138. Podle čl. 100 odst. 4 Ústavy smí stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Ústavní soud dovodil, že „[z]ásah do samosprávy obce ze strany státu nicméně musí být činěn pouze a jen v případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon chrání; počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí tedy soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů […]“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19, nebo ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17; důraz přidán zdejším soudem). Judikaturu Ústavního soudu ve vztahu k rušení aktů samosprávy v samostatné působnosti shrnul také NSS v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34: „Stěžejní podmínkou pro zásah státu do činnosti územních samosprávných celků je nutnost ochrany zákona. Naplnění této podmínky přitom nelze zakládat na extenzivním výkladu zákona, byť by byl takový výklad za dané situace logický (viz nález ÚS ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, č. 113/2002 Sb. ÚS), a v případě existence dvou alternativ výkladu zákona je nutné postupovat podle zásady in dubio pro libertate a přijmout výklad, který více šetří podstatu ústavně zaručeného práva na samosprávu (viz nález ÚS ze dne 19. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1403/09, č. 88/2010 Sb. ÚS). Další podmínkou je požadavek na určitost právních norem, na základě kterých je státem do práva na samosprávu zasahováno. Normy zmocňující státní orgány ke konkrétním zásahům do samosprávy musí být dostatečně určité, aby mohly adresátům (samosprávným celkům) poskytovat dostatečnou ochranu proti svévoli či libovůli státní moci. V případě norem regulujících výkon samosprávy také nesmí docházet k jejich diskriminačnímu a nepředvídatelnému dotváření (viz nález ÚS ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 1/02, č. 404/2002 Sb.)“ (důraz přidán zdejším soudem).
139. V projednávané věci rozhoduje soud ve specifické konstelaci, kdy jeden územní samosprávný celek (obec) tvrdí, že způsob, jakým jiný územní samosprávný celek (kraj) vykonává své právo na samosprávu, zasahuje do jeho práva na samosprávu, a požaduje po soudu (orgánu státu), aby ve jménu ochrany práva na samosprávu jednoho územního samosprávného celku autoritativně zasáhl do práva na samosprávu toho druhého. Jde o situaci obdobnou případům, kdy například obce napadají zásady územního rozvoje vydané krajem a domáhají se jejich zrušení.
140. Cestující, kteří podali stížnosti nebo sepsali petici, navrhovali různá dílčí opatření, která by mohla zlepšit spolehlivost a komfort spojů v rámci dopravní obslužnosti zajišťované žalovaným na trase Praha – Kladno: od přidání zastávek přes nasazení jiného typu autobusu nebo změnu trasy linky až po zvýšení počtu spojů. Všechna tato dílčí opatření nicméně závisejí na finančních možnostech i politických prioritách žalovaného, který musí ve své samostatné působnosti a ze svého rozpočtu zajišťovat také další veřejné služby, např. v oblasti školství či zdravotnictví a sociálních služeb. Rozhodnutí o využití finančních prostředků a rozsahu zajišťovaných služeb tedy nejenže spadá do samostatné působnosti žalovaného, ale jde otázku odbornou i politickou. Zákonem stanovená povinnost, kterou jedinou může soud vynucovat, se ovšem týká jen minimálního rozsahu dopravní obslužnosti, jež ale nutně nemusí být ani komfortní, ani časově nejefektivnější.
141. Sporné změny byly podle žalobce načasovány tak, aby mu způsobily co největší újmu, tj. před komunálními volbami a v době návratu dětí do škol. Žalovaný si podle něj diskriminačním omezením rozsahu dopravní obslužnosti vynucuje uzavření smlouvy o DO, ač v případě ostatních obcí tak nečiní. V návrhu na vydání předběžného opatření ze dne 10. 11. 2022 žalobce doplnil, že statutárnímu městu Mladá Boleslav, které zaujímá k SDO totožný postoj jako on, nebyla dopravní obslužnost omezena se „zcela smyšleným“ odůvodněním, že Mladá Boleslav vyjádřila ochotu jednat. Žalobce je od samého počátku ochoten jednat. Zjevnou diskriminaci má dokazovat článek vydaný iDNES.cz dne 9. listopadu 2022 „Autobusy k nim dorazí“ (dál jen „článek iDNES“). V replice žalobce dále doplnil, že žalovaný v některých případech nepožaduje uzavření smlouvy o DO, ale namísto toho se Svazkem obcí Rakovník uzavřel veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí účelové dotace (dále jen „smlouva o dotaci“). Žalobci přitom v důsledku nepřistoupení ke smlouvě o DO omezil dopravní obslužnost. Na rozdíl od dobrovolných svazků obcí žalovaný jednotlivým obcím bez objektivního důvodu neumožňuje uzavřít smlouvu o dotaci.
142. Žalovaný na tuto námitku reagoval ve vyjádření k návrhu na vydání předběžného opatření ze dne 10. 11. 2022. Uvedl, že Svazek obcí Rakovnicko na základě smlouvy o dotaci poskytuje žalovanému příspěvek na „nadstandardní“ dopravní obslužnost určený podle SDO, zatímco žalobce jakýkoliv příspěvek principiálně odmítá. Mladá Boleslav sice vznesla k SDO rozsáhlé připomínky, ale po celou dobu se žalovaným seriózně jedná a spolupracuje na hledání oboustranně akceptovatelného řešení, zatímco žalobce jednání fakticky odmítl.
143. Z článku iDNES vyplývá, že žalovaný se dohodl na fungování SDO se Svazkem obcí Rakovník, který nesouhlasil s podmínkami smlouvy o DO, především protože výše příspěvku nemusí být konečná. Žalobce podle článku dosud na dopravní obslužnost nijak nepřispíval. Rozsah dopravní obslužnosti nebyl omezen Mladé Boleslavi, jejíž mluvčí sdělila, že město podporuje postoj žalobce k SDO. Radní žalovaného k tomu uvedl, že Mladá Boleslav je ochotnější jednat.
144. Soud dále zjistil, že Svazek obcí Rakovnicko uzavřel smlouvu o dotaci pouze pro rok 2022. Pro rok 2023 obdobnou smlouvu se žalovaným uzavřela Mladá Boleslav. Předmětem smluv o dotaci je poskytnutí účelové dotace ze strany obcí (respektive jejich svazku) žalovanému na zajištění dopravní obslužnosti území Středočeského kraje pro daný rok. Poskytnutá dotace má být žalovaným použita na úhradu prokazatelné ztráty (kompenzace) vzniklé dopravcům plněním závazků veřejné služby. Obě smlouvy shodně v čl. II odst. 1 stanoví, že stanovená výše dotace je pro daný rok nepřekročitelná.
145. Z uvedeného má soud za prokázané, že je možné, aby se obce podílely na financování dopravní obslužnosti podle SDO i jinak, než na základě a za podmínek smlouvy o SDO, pokud se tak se žalovaným dohodnou. Zároveň soud se žalobcem nesouhlasí, že skutečnost, že si některé obce nebo jejich svazky dovedly se žalovaným vyjednat jiné podmínky poskytování příspěvku, jej diskriminuje. Nelze ostatně říci, že by tyto obce na systém SDO vůbec nepřistoupily. Pouze si dojednaly jiné podmínky, za nichž tak učinily. Soudu nejsou známy žádné skutečnosti, které by obdobnému postupu také v případě žalobce měly bránit, rozhodne-li se na zajišťování dopravní obslužnosti v souladu s principy SDO podílet.
146. Námitku diskriminace proto soud neshledal důvodnou.
Ostatní argumentace žalobce
147. Žalobce se dále domáhá, aby soud žalovanému přikázal uvést do souladu jízdní řády autobusových linek PID č. 565 (Kladno – Vinařice – Slaný), 621 (Kladno – Libušín – Smečno), 624 (Kladno – Dřetovice) a 629 (Bratronice – Dolní Bezděkov – Kladno – Dřetovice) s jízdními řády platnými ke dni 31. 8. 2022, respektive odpovídající linky v tomto rozsahu opětovně zavést. Linky č. 565, 621 a 624 byly od 1. 9. 2022 zrušeny a nahrazeny linkami č. 322, 399 a 629. Linka č. 629 vznikla 1. 9. 2022. Z uvedeného je zjevné, že tyto linky nezajišťují dopravní obslužnost mezi Kladnem a Prahou, k níž se váží takřka veškerá argumentace, důkazní návrhy i návrhová žádání žalobce. Žalobce netvrdil, že by tyto linky měly nějakou souvislost s rozsahem či kvalitou dopravní obslužnosti na trase Kladno – Praha. S ohledem na naprostý nedostatek tvrzení, natožpak důkazních návrhů ve vztahu k těmto linkám soudu nezbývá než uzavřít, že žalobce neprokázal, že by dopravní obslužnost v důsledku změn těchto linek nedosahovala úrovně vyžadované § 2 zákona o službách v přepravě.
148. Žalobce dále namítal, že SDO nevymezují rozsah (základní) dopravní obslužnosti tak, jak to vyžaduje § 35 odst. 2 písm. f) krajského zřízení. Je pravdou, že SDO nestanoví rozsah dopravní obslužnosti detailně po jednotlivých linkách. SDO jsou naopak poměrně obecné a v zásadě stanoví (maximální) počet párů spojů linek, které bude žalovaný zajišťovat, v závislosti na počtu obyvatel na lince. Konkrétní počet objednaných spojů pak záleží také na tom, zda se s ním jednotlivé obce formou smlouvy o DO dohodnou na objednávce dalších spojů. Krajské zřízení však nestanoví, jak detailně má být rozsah dopravní obslužnosti stanoven – zda podrobně po jednotlivých linkách, anebo rámcově. Námitku rozporu SDO s § 35 odst. 2 písm. f) krajského zřízení proto soud neshledal důvodnou.
149. Žalobce dále namítl, že SDO a smlouvy o DO nenaplňují požadavky rozsudku Soudního dvora EU ze dne 26. 7. 2003, Altmark, C-280/00, protože parametry pro určení finanční kompenzace nejsou stanoveny předem, objektivním a transparentním způsobem. Touto námitkou se soud nezabýval, neboť tato argumentace žalobce nemá souvislost s předmětem sporu v projednávané věci. Tím je zásah do žalobcova práva na samosprávu a zákonnost rozsahu zajišťované dopravní obslužnosti na trase Kladno – Praha, nikoliv zákonnost státní podpory poskytované žalovaným nebo kýmkoliv jiným provozovatelům objednávaných dopravních linek.
150. K námitkám stran povahy smluv o DO soud uvádí, že pro projednávanou věc není tato otázka významná. Žalobce žádnou takovou smlouvu neuzavřel a povaha smluv o DO nijak nesouvisí s tím, zda je žalobci zajišťována dopravní obslužnost v zákonném rozsahu.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
151. Vzhledem k výše uvedenému soud shledal žalobu nedůvodnou, a proto ji podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítl.
152. O náhradě nákladů řízení a o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalovaný sice byl ve věci úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení však rovněž nemá.
153. Orgány veřejné správy by měly primárně zajistit své vystupování před soudy svými silami. Pokud se nechají v řízení zastupovat externisty (typicky advokáty), je takový postup přípustný, ale za takto vynaložené náklady se jim náhrada nepřiznává. V projednávané věci byl žalovaným kraj, který disponuje dostatečným odborným aparátem, aby se nemusel nechat zastupovat v řízení advokátem. Pro srovnání soud uvádí, že ve věcech soudního přezkumu územních plánů přiznává obcím jako odpůrcům v případě úspěchu ve věci právo na náhradu nákladů řízení tehdy, jestliže nevykonávají působnost orgánu územního plánování, a tudíž nezaměstnávají žádné osoby odborně způsobilé hájit územní plán v soudním řízení, neboť v takovém případě má soud náklady na zastoupení advokátem za účelně vynaložené. V obdobném postavení se však žalovaný v projednávané věci nenachází. Ačkoliv si soud uvědomuje jistou specifičnost předmětu sporu, nejedná se podle jeho názoru o natolik specializovanou agendu, která by legitimizovala využití externích odborníků pro zastupování v soudním řízení, neboť krajské zřízení a zákon o službách v přepravě svěřují krajům otázky dopravní obslužnosti pro území kraje do jejich samostatné působnosti. Zajišťování dopravní obslužnosti spadá mezi běžné úkoly kraje a nelze očekávat, že by takové osoby žalovaný neměl. Soud má tedy za to, že odpůrci žádné náklady nad rámec jeho běžné činnosti, pod kterou spadá i obrana jeho postupů při plnění jeho samosprávných úkolů v oblasti zajišťování dopravní obslužnosti v soudním řízení, nevznikly. Druhým důvodem, proč se výjimečně přiznává náhrada nákladů řízení, je mimořádná obtížnost sporu. Mimořádná obtížnost sporu ovšem není dána tím, že je nějaká otázka otevřena před soudem poprvé. Mimořádnou obtížností sporu se myslí případy, kdy je soudní řízení spojeno zejména s obsáhlým prováděním dokazování, vyslýcháním většího množství svědků, provádění vícero znaleckých posudků a podobně. Takovýto případ v projednávané věci nenastal.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 29. listopadu 2023
Mgr. Ing. Petr Šuránek, v. r.
předseda senátu
Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K. U.
\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000\u0000