představovat zneužití tohoto institutu, nebyl by již dán žádný důvod klást jakékoliv vyšší nároky na odůvodnění. A naopak, nejedná-li se o zneužití, o čem je soud přesvědčen, pak taktéž není dán žádný důvod, aby bylo odůvodnění podrobnější, než za standardní situace.
Zpochybňuje-li navrhovatel zdůvodnění územních rezerv v souhrnu, musí soud zopakovat, že není dán žádný důvod (natož zákonná povinnost) zdůvodňovat v zásadách územního rozvoje celkový rozsah či počet územních rezerv.
Totéž platí pro označování kombinace územních rezerv s koridory za tzv. salámovou metodu. Již toto označení má negativní konotace a naznačuje nezákonnost postupu odpůrce. Samotná kombinace těchto dvou institutů ovšem není nijak protizákonná ani nevhodná. Za salámovou metodu by opět bylo možné považovat pouze případ, kdy by došlo ke zcela účelovému (tj. sledujícímu jiný než proklamovaný a zákonem aprobovaný cíl) rozdělení konkrétního záměru na koridor a územní rezervu. Navrhovatel ovšem primárně označuje za salámovou metodu již samotnou kombinaci uvedených institutů. S tímto paušálním hodnocením se zdejší soud rozhodně neztotožňuje.
Stejně obecně hovoří navrhovatel o svévoli, excesu, obcházení zákona a zneužití správního uvážení s tím, že odpůrce institut územních rezerv použil k jiným účelům a cílům, než pro něj předpokládá zákon, čímž docílil faktického prosazení problematické dopravní koncepce. Za částečnou konkretizaci tohoto obecného tvrzení lze považovat tvrzení, že koncepci prosadil bez použití zákonem předpokládaného plánovacího nástroje – koridorů dopravní infrastruktury, což by vyžadovalo podstatně vyšší nároky na prověření a odůvodnění jejich vymezení.
S tímto tvrzením však nelze souhlasit z několika důvodů. V prvé řadě odpůrce použil zákonem předpokládané plánovací nástroje – koridor dopravní infrastruktury je stejně tak zákonem předvídaným nástrojem, jako územní rezerva. Kromě toho celková koncepce páteřní dopravní infrastruktury nesestává pouze z nově vymezovaných koridorů a územních rezerv, ale také ze stávajících komunikací. A v neposlední řadě navrhovatel zjevně zaměňuje odůvodnění umístění koridoru, respektive územní rezervy na straně jedné a odůvodnění celkové koncepce silniční infrastruktury na straně druhé. Jakkoliv totiž namítá, že koridor by musel být podrobněji odůvodněn oproti územní rezervě, je zřejmé, že jádrem sporu je samotná volba celkové dopravní koncepce a odůvodnění této volby (nikoliv odůvodnění konkrétní územní rezervy).
Odůvodnění volby dopravní koncepce však není závislé na tom, zda ta která její část je nakonec zakotvena formou koridorů či územních rezerv. Jde totiž o předpokládaný model fungování dopravní infrastruktury, koncepci rozprostření provozu silničních vozidel v rámci celého Jihomoravského kraje, která předpokládá ve finální fázi určitý tok motorových vozidel v určitých směrech o určité hustotě. Na základě těchto odhadovaných hodnot pak lze předpokládat v obecné rovině dopady na celý Jihomoravský kraj, a tudíž následně také volit nejvhodnější koncepci. Pro tuto volbu a její zdůvodnění tak není zcela stěžejní přesné vymezení všech koridorů a volba konkrétní varianty u každé části plánované komunikace. Vhodnost koncepce a její dopad v obecném měřítku lze jistě posuzovat i při zachování variantních řešení v některých úsecích.
Požadavky na odůvodnění koridoru silniční infrastruktury, územní rezervy pro takový koridor a celkové zvolené koncepce páteřní silniční infrastruktury jsou tedy diametrálně odlišné. Odůvodnění těchto tří prvků je také proto na sobě relativně nezávislé. Koncepci nelze považovat za nedostatečně odůvodněnou jen proto, že bylo využito mimo jiné územních rezerv, na jejichž odůvodnění jsou kladeny nižší nároky. Koncepci lze totiž považovat za nedostatečně odůvodněnou i tehdy, jsou-li jednotlivé koridory a územní rezervy odůvodněny dostatečně. A totéž platí naopak – koncepci lze považovat za dostatečně odůvodněnou i tehdy, jsou-li jednotlivé koridory a územní rezervy odůvodněny nedostatečně.
Krajský soud se dále samostatně zabýval otázkou zneužití institutu územních rezerv za účelem vyhnutí se posouzení kumulativních a synergických vlivů, kterou navrhovatel opakované zdůrazňuje také ve vyjádření k pokračování v řízení.
Územní rezerva může mít podle názoru soudu nepřímý negativní účinek na některé subjekty vyplývající z toho, že nebude provedeno posouzení kumulativních a synergických vlivů. V této souvislosti je ovšem nutno poznamenat dvě skutečnosti, které budou podrobněji rozebrány níže. V prvé řadě nezákonností nemůže být samotné neprovedení posouzení kumulativních a synergických vlivů. A v druhé řadě případné negativní účinky se nemohou projevit v nezákonnosti samotných územních rezerv, nýbrž pouze v nezákonnosti záměrů navazujících na dané územní rezervy.
Skutečnost, že v případě územní rezervy není potřeba provádět posouzení kumulativních a synergických vlivů, plyne přímo ze zákona a je logickým a legitimním odrazem charakteru územní rezervy. Územní rezervy samotné (s odhlédnutím od záměru, pro něž byly vymezeny) v zásadě nemohou mít negativní dopady na životní prostředí, neboť toliko zakazují některé změny v území, a tím konzervují dosavadní stav. Jejich posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí by tedy postrádalo smysl. U záměru, pro nějž byla územní rezerva vymezena, není jisté, v jaké variantě, v jakém rozsahu a za jakých podmínek bude realizován; není ani jisté, zda k jeho realizaci skutečně dojde. Proto by požadavek na posouzení předpokládaného využití územní rezervy (zde dopravní infrastruktura) byl v této fázi předčasný [viz také důvodová zpráva k návrhu zákona č. 350/2012 Sb., podle níž by i docházelo – v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 (směrnice SEA) o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí – k opakovanému posuzování]. Z uvedených důvodů bylo posuzování stanoveného využití územní rezervy z hlediska vlivů na životní prostředí výslovně vyloučeno § 36 odst. 1 stavebního zákona, po novelizaci zákonem č. 350/2012 Sb., účinným od 1. 1. 2013. Stejná logika ovšem platila i před touto novelou [srov. Metodiku k navrhování územních rezerv a rozhodování podle nich, vydanou Ústavem územního rozvoje a Ministerstvem pro místní rozvoj v prosinci 2011, vydání první, str. 5: „[S]amotné vymezení územní rezervy nemůže vyvolat potřebu posuzování vlivů na životní prostředí a na území Natura 2000. K tomuto posouzení dochází, až když je změnou ÚPD navrhováno změnit územní rezervu na plochu nebo koridor pro prověřené využití (zpravidla zastavitelnou plochu)“].
Neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí u územní rezervy tudíž nemůže samo o sobě představovat nezákonnost. Vlivy na životní prostředí (včetně vlivů kumulativních a synergických) budou posouzeny u záměru v okamžiku, kdy bude navrhováno přeřazení záměru z územní rezervy do koridoru. V případě kumulativních a synergických vlivů se přitom posuzuje kumulace a synergie nejen s vlivy plánovaných záměrů, ale také s vlivy stávajících záměrů. Není tudíž ve výsledku vůbec možné se v jakékoliv části vyhnout posouzení kumulativních a synergických vlivů. Nelze proto přisvědčit tvrzení navrhovatele, že by mohlo dojít k prosazení dopravní koncepce, aniž by byly kumulativní a synergické vlivy posouzeny. Před realizací dojde k tomuto posouzení v úplně stejném rozsahu, v jakém by k němu došlo v případě, že by dopravní koncepce v ZÚR JMK byla stanovena výlučně formou koridorů. K celostnímu („holistickému“) posouzení všech souvisejících záměrů (tj. záměrů vytvářejících kumulativní a synergické vlivy), jak požaduje navrhovatel, musí dojít při každé aktualizaci, která bude zakotvovat nový související záměr. Stejně jako v tuto chvíli musí proběhnout posouzení kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů a existujících staveb, bude nutné při každé aktualizaci posoudit kumulativní a synergický efekt nově plánovaných záměrů ve spojení s již dříve (v ZÚR JMK) naplánovanými záměry a existujícími stavbami. Stanovením územní rezervy se proto posouzení vlivů na životní prostředí (včetně posouzení kumulativních a synergických vlivů) v určité části pouze odkládá, nedochází k vyhnutí se tomuto posouzení, a bez dalšího nelze proto hovořit ani o obcházení zákona.
Podle názoru soudu ovšem existuje možnost, že vymezení územní rezervy za určitých okolností bude představovat obcházení zákona. Takovou možností by byla situace, kdy by byl prosazen určitý koridor de facto pouze jako plánovaná součást širšího záměru (tj. sám o sobě by byl zcela neúčelný, či v rozporu se zákonem například s ohledem na jeho negativní vlivy na životní prostředí), aniž by přitom tento širší záměr byl jakkoliv posouzen, alespoň z hlediska vlivů, jejichž kumulace či synergie je již v tuto fázi (přes vymezení některých částí záměru formou územní rezervy) zřejmá a nevyhnutelná (např. kumulace vlivů dopravy na dálnici D1 a plánované dálnici D43, přestože jsou oba záměry v tuto chvíli odděleny územními rezervami, ovšem celková koncepce počítá s tím, že nutně jedna z územních rezerv bude přeměněna v koridor – viz dále). I v takovém případě ovšem nelze hovořit o nezákonnosti vymezení samotné územní rezervy, nýbrž jedině nezákonnosti vymezení navazujícího koridoru. Takovou nezákonnost lze považovat za nepřímý negativní účinek vymezení územní rezervy.
Jelikož z návrhu je patrné, že nezákonnost tohoto typu navrhovatel v případě koridorů silniční infrastruktury spojených s územními rezervami spatřuje, zabýval se dále zdejší soud tím, zda jednotlivé napadené koridory, u nichž je tato skutečnost namítána, v tomto směru obstojí. Podle názoru soudu tyto koridory obstojí, bude-li splněna jedna ze dvou alternativ.
První možností je, že koridor obstojí jako zcela samostatná komunikace bez ohledu na to, zda v budoucnu dojde k přeměně některé z územních rezerv na koridor. V takovém případě nemají územní rezervy prakticky žádný vliv na zákonnost samotných koridorů. Byť může být počítáno s využitím koridoru i pro záměr komunikace, která je v jiných částech teprve ve fázi dalšího prověřování variant (tj. je vymezena formou územních rezerv), je v danou chvíli zároveň záměrem zcela samostatným. I kdyby k očekávanému „jinému“ využití koridoru (tj. k jeho začlenění do celkové dopravní koncepce plánovaným způsobem) nedošlo, bude plnit svou funkci i za daného stavu. Řešení otázky, v jaké konkrétní podobě bude realizována celková koncepce dopravní infrastruktury, se pouze odkládá.
Není-li naplněna první možnost (tj. není-li záměr bez realizace některé z územních rezerv ospravedlnitelný), může koridor v popsaném případě obstát pouze tehdy, obstojí-li jako součást „širší“ koncepce, tj. součást záměru komunikace, která je v danou chvíli v některých částech stanovena „pouze“ ve formě územních rezerv. Jako součást širší koncepce ovšem takovýto koridor obstojí pouze tehdy, je-li celkový záměr podroben komplexnějšímu posouzení, zejména pak právě alespoň částečnému posouzení kumulativních a synergických vlivů. Minimálně musí být totiž posouzeny alespoň v hrubých obrysech takové vlivy, jejichž stávající či budoucí kumulativní a synergický efekt je zcela zřejmý a nevyhnutelný. Tak je tomu v případě, že územní rezervy představují variantní řešení, přičemž je například zřejmé, že dojde k propojení určitých komunikací, není pouze rozhodnuto, ve kterém místě. V takovém případě je pak alespoň zhruba patrné, že ke kumulaci vlivů obou komunikací dojde. Orientačně musí být také dopady této kumulace patrné, neboť v opačném případě by nebylo vůbec možné hovořit o dopravní koncepci. Ačkoliv územní rezervy samy o sobě nutně takovému posouzení nepodléhají, nebude-li žádné takové posouzení provedeno, nemůže obstát samotný navazující koridor, neplní-li sám o sobě samostatný účel bez ohledu na širší záměr. V opačném případě by bylo možné jen stěží vyvrátit výtku, že koridor je sám o sobě zcela zbytečný (potažmo např. sám o sobě vykazuje výrazné negativní vlivy na životní prostředí) a součástí širší koncepce se nemůže stát s ohledem na to, jaké vlivy bude mít propojení jednotlivých komunikací.
Ve světle těchto závěrů se soud nejprve zabýval zákonností koridorů DS02 a DS03 pro záměr dálnice D43 s ohledem na její plánované napojení na dálnici D1. K napojení má totiž dojít v některé z variantních tras vymezených územními rezervami RDS01-A, RDS01-B, RDS01-C, RDS01-C/Z, RDS34-A, RDS34-B.
V prvé řadě je nutno poznamenat, že koridory DS02 a DS03 na sebe bezprostředně navazují. Hovořit proto o nich jako o dvou mikroúsecích, jak činí navrhovatel v návrhu, je značně zavádějící. Dohromady se jedná o úsek dlouhý zhruba 22 km, přičemž v České republice lze jistě nalézt i mnohem kratší dálnice, které jsou nepochybně účelnými a funkčními páteřními komunikacemi, jako je například dálnice D56 o délce 12 km. Ze samotné délky koridorů DS02 a DS03 nelze proto usuzovat ohledně jejich účelnosti, realizovatelnosti a pozitivních či negativních důsledků zhola nic.
Soud se dále neztotožňuje s argumentací navrhovatele směřující k tomu, že jsou uvedené koridory samy o sobě zbytečnými stavbami s ohledem na aktuální hustotu dopravy v místech koridoru. Navrhovatel totiž zcela abstrahuje od předpokládaného vývoje dopravy poté, co by byla předmětná dálnice vybudována. Hustotu dopravy nelze odvíjet pouze od toho, jaká je hustota dopravy v daném místě nyní, kdy je obsluhovaná silnicí druhé třídy. Jak vyplývá z kapitoly G.4.1. odůvodnění ZÚR JMK, tato dálnice má převzít značnou část každodenních regionálních přepravních vztahů ze stávající dopravně přetížené silnice I/43, která je páteří OS9 rozvojové osy Brno – Svitavy / Moravská Třebová s přesahem do Pardubického kraje. Soud proto nepovažoval za potřebné provádět dokazování k otázce, jaké jsou výsledky sčítání dopravy na současných silnicích první a druhé třídy v trase záměru. Tento údaj je totiž zcela nerozhodný, neboť je naprosto zřejmé, že vybudování dálnice v podobné trase by nevedlo toliko k převzetí dopravy z tohoto úseku silnice druhé třídy, nýbrž ke komplexní změně dopravy, jak potvrzují predikované intenzity dopravy (viz např. Model silniční dopravy pro síť Jihomoravského kraje, HBH projekt spol. s r. o., 06/2014). Skutečnost, že tyto predikované intenzity nedosahují dle navrhovatele ekonomicky rentabilní minimální intenzity pro výstavbu dálnice, nemůže být pro posouzení realizovatelnosti tohoto záměru rozhodná. Ekonomická rentabilita je pouze jedním z faktorů v rámci územního plánování. Nelze odhlížet od toho, že primárním účelem dálnice D43 má být řešení nikoliv ekonomických, nýbrž dopravních problémů Jihomoravského kraje.
Z výše namítaných skutečností tedy neplyne, že by koridory DS02 a DS03 neobstály jako zcela samostatná komunikace bez ohledu na to, zda v budoucnu dojde k přeměně některé z územních rezerv na koridor. Navrhovatel však také poukazuje na výrazné negativní vlivy na životní prostředí těchto koridorů, které by již mohly vést k závěru, že tyto záměry samy o sobě neobstojí.
Je nutno přisvědčit navrhovateli v tom, že u záměrů DS02 a DS03 jsou některé vlivy na udržitelný rozvoj území hodnoceny negativně známkou -2. Jedná se však o hodnocení vlivů přechodných. To se týká jak vyhodnocení vlivů na jednotlivé složky (ovzduší, obyvatelstvo, lidské zdraví), tak vlivů kumulativních a synergických. Pro všechny je společné to, že jde o negativní vlivy, které budou způsobeny v případě, že budou realizovány předmětné koridory, aniž by došlo k přeměně některé z navazujících územních rezerv na koridor a jeho realizaci – tj. propojení záměru s dálnicí D1. Jde totiž zejména o negativní vlivy pro město Brno. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ovšem zároveň dodává, že z dlouhodobého hlediska bude mít realizace záměru výrazný pozitivní vliv, dojde-li k realizaci dálnice D43 v úplnosti, tj. až po napojení na dálnici D1. Realizace záměrů DS02 a DS03 je tedy de facto podmíněna tím, že bude možné realizovat také navazující koridory dálnice D43, v tuto chvíli zatím vymezené jako územní rezervy. Nelze proto ani souhlasit s tvrzením navrhovatele, že by byly pouze konstatovány negativní vlivy, aniž by byla dovozována jakákoliv opatření. Je zcela zřejmé, že je nutné zajistit, aby na tyto záměry navázaly co nejdříve kroky k přeměně územních rezerv na koridory a následné kroky k realizaci celé dálnice D43 v její úplnosti. Je ovšem nutno mít na paměti, že zásady územního rozvoje nejsou dokumentem, na který by bezprostředně navazovala fyzická realizace záměru. Proto není nutno trvat na tom, aby byla dálnice D43 jako celek vymezena formou koridoru již v tuto chvíli. Soud považuje za plně souladné se zákonem, jestliže je záměr hodnocen pozitivně toliko podmíněně, tj. pod podmínkou, že budou realizovány návazné kroky, které ještě v samotných zásadách územního rozvoje nejsou přímo (invariantně, ve formě koridorů) stanoveny a pouze se s nimi koncepčně počítá, prozatím ve variantní podobě, ve formě územních rezerv.
Z výše předestřeného vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je zároveň patrné, že bylo provedeno v základní rovině také hodnocení kumulativních a synergických vlivů celého záměru dálnice D43 včetně územních rezerv RDS01-A, RDS01-B, RDS01-C, RDS01-C/Z, RDS34-A a RDS34-B na životní prostředí. Jedná se o minimální možné hodnocení, které však podle názoru soudu plně odpovídá charakteru územních rezerv na straně jedné a na straně druhé požadavku na to, aby koridory, které navazují na územní rezervy a které zároveň neobstojí jako samostatný záměr, obstály jako součást širší koncepce. Jelikož jsou záměry DS02 a DS03 bez návaznosti na dálnici D1 problematické z hlediska jejich vlivů na udržitelný rozvoj území, je pro jejich realizovatelnost podstatné vyhodnocení, že jejich kumulativní vlivy ve spojení s dálnicí D1, bez ohledu na to, která varianta propojení těchto záměrů bude následně zvolena, budou výrazně pozitivní. Přes povahu územních rezerv, které leží mezi koridory a dálnicí D1, má soud za to, že takové hodnocení lze učinit a že naopak bez takového hodnocení by byla realizovatelnost záměrů DS02 a DS03 takřka nemožná.
Podrobnější hodnocení vlivů na životní prostředí bude provedeno po aktualizaci ZÚR JMK a po přeměně některé z územních rezerv na koridor. Pro aktuální stav územního plánování v ZÚR JMK je ovšem podstatné, že záměry DS02 a DS03 jsou součástí širší koncepce, že jako součást této širší koncepce budou mít pozitivní vliv na udržitelný rozvoj území, a že tudíž jako součást širší koncepce obstojí. Při následných krocích vedoucích postupně k realizaci těchto záměrů budou ovšem muset správní orgány vzít v úvahu aktuální stav územního plánování a prověřit, zda jsou skutečně činěny kroky k realizaci celého záměru dálnice D43, včetně kroků směřujících k invariantnímu řešení a přeměně některých územních rezerv na koridory. S ohledem na výrazně negativní vlivy záměrů DS02 a DS03 na udržitelný rozvoj území pro případ, že by zůstaly osamocenými úseky dálnice D43, musí být v budoucnu kontinuálně sledováno, zda taková varianta reálně nehrozí. V tuto chvíli ovšem soud takovou reálnou hrozbu nevnímá, neboť záměr realizovat celou dálnici D43 je jasně deklarován, vymezení územních rezerv není v rozporu s touto deklarací (naopak se jedná o institut eliminující vznik nových překážek, které by mohly bránit realizaci záměru) a jsou zároveň naplánovány konkrétní kroky směřující k realizaci záměru. Těmito kroky jsou provedení územní studie, následná volba konkrétní varianty a aktualizace ZÚR JMK zahrnující invariantní řešení koridoru celé dálnice D43.
Na tomto místě je také nutno zdůraznit, že z ničeho nevyplývá, že dálnice D43 nebude jako celek realizovatelná. Navrhovatel zpochybňuje realizovatelnost toliko jedné z variant (Německé/Bystrcké). V příloze č. 3 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území („Informativní údaje k územním rezervám“) jsou přitom uvedeny podrobné informace o zastoupení jevů sledovaných v rámci vyhodnocení vlivů na životní prostředí a jsou také stanovena upozornění, kterým je nutné věnovat pozornost při prověřování možnosti využití územní rezervy pro koridor. Tato upozornění směřují především k minimalizaci negativních vlivů záměru a také například k optimalizaci trasy s cílem minimalizace dopadů na obytnou zástavbu. Ani z těchto podrobnějších údajů (byť mají primárně informativní charakter) neplyne, že by byla realizovatelnost celé dálnice D43 v některé z variant stanovených územními rezervami vyloučena.
Lze uzavřít, že zákonnost koridorů DS02 a DS03 není zpochybněna tím, že jejich plánované napojení na dálnici D1je v tuto chvíli vymezeno variantně formou územních rezerv.
Námitku podobného charakteru lze okrajově a ve velmi stručné rovině nalézt také na str. 138 návrhu, kde je ZÚR JMK vytýkána nezákonnost plynoucí z vymezení územních rezerv RDS08-A a RDS08-B, přičemž je naznačována nezákonnost záměrů DS04 a DS14 – tj. dálnice D52 (z důvodu neposouzení vlivů tranzitní dopravy ve spojení s předmětnými územními rezervami).
K těmto námitkám je nutno zopakovat, že samotná možnost zatížení životního prostředí realizací jedné z variant koridoru, které jsou v současné době vymezeny formou územních rezerv, nemůže zakládat nezákonnost těchto územních rezerv. Realizovatelnost některé z variant, a to i s ohledem na jejich vlivy na udržitelný rozvoj území, má být teprve podrobněji posouzena, přičemž mohou být po provedení volby jedné z variant také stanovena kompenzační opatření eliminující negativní vlivy záměru. V této fázi z ničeho neplyne, že by byla realizovatelnost naprosto vyloučena. I zde je možno poukázat na identifikaci jednotlivých sledovaných jevů a upozornění pro další prověřování využití územních rezerv v příloze č. 3 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Z těchto podrobnějších údajů taktéž neplyne absolutní nerealizovatelnost záměru Jihozápadní tangenty v rámci některé z územních rezerv.
V případě navazujících koridorů navrhovatel namítá, že dálnice D52 Pohořelice – Mikulov (čímž je myšlen záměr DS04) a dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice (čímž je myšlen záměr DS14) přivádějí tranzitní dopravu do brněnské aglomerace a města Brna, aniž by došlo k vyhodnocení vlivů této tranzitní dopravy na uvedené území.
Záměr DS04 bezprostředně nenavazuje na územní rezervy RDS08-A a RDS08-B, je zjevně (tato skutečnost je patrná již ze samotných mapových podkladů) nezávislý na předmětných územních rezervách, a obstojí tudíž jako samostatný záměr (je navíc trasován v místech stávající komunikace, a dochází tudíž fakticky pouze k jejímu zkapacitnění) bez ohledu na to, zda dojde k realizaci záměru, který má být prověřen v územních rezervách RDS08-A a RDS08-B. Je proto zcela zjevné, že zvolení institutu územních rezerv pro záměry RDS08-A a RDS08-B nemůže v žádném případě zakládat nezákonnost záměru DS04, který obstojí sám o sobě.
Totéž platí pro záměr DS14, s nímž je taktéž počítáno jako se samostatnými záměry nezávislými na případné realizaci Jihozápadní tangenty. Tento záměr by sice přímo navazoval na záměr Jihozápadní tangenty (na rozdíl od záměru DS04), nicméně podstatné je, že na tomto záměru není nijak závislý. To zcela jasně potvrzuje odůvodnění záměru v bodu G.4.1. odůvodnění ZÚR JMK: „Jižní tangenta D52/JT s napojením na D2 má vysoce pozitivní roli, jak ve spojení s JZT, tak i jako samostatné propojení. Napomáhá rozložení dopravních zátěží na křižovatkách na dálnici D1 a vytváří systém „žebříku“, současně napomáhá ke zklidnění silnice II/152. Intenzity jednoznačně potvrzují potřebnou kategorii D52/JT jako čtyřpruhové směrově dělené s mimoúrovňovými křižovatkami, v daném případě dálnice.“ Je zřejmé, že záměr DS14 obstojí sám o sobě bez ohledu na to, zda dojde k následné přeměně některé z územních rezerv RDS08-A či RDS08-B na koridor Jihozápadní tangenty.
Není přitom pravdou, že by vlivy tranzitní dopravy u záměrů DS04 a DS14 nebyly řádně posouzeny [k tomu viz vypořádání návrhových bodů 12 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice) a 13 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr silnice D52 Pohořelice – Mikulov)]. Vyhodnocení vlivů tranzitní dopravy u záměrů RDS08-A a RDS08-B pak bude na místě až ve chvíli, kdy bude zvoleno invariantní řešení, které bude zaneseno do ZÚR JMK formou koridoru. V tuto chvíli je ovšem podstatné, že záměry DS04 a DS14 byly řádně posouzeny z hlediska jejich vlivů na udržitelný rozvoj území a jako takové obstojí.
Nezávislost záměrů DS04 a DS14 na územních rezervách RDS08-A a RDS08-B je patrná také z odůvodnění územních rezerv (kapitola G.4.4.): „S ohledem na jednoznačnou spjatost stávající sítě a všech záměrů jak v jádrovém území OB3 metropolitní rozvojové oblasti Brno, tak v zastavěném území města Brna, s přihlédnutím k nové odlehčené funkci JZT, jež umožňuje zvažovat i její vypuštění, dále s ohledem na potřebu zajištění systému třístupňové ochrany města Brna i vysokému riziku kumulace vlivů na životní prostředí a lidské zdraví, projektant dospěl k závěru, že nelze v úrovni ZÚR jednoznačně rozhodnout o výběru výsledné varianty JZT, případně o její další funkci, kategorii či možném vypuštění. Z důvodu silné spjatosti celého dopravního systému jádrového území a citlivosti při vzájemném ovlivňování přepravní účinnosti, dopadů do území i vlivů na životní prostředí a lidské zdraví projektant dospěl k závěru, že JZT musí být posouzena komplexně, jako součást souboru staveb, ve větší podrobnosti než přísluší ZÚR, s dopracováním podrobnějších podkladů pro rozhodování a to v úrovni územní studie.“ Je tedy zřejmé, že může nakonec dojít i k vypuštění záměru Jihozápadní tangenty, aniž by to mělo vliv na realizovatelnost jiných záměrů (tedy včetně záměrů DS04 a DS14).
Zároveň se soud neztotožňuje s tvrzením navrhovatele, že by užití institutu územních rezerv bylo v rozporu s citovaným požadavkem, aby byla Jihozápadní tangenta posouzena komplexně, jako součást souboru staveb. Jedná se o požadavek stanovený do budoucna pro případné vymezení koridoru Jihozápadní tangenty, nikoliv požadavek ve vztahu k záměrům koridorů DS04 a DS14. Zároveň se jedná o vysvětlení důvodů, proč zatím nebylo možné tento záměr jako koridor vymezit. Je zřejmé, že v případě, že k přeměně jedné z územních rezerv na koridor dojde, bude tento koridor nutné posuzovat komplexně, jako součást souboru staveb. Do té doby se počítá s různými variantami, včetně té varianty, že tento záměr bude úplně vypuštěn. V odůvodnění předmětných územních rezerv proto soud nespatřuje žádný rozpor. Nejde o nepřípustnou „salámovou“ metodu, nýbrž zcela standardní využití institutu územní rezervy. Odpůrce se v tomto případě nemůže vyhnout vyhodnocení kumulativních vlivů dopravy. Dojde-li k přeměně územní rezervy na koridor, bude nutné toto vyhodnocení provést, a to s ohledem na stávající zátěž i další plánované záměry. Užití územních rezerv v nyní posuzovaném případě za formu nepřípustné salámové metody neshledal ani Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512, ve kterém shrnul, že územní rezervy „předpokládají možnosti variant a bez znalosti současně aplikovaných kompenzačních opatření nelze jednoznačně tvrdit, že jakákoliv z možných variant bude znamenat výhradně zvýšení zátěže“ a přípustnost územním rezerv odvodil také ze svých dřívějších rozsudků sp. zn. 3 As 206/2015 či sp. zn. 7 Aos 3/2012.
Lze souhlasit s navrhovatelem v tom, že záměry nyní vymezené jako koridory již při aktualizaci ZÚR JMK nebudou samy o sobě dále posuzovány. To ovšem neznamená, že by nebyly nijak zohledněny vlivy těchto záměrů ve spojení s vlivy záměrů nyní stanovených formou územních rezerv, které budou posléze v rámci aktualizace přeřazeny do kategorie koridorů. V případě, že by záměr Jihozápadní tangenty vykázal po podrobnějším posouzení natolik závažné nedostatky, že by nemohl být realizován, nedošlo by ke změně vlivů záměrů stanovených formou koridorů (zde jde zejména o záměry DS04 a DS14). Jak ovšem bylo uvedeno výše, takový výsledek by nemohl znamenat nezákonnost, neboť záměry DS04 a DS14 obstojí samy o sobě. V případě, že by naopak došlo k vymezení koridoru Jihozápadní tangenty při aktualizaci ZÚR JMK, muselo by být jedním z podkladů také vyhodnocení jeho vlivů na udržitelný rozvoj území, včetně vlivů kumulativních, tj. mimo jiné také vlivů dopravy na dálnicích D52 a D1 poté, co dojde k propojení těchto dálnic Jihozápadní tangentou. Nemůže tak dojít k obcházení zákona, tj. k prosazení některého záměru přes jeho neslučitelné negativní vlivy na udržitelný rozvoj území nebo přes neslučitelné kumulativní či synergické vlivy tohoto záměru spolu se záměrem jiným.
Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D43
V této části se zdejší soud zabývá namítanou nezákonností koridoru pro záměr silnice D43 bez vztahu k územním rezervám, neboť na ty bylo reagováno výše.
Navrhovatel spatřuje možnost dotčení jeho práv ve vztahu k návrhovým bodům 10, 12 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice) a 15 (nezákonnost vymezení koridoru kapacitní komunikace S8) v nedostatečném provedení posouzení vlivů na životní prostředí z hlediska aktuálního znění § 55 odst. 3 stavebního zákona přijatého novelou č. 350/2012 Sb. (viz s. 14 vyjádření k pokračování v řízení). Dle navrhovatele je nesporné, že vznikla jednoznačná povinnost provést plnohodnotné vyhodnocení SEA republikových i nadmístních záměrů již na úrovni ZÚR. Nelze se tedy vyhýbat plnohodnotnému posouzení všech republikových a nadmístních záměrů vymezovaných v ZÚR a odkazovat na jejich posouzení v územních plánech obcí. Celkové kumulativní a synergické vlivy všech relevantních záměrů v dotčeném území nebyly posouzeny ani před vydáním napadených ZÚR JMK, ani nebudou posouzeny v budoucnu. To je zásadní problém a náprava by měla být sjednána rozsudkem správního soudu.
Zdejší soud úvodem zdůrazňuje, že trasa koridoru dálnice D43 navržená nyní jako záměry DS02 a DS03 byla již v některých souvislostech předmětem zkoumání Nejvyšším správním soudem v jeho rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, kterým byly zrušeny původní ZÚR JMK 2011. Rozsudek se danému úseku dálnice D43 věnuje v části D.1.3.3, přičemž zde reaguje na takřka identické námitky, které nyní navrhovatel uplatňuje ve svém návrhu. Zdejší soud proto na citovaný rozsudek plně odkazuje, a to také v části námitky směřující proti návrhovým koridorům v severní části Jihomoravského kraje, kterou v rámci návrhového bodu 10 uplatnili ostatní původní navrhovatelé nyní projednávaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V této části je možno odkázat také na rozsudek zdejšího soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931.
K tvrzení navrhovatele, že pouze studie Ing. M. S. (2014) a Ing. J. K. (2015) jako jediné reagovaly na novou skutečnost, že v PÚR z roku 2009 byl vymezen koridor nové kapacitní silnice S8, soud předně poznamenává, že varianty prezentované odpůrci neodpovídají PÚR. Kromě toho soud však navíc souhlasí s odpůrcem v tom, že koridor S8 nemůže být alternativou pro koridor D43. Koridor S8 řeší propojení krajů Středočeského, Vysočiny a západu Jihomoravského kraje s Vídeňskou oblastí. D43 naproti tomu řeší propojení krajů Jihomoravského (rozvojové metropolitní oblasti Brno), Pardubického (rozvojovou oblastí Hradecko-Pardubickou), případně Královéhradeckého. Kromě toho je význam D43 vyšší i s ohledem na celkovou dopravní koncepci, počítající s celkovým propojením D43 a D52, jakožto součásti TEN-T sítě. Zařazení do TEN-T sítě přitom zároveň zcela vyvrací tvrzení navrhovatele, že dálnice D43 nemá jasný strategický dopravní cíl.
Navrhovatel odkazem na stávající intenzitu dopravy v místech navrženého koridoru zcela ignoruje předpokládaný vývoj dopravy s ohledem na význam plánované dálnice D43. Tato komunikace je jednou z klíčových částí celkové dopravní koncepce vymezené v ZÚR JMK a zároveň součástí TEN-T sítě. Predikce intenzity dopravy tak nemůže být založena na aktuální intenzitě dopravy na silnici druhé třídy, která je v místě navrženého koridoru nyní. Její funkce je v současnosti zcela odlišná a její atraktivita pro dopravní obslužnost oproti plánované dálnici D43 naprosto nesrovnatelná. Za skutečnost zakládající nezákonnost ZÚR JMK nelze považovat ani to, že reálná intenzita dopravy podle navrhovatele nedosahuje 50% údajně typického dolního limitu pro dálnice (pro úplnost je nutno podotknout, že záměry DS02 a DS03 jsou sice v kategorii „dálnice“, ovšem zjevně toliko v důsledku legislativní změny, neboť měly být původně zařazeny do kategorie „rychlostní silnice“, která byla zrušena). Jednak navrhovatel tento typický dolní limit pro dálnice nedokládá, jednak jej označuje jako limit pro ekonomickou rentabilitu, která v případě dálnice D43 zjevně nebyla rozhodujícím faktorem. Jejím primárním účelem je totiž řešení dopravních problémů Jihomoravského kraje, přičemž ji nelze považovat za izolovaný prvek, nýbrž jako článek širších funkčních celků – celkové dopravní koncepce Jihomoravského kraje a TEN-T sítě.
Nelze souhlasit ani s námitkou navrhovatele, že koridory DS02 a DS03 jsou nesprávně odůvodněny odkazem na usnesení vlády č. 741 ze dne 21. 7. 1999 a č. 147 (správně č. 145) ze dne 14. 2. 2001. Odpůrce v odůvodnění ZÚR JMK v části G na str. 164-168 odkazuje na celou řadu vládních dokumentů, které s výstavbou D43 (resp. dříve R43) počítaly. Je zcela nerozhodné, že se nejednalo o „schválení“ koncepce či změny koncepce. Daná část odůvodnění pouze rekapituluje historický vývoj plánování D43. V tuto chvíli je rozhodující, že pro ZÚR JMK byl závazně tento záměr zakotven v bodě 121 PÚR. Tuto skutečnost přitom nemůže zvrátit poukaz navrhovatele na to, že vláda také v některých svých dokumentech dříve (v roce 1999) odmítla výstavbu D43 v trase, která je nyní v ZÚR JMK vymezena. Právní i skutkový stav byl v době pořizování ZÚR JMK diametrálně odlišný od stavu v roce 1999.
Navrhovatel dále v návrhu i vyjádření k pokračování v řízení, namítá nesprávnost vyhodnocení vlivů záměrů DS02 a DS03 na životní prostředí a veřejné zdraví, včetně vlivů kumulativních (s dalšími zdroji prašnosti a hlučnosti).
K samotnému vyhodnocení SEA se zdejší soud již také obsáhle vyjadřoval, a to jednak samostatně [viz vypořádání návrhového bodu 16.1 (nezákonnost stanoviska SEA MŽP)], tak také v rámci posuzování kumulativních a synergických vlivů [viz společné vypořádání návrhových bodů 6 (vyhodnocení vlivu ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, kumulativní a synergické vlivy včetně vyhodnocení ovzduší) a 14 (nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)], přičemž na tam uvedené závěry zdejší soud na tomto místě taktéž odkazuje.
Zdejší soud stejně jako u koridoru dálnice D52 Pohořelice – Mikulov [přičemž na obecné závěry tam uvedené si zdejší soud dovoluje pro zjednodušení odkázat na vypořádání návrhového bodu 13 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr silnice D52 Pohořelice – Mikulov)] shledává, že vyhodnocení vymezeného koridoru a identifikované potenciální vlivy na sledované složky životního prostředí jsou uvedeny v kapitole A.6.9. textové části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a také v přílohové části této dokumentace (Příloha č. 2), přičemž na odůvodnění tam uvedené zdejší soud v celé šíři odkazuje a zdůrazňuje, že podle jeho přesvědčení je na této koncepční úrovni přijatých ZÚR JMK provedeno posouzení a vyhodnocení SEA velmi pečlivě až nadstandardně, a to i ve vztahu ke koridoru dálnice D43. Není pravdou také tvrzení navrhovatele, že by se odpůrce nezabýval posouzením kumulativních vlivů stavby dálnice D43 s ostatními zdroji prašnosti a hlučnosti. Toto posouzení je obsaženo právě v kapitole A.6.9. textové části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a jako takové je soud shledává zcela dostatečným.
O všem výše konstatovaném pak svědčí zejména příloha č. 2 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, kde se nachází mj. komplexní posouzení záměru koridorů DS02 a DS03. Zdejší soud shledává, že záměr je v tomto posouzení řádně identifikován (a to ve zjištění stávající funkce území, hodnot a limitů vymezeného koridoru), dále je řádně provedena identifikace ovlivnění jednotlivých sledovaných oblastí (ovzduší, obyvatelstvo, lidské zdraví, biologická rozmanitost, fauna, flora, půda – zemědělský půdní fond; půda – pozemku určené plnění funkcí lesa; horninové prostředí; voda – podzemní vody; voda – povrchové vody; klima; hmotné statky; kulturní dědictví a krajina), a to i ve vzájemném ovlivnění těchto jednotlivých oblastí. Následně dochází k vyhodnocení identifikovaných vlivů se stanovením významnosti toho či jiného vlivu a se stanovením popisu vlivu a příslušným komentářem. Konečně pak dochází k vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a ke stanovení návrhu opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci negativních vlivů, včetně stanovení tzv. kompenzačních opatření. Závěrem je pak stanoven návrh ukazatelů pro sledování vlivů a zejména je zde určena jednoznačná podmínka, že využití těchto koridorů „je možné za předpokladu uplatnění navržených opatření SEA.“. Zdejší soud shledává, že vyhodnocení SEA ve vztahu k záměrům DS02 a DS03 je bezpochyby odůvodněno zcela dostatečně, je naprosto přezkoumatelné a zcela zákonné, o čemž svědčí zejména výše uvedené části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, ale také předložená dokumentace jako celek se stanovisky a dalšími podklady všech dotčených orgánů.
Opakované tvrzení navrhovatele, že není provedeno žádné vyhodnocení vlivů na lidské zdraví, že nejsou vyhodnoceny kumulativní vlivy a že z nich nejsou dovozena žádná kompenzační ani jiná opatření, jednoduše není pravdivé. Soud nepovažuje za potřebné ani vhodné citovat celých dvacet stran posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území, které se věnují pouze a jen záměrům DS02 a DS03.
Zdejší soud přitom nemá za to, že by některé z tvrzení navrhovatele reálně vyvracelo provedené hodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Rozdílu mezi hodnocením některých přechodných vlivů „-2“ a dlouhodobých/trvalých vlivů „+2“ se soud věnoval v části týkající se zákonnosti vymezení územních rezerv. Rozdíl v hodnocení je totiž dán předpokladem realizace některé z územních rezerv, a v důsledku toho napojení dálnice D43 na dálnici D1. Jak soud podrobněji rozvedl výše, takovýto způsob hodnocení považuje za správný, ovšem zároveň kladoucí určité požadavky pro další kroky směřující k realizaci záměrů DS02 a DS03.
Nelze souhlasit s tvrzením navrhovatele, že by se jednalo o hodnocení nereálné. Není pravdou, že by byly ignorovány vlivy na území obcí v okolí těchto záměrů. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj výslovně uvádí, že pro tyto obce budou tyto záměry představovat snížení kvality bydlení. Poukazuje-li navrhovatel na nepravdivost tvrzení o vyvádění dopravy ze sídel či zlepšení dopravních podmínek v řešeném území, pak se zjevně zaměřuje pouze právě na území obcí v okolí záměrů DS02 a DS03. Za řešené území je ovšem nutno považovat také území, kde se realizace těchto záměrů projeví pozitivně. A to je právě ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj zdůrazňováno. Je totiž poukazováno na vyvedení dopravy ze sídel podél silnice I/43.
Jakkoliv má být plánovaná intenzita dopravy na D43 samozřejmě vyšší, nelze její vlivy vůbec srovnávat s vlivy stávající silnice II. třídy procházející obcí. Mnohonásobně vyšší intenzita dopravy v takovém případě automaticky nemůže znamenat mnohonásobně vyšší hlučnost a prašnost, neboť se zkrátka jedná o komunikace umístěné v odlišné vzdálenosti od obytných oblastí. Zdejší soud proto nespatřuje nezákonnost vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ani v důsledku toho, že identifikuje negativní vlivy na okolní obce, ovšem zároveň shledává převažující pozitivní vlivy.
Podle názoru zdejšího soudu je třeba vyzdvihnout také to, že v posouzení SEA týkající se záměrů DS02 a DS03 jsou jednoznačně specifikována navrhovaná opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci negativních vlivů (a to právě také vlivů na obce v okolí záměrů), která jsou závazná pro další fáze územního plánování, ale také pro procesy územního rozhodování a stavebního řádu – za všechny např.: „Optimalizovat trasu v rámci koridoru s cílem minimalizace dopadů na obytnou zástavbu. V místech přiblížení komunikace k okrajové zástavbě sídel realizovat protihluková opatření, která se doporučuje dimenzovat s rezervou cca 3 dB vůči hranici hlukového limitu. […] Optimalizovat trasu v rámci koridoru s cílem minimalizace dopadů na obytnou zástavbu. V místech přiblížení komunikace k okrajové zástavbě sídel realizovat opatření ke snížení jejího vlivu na kvalitu života obyvatel (protihluková opatření, vedení komunikace v zářezu, vegetační úpravy, nahrazení místních spojení, údržba komunikace).“
Uvedené je v souladu také s § 55 odst. 3 stavebního zákona, který navrhovatel cituje ve vyjádření k pokračování v řízení a který se věnuje vyhodnocení územního plánu a jeho změny. Podle něj pokud dojde ke zrušení části územního plánu nebo pokud podle něj nelze rozhodovat na základě § 54 odst. 4 a 5, „zastupitelstvo obce bezodkladně rozhodne o pořízení územního plánu nebo jeho změny a o jejím obsahu. Zpráva o uplatňování územního plánu ani zadání změny územního plánu se v tomto případě nezpracovávají. V rozsahu této změny se dále postupuje obdobně podle § 43 až 45, § 50 odst. 2 až 8 a § 51 až 54; vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává.“ Navrhovatel přitom zdůrazňuje především poslední větu citovaného textu a uvádí ji do souvislosti také s dalšími návrhovými body s tím, že není přípustné, aby posouzení vlivů na životní prostředí proběhlo na úrovni územních plánů, jak uvádí odpůrce. Jak však soud uvedl již výše, samotné koridory ani záměry stanovené ve formě územních rezerv nezůstanou bez posouzení jejich vlivu na životní prostředí.
Návrhový bod 12 – Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno – Chrlice
Navrhovatel v návrhovém bodu 12 namítá nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice a vyhodnocení jeho vlivů na udržitelný rozvoj území. Prostřednictvím tohoto záměru by dle něj došlo k přivedení další dálkové (tranzitní) dopravy na území města Brna. To by zásadním způsobem zhoršilo již existující protiprávní stav nadlimitní imisní i hlukové zátěže tohoto území. Kumulativní a synergické vlivy obou uvedených záměrů (dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice a D52) nejsou vůbec popsány, tím méně vyhodnoceny, pročež konkrétně navrhovatel brojí proti nezákonnosti části vyhodnocení SEA pro dálnici D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice. Dále navrhovatel brojí proti tomu, že vymezení koridoru dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice je podle něj v rozporu s PÚR a s § 37 odst. 8 stavebního zákona.
Ve vyjádření k pokračování v řízení se navrhovatel k návrhovému bodu 12 vyjadřuje na dvou místech. Zaprvé nebyly dle jeho názoru dostatečně posouzeny vlivy na životní prostředí z hlediska aktuálního znění stavebního zákona. Zadruhé nebyly dostatečně vyhodnoceny vlivy D52 Pohořelice – Mikulov a doprovodné komunikace II/395 Pohořelice – Mikulov.
Úvodem je nutno zdůraznit, že trasa koridoru D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice (tzv. jižní tangenty) byla již v některých souvislostech předmětem zkoumání Nejvyšším správním soudem v jeho rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, kterým byly zrušeny původní ZÚR JMK 2011. Předmětný rozsudek se problematice tangent města Brna věnuje v části D.2 rozsudku a to konkrétně v bodech [326] až [354], přičemž samotné odůvodnění Nejvyššího správního soudu se nachází v bodech [342] až [354] cit. rozsudku, na které zdejší soud v relevantních částech týkající se tzv. jižní tangenty odkazuje. Totéž činí také zdejší soud stran opakující se námitky navrhovatele ohledně umístění koridorů do území s nadlimitní imisní i hlukovou zátěží tohoto území, přičemž zdejší soud tuto námitku vypořádal v části týkající se posouzení kumulativních a synergických vlivů [viz společné vypořádání návrhových bodů 6 (vyhodnocení vlivu ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, kumulativní a synergické vlivy včetně vyhodnocení ovzduší) a 14 (nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)]. K posouzení vlivů na životní prostředí z hlediska aktuálního znění stavebního zákona odkazuje zdejší soud na předchozí část tohoto rozsudku věnovanou převážně vypořádání návrhového bodu 10 (nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43). V otázce vyhodnocení vlivů D52 Pohořelice – Mikulov a doprovodné komunikace II/395 Pohořelice – Mikulov pak odkazuje na vypořádání návrhového bodu 13 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52 Pohořelice –Mikulov). Na tomto místě soud pouze shrnuje následující.
Z předložené spisové dokumentace vyplývá, že vymezením předmětného koridoru se řeší návaznost dálnice D52 na dálniční a silniční síť ve směru na Brno, a to převedením D52 v koridoru jižní tangenty (D52/JT) s napojením na zkapacitněnou dálnici D2 v Chrlicích. Silnice I/52 v úseku Rajhrad – Brno je vedena ve stopě ulice Vídeňské jako čtyřpruhová silnice I. třídy s průchodem oboustranně zastavěným územím jižní části Brna s významnou obslužnou funkcí a napojením na dálnici D1 (MÚK Brno-centrum). Výhledová přestavba tohoto úseku ve stávající stopě v kategorii dálnice je, jak vyplývá z odborných podkladů, značně problematická a to především z důvodu městského charakteru komunikace s vedením tramvaje ve středním dělícím pásu a s potřebnými křižovatkami pro obsluhu území v kratších vzdálenostech než vyžadují normové parametry pro kategorii dálnice. Koncepce schválená v ZÚR JMK, která byla potvrzena Ministerstvem dopravy, řeší zajištění potřebných parametrů a odstranění úzkých hrdel stávající silnice I/52 v prostoru Brna návrhem kapacitní silnice (D52/JT) navazující na již realizovaný úsek D52 Pohořelice – Rajhrad a vedené ve stopě jižní tangenty s napojením na dálnici D2 v MÚK Chrlice II. Z předložené spisové dokumentace se dále podává, že modely intenzity dopravy (až 30 tisíc vozidel / 24 hod. – viz „Model silniční dopravy pro síť JMK“, HBH Projekt spol. s.r.o., 2014) potvrzují potřebnou kategorii D52/JT jako čtyřpruhové směrově dělené dálnice s mimoúrovňovými křižovatkami. Na základě výsledků technické studie [studie „R52 – jižní tangenta v úseku R52 Rajhrad – D2 Chrlice II“, kterou pořídilo MD (PK Ossendorf, s. r. o., 04/2015)] a závěrečného doporučení je zapracována do ZÚR JMK výsledná varianta s vymezením koridoru proměnlivé šíře 700 – 550 m, jejíž trasa je vedena z prostoru MÚK Rajhrad (D52) a dále pokračuje severovýchodním směrem, severně od Popovic k dálnici D2, kde se napojuje na dálnici D2 v nově navrhované MÚK Chrlice II. Stanovený koridor pak poskytuje dostatečný prostor pro optimalizaci trasy v podrobnější dokumentaci s návazností na dálnici D2 (MÚK Chrlice II). Toto řešení vyvolává současně potřebu zkapacitnění dálnice D2 Chrlice II – MÚK Brno-jih, novou MÚK Chrlice II, přestavbu MÚK Chrlice (kolektorová křižovatka MÚK Chrlice II + MÚK Chrlice) a přestavbu MÚK Brno-jih na dálnici D1. Pro tyto záměry vymezují ZÚR JMK samostatné plochy a koridory. Z výše uvedeného soud shledává, že předmětná stavba je, jak vyplývá nejen z jejího názvu, ale také z jejího smyslu, tzv. tangentou, tedy krátkým úsekem dálničního typu, jejímž účelem je propojit – v tomto konkrétním případě – dálnici D52 a D2.
Mezi stranami je nesporné, že předmětný koridor není vymezen v PÚR. K existenci tzv. tangent a jejich vztahu k PÚR se již vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, kterým byly zrušeny původní ZÚR JMK 2011. Nejvyšší správní soud v předmětném rozsudku v bodě 151 konstatoval, a to mj. výslovně ke stavbě jižní tangenty, že „Není pravdou, že vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem z důvodu, že koridor nebyl vymezen v PÚR. Jak soud již shora uvedl, předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu. Koridorem se dle § 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona rozumí plocha pro umístění vedení dopravní a technické infrastruktury nebo opatření nestavební povahy. Koridor je tedy typem plochy. O plochu republikového významu se jedná tehdy, jestliže svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více krajů [viz § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona]. Koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Vzhledem k jeho situování uprostřed území Jihomoravského kraje, významu a využití (řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu) je třeba dospět k závěru, že jeho charakter je toliko nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona – ovlivní tedy území více obcí, nikoliv území více krajů. Soud dává navrhovatelům za pravdu, že tangenty, které spojují dvě dálnice a několik rychlostních komunikací, jsou velmi významnou stavbou. Nikoliv však celostátního významu, neboť jejich účelem je vyřešit lokální (nadmístní) problémy, které by mohly vzniknout ve městě Brně a jeho bezprostředním okolí v případě kumulace dopravy z různých směrů.“ [pozn. krajského soudu: podtržení a zvýraznění textu provedl krajský soud]. Tento svůj závěr pak Nejvyšší správní soud zopakoval v bodě 343 rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526. Zdejší soud na tomto závěru Nejvyššího správního soudu nehodlá ničeho měnit a toliko na něj odkazuje s konstatováním, že koridor D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice není stavbou mezinárodního a republikového významu, ale toliko stavbou nadmístního významu, jejímž hlavním cílem je řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu, pročež není nutné, aby tento koridor byl vymezen v PÚR. Na tomto konstatování nic nemění ani citace navrhovatele ze ZÚR JMK, protože z nich (z těchto citací, ale i z ZÚR JMK jako celku) ostatně jednoznačně vyplývá toliko to, že předmětná tangenta kontinuálně propojuje kapacitní sítě mezinárodního a republikového významu, nikoliv, že sama tato tangenta tento význam má. To, že je tento koridor jižní tangenty vymezen v ZÚR JMK způsobem, jakým vymezen je, pak nikterak nezakládá jeho rozpor se schválenou PÚR. V tomto ohledu je pak tvrzení navrhovatele o nezákonnosti stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 26. 11. 2015, č. j. MMR 28714/2015-81-2 (z důvodu jeho tvrzeného rozporu s ustanovením § 37 odst. 8 stavebního zákona, když v tomto stanovisku se Ministerstvo pro místní rozvoj ke koridoru dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice nijak nevyjádřilo), potřeba označit za nedůvodné, protože Ministerstvo pro místní rozvoj nemělo žádnou zákonnou povinnost se k umístění předmětného koridoru vyjadřovat. Námitku navrhovatele, že vymezení koridoru dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice je podle nich v rozporu s PÚR a s § 37 odst. 8 stavebního zákona, soud tedy shledává nedůvodnou.
Stejně jako u koridoru dálnice D52 Pohořelice – Mikulov (přičemž na obecné závěry tam uvedené si zdejší soud dovoluje pro zjednodušení odkázat – viz vypořádání návrhového bodu 13 (nezákonnost vymezení koridoru pro záměr silnice D52 Pohořelice – Mikulov)) soud shledává, že vyhodnocení vymezeného koridoru a identifikované potenciální vlivy na sledované složky životního prostředí jsou uvedeny v kapitole A.6.9. textové části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a také v přílohové části této dokumentace (Příloha č. 2), přičemž na odůvodnění tam uvedené zdejší soud v celé šíři odkazuje a zdůrazňuje, že podle jeho přesvědčení je na této koncepční úrovni ZÚR JMK provedeno posouzení a vyhodnocení SEA velmi pečlivě, až nadstandardně, a to i ve vztahu ke koridoru dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice. Není ani pravdou, že by se odpůrce nezabýval posouzením kumulativních a synergických vlivů stavby dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice s ostatními významnými dopravními tepnami v Jihomoravském kraji. Toto posouzení je obsaženo právě v kapitole A.6.9. textové části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a jako takové je soud shledává za zcela dostatečné.
O všem výše konstatovaném pak svědčí zejména příloha č. 2 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, kde se nachází mj. komplexní posouzení záměru koridoru DS14 – tedy stavby dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice. Zdejší soud shledává, že záměr je v tomto posouzení řádně identifikován (a to ve zjištění stávající funkce území, hodnot a limitů vymezeného koridoru), dále je řádně provedena identifikace ovlivnění jednotlivých sledovaných oblastí (ovzduší, obyvatelstvo, lidské zdraví, biologická rozmanitost, fauna, flora, půda – zemědělský půdní fond; půda – pozemku určené plnění funkcí lesa; horninové prostředí; voda – podzemní vody; voda – povrchové vody; klima; hmotné statky; kulturní dědictví a krajina), a to i ve vzájemném ovlivnění těchto jednotlivých oblastí. Následně dochází k vyhodnocení identifikovaných vlivů se stanovením významnosti toho či jiného vlivu a se stanovením popisu vlivu s příslušným komentářem. Konečně pak dochází k vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a ke stanovení návrhu opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci negativních vlivů, včetně stanovení tzv. kompenzačních opatření. Závěrem je pak stanoven návrh ukazatelů pro sledování vlivů a zejména je zde určena jednoznačná podmínka, že „Využití koridoru DS14 je možné za předpokladu uplatnění navržených opatření SEA.“. Zdejší soud shledává, že vyhodnocení SEA ve vztahu k záměru D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice je bezpochyby odůvodněno zcela dostatečně, je naprosto přezkoumatelné a zcela zákonné, o čemž svědčí zejména výše citované části vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, ale také předložená dokumentace jako celek se stanovisky a dalšími podklady všech dotčených orgánů.
V reakci na vyjádření navrhovatele krajský soud považuje za naprosto realistické a důkladně odůvodněné posouzení vlivu koridoru týkající se ovzduší, které je hodnoceno „+1“ s odůvodněním, že „Záměr zasahuje do území s překročením imisních limitů. Vytvoří kapacitní propojení silnic R52 a D2. Odvede dopravu ze stávající silnice II/152, čímž odlehčí zejména zástavbě Modřic, částečně odvede dopravu též z dálnice D1. V místech přiblížení nové komunikace k zástavbě je nutno očekávat určitý nárůst zátěže, nicméně vymezení koridoru poskytuje dostatečný prostor pro optimalizaci trasy tak, aby dopady byly minimalizovány a aby umístění silnice nevyvolalo překročení imisních limitů.“ a obdobně též soud shledává za zcela korektně odůvodněné posouzení vlivů na ostatní složky životního prostředí (zejména pak otázku hlukových limitů a vlivu koridoru na obyvatelstvo a lidské zdraví) – v podrobnostech srov. příslušnou část přílohy č. 2 pro koridor DS14 – tedy stavby dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice.