152. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobkyni bylo doručeno oznámení o zahájení řízení č. j MF-63726/2013/34, jímž žalovaný oznámil žalobkyni, že zahajuje podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích z moci úřední správní řízení ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry, v němž byla zrušena rozhodnutí, na jejichž základě provozovala žalobkyně technická zařízení na území městské části Brno-sever, dne 6. 6. 2013. Doručením tohoto oznámení bylo správní řízení z moci úřední podle § 46 odst. 1 správního řádu zahájeno. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalším úkonem v řízení, což je v tomto oznámení právě s odkazem na § 46 odst. 3 správního řádu explicitně uvedeno. Tímto dalším úkonem byla mimo jiné výzva učiněná v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu, jejímž prostřednictvím žalovaný vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení.
153. Podle § 46 odst. 3 správního řádu může být oznámení o zahájení řízení spojeno s jiným úkonem v řízení, přičemž z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že tímto úkonem nemůže být i výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu. Již v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 - 243 přitom dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.
154. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou, jíž vyzval žalobkyni k uplatnění jejího práva vyplývajícího z § 36 odst. 3 správního řádu, a stanovil jí zároveň lhůtu, ve které se může k podkladům rozhodnutí vyjádřit, žádné procesní právo žalobkyně neporušil. Z oznámení o zahájení řízení bylo rovněž jednoznačně zřejmé, do kdy může žalobkyně své právo uplatňovat, neboť je v něm stanovena lhůta 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení, tedy ode dne 6. 6. 2013. Žalovaný následně usnesením č. j. MF-63726/1/2013/34 žalobkyni lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí prodloužil do 18. 7. 2013.
155. Mezi žalobkyní a žalovaným přitom není sporné a obsah správního spisu to potvrzuje, že spis od zahájení řízení do doby vydání prvostupňového rozhodnutí již o žádné poklady pro vydání rozhodnutí doplňován nebyl.
156. Tím, že žalovaný žalobkyni před vydáním prvostupňového rozhodnutí již opětovně nevyrozumíval o tom, že ukončil shromažďování podkladů a nevyzval ji znovu podle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí, proto nemohlo dojít k žádnému porušení tohoto ustanovení. Spis nebyl o podklady pro vydání rozhodnutí po uplynutí lhůty stanovené žalovaným pro vyjádření k podkladům rozhodnutí doplňován, a žalobkyni tudíž nic nebránilo v tom, aby se ve stanovené lhůtě s úplným spisem seznámila a k podkladům pro vydání rozhodnutí se vyjádřila. Bylo rozhodnutím žalobkyně, že tak ani přesto, že jí byla žalovaným tato lhůta prodloužena, neučinila. Skutečnost, že žalobkyně svého práva vyplývajícího z § 36 odst. 3 správního řádu nevyužila, ač jí v tom žádná překážka nebránila, však nemůže představovat procesní pochybení žalovaného, jež by mohlo mít za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.
157. Městský soud pro úplnost poznamenává, že smyslem § 36 odst. 3 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002 - 36). Není tedy povinností správního orgánu, aby v této výzvě uváděl úplný výčet podkladů pro vydání rozhodnutí ani, aby účastníkům řízení sděloval, k jakému datu hodlá v řízení vydat rozhodnutí, jak požadovala žalobkyně. Podstatné je pouze to, aby z obsahu úkonu, jímž správní orgán účastníka řízení vyrozumívá o možnosti uplatnit jeho právo podle § 36 odst. 3 správního řádu, bylo pro účastníka řízení seznatelné, že okruh opatřených podkladů je úplný a že je účastníku řízení tímto dána možnost, aby se k nim vyjádřil. Tyto požadavky výzva k vyjádření, jež byla součástí oznámení o zahájení řízení č. j. MF-63726/2013/34 splňuje. K seznámení účastníka řízení s podklady rozhodnutí, které musí být v souladu s § 17 odst. 1 správního řádu součástí spisu, pak slouží institut nahlížení do spisu, upravený v § 38 správního řádu. Žalobkyně se rozhodla tohoto svého procesního práva nevyužít a před vydáním rozhodnutí se se spisem neseznámila. Tuto skutečnost však nelze klást k tíži žalovaného.
158. Tato žalobní námitka tudíž není důvodná.
159. Dále se soud zabýval námitkou žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nutno aplikovat ve spojení s ustanoveními správního řádu stanovujícími podmínky pro zahájení přezkumného řízení a že zahájení řízení o zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry po uplynutí lhůty pro zahájení řízení o přezkumu způsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí.
160. Podmínkami, za nichž může dojít ke zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry v řízení zahájeném z moci úřední podle § 43 zákona o loteriích, se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32. V tomto rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, v němž byl povolen provoz loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 27 konstatoval, že zahájení správního řízení podle § 43 zákona o loteriích není omezeno lhůtami, které jsou správním řádem stanoveny pro zahájení přezkumného řízení, neboť „§ 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí.“
161. V projednávaném případě došlo ke zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her pro jejich rozpor s následně vydanou obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Jak vyplývá z výše uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením, které může být zahajováno vždy, pokud nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, přičemž zákon o loteriích nestanoví lhůtu, po jejímž uplynutí by již nebylo možné příslušné povolení zrušit. Vydání obecně závazné vyhlášky omezující nebo zakazující provozování hazardních her na území obce je přitom právě takovou dodatečně nastalou okolností, pro kterou je třeba původně vydané povolení zrušit. Řízení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je tedy specifickým řízením, které nelze podřazovat pod řízení přezkumné, a tudíž se na něj nevztahují ani postupy a lhůty, jimiž se v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu řídí přezkumné řízení.
162. Jelikož se na řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích nevztahují ustanovení správního řádu o přezkumném řízení, žalovanému nic nebránilo v tom, aby řízení o zrušení uděleného povolení zahájil i poté, co již uplynula lhůta, v níž lze zahájit přezkumné řízení, neboť řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích lze zahájit kdykoliv, dojde-li ke změně okolností, za nichž bylo povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydáno. Žalovaný tedy nepochybil, pokud řízení zahájil až po uplynutí lhůty jednoho roku od právní moci rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni toto povolení uděleno.
163. Tato žalobní námitka tedy také není důvodná.
IX. d. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie
164. Žalobkyně dále namítala rozpor použité právní úpravy s čl. 49 SFEU, jenž zakazuje omezování svobody usazování na území členských států, a čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezování volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to se zásadou právní jistoty, ochranou legitimního očekávání, svobody podnikání a vlastnického práva ve smyslu čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie.
165. Žalobkyně na podporu svého názoru již v žalobě odkázala na několik rozhodnutí Soudního dvora včetně rozsudku Berlington Hungary. Z odkazovaných rozhodnutí Soudního dvora žalobkyně dovozuje, že vnitrostátní zákonodárce musí v případě, že ruší povolení k výkonu podnikatelské činnosti, stanovit ve prospěch jejich držitelů dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady.
166. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 - 139, bod 37 vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.
167. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C\u001e665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“
168. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, body 18, 20 a 21, ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 - 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 - 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 - 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.
169. Žalobkyně v podané žalobě tvrdila, že přítomnost unijního prvku v této věci vyplývá ze skutečnosti, že je součástí podnikatelského seskupení, jehož součástí je společnost, která má sídlo v jiném členském státě Evropské unie. Žalobkyně je totiž vlastněna společností SYNOT Holding s. r. o., která je vlastněná společností Czech Capital Venture, s.r.o., jež je vlastněna společností WCV WORLD CAPITAL VENTURES CYPRUS LIMITED se sídlem v Kyperské republice.
170. K tomuto tvrzení žalobkyně soud předně uvádí, že žalobkyně touto argumentací v první řadě pomíjí zákonné podmínky pro provozování loterií. Žalobkyně byla jediným držitelem povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her, jež bylo žalovaným zrušeno. Podle § 1 odst. 7 zákona o loteriích přitom platí, že provozovatelem loterie nebo jiné podobné hry může být jen právnická osoba se sídlem na území České republiky, které oprávněný orgán vydal povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry. Podle § 4 odst. 4 téhož zákona přitom může být povolení k provozování a jiných podobných her vydáno pouze právnické osobě, která má sídlo na území České republiky. Povolení nelze vydat tuzemské právnické osobě se zahraniční majetkovou účastí ani právnické osobě, ve které má tato společnost majetkovou účast.
171. Z veřejně dostupných údajů v obchodním rejstříku přitom vyplývá, že vlastnická struktura podnikatelského seskupení, jehož je žalobkyně součástí, plně respektuje uvedené požadavky vyplývající z uvedených ustanovení zákona o loteriích. Žalobkyně má sídlo v České republice, má právní formu akciové společnosti a podřídil se zákonu jako celku postupem podle § 777 odst. 5 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích. Žalobkyně je tedy právnickou osobou nadanou svou osobností podle českého práva, jejíž osobní poměry se řídí českým právem a není organizační složkou zahraniční právnické osoby. Jediným akcionářem žalobkyně je jiná právnická osoba se sídlem v České republice, SYNOT Holding, s.r.o., jejímž společníkem je další právnická osoba se sídlem v České republice, Czech Capital Venture, s.r.o. Obě tyto právnické osoby jsou osobami řídícími se českým právem. Jediným společníkem Czech Capital Venture, s.r.o. je WCV WORLD CAPITAL VENTURES CYPRUS LIMITED se sídlem v Kyperské republice. Z uvedeného je zřejmé, že účast zahraniční právnické osoby WCV WORLD CAPITAL VENTURES CYPRUS LIMITED se sídlem v Kyperské republice na žalobkyni spočívá pouze ve zprostředkované účasti prostřednictvím dvou dalších obchodních korporací se sídlem v České republice řídících se českým právem nacházejících se v řetězci vlastnických vztahů mezi žalobkyní a touto kyperskou společností, která tak nemá v žalobkyni žádnou majetkovou účast.
172. Z ustanovení § 3024 občanského zákoníku přitom vyplývá, že zahraniční osobou je pouze právnická osoba se sídlem mimo území České republiky. Ostatně podle občanského zákoníku je přípustné i přemístění sídla ze zahraničí do České republiky a naopak, přičemž přemístěním sídla ze zahraničí na území České republiky se změní i osobní status přemísťované společnosti na český (§ 138 odst. 1 až 3 a § 139 občanského zákoníku). Z toho vyplývá, že pro rozlišení právnické osoby jako zahraniční je stěžejní určení sídla této osoby. Pokud je toto sídlo v České republice a tím spíše, řídí-li se její osobní statut českým právním řádem, není a nemůže být zahraniční osobou právnická osoba toliko se zahraniční kapitálovou účastí. To, že se přes vlastnictví dalších společností ve výsledku činnosti žalobkyně účastní osoba, která má sídlo v jiném členském státě Evropské unie, než žalobkyně, která má sídlo v České republice, tak neznamená, že by žalobkyně byla de iure zahraniční právnickou osobou (v tomto případě kyperskou) a že by tak z tohoto důvodu na území České republiky poskytovala přeshraniční služby.
173. Je navíc nesporné, že žalobkyně, jak v době udělení příslušného povolení k provozování loterií a jiných podobných her, tak v době zavedení regulace jejich provozu na území statutárního města Brna prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a následného zrušení udělených povolení žalovaným, již právně existovala, a to nepochybně jako tuzemská právnická osoba sídlící na území České republiky a právě jako taková zde poskytovala služby spočívající v provozování loterií a jiných podobných her podle příslušných ustanovení zákona o loteriích. V důsledku regulace zavedené obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 tedy již nemohlo být žalobkyni bráněno ve smyslu čl. 49 SFEU v usazování na území České republiky, neboť se na tomto území již nacházelo jak její sídlo, tak provozovny území městské části Brno-sever, v nichž vykonávala svou podnikatelskou činnost, jež byla dotčena přijetím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011. Žalobkyně navíc jako česká právnická osoba již na území České republiky usazená svobody usazování zaručeného čl. 49 SFEU ani nemohla využít.
174. Je tedy zřejmé, že skutečnost, že je žalobkyně součástí podnikatelského seskupení, jehož součástí je společnost, která má sídlo v jiném členském státě Evropské unie a jež se nepřímo, prostřednictvím dvou dalších společností se sídlem v České republice řídících se českým právem nacházejících se v řetězci vlastnických vztahů mezi žalobkyní a touto kyperskou společností, účastní činnosti žalobkyně, přítomnost unijního prvku založit nemůže.
175. Žalobkyně v obecné rovině již v podané brojila proti regulaci zavedenou obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 a pokračující i za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, které jí na území statutárního města Brna v provozovnách na území městské části Brno-sever znemožnily poskytovat služby, k jejichž poskytování byla oprávněna na základě udělených povolení k provozování loterií a jiných podobných her. Tuto svou argumentaci stále však jen ve zcela obecném duchu rozvedla následně v replice k vyjádření žalovaného. Jak vyplývá z výše citované části rozsudku BONVER WIN a navazující judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud by byla v řízení prokázána skutečnost, že žalobkyně poskytovala své služby také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie, kteří nemají bydliště na území České republiky, byla by tím rovněž prokázána existence unijního prvku a ve věci by bylo nutno aplikovat právo Evropské unie.
176. Žalobkyně však průběhu řízení k prokázání tohoto svého tvrzení nenavrhla žádné důkazy. Na uplatnění případných důkazních návrhů v řízení přitom měla žalobkyně do vydání rozhodnutí soudu dostatek času, neboť od rozhodnutí Soudního dvora BONVER WIN, v němž byla tato povinnost výslovně vymezena, uplynulo již více než jedenáct měsíců a od rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v téže věci již více než devět měsíců. Argumentace žalobkyně ve prospěch aplikace čl. 56 SFEU tak byla sice v řízení uplatněna včas, neboť byla ve svém zárodku již součástí námitek uvedených v podané žalobě a lze ji považovat po právní stránce za dostatečnou. Tato argumentace žalobkyně však byla vedena pouze v obecné rovině a žalobkyně na její podporu neoznačila žádné důkazy, jimiž by bylo možno existenci unijního prvku skutečně prokázat. Otázka existence unijního prvku v této věci proto zůstala toliko hypotetická, a tudíž nemůže vést k aplikaci unijního práva.
177. Soud pro úplnost poznamenává, že jelikož nebyla prokázána existence unijní prvku, nevztahuje se na žalobkyni ani působnost čl. 16 a čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, na něž žalobkyně ve svých podáních odkazovala. Působnost Listiny základních práv Evropské unie je ve vztahu k jednání členských států definována v jejím čl. 51 odst. 1, podle něhož jsou její ustanovení určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Evropské unie. Pouze použitelnost unijního práva tak sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou základních práv Evropské unie. Jelikož soud dospěl k závěru, že nyní projednávaná věc nespadá do působnosti unijního práva, nejsou tudíž ani splněny předpoklady pro to, aby v nyní projednávané věci mohla být aplikována Listina základních práv Evropské unie (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 40 a 41 a ze dne 22. 5. 2019, č. j. 9 As 323/2017 - 61, bod 33).
178. Soud se tedy neztotožnil s tvrzením žalobkyně, že by v projednávané věci mělo být aplikováno unijní právo a že by napadené rozhodnutí či samotná právní úprava (zákon č. 300/2011 Sb. a na jeho podkladě přijaté obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a č. 1/2014 včetně jejích pozdějších novelizací) představovaly rozpor s unijním právem v podobě zásahu do svobody usazování a svobody volného pohybu služeb vyjádřených v čl. 49 a čl. 56 SFEU. Z uvedeného důvodu taktéž soud neshledal důvod pokládat Soudnímu dvoru jakoukoliv předběžnou otázku.
179. Ani tuto žalobní námitku soud proto neshledal důvodnou.
IX. e. Protiústavnost
180. Dále žalobkyně namítala, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a tím i princip právního státu. Žalobkyně má rovněž za to, že Ústavní soud svými nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 nerespektoval ustálený výklad právních předpisů ani zavedenou správní praxi žalovaného a své závěry v uvedených nálezech formuloval v rozporu se závěry vyjádřenými ve svých dřívějších nálezech, v nichž vymezil principy dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrany dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci. Podle názoru žalobkyně by proto městský soud neměl při rozhodování ve věci nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 zohledňovat.
181. Městský soud předesílá, že závazností nálezů Ústavního soudu pro obecné soudy se Ústavní soud podrobně zabýval v nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05. V tomto nálezu Ústavní soud zdůraznil, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá obecným soudům povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, jinými slovy povinnost sledovat ratio decidendi, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 pak Ústavní soud rozlišil povinnost respektovat ratio decidendi nálezu Ústavního soudu v dalším řízení v té samé věci (smysl kasační) a povinnost následovat ratio decidendi Ústavního soudu v jiných, ale podobných věcech (smysl precedenční). Právě o takový případ se jedná v projednávané věci, neboť všechny tři zmiňované nálezy (sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13) byly přijaty v jiných věcech.
182. Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 rovněž vyložil, že existuje několik možných postojů, které mohou obecné soudy zaujmout ve vztahu k „precedenčním“ judikátům Ústavního soudu. Tyto postoje lze „roztřídit“ za použití pojmu „reflektovat“. Rozsudek obecného soudu buď reflektuje, nebo nereflektuje ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu. Reflektovat znamená, že obecný soud rozhodl na základě ústavních principů prohlášených Ústavním soudem v jeho nálezech a navíc je aplikoval rozumně, přičemž aplikovat rozumně neznamená ani otrocké opakování, ani bezduché kopírování názorů Ústavního soudu. „Reflektovat“ (anebo respektovat) ústavněprávní výklad Ústavního soudu znamená následovat ho ve skutkově podobných případech, anebo přednést seriózní argumenty, které vedou k závěru, že vzhledem k relevantním skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě. Nereflektovat znamená závěry nálezu neužít, zcela opomenout, či odmítnout. Pro poslední případ je nezbytné, aby pro takovou výjimku existoval obzvláště dobrý důvod. V nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 Ústavní soud umožnil obecným soudům, aby ústavněprávní výklady nereflektovaly, ale jen s dostačujícím odůvodněním a s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval. Obecný soud by tedy neměl předložit konkurující úvahy z nepodstatných důvodů, ale toliko v případech, kdy je opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, body 62 a 63).
183. Městský soud konstatuje, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud shledal přípustným, aby obec regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 ve spojení s § 2 písm. e) zákona o loteriích i umístění interaktivních loterních systémů, případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává ministerstvo financí povolení podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Ústavní soud tedy shledal, že regulace umístění interaktivních videoloterijních terminálů spadá do normotvorné působnosti obcí, a to dle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10 písm. d) zákona o obcích.
184. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 sice vyložil, že bude pak na žalovaném, aby v konkrétních případech posoudil, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení povolení, a to především s ohledem na další ústavně vymezené principy. Již tehdy však zdůraznil, že „v zásadě platí, že provozovatelé těchto zařízení si museli být vědomi existence ustanovení § 43 loterijního zákona, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.“ Ústavní soud zde tedy akcentoval právě tu skutečnost, že nastanou-li v § 43 odst. 1 zákona o loteriích předvídané okolnosti, lze provozovatele loterií jejich povolení zbavit, s čímž měli být provozovatelé loterií srozuměni. Městský soud tak podotýká, že i v situaci, kdy sám Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/2010 uvedl, že bude třeba posoudit soulad dopadu regulace příslušnou obecně závaznou vyhláškou s jinými ústavními principy, současně také konstatoval, že bude třeba dbát i na to, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo u provozovatelů loterií vyvolat legitimní očekávání v to, že platnost povolení nebude před uplynutím doby platnosti nijak dotčena.
185. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 pak Ústavní soud konstatoval, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění (srov. např. nález ze dne 17. 8. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/99, nebo nález ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06). Zda se toto oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) zákona o obcích, či zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) zákona o obcích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se již nejeví s ohledem na závěry vyplývající z tohoto nálezu jako podstatné.
186. V nálezu Pl. ÚS 6/13 byl předmětem řízení návrh na zrušení pravidel pro dočasnou nedotknutelnost regulace loterií na území obcí do 31. 12. 2014, jak ji zavedlo přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud konstatoval, že právo obcí na samosprávu znamená i regulaci videoloterních terminálů. Toto právo existovalo celou dobu a nelze je časově omezovat. V tom byl Ústavní soud odlišného názoru od žalovaného. Ústavní soud poté konstatoval, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.
187. Z uvedeného vyplývá především to, že Ústavní soud citovanými nálezy formuloval toliko základní právní východiska, jimiž je třeba nahlížet na právní regulaci provozování loterií na území obce. V uvedených věcech vyslovil závěry, jimiž byly překonány i dosavadní právní závěry a praxe správních orgánů (zejména žalovaného). Ústavní soud ve všech případech akcentoval právo obcí na samosprávu a z ní vyvěrající pravomoc obce regulovat na svém území provozování loterií coby záležitost veřejného pořádku. Ústavní soud své vzájemně konzistentní závěry formuloval na pozadí reálných skutkových okolností dané věci, nepřekonával ani nesjednocoval svoji judikaturu a neodchyloval se od jiných závěrů judikatury.
188. V nálezech, na které poukazovala žalobkyně (sp. zn. IV. ÚS 150/2001, I. ÚS 544/2006), Ústavní soud jistě akcentoval to, že důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní je jedním ze základních atributů právního státu. Poukázal na to, že snaha o nastolení stavu, kdy jednotlivec může důvěřovat v akty státu a v jejich věcnou správnost, je základním předpokladem fungování materiálního právního státu. Jinak řečeno, podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, nebo ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02).
189. Uvedené věci se však týkaly zcela odlišné skutkové a právní situace. Ta sice principiálně spočívala v tom, že rozhodovací činnosti orgánů veřejné správy nedostatečně hodnotila jiná předchozí existující rozhodnutí orgánů veřejné správy v téže věci (konkrétně šlo o existenci předchozího rozhodnutí o příspěvku na službu, resp. usnesení o dědictví). Avšak tyto nálezy se netýkaly právní problematiky regulace provozu loterií na území obce, která se od těchto věcí odlišuje, jak vyložil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, právě v tom, že na základě § 43 zákona o loteriích mohli provozovatelé očekávat změnu (event. zrušení) povolení k provozu loterií. Dobrá víra v provoz loterií na základě povolení orgánu veřejné správy tak byla omezena do té míry, na kolik si mohli provozovatelé být vědomi, že může dojít ke změně skutkové či právní situace, za níž byla předmětná povolení vydána.
190. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS. 6/13 tedy hodnotil a reflektoval a formuloval své závěry ve vztahu ke speciální právní úpravě, která se pojí s regulací loterií na území obcí. Městský soud proto neshledal, že by nálezy sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 6/13 snad měly představovat nekonzistentní a vybočující rozhodovací praxi Ústavního soudu. Městský soud celkově shledal, že není důvod, aby závěry uvedených nálezů, které konstatovaly jen několik málo dílčích východisek (přičemž i žalobkyně v žalobě uplatnila ještě i širší spektrum výtek než výtky vůči nálezům), nebyly aplikovatelné a přiléhavé taktéž na věc žalobkyně.
191. Všechny uvedené nálezy navíc ve své judikatuře respektuje Nejvyšší správní soud (srov. rozsudky ze dne 25. 8. 2020, č. j. 4 As 28/2020 - 34, č. j. 6 As 285/2014 - 32, ze dne 17. 2. 2016, č. j. 7 As 323/2015 - 37 a další). Městský soud tak uzavírá, že v situaci, kdy tyto nálezy setrvale respektuje i Nejvyšší správní soud, neshledal důvod neaplikovat východiska uvedených nálezů na věc žalobkyně a neshledal důvod, pro který by bylo nutné se od závěrů těchto nálezů se odchýlit.
192. Co se týče žalobkyní namítaného zásahu do legitimního očekávání a právní jistoty, otázkou zásahu do legitimního očekávání držitelů povolení k provozování loterií a jiných podobných her se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 31 až 33, ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 - 38, bod 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 - 41, bod 31).
193. V rozsudku č. j. 5 As 116/2018 - 75, bod 66 Nejvyšší správní soud na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“
194. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 33 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“
195. Uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Vzhledem k tomu, že žalobkyni nemohlo vzniknout legitimní očekávání, že jí udělené povolení nebude po dobu platnosti nijak dotčeno, nemohlo být jeho zrušením ani zasaženo do jejího práva pokojně užívat majetek, a tudíž nemohl být ani porušen čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP. Stejně tak proto nemohlo být zasaženo napadeným rozhodnutím do principů právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv a principů právního státu.
196. K poukazu žalobkyně na rozsudek ESLP Vékony městský soud uvádí, že v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, č. j. 6 As 28/2018 - 52, bod 25 Nejvyšší správní soud konstatoval: „stěžovatelka namítá s odkazem na rozsudek ESLP Vékony proti Maďarsku, že nebyla schopna předvídat přijetí vyhlášky. S ohledem na výše uvedené však ani této námitce nemůže Nejvyšší správní soud přitakat. Jestliže obce měly pravomoc regulovat hazard již před přijetím novely zákona o loteriích, tím spíše bylo pro stěžovatelku předvídatelné, že obec může kdykoliv přistoupit k omezení jejího podnikání.“
197. Žalovaný tedy postupoval v souladu s § 43 zákona o loteriích, pokud udělená povolení rozhodnutí zrušil pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Nemohlo-li žalobkyni vzniknout legitimní očekávání, je také lichý rovněž její požadavek na poskytnutí jakéhokoliv přechodného období předcházející zrušení povolení, případně na poskytnutí náhrady za to, že musela svou podnikatelskou aktivitu v místě, kde bylo udělené povolení zrušeno, ukončit.
198. Tato žalobní námitka tedy také není důvodná.
199. Žalobkyně dále namítala, že došlo k nepřípustné retroaktivní aplikaci obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, která byla vydána až poté, co povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělené žalobkyni nabyla právní moci.
200. V daném případě se nemůže jednat o retroaktivitu pravou, neboť obecně závazná vyhláška č. 18/2011 zakázala provoz loterií a jiných podobných her mimo místa uvedená v příloze obecně závazné vyhlášky s účinky do budoucna, nestanovila tento zákaz zpětně. Rovněž udělené povolení nebylo žalobkyni zrušeno v důsledku přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 se zpětnými účinky, ale s účinky od právní moci napadeného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 6 As 285/2014, bod 36). Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 145 konstatoval, že zákaz retroaktivity právních norem „se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv“ avšak dále, bod 157 dodal, že „ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně.“
201. V případě žalobkyně se však o nepřípustné uplatnění nepravé retroaktivity jednat nemůže. Ústavně garantované právo obcí regulovat v samostatné působnosti na svém území hazard, tedy omezit či zakázat nabídku služeb v podobě loterií a jiných podobných, bylo opakovaně potvrzeno judikaturou Ústavního soudu zmiňovanou v tomto rozsudku. Tato judikatura přitom nevyvolala změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstala fakticky po celou dobu účinnosti zákona o loteriích nezměněná. V důsledku série nálezů Ústavního soudu došlo pouze ke změně výkladové praxe žalovaného, která byla uvedena do souladu s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku a jak již bylo uvedeno, s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela žalobkyně přinejmenším teoreticky počítat, neboť toto ustanovení zákona o loteriích zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mimo jiné tehdy, jestliže po jeho vydání nastanou okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení. V projednávané věci došlo právě ke změně situace tím, že statutární město Brno vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 a vymezilo tak místa, kde byl provoz loterií a jiných podobných her zakázán. V této souvislosti nelze rovněž odhlédnout od skutečnosti, že ke zrušení udělených povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 37). Městský soud z důvodů, které již vyložil výše, přitom neshledal žádný důvod, aby se od závěrů vyplývajících z této judikatury Ústavního soudu v projednávaném případě odchyloval.
202. Žalovaný za tohoto stavu věci tak postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).
203. Ani tato žalobní námitka tudíž není důvodná.
204. Žalobkyně rovněž namítala, že v napadeném rozhodnutí nebyla zohledněna zásada proporcionality.
205. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 57).
206. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).
207. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 - 75).
208. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.
209. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Statutární město Brno využilo své samosprávné pravomoci a prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 zakázalo provoz loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení na území městské části Brno-sever, na němž se nacházely provozovny žalobkyně.
210. Přijetím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem statutárního města Brna na samosprávu, jejíž součástí je i její právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace. Žalobkyni, jak již městský soud vyložil výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Brna nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo statutárního města Brna na samosprávu realizované prostřednictvím zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovnách nacházejících se na území městské části Brno-sever (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.
211. Žalovaný, resp. ministr financí se v napadeném rozhodnutí zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabýval. Na straně 7 a 8 napadeného rozhodnutí uvedl, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu a dodal, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů.
212. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný, resp. ministr financí v napadeném rozhodnutí zásadu proporcionality zohlednil, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo statutárního města Brna na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení uděleného povolení nebude přestavovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.
213. Rovněž tato žalobní námitka tedy není důvodná.
IX. f. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb.
214. Žalobkyně dále namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům a ze stejných důvodů je nepoužitelná a nevymahatelná obecně závazná vyhláška č. 18/2011, neboť byla přijata právě na základě zákona č. 300/2011 Sb.
215. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 - 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17, č. j. 2 As 35/2018 - 51 body 23 až 25, č. j. 4 As 373/2018 - 47, body 41 až 44), přičemž závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem k těmto otázkám jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto na závěry z ní vyplývající jen stručně odkazuje.
216. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti obecně závazné vyhlášky č. 9/2013 bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, obecně závazná vyhláška č. 11/2018 stejně jako obecně závazná vyhláška č. 1/2014, č. 9/2014 a č. 15/2014 by obstály i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). Lze tedy uzavřít, že obecně závazná vyhláška č. 11/2018 i obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek jsou závaznými a vynutitelnými právními předpisy vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her.
217. Soud pro úplnost poznamenává, že samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 - 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 - 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 - 67, bod 35 až 37).
218. Ani tato žalobní námitka proto není důvodná.
X. g. Diskriminační charakter obecně závazných vyhlášek
219. Žalobkyně dále namítala nezákonnost a diskriminační povahu obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek. Ve vztahu k obecně závazné vyhlášce č. 18/2011 žalobkyně namítala, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenovaných v § 50 odst. 4 zákona o loteriích a že obsahuje přechodné ustanovení, které umožňuje provoz výherních hracích přístrojů, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky i na místech, kde je to touto obecně závaznou vyhláškou zakázáno, čímž bezdůvodně zvýhodňuje některé druhy loterií a jiných podobných her před jinými. Žalobkyně dále namítala, že regulace provedená prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je v rozporu s evropským právem. Ve vztahu k obecně závazné vyhlášce č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek žalobkyně namítala, že odůvodnění reguluje provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích na území jednotlivých městských částí v rámci statutárního města Brna různým způsobem, že reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her, čímž bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným.
220. Městský soud k této námitce žalobkyně předně uvádí, že je povinností soudů, aby v případě vznesené námitky diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky před její aplikací posoudily závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 297/2015 - 77, bod 20 a tam citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, body 40 a 42).
221. Obce jsou oprávněny svými obecně závaznými vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na jejich území, možnost jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace je věcí politického rozhodování v rámci výkonu práva na samosprávu. Obce zde disponují velmi širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není přítomen, a spolu s nimi i právem Evropské unie v případech, kdy unijní prvek přítomen je (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 46, bod 36 a, č. j. 4 As 373/2018 - 47, bod 49).
222. Jak již bylo uvedeno, pravomoc obcí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující hazard na svém území vychází z čl. 104 odst. 3 Ústavy a vyplývá přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž obce zmocňuje k vydávání obecně závazných vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána pouze na konkrétní zmocnění vyplývající z § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 - 45, body 16 a 17). Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 23 až 25). Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 ani obecně závazná vyhláška č. 1/2014 a její novelizace v podobě obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 a č. 15/2014 neobsahují nic, co by vybočovalo z pravomoci statutárního města Brna plynoucí mu z § 10 písm. a) zákona o obcích. Soud v této souvislosti rovněž neopomněl vzít na zřetel skutečnost, že pravomoc obcí regulovat na svém území hazard byla opakovaně potvrzena nálezy Ústavního soudu a soulad této pravomoci s ústavním pořádkem tak byl zcela jasně a nezpochybnitelně aprobován. Jelikož v dané věci nebyla prokázána existence unijního prvku, a proto nebylo namístě, aby soud přistoupil k aplikaci práva Evropské unie, nemohl v tomto případě ani nastat rozpor obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a ani obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek s unijním právem.
223. Ústavní soud v již zmiňovaném bodě 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 mimo jiné konstatoval: „Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.“
224. Důvody, pro které obec přistoupila k regulaci hazardu na svém území, by měly být patrné již ze samotné obecně závazné vyhlášky a jejích příloh, avšak je přípustné, aby je obec dodatečně zformulovala až v řízení o žalobě, kterou provozovatel loterií nebo jiných podobných her napadl rozhodnutí o zrušení povolení k provozu (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 40 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, bod 37 a č. j. 10 As 378/2017 - 76, bod 23).
225. Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření soudu sdělila, že k regulaci loterií a jiných podobných her obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 přistoupila s cílem ochránit osoby, ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her zejména těch provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení.
226. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, definuje přímo ve svém čl. 1, z něhož vyplývá, že jejím předmětem je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her a jejím cílem je ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a jiných podobných hrách a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek tedy byla přijata za účelem regulace hazardu, a to z důvodu ochrany zranitelných osob před negativními následky hraní hazardními her a z důvodu ochrany veřejného pořádku, jenž je těmito negativními následky ohrožován.
227. Z judikatury Nejvyššího správního soudu pak vyplývá, že „právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace)“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 1 As 233/2017 - 34, bod 30, či ze dne 25. 8. 2020, č. j. 4 As 28/2020 - 34, bod 33).
228. Otázkou diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 se přímo ve vztahu k žalobkyni ve své judikatuře opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek ze dne 23. 7. 2021, č. j. 4 As 15/2021 - 43 body 21 až 29), a to přímo i ve vztahu k regulaci loterií a jiných podobných her na území městské části Brno-sever (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 - 141, body 75 až 80). Ani v jednom z těchto případů regulaci loterií a jiných podobných her uplatňovanou touto obecně závaznou vyhláškou vůči žalobkyni neshledal diskriminační. Městský soud neshledal žádné důvody pro to, aby se od závěrů Nejvyššího správního soudu odchyloval.
229. Žalobkyni lze přisvědčit v tom, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 ani obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek na celém území městské části Brno-sever nezakázala provoz veškerých loterií a jiných podobných her, jejichž provoz mohla obec na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích na svém území regulovat. Takovou povinnost však obcím toto zákonné ustanovení nestanovuje. Naopak, jak již bylo uvedeno, z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že oprávnění obcí svými obecně závaznými vyhláškami regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na jejich území, možnost jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Tato skutečnost proto sama o sobě nemůže způsobit, že by obecně závazná vyhláška č. 18/2011 nebo obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vůči žalobkyni diskriminační.
230. Obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011 (čl. 1 odst. 1) i obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek (čl. 3 odst. 1) byl na území městské části Brno-sever zakázán provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, tedy hazardních her provozovaných prostřednictvím různých technických zařízení.
231. Jak vyplývá z vyjádření osoby zúčastněné na řízení, byl v době přijetí obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 právě tento druh loterií a jiných podobných her na území statutárního města Brna dominantním typ hazardu (jednalo se o 400 provozoven a 5600 technických zařízení), což byl počet naprosto neúměrný a množství provozoven provozujících herní technická herní zařízení, na území města přesáhlo únosnou míru a stalo se terčem kritiky ze strany občanů. Právě tento typ hazardu také přinášel největší sociální problémy. Ačkoliv během účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 došlo k jeho výrazné redukci, přesto počet provozoven i počet zde umístěných zařízení byl také nadále významným a převažujícím typem hazardu (dle vyjádření osoby zúčastněné na řízení bylo území statutárního města Brna k 1. 1. 2014 stále 340 provozoven a 2800 technických zařízení). Zastupitelstvo městské části Brno-sever, na jehož území se nachází provozovny dotčené napadeným rozhodnutím, doporučilo zakázat provozování loterií a jiných podobných her, provozovaných prostřednictvím technických zařízení uvedených v § 2 písm. e), l), n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území městské části. Provozovny dotčené napadeným rozhodnutím se nacházejí v sociálně vyloučených lokalitách (ul. Vranovská a Cejl), v zástavbě bytových domů při páteřní komunikaci s tramvajovou dopravou (ul. Merhautova) a v budově v parku s dětským hřištěm vedle knihovny a nedaleko mateřské školy (nám. SNP 32).
232. Statutární město Brno ve svém vyjádření srozumitelným způsobem vysvětlilo, proč považuje právě provozování hazardních her prostřednictvím různých technických zařízení za nejvíce problematické. Městský soud proto považuje ze strany statutární města Brna za racionální krok, pokud statutární město Brno přistoupilo prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 na svém území prioritně k regulaci právě tohoto druhu loterií a jiných podobných her a s ohledem na jejich stále vysoký počet právě v této regulaci pokračovalo i po přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, jež nabyla účinnosti dne 12. 2. 2014. Vydáním ani jedné z obecně závazných vyhlášek statutární město Brno nezneužilo svou působnost. Právě jen regulací tohoto typu nepochybně nejrozšířenějšího typu hazardu na svém území, který navíc přináší největší sociální problémy, totiž mohlo statutární město Brno naplnit cíl, pro který byly obě obecně závazné vyhlášky přijaty, tedy ochranu svých občanů, a to zvláště jejich ohrožených skupin před negativními následky spojenými s hraním hazardních her.
233. Kromě toho, jak vyplývá z vyjádření osoby zúčastněné na řízení, provozovny dotčené napadeným rozhodnutím, se nacházejí na místech, kde je provozování loterií a jiných podobných her nepochybně nevhodné, neboť negativními jevy s jejich provozem spojenými může být zasažen zvýšený počet osob (v případě provozovny v zástavbě bytových domů při páteřní komunikaci s tramvajovou dopravou) či dokonce zvlášť ohrožené skupiny občanů, jako jsou děti a osoby se sníženou finanční gramotností (v případě provozovny v budově v parku s dětským hřištěm vedle knihovny a nedaleko mateřské školy a provozoven v sociálně vyloučených lokalitách).
234. Způsob regulace, který statutární město Brno zvolilo nelze považovat vůči žalobkyni za diskriminační, neboť jak obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011, tak obecně závaznou vyhláškou č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek byl zakázán provoz uvedených typů loterií a jiných podobných her plošně a bez výjimek na území celé městské části Brno-sever. Žádnému z provozovatelů loterií a jiných podobných her, kteří tyto hazardní hry provozovali na území městské části Brno-sever nebo měli v úmyslu na tomto území jejich provoz zahájit, tedy ani žalobkyni nebyly tudíž v důsledku přijetí ani jedné obecně závazné vyhlášky stanoveny odlišná práva a povinnosti.
235. Žalobkyni lze rovněž přisvědčit, že obecně závazná vyhláška č. 18/2011 stanovila v čl. 2 přechodné období, po které lze provozovat na celém území statutárního města Brna výherní hrací přístroje uvedené v čl. 1 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, ačkoliv provoz ostatních loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 umožnila pouze na místech uvedených v příloze této obecně závazné vyhlášky, tedy nikoliv například na území městské části Brno-sever, čímž mohli být provozovatelé výherních hracích přístrojů hypoteticky zvýhodněni. Obecně závazná vyhláška č. 18/2011 však pozbyla účinnosti dne 11. 2. 2014 tedy ještě před tím, než ministr financí vydal napadené rozhodnutí. V době vydání napadaného rozhodnutí již byla účinná obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek, která žádné podobné přechodné ustanovení neobsahovala. V době od vydání prvostupňového rozhodnutí do doby vydání napadeného rozhodnutí přitom mohla žalobkyně loterie a jiné podobné hry na základě udělených povolení na území městské části Brno-sever nepochybně provozovat nehledě na čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011. V době vydání napadeného rozhodnutí již pak žalobkyně nemohla být ani v teoretické rovině na základě čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 na svých právech nikterak dotčena, neboť ta jako celek již dříve pozbyla účinnosti a provozovatelé uvedení v tomto článku již nadále nemohli být touto obecně závaznou vyhláškou zvýhodněni. Ani z tohoto důvodu tak nemohla obecně závazná vyhláška č. 18/2011 vůči žalobkyni v okamžiku vydání napadaného rozhodnutí působit diskriminačně, byť jí minstr financí v řízení nesprávně aplikoval.
236. Co se týče obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek, její diskriminační charakter pak nemůže založit ani skutečnost, že nereguluje provoz loterií a jiných podobných her na území jednotlivých městských v rámci celého statutárního města Brna stejným způsobem. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že regulace provozování loterií a jiných podobných her se může v jednotlivých městských částech územně členěného statutárního města odlišovat, přičemž tato skutečnost sama o sobě není důvodem, aby příslušná obecně závazná vyhláška byla považována za diskriminační (srov. např. rozsudky Nejvyššího správní soudu ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017 - 49, bod 32, ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017 - 45, bod 25, č. j. 10 As 378/2017 - 76, bod 28, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018 - 69, bod 46, č. j. 10 As 156/2017 - 141, body 77 a 78).
237. Městský soud tedy uzavírá, že v posuzované věci byly osvědčeny dostatečně racionální a neutrální důvody, které osobu zúčastněnou na řízení vedly k vydání obecně závazných vyhlášek, a v případě žalobkyně nebylo jejich vydáním porušeno hledisko rovného zacházení. Soud tedy neshledal žádný důvod, aby postupoval podle čl. 95 odst. 1 Ústavy a obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 v dané věci neaplikoval. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 ve znění pozdějších vyhlášek podle názoru soudu rovněž neporušila ve vztahu k žalobkyni hledisko rovného zacházení. Tato obecně závazná vyhláška navíc, jak již soud vyložil výše, nebyla podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí, a tudíž se v souvislosti s jeho vydáním nemohla práv a povinností žalobkyně nemohla nijak dotknout a způsobit tak jeho nezákonnost.
238. Také tato žalobní námitka tedy není důvodná.
239. K námitce žalobkyně, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 nabyla účinnosti okamžitě po svém přijetí, čímž mohlo dojít ke zneužití výjimky, která z důvodu naléhavého obecného zájmu umožňuje určení dřívějšího počátku účinnosti obecně závazné vyhlášky, soud uvádí, že se s touto námitkou neztotožňuje. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 i obecně závazná vyhláška č. 9/2014, která jí následně novelizovala, nabyly účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení (srov. čl. 9 obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky č. 9/2014). Obě vyhlášky tak nabyly účinnosti ve standardní lhůtě stanovené v § 12 odst. 2 zákona o obcích. Obecně závazná vyhláška č. 1/2014 i č. 9/2014 tudíž rozhodně nenabyla účinnosti ihned poté, co byla přijata a standardní legisvakanční doba byla v jejich případě dodržena. Obecně závazná vyhláška č. 15/2014, která následně novelizovala obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014 ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 byla schválena zastupitelstvem statutárního města Brna dne 19. 12. 2014 a účinnosti podle čl. 6 nabyla z důvodu naléhavého obecného zájmu již dnem 1. 1. 2015. Tato skutečnost se však práv a povinností žalobkyně v posuzovaném případě nemohla nijak dotknout, i kdyby minstr financí tuto obecně závaznou vyhlášku v řízení aplikoval, neboť způsob regulace loterií a jiných podobných her na území městské části Brno-sever, jak již bylo uvedeno, nebyl touto novelizací nijak změněn.
240. Žalobkyně rovněž namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, ačkoliv nebylo prokázáno jeho porušování. Žalobkyni přitom není známo, na základě jakých důvodů přistoupilo statutární město Brno k úplnému zákazu vybraných loterií a jiných podobných her, neboť na adresách, kde se nacházely provozovny žalobkyně, nedocházelo ani nedochází k porušování veřejného pořádku a nebyly evidovány žádné stížnosti týkající se provozu loterií a jiných podobných her a ani žalobkyně si není vědoma, že by její provoz veřejný pořádek jakkoliv ohrožoval. Porušování veřejného pořádku na určitém místě přitom nelze podle žalobkyně dopředu předjímat a je potřeba jej v přímé souvislosti s provozem loterií a jiných podobných her prokázat. Jelikož obecně závazná vyhláška č. 1/2014 stanovuje pro určité druhy loterií a jiných podobných her zákaz provozu na celém území statutárního města Brna, nebyl podle názoru žalobkyně v jejím případě naplněn princip proporcionality.
241. K této námitce žalobkyně soud připomíná, že napadené rozhodnutí ani prvostupňové rozhodnutí nebylo vydáno na základě obecně závazné vyhlášky č. 1/2014. Nehledě na to, na základě jaké obecně závazné vyhlášky bylo napadené rozhodnutí vydáno, byl v každém případě předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci rozpor uděleného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou, nikoli porušování veřejného pořádku způsobené provozem loterií a jiných podobných her nebo v souvislosti s ním žalobkyní nebo třetími osobami. Skutečnost, zda na území městské části Brno-sever konkrétně na adresách, na nichž žalobkyně loterie a jiné podobné hry na základě udělených povolení provozovala, docházelo nebo dochází při provozování loterie nebo jiné podobné hry k narušování veřejného pořádku, tak nemohla mít vliv na rozhodování žalovaného o zrušení uděleného povolení. Žalovaný sice může a má zvažovat, zda obecně závazná vyhláška, kterou má v řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích aplikovat, je v souladu se zákonem a ústavním pořádkem a jestliže dospěje k závěru, že tomu tak není, má dát podnět příslušnému orgánu dozoru a vyčkat výsledku jeho vyřízení, avšak pokud tak neučiní, je povinen se příslušnou obecně závaznou vyhláškou řídit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 - 51, bod 27).
242. Je nesporné, že provozování hazardu, byť samo o sobě za dodržení zákonem o loteriích specifikovaných podmínek, sice není protiprávní činností, avšak je způsobilé přinášet negativní společenské jevy. Jelikož se jedná o závažný problém, je nepochybně na místě, aby statutární město Brno o potlačení těchto negativní jevů usilovalo prostřednictvím opatření, které eliminuje jejich primární příčinu. Rozhodnutí, zda k této regulaci přikročí, je přitom projevem jeho práva na samosprávu a jeho realizace není nutně podmíněna vyčerpáním jiných opatření k udržování veřejného pořádku, nebo prokázáním toho, že na určitém konkrétním místě na území statutárního města Brna dochází v souvislosti provozováním loterií a jiných podobných her k narušování veřejného pořádku.
243. Jak již bylo uvedeno, obce jsou v souladu se zákonem o loteriích oprávněny svými obecně závaznými vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Toto jejich oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace je věcí politického rozhodování obce v rámci výkonu práva na samosprávu.
244. Pokud se jedná o závažný problém, tím spíše problém narůstající, je tedy na místě, aby obec tyto negativní jevy potlačila opatřením, které eliminuje jejich primární příčinu. Rozhodnutí, zda obec k této regulaci přikročí, je projevem jejího práva na samosprávu a jeho realizace není nutně podmíněna vyčerpáním jiných opatření k udržování veřejného pořádku.
245. V projednávané věci osoba zúčastněná na řízení osvědčila, že hlavním problémem pro přijatou regulaci byl právě narůstající a v té době již velmi značný počet herních provozoven a v nich provozovaných zařízení. Jako vhodný prostředek eliminace negativních jevů spojených s hazardem proto statutární město Brno zvolilo úplný určitých druhů hazardních her na území městské části Brno-sever. Omezující regulace tedy směřovala právě proti primární příčině, kterou je provozování hazardních her jako takových. Dosažení téhož cíle majícího za následek udržování veřejného pořádku jinými prostředky tedy zjevně ani nemohlo být zajištěno.
246. Namítala-li tedy žalobkyně, že regulace hazardu na území městské části Brno-sever prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2014 byla provedena nevhodně zvoleným prostředkem, městský soud se v tomto se žalobkyní neztotožnil, neboť podle jeho názoru statutární město Brno jejím přijetím nepřekročilo hranice, jimiž je při svém uvážení o volbě způsobu regulace hazardu na svém území limitováno.
247. Tato žalobní námitka tudíž není důvodná.
248. Žalobkyně také namítala, že Úřad městské části Brno-sever, odbor územního rozvoje a výstavby vydal kolaudačního rozhodnutí o změně užívání provozovny č. j. RV/07/0021599, v němž byl vyjádřen souhlas městské části se změnou užívání provozovny na adrese nám. SNP č. p. 32, Brno-sever na sportbar - hernu a že týž orgán vydal kolaudační souhlasu č. j. RV/07/00021761, v němž byl vyjádřen souhlas městské části se změnou užívání stavby na adrese Cejl č. p. 99, Brno-sever jako herny.
249. K této námitce žalobkyně soud uvádí, že skutečnost, že stavební úřad původně v danou dobu akceptoval účel užití určitého objektu jako prostoru, v němž mohou být ze stavebního hlediska provozovány loterie a jiné podobné hry, ještě neznamená, že by v na tomto místě mohly být loterie a jiné podobné hry provozovány navždy a bez ohledu na okolnosti mající původ v provozu a na vývoj v čase. Pokud tedy bylo na uvedených adresách provozování loterií a jiných podobných her původně povoleno i z hlediska stavebního práva, nemohlo to vytvořit žádnou překážku, pro kterou by nemohl být provoz na těchto adrese následně zakázán obecně závaznou vyhláškou regulující provoz loterií a jiných podobných her na území příslušné městské části.
250. Ani tuto žalobní námitku tedy soud důvodnou neshledal.
XI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
251. Jelikož žádný z uplatněných žalobních bodů nebyl důvodný a soud ani neshledal žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba napadené rozhodnutí zruštit, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
252. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Žalobkyně v řízení úspěšná nebyla a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Právo na náhradu nákladů proto nemá ani jeden z nich. Soud nepřiznal žalovanému náhradu hotových výdajů podle vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu (o. s. ř.) a podle § 89a exekučního řádu, jak žalovaný požadoval ve vyjádření k podané žalobě. Použití § 151 odst. 3 o. s. ř. je totiž v řízení podle soudního řádu správního vyloučeno a stejně tak nejsou na toto řízení přenositelné důvody nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 - 79).
253. Výrok o nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s. ř. s., dle nějž má osoba zúčastněná na řízení právo jen na náhradu těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. Jelikož soud v nyní projednávané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti neuložil, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 25. listopadu 2021
JUDr. Ing. Viera Horčicová v. r.
předsedkyně senátu
Shodu s prvopisem potvrzuje K. Š.