154. Napadené ochranné opatření ukládá všem osobám, které se zdržovaly nad určitou limitní dobu na území států, které jsou na seznamu zemí se středním, vysokým a velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 (tedy i občanům ČR, které z okruhu těchto osob nevyjímá), aby v době pobytu v zahraničí absolvovaly antigenní či RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2 (v případě naposledy uvedené skupiny zemí je třeba absolvovat pouze RT-PCR typ testu), přičemž stanoví povinnost disponovat před vstupem na území státu negativním výsledkem testu.
155. Fakticky tedy normují mj. i ve vztahu k českým občanům pravidlo chování podmiňující jejich návrat na území ČR. Pokud by občan vstoupil z definovaných oblastí na území ČR, přičemž by před okamžikem vstupu nedisponoval předmětným potvrzením o negativním výsledku testu, předmětné pravidlo chování uvedené v bodech I.2 písm. b), I.3 písm. b) a I. 4 písm. b) by objektivně porušil. Má-li se občan České republiky porušení pravidla stanoveného v uvedených bodech výroku napadeného ochranného opatření vyvarovat, nezbývá mu, než si před vstupem na území ČR (tedy v zahraničí) obstarat potřebný test (event. nótu podle bodu III.6 výroku, jejíž vydání je však tímto ustanovením spojeno toliko s případy nemožnosti zajistit si provedení potřebného testu v zemi odjezdu nebo doložením absolvované izolace v důsledku onemocnění COVID-19 v zemi odjezdu – k tomu srov. rovněž dále). Právo (legálního) vstupu občanů na území ČR je tak přinejmenším formálně vázáno předmětnými body výroku napadeného ochranného opatření na podmínku a je tedy omezováno.
156. Dle přesvědčení soudu přitom nelze dovozovat, jak činí odpůrce ve svém vyjádření, že by právo zaručené čl. 14 odst. 4 větou první Listiny ve skutečnosti nijak relevantně omezováno nebylo, s argumentem, že občanu navracejícímu se na území ČR po vlastní ose (tedy nikoli prostřednictvím mezinárodního dopravce), bude umožněn vstup do vlasti i bez předložení potvrzení o negativním výsledku testu absolvovaného před příjezdem, přičemž občan se v takovém případě „toliko“ dopouští přestupku dle § 92k odst. 3 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví.
157. Odpůrce v tomto ohledu jednak odhlíží od toho, že nikoli nepodstatnou skupinou dotčenou napadeným ochranným opatřením budou občané ČR, kteří k návratu na území zamýšlí využít služeb některého z mezinárodních dopravců. Těmto subjektům je však v bodě I.18 napadeného ochranného opatření jednoznačně uloženo neumožnit cestu cestujícím, kteří hodlají za využití jejich služeb cestovat na území ČR, tedy i českým občanům zamýšlejícím navrátit se do vlasti, pokud před započetím cesty nepředloží písemné potvrzení podle bodu I.2 písm. b) - cestují-li ze země se středním rizikem nákazy, I.3 písm. b) - cestují-li ze země s vysokým rizikem nákazy, I.4 písm. b) - cestují-li ze země se velmi vysokým rizikem nákazy, nebo diplomatickou notu dle bodu III.6 napadeného ochranného opatření. Sám odpůrce přitom ve svém vyjádření přiznává, že prostřednictvím uložení této právní povinnosti mezinárodním dopravcům je reagováno na to, že není žádoucí, aby byly přepravovány osoby, které mohou být pozitivní (např. v letadle, autobuse) a které by tak mohly nakazit během cesty ostatní cestující.
158. Smysl a cíl uvedeného ustanovení opatření je jednoznačný a se zřetelem ke shora uvedeným úvahám nevybočuje ze smyslu a účelu ustanovení, jímž je odpůrci umožněno přijímat opatření za účelem zabránění zavlečení vysoce infekčního onemocnění ze zahraničí, soud také může mít pro takovou formu regulace určité pochopení. Nelze však jistě tvrdit, že by napadené ochranné opatření v předmětných aspektech relevantně neomezovalo občany, kteří se hodlají na území ČR navrátit s využitím služeb mezinárodních dopravců, na jejich právu vyplývajícím jim z čl. 14 odst. 4 věty první Listiny. Právě naopak, do tohoto práva je zcela zjevně přinejmenším té skupině občanů, kteří nevyužívají za účelem návratu do vlasti vlastní přepravu, razantním způsobem zasahováno prostřednictvím uložení povinnosti jiné osobě neumožnit takovému občanu ČR, který nedoloží negativní výsledek testu absolvovaného v zahraničí, přepravu a tedy návrat do vlasti. Předmětné omezení přitom občanům v tomto případě neplyne z národní regulace platné a účinné v místě, z něhož (nebo přes které) se do ČR navrací, ani výlučně z podmínek soukromoprávního vztahu s mezinárodním přepravcem, nýbrž právě z napadeného ochranného opatření vydaného odpůrcem.
159. O omezení ústavně zaručeného práva vyplývajícího z čl. 14 odst. 4 věty první Listiny se nicméně dle stanoviska soudu může jednat i ve vztahu k občanům využívajícím k návratu na území ČR vlastní přepravu. Jakkoli lze totiž odpůrci přisvědčit potud, že ve vztahu k nim není formálně v napadeném ochranném opatření explicitně stanoveno, že jim nebude umožněn vstup na území, resp. není výslovně upraven zákaz vstupu na území ČR bez negativního testu (ani prostřednictvím uložení právní povinnosti jiné osobě, jako u mezinárodních dopravců), nelze uvažovat o tom, že do právní sféry této skupiny občanů usilujících o návrat do vlasti není nijak relevantně zasahováno. Je zjevné, že pokud bude občan, jenž nehodlá k návratu na území ČR využít služeb mezinárodního dopravce, postupovat v souladu s právními předpisy ČR, bude nucen pravidlo chování ukládající mu disponovat potvrzením o negativním výsledku testu absolvovaného v zahraničí, případně nótou dokládající nemožnost zajistit si provedení potřebného testu v zemi odjezdu nebo doložením absolvované izolace v důsledku onemocnění COVID-19 v zemi odjezdu, respektovat a chovat se podle něho. Již tím je mu tedy dle stanoviska soudu fakticky kladeno omezení v jeho právu na návrat na území ČR.
160. Soud přitom zásadně nesouhlasí s odpůrcem a má za to, že opačný závěr (tedy závěr, že právo dle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny není ve skutečnosti omezováno) nelze dovozovat ani z toho, že občanu navracejícímu se na území ČR po vlastní ose (z vyjádření odpůrce není zjevné, jak by tomu bylo v případě občana navracejícího se do vlasti s využitím služeb mezinárodního dopravce) bude podle tvrzení odpůrce v praxi umožněn vstup do vlasti i bez předložení potvrzení o negativním výsledku testu absolvovaného před příjezdem, přičemž občan se v takovém případě „toliko“ dopouští přestupku dle § 92k odst. 3 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví. V demokratickém právním státě nelze připustit výklad, jenž by vedl k závěru, že omezením práva by mohlo být toliko fyzické zabránění v jeho výkonu, resp. výklad, že sama okolnost, že je občanům navracejícím se do vlasti uložena předmětná povinnost a pro případ jejího nesplnění občan „pouze“ naplní svým jednáním znaky skutkové podstaty přestupku, ve skutečnosti není omezením jeho práva na návrat do vlasti zaručeného čl. 14 odst. 4 větou první Listiny.
161. Soud rovněž nemohl přehlédnout, že napadené ochranné opatření upokojivě neřeší především situaci a právní postavení těch občanů, kteří jsou v zahraničí (ať již s cílem naplnit požadavky plynoucí z tohoto opatření, nebo nehledě k němu) před zamýšleným návratem do vlasti pozitivně testováni na přítomnost viru způsobujícího onemocnění COVID-19. Tomuto okruhu osob je totiž v souladu s dříve uvedeným přinejmenším formálně bráněno v jejich návratu na území, a to i v případech, kdy využívají vlastní přepravu (tedy aniž by bylo smyslem uvedeného pravidla zabránit šíření onemocnění v hromadném dopravním prostředku).
162. Pokud budou tyto osoby testovány krátce před zamýšleným návratem do vlasti pozitivně, pak nutně nebudou z pochopitelných důvodů splňovat podmínku stanovenou v napadeném ochranném opatření a budou tedy postupovat v rozporu se zákonem, pokud se přesto do vlasti navrátí. Jakkoli by jim v takovém případě nemohl být podle stanoviska soudu účinně odepřen vstup na území, nelze tvrdit, že jim do jejich právního postavení není obsahem napadeného ochranného opatření zasahováno, resp. že jejich právo zaručené v čl. 14 odst. 4 větě první Listiny není nijak omezováno.
163. Lze si přitom jistě představit, že podle některých právních úprav jiných států bude takový pozitivně testovaný občan ČR třeba i oprávněn opustit lokální karanténu a navrátit se např. vlastním vozem do své vlasti, přičemž v důsledku uvedeného přerušení karantény (např. neabsolvuje celou povinnou izolaci) nemusí vyhovět požadavkům pro vydání diplomatické nóty dle bodu III.6 výroku napadeného ochranného opatření. Přesto mu bude právním řádem státu, jehož je občanem, v takovém případě formálně bráněno v návratu do vlasti.
164. Pro úplnost pak soud k námitkám odpůrce stran tvrzeného nedostatku věcné legitimace navrhovatele b), z jehož návrhu dle přesvědčení odpůrce nevyplývá, že by nějaká konkrétní navrhovatelova cesta byla napadeným ochranným opatřením právně nebo fakticky zmařena [ve vztahu k navrhovatelce a) nečinil odpůrce tyto otázky spornými], konstatuje, že zásah do práva zaručeného čl. 14 odst. 4 věty první Listiny nemůže být vyloučen jen proto, že se navrhovatel nachází na území ČR. I tak totiž může být do jeho práva fakticky zasahováno, neboť v takovém případě ví, že pokud opustí území ČR s úmyslem se v blízké době do vlasti vrátit, bude muset splnit povinnost vyplývající z napadeného ochranného opatření omezujícího shora popsaným způsobem právo občanů na svobodný vstup na území domovského státu. Dle stanoviska soudu nelze spojovat aktivní věcnou legitimaci toliko s případy, kdy se navrhovatel v době podání návrhu či snad v okamžiku rozhodování o něm nachází mimo území ČR; fakticky by tím totiž soud mohl v rozporu s principy ovládajícími fungování demokratického právního státu nutit své občany k tomu, aby za účelem zajištění efektivní soudní ochrany svých práv riskovali, že jim po vycestování nebude umožněn návrat na území České republiky, nebo snad dokonce vědomě porušovali odpůrcem coby orgánem veřejné moci napadeným ochranným opatřením uložené povinnosti.
165. Vycházeje ze shora uvedených úvah, svědčících dle přesvědčení osmnáctého senátu zdejšího soudu pro závěr, že napadeným ochranným opatřením skutečně dochází k omezení práva zaručeného občanům ČR ustanovením čl. 14 odst. 4 věty první Listiny, přistoupil soud k posouzení, zda ústavní pořádek omezení tohoto základního práva připouští.
166. Jak soud předeslal výše, zatímco v případě svobody pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny nelze pochybovat o tom, že tyto svobody mohou být omezeny za podmínek vyplývajících z čl. 14 odst. 3 a čl. 4 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě, v případě ústavního práva občanů na svobodný vstup na území ČR dle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny již tento závěr z ustanovení ústavního pořádku prima facie nevyplývá.
167. Je třeba v obecné rovině zdůraznit, že až na výjimky nejsou základní práva a svobody garantované Listinou absolutní, tedy lze je zákonem omezit, a to za podmínek stanovených v Listině u jednotlivých základních práv a svobod při současném splnění podmínek obsažených v čl. 4 odst. 2 až 4 Listiny. Lze tedy s jistým zjednodušením shrnout, že konkrétní omezení základního práva nebo svobody (i.) musí Listina předpokládat, (ii.) musí jej stanovit zákon, (iii.) nesmí být diskriminační a (iv.) musí šetřit podstatu a smysl omezovaného základního práva (srov. obdobně komentář k čl. 4 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).
168. Pokud jde o podmínku ad (i.), o kterou se v této souvislosti jedná, sdílí soud doktrinální závěry zastávanými autory naposledy odkazovaného díla, dle nichž „aby omezení některého ze základních práv a svobod garantovaných Listinou zákonem vůbec přicházelo podle komentovaného ustanovení v úvahu, musí takové omezení sama Listina předpokládat („za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod“). Uvedený předpoklad omezení základního práva nebo svobody může být blíže nekonkretizovaný – například do práva na důvěrnost komunikace může být podle čl. 13 zasaženo v případech a způsobem, které stanoví zákon, aniž by tento předpoklad výslovně uváděl jakékoliv obsahové požadavky (důvody) pro takové omezení. V řadě případů Listina stanoví podmínky pro omezení základních práv a svobod specifičtěji – například svoboda pohybu a pobytu může být podle čl. 14 odst. 3 omezena zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody. Pro splnění předmětné podmínky pro omezení jednotlivých základních práv a svobod je rozhodující, zda Listina jejich omezení některým z výše uvedených způsobů předpokládá. Jinak řečeno, zda jsou v případě jednotlivých základních práv a svobod přítomny tzv. limitační klauzule, mezi které patří také čl. 41 pro tam vyjmenovaná hospodářská, sociální a kulturní práva i čl. 44 pro vybrané profese“ (srov. bod 167 tohoto rozsudku; pozn. zvýraznění doplněno).
169. Soud v návaznosti na uvedená východiska konstatuje, že ustanovení čl. 14 Listiny při jeho gramatickém výkladu s jakýmkoli omezováním práva občanů ČR na svobodný návrat do vlasti výslovně nepočítá. Limitační klauzule je upravena v čl. 14 odst. 3 Listiny toliko ve vztahu k obecným svobodám pohybu a pobytu zaručeným v odstavci 1 a 2 uvedeného ustanovení (arg. „Tyto svobody mohou být omezeny…“). Ve vztahu k právu vyplývajícímu z čl. 14 odst. 4 věty první Listiny žádná taková limitační klauzule v Listině obsažena není.
170. Pro závěr, že ustanovení čl. 14 Listiny omezení práva občanů ČR na svobodný návrat do vlasti nepředpokládá, svědčí dle přesvědčení soudu i použití systematické a historické metody výkladu daného ustanovení Listiny. Ústavodárce předmětné ustanovení čl. 14 Listiny zjevně konstruoval tak, že za ustanovení reflektující nezadatelné svobody pohybu a pobytu uvedené v odstavcích 1 a 2 připojil v odstavci třetím relativně obvyklou limitační klauzuli, kterou omezení svobod zaručených čl. 14 odst. 1 a 2 Listiny připustil. I ze skutečnosti, že právo občana na svobodný vstup do vlasti, resp. jeho právo na to, aby nebyl nucen k opuštění vlasti, je upraveno teprve v odstavci následujícím za odstavcem obsahujícím limitační klauzuli, lze dovozovat, že tato klauzule na práva uvedená v čl. 14 odst. 4 Listiny nedopadá. Doktrína správně upozorňuje, že „možnosti omezení podle čl. 14 odst. 3 se vztahují k právům zakotveným v prvních dvou odstavcích čl. 14, což vyplývá z úvodní věty tohoto ustanovení: „Tyto svobody mohou být omezeny…““ (srov. komentář k čl. 14 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).
171. Rovněž historický výklad svědčí pro závěr, že nebylo cílem aplikovat limitační klauzuli uvedenou v čl. 14 odst. 3 Listiny na práva zaručená v jeho následujícím odstavci. Soud v tomto směru pro větší stručnost odkazuje na popis důvodů vedoucích k přijetí čl. 14 odst. 4 Listiny vycházejících ze zkušeností s omezováním těchto práv v období komunistické totality (srov. komentář k čl. 14 odst. 4 Listiny in Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012; obdobně komentář k čl. 14 odst. 4 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).
172. Soud však nemohl na druhé straně odhlédnout od toho, že z relevantních judikatorních i doktrinálních závěrů plyne, že i v případech práv, která nemají vlastní limitační klauzuli, může dojít k jejich omezení v zájmu jiného základního práva či svobody nebo dokonce v zájmu veřejného statku, a to v případě jejich vzájemné kolize, jež je pak posuzována za použití ustálených judikatorních východisek týkajících se aplikace a parametrů testu proporcionality (shodně komentář k čl. 4 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).
173. V této souvislosti pak nemohl soud ponechat bez povšimnutí, že sám Ústavní soud v minulosti v jiných situacích, jež se zjevně dotýkaly dalšího ústavního práva zaručeného čl. 14 odst. 4 Listiny, konkrétně práva uvedeného v jeho větě druhé, fakticky připustil jeho omezení, a to přesto, že i ve vztahu k tomuto právu, vycházejícímu z (v zásadě) identických historických a hodnotových východisek, lze beze zbytku vyjít z výše vyslovených závěrů vylučujících použitelnost limitační klauzule.
174. Ústavní soud tak přitom neučinil toliko v nezřídka v této souvislosti připomínané specifické věci (co do aspektu role práva EU), v níž se zabýval ústavností úpravy přijaté zákonem č. 539/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, reagující na rámcové rozhodnutí Rady EU č. 2002/584/JHA ze dne 13. 6. 2002 o Evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (tzv. eurozatykač), kdy v nálezu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04, vyložil ustanovení § 14 odst. 4 věty druhé Listiny eurokonformně tak, že nebrání tomu, aby občan ČR, který se dopustí trestného činu v jiném členském státě EU, byl do tohoto státu vydán za účelem realizace trestního stíhání pro tento trestný čin.
175. Možnost omezení práva, jevícího se mít ve světle výše uvedených závěrů k nemožnosti použití limitační klauzule absolutní povahu, totiž fakticky připustil Ústavní soud rovněž v nálezu ze dne 22. 11. 2019, sp. zn. II. ÚS 2057/19, v němž posuzoval ústavnost institutu zákazu vycestování upraveného v § 73 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, kde dovodil, že posouzení, zda „se v konkrétním případě jedná i o zásah přípustný, bude vždy záviset na konkrétních skutkových okolnostech, které musí opodstatňovat závěr, že použití tohoto prostředku sleduje legitimní účel, je způsobilé jej dosáhnout a současně nezbytné k jeho dosažení (tedy, že odpovídá požadavku proporcionality)“. Na tom, že uvedeným nálezem Ústavní soud připustil možnost omezení ústavního práva zaručeného v čl. 14 odst. 4 větě druhé Listiny, přitom ničeho nemění ani okolnost, že se v odůvodnění zabýval obecnou svobodou pohybu a na naposledy uvedené ustanovení Listiny výslovně neodkazoval.
176. Rovněž oba tyto případy svědčí dle přesvědčení zdejšího soudu pro závěr, že i u ústavních práv zaručených v čl. 14 odst. 4 Listiny, ve vztahu k nimž jinak nelze uvažovat o aplikaci limitační klauzule obsažené v odstavci 3 téhož ustanovení, je třeba, a to zcela výjimečně, připustit jejich omezitelnost v zájmu jiného základního práva či svobody, případně v zájmu veřejného statku, a to v případě jejich vzájemné kolize, přičemž takový střet musí být posléze posuzován provedením testu proporcionality.
177. Jinak řečeno, nejeví se být rozumným bez dalšího trvat, a to i při vědomí historických okolností a hodnotových zdrojů přijetí uvedené úpravy, jež soud v žádném případě nijak nezpochybňuje, na zcela absolutní povaze práva občana na svobodný vstup na území ČR a tedy na nemožnosti jakéhokoli jeho omezení. Je tomu tak nejen s ohledem na to, že uvedené právo přece jen nedosahuje svým charakterem a povahou intenzity jiných absolutních práv, u nichž není jejich absolutní povaha jakkoli sporná (např. zákaz mučení), ale především proto, že toto základní právo, pro jehož výslovnou regulaci jsou z historického úhlu pohledu pádné důvody, se jednoduše může obdobně jako jiná základní práva ocitnout v zásadním rozporu s jiným ústavně zaručeným právem či svobodou, či veřejným statkem, přičemž nelze paušálně bez dalšího a ve všech případech trvat zjednodušujícím způsobem na neomezitelném charakteru práva na ničím neomezený návrat do vlasti.
178. Takovým případem, kdy se toto právo střetává s jinými ústavně zaručenými lidskými právy a svobodami, resp. veřejným statkem nezměrné povahy, přitom může být právě situace, kdy se právo občana na svobodný vstup na území ČR ocitá v rozporu s veřejným statkem v podobě veřejného zájmu na ochraně veřejného zdraví, jenž není s jistým zjednodušením fakticky ničím jiným, než sumou práv jiných osob na ochranu života a zdraví, která mohou být riziky souvisejícími s umožněním vstupu občana, jemuž svědčí právo svobodného návratu na území, negativně dotčena.
179. Proto má soud za to, že i ve vztahu k ústavně zaručenému právu občana na svobodný vstup na území domovského státu je třeba uplatnit judikatorní závěry připouštějící v obecné rovině ústavně konformní omezení i u těch práv, která nemají vlastní limitační klauzuli, a to právě v zájmu ochrany jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku. Tento střet pak bude, obdobně jako jiné případy střetu více základních práv či střetu základního práva či svobody s veřejným statkem, řešen za použití testu proporcionality. Soud přitom se vším důrazem konstatuje, že v případě takového střetu bude v rámci posuzování proporcionality třeba zásadně upřednostnit takový výklad, který povede k nejvyšší možné ochraně ústavního práva dle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny a bude s nejvyšší obezřetností šetřit jeho podstatu a smysl.
180. Právě uvedené závěry v žádném případě neznamenají a nemohou být pochopeny jako jakkoli marginalizující význam ústavního práva občana na svobodný návrat do vlasti. Jak soud naznačil výše, nejeví se nicméně být rozumným trvat při vědomí shora uvedeného na zcela absolutní povaze práva občana na svobodný vstup na území ČR a nemožnosti jakéhokoli jeho omezení, a to i v situacích, kdy se bude objektivně takové právo ocitat objektivně v rozporu s jiným základním právem obdobně zásadního či spíše ještě zásadnějšího významu. V takovém případě je však třeba přísně vyjít z testu proporcionality v podobě příkazu k optimalizaci, tedy postulátu minimalizace omezení základního práva a svobody – dle stanoviska soudu nebude připadat v úvahu modifikovaný test proporcionality nebo dokonce test racionality, resp. jakkoli deferenční přezkum přiměřenosti zásahu do tohoto práva. Právě naopak, jak soud uvedl výše, bude třeba hledat a upřednostnit takový výklad, který povede k nejvyšší možné ochraně ústavního práva občana na svobodný návrat do vlasti, a bude se zřetelem ke shora provedenému výkladu čl. 14 Listiny připouštět toliko takové omezení, kdy sledovaného cíle nebude možno dosáhnout byť jen nepatrně mírnějšími prostředky.
181. Soud ostatně z dále rozvedených důvodů i v nyní posuzované věci, v níž takto popsaná východiska aplikoval, seznal, že ačkoli lze v obecné rovině za určitých výjimečných okolností omezení
ústavního práva zaručeného občanům v čl. 14 odst. 4 větě první Listiny připustit, nyní posuzovaný zásah do tohoto práva v podobě ochranným opatřením konkrétně stanovených povinností a omezení optikou takového testu proporcionality neobstojí (srov. níže).
182. Pro úplnost soud na tomto místě podotýká, že i pokud by snad měl převládnout právní názor o absolutní a nijak neomezitelné povaze práva zaručeného čl. 14 odst. 4 větou první Listiny, tím spíše by napadené ochranné opatření nemohlo v níže specifikovaných částech, v nichž soud přistoupil k jejich zrušení, obstát. Soud však považoval za odůvodněné zvolit takové řešení, jež omezitelnost tohoto práva za účelem ochrany jiného základního práva a svobody, event. veřejného statku, a priori bez dalšího nevylučuje, a umožňuje na konkrétním skutkovém a právním půdorysu individuální posouzení rozhodných okolností.
183. Ve svých dalších úvahách tak již soud vycházel z toho, že právo svobodného návratu občanů do ČR není zcela absolutní a může být omezeno za účelem tak významného veřejného statku, kterým je ochrana veřejného zdraví, jako je tomu v nyní posuzované věci. K tomu lze snad jen dodat, že pokud se tak děje na základě zákonného zmocnění (§ 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví), není porušením výhrady zákona, že konkrétní podmínky jsou stanoveny ve formě opatření obecné povahy (k tomu viz výše). Podmínku legality a legitimity zásahu soud proto považuje za splněnou, když není pochyb o tom, že odpůrce předmětné opatření přijal za účelem ochrany obyvatelstva před další rozšířením onemocnění COVID-19. Učinil tak zcela v souladu s vymezením rizikovosti zemí podle společných unijních pravidel přijatých v Doporučení Rady, jakkoli riziko v zemích zařazených i jako vysoce rizikové může být – slovy navrhovatele b) – až desetkrát menší než v ČR. S ohledem na výše uvedené má soud za to, že odpůrce postupoval formálně v souladu se zákonem, pokud jde o naplnění hypotézy § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Soud v tomto ohledu nepojal ani nejmenší pochybnost v tom směru, že by odpůrce v rozhodné době nebyl veden legitimními úmysly boje se závažnou nemocí.
K proporcionalitě zásahu
184. Při posouzení toho, zda je zvolené řešení tomuto legitimnímu cíli přiměřené již ovšem soud musel zohlednit všechna výše popsaná východiska vztahující se k povaze práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny. Jakkoli tedy samozřejmě přihlédl i k výjimečnosti a bezprecedentnímu charakteru celé situace spojené se šířením onemocnění COVID-19, musel v tomto případě přiměřenost daného opatření hodnotit v souladu s dříve uvedeným velmi přísnou optikou. Soud je také vázán čl. 4 Ústavy a jeho povinností je tedy chránit základní práva a svobody. Nepochybně přitom platí, že odpůrce se i v této mimořádné situaci musí řídit omezeními vyplývajícími mu z ústavního pořádku a v tomto ohledu tak maximálním možným způsobem respektovat práva dotčených subjektů. Soud proto vyšel ze standardního testu proporcionality v podobě tzv. příkazu k optimalizaci. Takový test proporcionality standardně sestává ze tří kroků, a to posouzení vhodnosti (zda ochranné opatření vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl), potřebnosti (zda sledovaného cíle nelze dosáhnout mírnějšími prostředky) a přiměřenosti v užším smyslu – vlastního poměřování v kolizi stojících práv (k testu proporcionality viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, či přímo na podkladě opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020 - 140). V posledně uvedeném rozsudku zdejší soud také zdůraznil, že s postupem času a případným déle trvajícím omezením základních práv je nezbytné klást na postup moci výkonné a jeho materiální zdůvodnění vyšší požadavky a déle trvající zásahy posuzovat již přísněji. Rovněž z tohoto důvodu zde proto není dán prostor pro jakkoli deferenční přístup k soudnímu přezkumu. To vše znamená, že bylo na odpůrci, aby náležitě vysvětlil a obhájil, že nepřipadá v úvahu jiné, byť třeba jen poněkud mírnější opatření, jež by bylo způsobilé srovnatelně vést k naplnění zamýšleného cíle. Pokud totiž existují jiné v úvahu připadající varianty, nemůže zvolený způsob řešení zasahující do práva svobodného návratu do vlasti v testu proporcionality obstát.
185. V případě prvé podmínky – vhodnosti požadavku na předložení negativního testu před návratem – jistě není sporu o tom, že takovéto omezení je obecně způsobilé dosáhnout legitimního cíle v podobě ochrany veřejného zdraví. Onemocnění COVID-19 může být způsobeno jen přenosem viru mezi osobami; toto riziko je samozřejmě vyšší, dochází-li k přeshraničnímu pohybu ze zemí, v nichž je nákaza vysoce rozšířena. Vzhledem k tomu, že onemocnění COVID-19 je rozšířeno po celém světě, je jakýmkoliv omezením a podmíněním přeshraničního pohybu osob fakticky sníženo riziko spočívající v dalším šíření viru mezi zeměmi. Přestože se totiž nákaza v ČR šíří především vnitrostátně, jak namítá i navrhovatel b), je z pohledu soudu logické, že se stát neomezuje toliko na restrikce kontaktů mezi obyvateli při použití „vnitrostátních“ nástrojů, nýbrž vedle toho současně komplementárně omezuje cestování a tedy kontakty přeshraniční s cílem omezit počet případů, jež budou do ČR zavlečeny, resp. jež budou mít zdroj nákazy v zahraničí, a to případně i v podobě dalších mutací viru. Soudu se tak zvolené opatření jeví vhodným a způsobilým dosáhnout sledovaného cíle, jak ve vztahu k zavlečení viru (a jeho mutací), tak i jako jeden z mnoha komplementárních nástrojů k řízení epidemie.
186. Odpůrcem zvolené řešení však soud shledal problematickým z pohledu zbývajících dvou kroků testu proporcionality. Soud dospěl k závěru, že toto opatření nepřiměřeným a neodůvodněným způsobem omezuje právo návratu občanů do ČR, když plně nerespektuje ani jediný podklad pro povinné testování před návratem, o nějž se samo opírá – Doporučení Rady (srov. níže). Ve výsledku pak může dokonce znamenat až faktické vyloučení práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny (u osob testovaných pozitivně).
187. Soud již výše dovodil, že podmiňování návratu předložením negativního testu vede k omezení tohoto práva, neboť tím jsou stanoveny zřejmé a objektivní překážky návratu. Soud na tomto místě pro větší stručnost odkazuje na shora podaný výklad a s jistým zjednodušením shrnuje, že jestliže se občané nepodrobí testu na onemocnění COVID-19, nebo podrobí, avšak s pozitivním výsledkem, nebudou tito do ČR (či do dopravního prostředku mezinárodního dopravce) buď vůbec vpuštěni, nebo se svým vstupem dopustí přestupku (blíže viz shora). Občané jsou tedy nepochybně ve svém jednání alespoň formálně omezováni – nemohou se navrátit zcela svobodně (ilustrativně lze poukázat i na úřední desku odpůrce, na níž napadené ochranné opatření sám odpůrce označuje jako omezení překročení státní hranice). Soud dále podotýká, že odpůrcem stanovená povinnost vyžaduje od občanů aktivní konání v podobě obstarání si testu (ať již antigenního či RT-PCR testu) a také jeho úhradu. Jakkoli se přitom nejedná o vysloveně nepřekonatelnou překážku, nepochybně jde o překážku nezanedbatelnou.
188. Nad rámec výše vyložených úvah podporujících závěr o tom, že požadavkem na absolvování testu s negativním výsledkem před návratem do vlasti dochází k omezení práva občana na svobodný vstup na území České republiky, soud doplňuje, že v tomto ohledu nelze marginalizovat ani překážku vyvěrající z toho, že občan musí být schopen se v cizí zemi vůbec zorientovat a zjistit si informace k podmínkám testování v dané zemi, k testovacím místům apod. Problémem může být neznalost místních reálií či jazyková bariéra; nejde přitom jen o otázku pohodlí, ale vůbec možnosti se požadovanému testu za rozumných podmínek podrobit. Pakliže odpůrce namítá, že občanům ČR a jejich rodinným příslušníkům umožnil možnost získání diplomatické nóty, ta podle textu bodu III.6 míří jen na situace, kdy v dané zemi nelze testy vůbec podstoupit. To ovšem neznamená, že i v zemi, která testování běžně umožňuje, nebude pro českého občana z různých důvodů problematické si potvrzení o testu obstarat.
189. Ostatně i obstarání si diplomatické nóty představuje pro návrat občana do ČR administrativní překážku, neboť vyžaduje aktivní přístup občana a nepochybně s tím související povinnost doložit splnění podmínek návratu v podobě nemožnosti test podstoupit nebo absolvování povinné izolace v zahraničí. Diplomatická nóta přitom neřeší situace, pokud je obstarání testu „jen“ problematické a omezené, nebo pokud je osoba testována pozitivně. Měl-li by soud snad vycházet z toho, že možnost získání diplomatické nóty pro české občany je v zásadě automatická, soudu uniká, proč by tedy bylo i po českých občanech předložení testu v bodech I.2, I.3, I.4 napadeného ochranného opatření požadováno, resp. proč by nebyli rovnou řazení mezi výjimky dle bodu I.5 tohoto opatření. V této souvislosti soud také nemohl přehlédnout, že možnost získání diplomatické nóty podle bodu III.6 napadeného ochranného opatření míří zcela nelogicky jen na cestující ze zemí s vysokou a velmi vysokou mírou rizika a nevztahuje se (zřejmě nedopatřením) k povinnosti předložení negativního testu při cestování ze zemí se středním rizikem ve smyslu bodu I.2 písm. b) tohoto opatření. Ten se přitom dotýká přímo navrhovatelky a), která chce cestovat do Belgie, jež má být zařazena právě jako země se středním rizikem nákazy.
190. Obdobně nezanedbatelnou překážkou může být také úhrada testu z vlastních zdrojů. Podle soudu i částka ve výši kolem 2 000 Kč není částkou nijak bagatelní či symbolickou. Naopak zvláště při návratu vícečlenné rodiny (jakkoli to navrhovatelé výslovně netvrdili) představuje jistě položku relativně významnou. Odpůrce v této souvislosti poukazoval na rozsudek zdejšího soudu čj. 5 A 126/2020 - 150, který k povinnosti podrobit se PCR testu uvedl, že ten není podstatným či likvidačním zásahem ani nepřekonatelnou překážkou. Osmnáctý senát si je tohoto rozsudku pátého senátu samozřejmě vědom, jeho názor však v tomto směru zcela nesdílí; především pak poukazuje na tu skutečnost, že pátý senát předmětnou úvahu činil na podkladě ochranného opatření odpůrce ze dne 4. 1. 2021, jež vstup na území ČR předchozím testem nepodmiňovalo – stanovalo jen povinnost testu po návratu a/nebo karantény/domácí izolace. Odpůrcem akcentované úvahy zdejšího soudu se tedy vztahovaly k dosti odlišné skutkové a právní situaci, neboť pátý senát v takovém případě posuzoval toliko zásah do svobody pohybu podle čl. 14 odst. 1 Listiny. Soud však již výše opakovaně zdůraznil, že právo svobodného návratu podle čl. 14 odst. 4 je v tomto daleko přísněji omezitelným a na jeho omezení je tedy nutné nahlížet rigorózněji. Kromě toho samozřejmě nová komplementární povinnost úhrady testu před příjezdem minimálně u zemí s vysokou a velmi vysokou mírou rizika přistupuje k povinnosti následného testu a cestující tak musí finanční prostředky vynaložit opakovaně.
191. Pokud se přitom týče argumentu odpůrce, že smyslem úhrady testů před návratem je i snaha odradit osoby od zbytného cestování, tato úvaha logicky nedopadá přinejmenším na ty české občany, kteří se v cizině nacházeli již před zavedením tohoto opatření v únoru 2021 a byli tak postavení před zcela novou podmínku návratu do své vlasti. Přijaté opatření tak nelze zjednodušovat na pouhou snahu obyvatele státu legitimně odrazovat od cestování, jež je vůči občanům s dostatečným předstihem vyjevována a umožňuje jim se ve svém rozhodování novým pravidlům přizpůsobit; přinejmenším ve vztahu k uvedené skupině osob, která mohla počítat s tím, že se může kdykoli vrátit na území ČR, totiž bylo stanoveno nové pravidlo, které v souladu s dále uvedenými závěry odpůrce jednak nedostatečně odůvodnil poukazem na podklad, z něhož takový požadavek však bez dalšího nevyplývá, a v této souvislosti především nijak nezdůvodnil, proč již zde nepostačují mírnější prostředky omezení v podobě placeného testu až po návratu (viz dále).
192. Jakkoli tak může mít soud pro přijatá omezení pochopení a akceptuje, že odpůrce chce za účelem naplnění zamýšleného cíle různými prostředky omezovat cestování, zároveň nemohl přehlížet, že povinné testování před příjezdem (s negativním výsledkem) představuje pro české občany ze všech shora popsaných důvodů nikoli bezvýznamné omezení v jejich návratu do vlasti. V dalším kroku testu proporcionality (kritérium potřebnosti) tak soud musel důkladně posoudit, zda odpůrce dostatečně zdůvodnil, že zamýšleného cíle nelze s obdobnými výsledky dosáhnout způsobem, který by mírněji či vůbec nezasahoval do práva svobodného návratu občanů do vlasti, a zda taková mírnější řešení přicházejí v úvahu.
193. Dospěl přitom k závěru, že popsaná a zcela zřejmá omezení práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny odpůrce přijal bez jasného a přesvědčivého zdůvodnění. Odpůrce dostatečně nezdůvodnil, že aktuální situace v ČR a v ostatních zemích je skutečně natolik závažná, že pro naplnění sledovaného cíle již v žádném případě nepostačují mírnější prostředky, které do předmětného základního práva nezasahují vůbec nebo jen zprostředkovaně a zanedbatelným způsobem. Stejně tak nijak nevysvětlil, z jakých důvodů nepřipadala v úvahu jiná forma řízení jím uvažovaného rizika, případně zasahující občanům ČR či alespoň některým jejich skupinám např. „jen“ do svobody pohybu dle čl. 14 odst. 1 Listiny (a případně dalších práv) poté, co jim je návrat do vlasti umožněn (soud v tomto směru poukazuje např. na různé typy řešení zvolených jinými státy počítající s tím, že z důvodu omezení rizika nákazy ze zahraničních zdrojů bude osoba navracející se z určitých oblastí povinna podrobit se izolaci či karanténě v k tomu určeném či vyhrazeném zařízení, např. hotelového typu, apod.). Jak soud vyložil výše, pouze v takovém případě by totiž bylo zcela výjimečně ospravedlněno dané právo, nadto vzhledem k historickým konotacím tak symbolické, omezit. Jen v takovém případě by totiž byl naplněn imperativ minimalizace zásahů do základních práv a svobod a byla co nejvíce šetřena jeho podstata a smysl. Tento závěr lze jednoznačně odvodit i z čl. 4 odst. 4 Listiny, neboť základních práv a svobod musí být šetřeno nejen při používání ustanovení o jejich mezích (limitačních klauzulí), nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize nebo kolize s důležitým veřejným statkem (k tomu obecně viz nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94 nebo ze dne 20. 12. 2011, Pl. ÚS 24/11).
194. Žalovaný své důvody pro zpřísnění dosavadních požadavků zavedením plošné povinnosti k předložení testu před návratem (s uvedenými výjimkami) fakticky opíral jen o Doporučení Rady. Jak již soud dovodil shora, z vývoje přijímání předešlých ochranných opatření obdobného charakteru je zřejmé, že odpůrce reagoval na zpřísnění společných pravidel Doporučení Rady, jež bylo původně přijato dne 13. 10. 2020. Toto opatření zavedlo jednotný systém členění zemí podle míry rizika nákazy na země s nízkou mírou rizika (zelené), se střední mírou rizika (oranžové) a vysokou mírou rizika (červené). V rámci vymezení obecných zásad toto doporučení požadovalo, aby veškerá přijímaná omezení byla uplatňována v souladu s obecnými zásadami práva Unie, zejména se zásadou proporcionality a zákazu diskriminace. K tomu také v bodě 5 těchto obecných zásad stanovilo, že „(č)lenské státy by měly vždy povolovat vstup svým vlastním státním příslušníkům a občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, kteří jsou rezidenty na jejich území, a měly by usnadňovat rychlý průjezd přes svá území.“ V bodě 17 pak předmětné doporučení specifikovalo, že členské státy mohou zavést omezení, a to z oblastí klasifikovaných jinak než jako „zelená“, která mohou spočívat v podstoupení karantény/domácí izolace a/nebo podstoupení testu na infekci COVID-19 po příjezdu. Členským státům bylo také výslovně umožněno poskytnout cestujícím možnost nahradit test po příjezdu testem provedeným před příjezdem.
195. Doporučení Rady bylo ovšem vzhledem ke zhoršující se situaci v řadě členských zemí zpřísněno novelizací provedenou ke dni 1. 2. 2021 (Doporučení Rady (EU) 2021/119). Předmětná novelizace mj. přinesla novou kategorii vysoce rizikových zemí (tmavě červené) a rovněž zpřísnila a diferencovala možnost omezení pohybu přes hranice. V bodě 17 tak stanovila, že členský stát může požadovat testy před nebo po návratu u zemí se střední a vysokou mírou rizika. V nově začleněném bodě 17a byly členské státy vyzvány, aby od osob cestujících z vysoce rizikových oblasti označených tmavě červeně vyžadovaly test před příjezdem a podstoupení karantény/domácí izolace; podobná omezení mohou být dle tohoto ustanovení aplikována na oblasti s převahou variant (mutací).
196. Právě a jedině o tato ustanovení odpůrce svůj postup v odůvodnění opírá a i v rámci řízení před soudem v zásadě argumentuje způsobem, jako by Doporučení Rady bylo pro ČR závazné a nevyžadovalo žádné další zdůvodnění učiněných kroků. Soud v tomto ohledu předesílá, že podle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie doporučení nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí závazná. Jejich obsah tak bez dalšího neobsahuje závazná pravidla pro členské státy, tím méně pro jejich obyvatele, a v žádném případě nezbavuje národní orgány odpovědnosti za výkon jejich vlastních pravomocí. To samozřejmě neznamená, že by bylo možné Doporučení Rady zcela pominout, neboť to minimálně vyjadřuje určitý konsensus mezi členskými státy, jak v této mimořádné situaci „skloubit“ zájem na ochraně veřejného zdraví a svobodu pohybu uvnitř EU; jeho relevanci lze dovodit minimálně ze zásady loajální spolupráce mezi EU a členskými státy ve smyslu čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii. Ostatně platí, že i unijní akty, jež formálně vzato závazné nejsou, mohou mít podle svého obsahu závazné právní účinky (srov. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 31. 3. 1971, Komise v. Rada, zvaný AETR, 22/70, nebo ze dne 20. 2. 2018, Belgie v. Komise, C\u001e16/16 P, bod 42, a zejména pak stanovisko generálního advokáta M. Bobka v této věci).
197. Do jaké míry však může akt unijního práva, tím spíše pak akt formálně nezávazný, ospravedlnit zásah do základních práv garantovaných vnitrostátním právem a vést k jeho popření, je pak otázkou odlišnou. Povahou předmětného doporučení a řešením případného střetu (ne)závazného pramene práva EU a ustanovení ústavního pořádku se ovšem soud nemusel blíže zabývat, a to hned ze dvou důvodů. V prvé řadě proto, že Rada svá pravidla, pokud jde o požadavek testu výhradně před příjezdem, zavedla toliko u zemí s velmi vysokou mírou rizika. Zavedení tohoto požadavku u zemí se střední a vysokou mírou rizika bylo tedy volbou odpůrce a zpřísněním Doporučení Rady tak nemůže být zdůvodněno.
198. Především však soud poukazuje na bod 17b daného doporučení, podle něhož by členské státy „měly osobám s bydlištěm na jejich území poskytnout možnost nahradit test před příjezdem uvedený v bodě 17 písm. b) a bodě 17a testem na infekci COVID-19 provedeným po příjezdu, a to vedle příslušných požadavků na karanténu/domácí izolaci.“ Samo doporučení tak předpokládá paušální výjimku pro obyvatele daného státu, do něhož se daná osoba navrací, a to bez rozdílu, zda jde o zemi se střední, vysokou či velmi vysokou mírou rizika. Ačkoli zde unijní doporučení z pochopitelných důvodů neoperuje s pojmem státního občanství, lze dovodit, že i unijní orgány si nejspíše byly vědomy toho, že podmiňování vstupu vlastních obyvatel (občanů) předchozím testem není přiměřeným nástrojem. Pokud odpůrce tvrdil, že za tímto účelem umožnil získání diplomatické nóty v bodě III.6 napadeného ochranného opatření, nutno říci, že výjimka předpokládaná bodem 17b je nepochybně širší a výslovně se neomezuje jen na nemožnost test podstoupit nebo na absolvování domácí izolace v zahraničí.
199. Ve výsledku tak odpůrce podle soudu plně nerespektoval ani jediný dokument – doporučení, o něž se sám opírá. Ten tedy v žádném případě nemůže představovat dostatečný podklad a zdůvodnění pro omezení práva na svobodný návrat českých občanů, a to ani u zemí s velmi vysokou mírou rizika nákazy, u kterých ani výše citované ustanovení doporučení výslovně nepočítá s ponecháním vlastních obyvatel (a tedy zásadně občanů) v zahraničí. Odpůrcem akcentovaný požadavek nediskriminace na tom nic nemění, neboť jeho naplnění lze zajistit i jinými způsoby, než podmíněním návratu všech, včetně vlastních občanů. Jiné důvody k zavedení povinnosti předložit negativní test ještě před návratem i pro české občany pak již odpůrce fakticky nekonkretizoval a blíže neozřejmil, proč k tomuto kroku přistoupil a proč tedy nepostačovala dosavadní opatření založená na podrobení se testu a karanténě/domácí izolaci po návratu, případně jejich úprava či zpřísnění.
200. Jinými slovy řečeno, odpůrce ani v odůvodnění napadeného ochranného opatření ani ve vyjádřeních k návrhům dostatečně přesvědčivě nevysvětlil, a to ani implicitně, proč již nelze umožnit českým občanům neomezený návrat a až na území ČR je případně podrobit opatřením majícím za cíl omezení šíření nemoci COVID-19. Soud přitom obecně neshledává podstatný rozdíl mezi podstoupením testu před a po příjezdu v situaci, pokud se osoba do podstoupení takového testu s nikým nesetká a uchýlí se do domácí izolace (taková skupina případů návratů českých občanů přitom jistě nebude zanedbatelná). Nedodržení této povinnosti samozřejmě nelze nikdy vyloučit, nicméně u testu vykonaného i 72 hod. před návratem také nelze možnost pozdější nákazy zcela eliminovat. Pakliže přitom osoby při vstupu na území státu vyplňují elektronický formulář a jsou tedy evidovány, má stát nepochybně možnost následně kontrolovat, že se skutečně testu či karanténním opatřením podrobí. Snaha o odrazení osob uvalením finančních nákladů spojených s cestováním tím také není zasažena. Představitelným řešením by – pakliže by odpůrce shledal takovou potřebu – samozřejmě bylo i zřízení testovacích míst při vstupu do země, jako jsou letiště či hraniční přechody. Možností, jakkoli spíše ultimativní, je konečně i zřízení zvláštních zařízení, v nichž by navracející se osoby musely strávit určitou dobu v izolaci, jíž by bylo zasahováno do (v souladu s dříve uvedeným omezitelné) svobody pohybu na území ČR. Možnost a přiměřenost takových řešení, natožpak jejich porovnání s řešením zvoleným v napadeném ochranném opatření, však odpůrce rovněž výslovně nezvážil.
201. Podle soudu se přitom v souladu s dříve uvedeným nabízí jiné nástroje, jež mohou vést k zamýšlenému cíli, zejména v podobě následného testu a karantény/izolace, jež mají za účel omezit cestování a ve stále dostatečné míře mohou zajistit ochranu veřejného zdraví – přitom současně neomezují právo českých občanů na svobodný návrat do vlasti. Lépe řečeno platí, že ve vztahu k takovým soudem shora naznačeným řešením nelze právě uvedený závěr a priori vyloučit, přičemž odpůrce soud i se zřetelem k absenci odpovídajících úvah nejen v odůvodnění napadeného ochranného opatření, ale i v průběhu tohoto soudního řízení, nepřesvědčil o opaku. Z vyjádření odpůrce k návrhu navrhovatelky a) lze ostatně dovodit, že samotný návrat do vlasti neshledává natolik problematickým, aby bylo občanům na hranicích fakticky bráněno v návratu do země (budou podle něj vpuštěni a dopustí se jen přestupku). Potom ale soudu z hlediska řešení epidemiologické situace uniká, proč je skutečně nezbytné a nevyhnutelné návrat občanů do vlasti formálně podmiňovat. Odpůrce tak sám svou pozici uvedeným tvrzením oslabuje.
202. Úmyslem soudu zde není jakkoli zlehčovat hrozby spojené se šířením nemoci COVID-19 a snahy exekutivy o ochranu těch nejvyšších hodnot – lidského života a zdraví. Ani ve světle těchto hodnot však nelze rezignovat na základní principy právního státu a nelze omezit jiná základní práva, aniž by to bylo bezpodmínečně nezbytné; nadto pak takové základní právo, o jaké se jedná v právě posuzované věci.
203. Odůvodnění nezbytnosti těchto opatření soud přitom neshledává ani v argumentaci vztahující se k povinnosti mezinárodních dopravců požadovat před nástupem do dopravního prostředku negativní test na nemoc COVID-19 (bod 1.18 napadeného ochranného opatření). Přes nepopíratelné ratio úvahy, podle níž by pozitivní osoba mohla snadno nakazit své spolucestující mířící do ČR a přispět tím k dalšímu šíření onemocnění ze zdroje nákazy v zahraničí, platí, že ta sama o sobě při vědomí požadavku minimalizace zásahu do práv nezdůvodňuje, proč by se nemohla nakažená osoba vrátit na území ČR alespoň po své ose vlastním dopravním prostředkem, aniž by se tím samozřejmě dopustila přestupku. Jinými slovy řečeno, soud plně rozumí snaze o co největší minimalizaci možnosti rozšíření nákazy v prostředcích hromadné dopravy, jíž zřejmě v obecné rovině nelze zabránit jinak, než preventivním požadavkem na předložení potvrzení o negativním výsledku testu. Jakákoliv následná omezení totiž nemohou být schopna zabránit rozšíření nákazy mezi cestujícími, kteří po příjezdu do ČR mohou nákazu dále roznášet – vzhledem k počtu pasažérů (ale i dalším okolnostem, jakou může být i zvýšené riziko šíření viru prostřednictvím klimatizace v letadle či autobuse) zde existuje nepochybně vyšší riziko, že se nákaza roznese dříve, než tyto osoby podstoupí test po příjezdu. Takové opatření ovšem nemůže obstát v situaci, pokud současně nemají čeští občané v takovém případě žádnou jinou možnost, jak se do ČR vrátit bez toho, aby museli předložit negativní test nebo čelili stíhání za přestupek. V kontextu zcela paušálně přijatého omezení, nerozlišujícího způsob návratu, tudíž ani tento požadavek nemůže jako ospravedlnitelný obstát. Jakkoli má soud pro toto opatření pochopení, nemůže jej z popsaných důvodů akceptovat za situace, kdy je vedle něho souběžným opatřením pozitivně testovanému občanu ČR bráněno v solitérním návratu např. vlastním či zapůjčeným dopravním prostředkem.
204. Soud dále rovněž zvažoval, do jaké míry zohlednit různý stupeň rizika zemí, odkud se cestující do ČR vracejí. Doporučení Rady v tomto směru rozlišuje a v případě zemí s velmi vysokou mírou rizika obecně požaduje test před návratem. Odpůrce také tomu odpovídajícím způsobem v případě těchto zemí přísněji vyžaduje toliko RT-PCR test, nepostačuje mu test antigenní. Jak ale vyplývá z bodu 17b Doporučení Rady, ta u všech osob, tj. i osob vracejících se z vysoce rizikových zemí, které mají ve státě návratu své bydliště, v tomto ohledu nijak nerozlišuje a předpokládá možnost
návratu bez předchozího testu. Rovněž je možné poukázat i na bod 5 obecných zásad tohoto doporučení, podle nichž by členské státy měly vždy povolovat vstup svým vlastním státním příslušníkům. Pokud se s těmito východisky odpůrce nevypořádal, jím zvolené opatření v podobě testu před návratem podle soudu ve druhém kroku testu neobstojí ani ve vztahu k zemím s velmi vysokou mírou rizika (tmavě červené země).
205. I kdyby snad přitom pravidlo předchozího testu (minimálně u těchto zvláště vysoce rizikových zemí) v kritériu potřebnosti obstálo, odpůrce soud nepřesvědčil, že může obstát i v testu vlastního poměřování, jako třetího kroku testu proporcionality. Je tomu tak zvláště tehdy, pokud je bez jakékoliv diferenciace a zdůvodnění paušálně zavedeno u zemí s velmi vysokou, ale také vysokou a jen střední mírou rizika, neboť na posledně dvě uvedené kategorie přímo a bez dalšího nedopadá ani Doporučení Rady, o něž odpůrce svůj postup opírá a které v tomto případě ponechává zavedení testu před či po příjezdu na členských státech.
206. Za zcela klíčovou pak v tomto kroku soud považuje tu skutečnost, že napadené ochranné opatření nijak nepočítá s možností návratu českých občanů, kteří byli v cizině pozitivně testováni a objektivně tak nemohou danou podmínku splnit (nemohou ani žádat o diplomatickou nótu); na tuto otázku ostatně navrhovatelka a) v obecné rovině upozorňovala ve své replice. Stát tímto krokem minimálně formálně odmítá přijmout své vlastní občany a nechává je bez možnosti návratu v cizině, a to aniž by to bylo a priori zapříčiněno pravidly státu pohybu či transferu (lokální karanténa/izolace) nebo soukromoprávními překážkami dopravy. Soud v tomto směru samozřejmě nepřehlédl, že cestování je různým způsobem omezováno napříč členskými státy EU i dalšími státy světa, nicméně skutečnost, že ostatní státy stejně pohyb osob výrazně omezují (a rovněž např. vyžadují RT-PCR testy), nemůže sama o sobě vyústit v závěr o přípustnosti zvoleného způsobu omezení svobodného návratu vlastních občanů i z pohledu českého státu. Ať už je situace v zahraničí jakákoliv, stát je povinen až na zcela výjimečné okolnosti své občany vždy přijmout, resp. jim takovou možnost alespoň teoreticky umožnit (a to i kdyby byla reálně obtížně uskutečnitelná).
207. Pozitivně testovaní občané jsou optikou napadeného ochranného opatření jinak odkázáni zcela na sebe a na pravidla státu, ve kterém se právě nacházejí – namísto karantény v domácím prostředí, by museli karanténu či dokonce hospitalizaci v nemocnici proti své vůli podstoupit v cizí zemi. Relevantním hlediskem zde přitom nemůže být skutečnost, že půjde „jen“ o dočasnou a nikoli trvalou nemožnost návratu, neboť nemožnost návratu může u pozitivně testovaného člověka v kontextu možných následných komplikací a případně i hospitalizace jistě trvat řadu týdnů (pomine-li soud jiné, daleko méně příznivé negativní varianty vývoje, v jejichž důsledku opravdu může být i občan ČR o právu návratu do vlasti, byť dočasně, připraven). Ostatně i pouhá představa, že nakažený český občan, jakkoli nezodpovědný, vyžadující třeba i lékařskou péči, není – bez hrozby možných trestních následků – vpuštěn na území svého státu, je podle soudu z právního, ale též morálního a symbolického hlediska těžko akceptovatelná. Flagrantně totiž narušuje základní paradigma svazku mezi státem a jeho občany, jež z pohledu státu představuje zejména povinnost své občany chránit. Soud proto stojí na stanovisku, že tímto opatřením dochází k faktickému vyloučení, nikoli jen omezení práva svobodného návratu a že tedy odpůrce ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny nepřípustně zasáhl do samé podstaty a smyslu tohoto základního lidského práva garantovaného čl. 14 odst. 4 Listiny.
208. Ze všech shora uvedených důvodů proto soud shledal napadené ochranné opatření v bodech I.2 písm. b), I.3. písm. b) a I.4 písm. b), jež bez rozdílu ukládají povinnost disponovat před vstupem na území České republiky písemným potvrzením akreditované laboratoře o negativním výsledku antigenního nebo (v některým případech toliko) RT-PCR testu, rozporným se zákonem. V souvislosti s tím je nezákonným i požadavek na předložení potvrzení o negativním testu mezinárodním dopravcům dle bodu I.18 napadeného ochranného opatření. Přestože toto ustanovení ukládá povinnost toliko mezinárodním dopravcům, nikoli přímo cestujícím (a tedy ani navrhovatelům), do jejich právní sféry zprostředkovaně zasahuje a vzhledem k jeho provázanosti s výše citovanými ustanoveními nyní rovněž nemůže z výše vyložených důvodů obstát.
ad ii)
Opatření po návratu do České republiky
209. Jako poslední pak soud optikou čtvrtého a pátého kroku algoritmu posuzoval problematiku těch omezujících opatření, která se vztahují až k době po návratu cestujících zpět do ČR a nijak se tak přímo nedotýkají práva svobodného návratu do vlasti podle čl. 14 odst. 4 Listiny. Závěry, k nimž soud dospěl shora, tak nelze bez dalšího přenášet i na tato „následná“ opatření.
210. V tomto ohledu soud předesílá, že navrhovatelka a) proti těmto opatřením (povinnost podstoupit test po příjezdu a otázka karantény/domácí izolace) svými námitkami nijak nebrojila, soud se tedy soustředil na námitky vznesené navrhovatelem b). Jak soud předestřel shora, navrhovatel b) v tomto případě ve vztahu k oběma krokům algoritmu namítal nesprávné a nepřiměřené vymezení rizikových zemí a požadavek testů v situaci, kdy je v ČR riziko nákazy desetkrát vyšší než v zahraničí. Podle něj tak odpůrce nezohlednil situaci na vlastním území. Upozornil také na to, že test by měl být hrazený z veřejného zdravotního pojištění, neboť je nepochybně zdravotním úkonem hrazeným ze zákona.
211. K opodstatněnosti omezení pro cestující z ciziny (tedy i k požadavkům na následné podrobení se testu či karanténě/domácí izolaci do okamžiku jeho podstoupení) na základě toho, že situace v zahraničí je daleko méně riziková než v ČR, se soud již v předchozích částech odůvodnění opakovaně vyjadřoval, a to ve vztahu k vymezení pojmu „zavlečení“ a také ve vztahu k odůvodnění klasifikace zemí podle míry rizika v bodě III.1 napadeného ochranného opatření. Dospěl přitom k jasnému závěru, že sama skutečnost, že situace uvnitř ČR je v určitém okamžiku závažnější než ve většině jiných států, neznamená, že zde neexistuje žádné riziko nákazy virem způsobujícím onemocnění COVID-19 a zejména pak jeho mutacemi, jakkoli některé se již na území státu vyskytují. Je tedy plně legitimní, pokud odpůrce činí kroky k minimalizaci rizika šíření nákazy možností dalšího zavlečení viru a jeho mutací, resp. k omezení šíření nákazy ze zahraničních zdrojů. Bylo by ostatně absurdní, pokud stát na straně jedné aktuálně výrazným způsobem omezuje pohyb mezi okresy či dokonce obcemi uvnitř svého území (z nichž mnohé jsou z hlediska rizika nákazy jistě výrazně méně problematické než jiné), aniž by přitom současně nijak nereagoval na příjezd osob z jiných zemí s odůvodněním, že tamní situace je lepší než v ČR.
212. Soud také již shora vyložil, že odpůrce při určení rizika nákazy vycházel z Doporučení Rady, jakožto společných jednotných pravidel pro postup mezi členskými státy. Vymezení zemí jako oranžových, červených a tmavě červených odpovídá tam nastaveným objektivním kritériím, a to v závislosti na míře incidence a na počtu pozitivních testů – soud zdůrazňuje, že vymezení míry rizika v bodě III.1 napadeného ochranného opatření plně odpovídá bodu 10 Doporučení Rady. Pokud odpůrce jednotlivé země klasifikuje dle společně přijatých unijních pravidel, nelze mu z tohoto pohledu dle přesvědčení soudu ničeho vytknout.
213. Apel bodu 13 písm. c) Doporučení Rady, aby členské země při přijímání omezení vždy zohlednily i situaci na svém vlastním území, akcentovaný navrhovatelem b), pak v žádném případě nelze vykládat tak, že by snad měly na ochranu před dalším rozšířením viru ze zahraničí rezignovat, pokud bude situace na jejich území mnohem horší než v případě jiných zemí. Naopak, v takové situaci je nepochybně namístě přistoupit k přísnějším a nikoli mírnějším omezením – samozřejmě v mezích zákona a ústavního pořádku a zde tedy i v mezích společných pravidel pro jednotlivé kategorie zemí.
214. Ze všech těchto důvodů má soud za to, že kategorizace zemí podle míry rizika byla stanovena na základě správných a objektivních východisek a za legitimním účelem.
215. Takové omezení neshledal ani a priori nepřiměřeným.
216. Soud i v tomto případě předmětná opatření (povinnost RT-PCR testu po příjezdu a s tím související nutnost vyčkat v domácí izolaci do doby, než osoba test podstoupí) posuzoval dle standardního testu proporcionality složeného z kritérií vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti v užším smyslu (viz výše). Na rozdíl od omezení práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny ovšem v tomto případě ze shora vyložených důvodů neaplikoval natolik přísné měřítko. V tomto případě je totiž posuzována „toliko“ přípustnost omezení svobody pohybu ve smyslu čl. 14 odst. 1 Listiny [zásah do jiných svých práv navrhovatel b) netvrdil, ani nespecifikoval]. U tohoto ustanovení přitom sama Listina v čl. 14 odst. 3 výslovně připouští jeho omezitelnost za účelem ochrany zdraví. Možnost jeho omezení tak nelze vnímat jako něco zcela výjimečného.
217. Soud požadavek podrobení se testu [zejména body I.3 písm. d) a I.4 písm. d) napadeného ochranného opatření ze dne 15. 3. 2021] a domácí izolaci ve smyslu bodu II.1 tohoto opatření (popř. i karanténě) považuje za nástroj, který je způsobilý dosáhnout sledovaného cíle v podobě minimalizace rizika dalšího šíření nákazy (a zejména pak mutací) z jiných zemí, a to bez ohledu na skutečnost, že cestující přicestovali ze země s nižším rizikem nákazy, než je aktuálně dáno v ČR. To totiž ještě neznamená, že by nemohli nákazu dále rozšířit. Pokud tedy dojde k zamezení kontaktu s dalšími osobami do doby negativního výsledku testu, případně pokud jsou testováním odhaleny pozitivní případy nákazy, je zjevné, že k dalšímu šíření nákazy nedochází, resp. je alespoň zásadním způsobem omezováno. Rovněž v tomto případě se tak zvolené opatření jeví vhodným a způsobilým dosáhnout sledovaného cíle, jak ve vztahu k zavlečení viru (a jeho mutací), tak i jako jeden z mnoha komplementárních nástrojů k řízení epidemie. Z pohledu kritéria vhodnosti tak předmětné opatření nepochybně vyhoví.
218. Ve vztahu ke kritériu potřebnosti (nezbytnosti) pak soud především uvádí, že již výše shledal, že následná opatření po návratu do ČR hodnotí jako méně zasahující než požadavek (negativního) testu před návratem podmiňující vůbec vstup občanů do země. Soud přitom nemá za to, že by zde existovalo jiné ještě méně omezující opatření, které by mohlo stejným způsobem vést k zamýšlenému cíli v podobě zamezení dalšího šíření epidemie ze zdrojů v zahraničí. Soud v tomto směru zdůrazňuje, že daná omezení nejsou zcela plošná: jednak z nich existují nezbytné výjimky pro přeshraniční pracovníky, studenty a další (srov. body I.5 a II.1 napadeného ochranného opatření) a jednak nedopadají na všechny státy, ale jen na ty, u nichž je riziko nákazy vysoké a velmi vysoké [body I.3 písm. d), I.4 písm. d) a II.1 napadeného ochranného opatření]. Je tedy zjevné, že odpůrce v tomto případě určitým způsobem diferencuje a požadavek pozdějšího testu vztahuje toliko na země s vyšší mírou rizika, u nichž je nepochybně namístě vyžadovat důslednější opatření.
219. Zdejší soud k tomu ostatně již v opakovaně citovaném rozsudku čj. 5 A 126/2020 - 150 uvedl, že „(t)ato kritéria nesměřují přímo proti žádným zemím ani regionům; v případě, že určitá země objektivně naplní určitá předem jasně stanovená kritéria, je pak zařazena mezi zelené, oranžové či červené země. Tento systém je podle soudu zcela v souladu s Doporučením i se zásadou nediskriminace a proporcionality. Skutečnost, že Česká republika je na tom v současné době „epidemiologicky špatně“, ještě neznamená, že ostatní země jsou na tom „dobře“; je dokonce možné, aby na tom všechny ostatní země byly lépe, a přesto na tom nemusí být „dobře“ a mohou představovat pro Českou republiku zdravotní riziko. Opačně nastavený systém by účel ochranného opatření nebyl způsobilý naplnit.“ S tímto posouzením se osmnáctý senát plně ztotožňuje a v podrobnostech na ně odkazuje. Dodává přitom, že mimo opakovaně odmítnuté úvahy, že u bezpečnějších zemí než ČR by neměla být uplatňována žádná omezení, navrhovatel b) fakticky poukazoval jen na dle něj nepřiměřenou povinnost hradit test na své náklady [zřejmě zasahující do práva vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny, přestože to navrhovatel b) výslovně nenamítal].
220. Navrhovatel poukazoval na to, že i v případě způsobu úhrady RT-PCR testu by měl být volen ten nejmírnější prostředek, který je zamýšlený účel ještě schopen dosáhnout. Dovozoval, že povinný RT-PCR test by měl být hrazen ze systému veřejného zdravotního pojištění, jak to podle něj odpovídá i § 30 ZVZP. Odpůrce naopak argumentoval tím, že i tento požadavek představuje žádoucí omezení volného pohybu osob ve smyslu Doporučení Rady. Snahou odpůrce bylo omezit volný pohyb osob, a proto je stanovena povinnost úhrady testu na vlastní náklady s cílem co nejvíce odradit všechny osoby od zbytného cestování.
221. Soud dospěl k závěru, že rovněž povinnost hradit si testy na vlastní náklady je požadavkem ještě přiměřeným, neboť bezplatná úhrada testu by dostatečně nevedla k dosažení zamýšleného cíle v podobě omezení šíření epidemie ze zahraničních zdrojů, zde konkrétně v podobě legitimní snahy o co nejvýraznější omezení přeshraničního pohybu osob. V případě placeného testu by se již totiž o natolik podstatnou překážku volnému pohybu nejednalo – stát by úhradou této formy testů naopak cestování do jisté míry fakticky podporoval (jakkoli by i tak zůstávala povinnost domácí izolace). Primární snahou státu by zde přitom neměl být co nejvyšší počet testů, ale co nejnižší počet nakažených. Jakkoli by totiž bezplatný test samozřejmě mohl nákazu odhalit stejně jako test placený, pozitivní výsledek testu nepochybně dobrou zprávou není a stát by měl předcházet tomu, aby vůbec k takovým případům docházelo. Snahu státu odrazovat osoby od zbytného cestování do zahraničí proto zdejší soud vzhledem k aktuální situaci jako legitimní plně akceptuje, samozřejmě za podmínky, že tak odpůrce činí v mezích ústavního pořádku a přísných mantinelů pro omezení návratu vlastních občanů (viz výše).
222. Navrhovatel b) argumentuje též tím, že mu tento nárok vyplývá z § 30 odst. 1 ZVZP, podle něhož platí, že „(h)razenými službami jsou vyšetření a prohlídky prováděné v rámci opatření proti infekčním onemocněním. Prohlídky pojištěnců vykonávajících činnosti epidemiologicky závažné prováděné v souvislosti s vydáváním zdravotního průkazu se do hrazených služeb nezahrnují.“ Navrhovatel b) zde dovozuje, že povinný RT-PCR test je zdravotním úkonem prováděným v rámci opatření proti infekčním onemocněním, a proto by měl být hrazen. Soud však zdůrazňuje, že navrhovatel nijak blíže neozřejmil, proč by tyto případy preventivního testování měly pod citované ustanovení spadat. K tomu naopak připomíná, že RT-PCR test není v ČR hrazen vždy ani v případě osob, které nikam necestují a RT-PCR test hradí tzv. samoplátcovsky. Na úhradu RT-PCR testu z veřejného zdravotního pojištění vzniká nárok jen tehdy, pokud se osoba setkala s nakaženým nebo vykazuje příznaky – je nahlášena u svého praktického lékaře či u krajské hygienické stanice a indikována k odběru, jak je navrhovateli b) z veřejných zdrojů jistě dobře známo. Až potom lze podle soudu objektivně hovořit o zdravotnickém úkonu (je indikován lékařem či hygienikem) v souvislosti s opatřeními proti infekčním onemocněním, a tedy o naplnění hypotézy normy obsažené v § 30 odst. 1 ZVZP. V případě preventivního testu spojeného s návratem ze zahraničí je spíše dána bližší souvislost se samotným cestováním a snahou udržet tuto činnost pod kontrolou, než přímo s konkrétním podezřením na možnost nákazy. Soud také nerozumí tomu, proč by měly být osoby navrátivší se ze zahraničí u RT-PCR testů fakticky zvýhodňovány oproti ostatním obyvatelům státu, a to v souvislosti s činností, kterou chce stát naopak legitimně dočasně omezit.
223. Jakkoli přitom soud výše připustil, že cenu RT-PCR testu nelze označit za zcela zanedbatelnou, na druhou stranu nelze částku přesahující 1 000 Kč považovat za vyloženě likvidační, již by navrhovatel b) nemohl uhradit. V tomto směru soud dodává, že na rozdíl od testu podstupovaného v cizině může navrhovatel b) vyhledat patřičné testovací místo a podstoupit samotný test v českém jazyce, v klidu a takříkajíc v „domácím“ prostředí, např. v jemu známém zdravotnickém zařízení, a to za pevně stanovenou maximální cenu 1 310 Kč (srov. cenový předpis odpůrce ze dne 24. 11. 2020, dostupný z: https://www.mzcr.cz/wp-content/uploads/2020/12/Vestnik-MZ_14-2020.pdf). K tomu soud ještě dodává, že navrhovatel b) netvrdil a ani nedokládal, že by snad povinnost hradit testy z vlastních zdrojů představovala pro něj jakkoli podstatný a závažný zásah do jeho majetkové sféry.
224. Ze všech shora uvedených důvodů tak podle soudu kritérium potřebnosti splňuje rovněž povinnost podstoupení testu na vlastní náklady, neboť daleko lépe naplňuje sledovaný cíl než test bezplatný, který by ke stejnému cíli, který zahrnuje i snahu o dočasné omezení cestování, vést nemohl.
225. Již jen pro úplnost pak soud dodává, že navrhovatelem b) napadaná omezení osob po příjezdu do ČR nepochybně obstojí též z hlediska třetího kroku testu proporcionality (poměřování v kolizi stojících práv, popř. veřejných zájmů). Při posouzení tohoto kroku přitom platí, že zásah do práv je přiměřený, pokud je závažnost tohoto zásahu vyvážena významem sledovaného cíle. Nutno přitom říci, že navrhovatel b) v tomto ohledu ani výslovně netvrdil, že by snad u něj měla svoboda pohybu či jiná potenciálně dotčená základní práva převážit nad zájmem na ochraně veřejného zdraví. Zásahy do práv navrhovatele jistě nelze zcela bagatelizovat, nicméně takovéto zásahy jsou v porovnání se zájmem na ochraně životů a zdraví obyvatelstva obecně ještě přiměřené. V této souvislosti je potřeba připomenout, že přiměřenost jakéhokoliv opatření je nutné posuzovat na podkladě konkrétních okolností. V tomto případě, jak již soud uvedl v opakovaně citovaném rozsudku čj. 5 A 126/2020 - 150, je opatrnost odpůrce namístě i z důvodu zavlečení dalších zmutovaných forem viru způsobujícího onemocnění COVID-19. Pokud je tedy omezováno zbytné cestování a sledovány možné zdroje nákazy a zavlečení, považuje soud taková opatření v současné situaci za naprosto přiměřená nastalým poměrům.
VI. Shrnutí a závěr
226. Soud tedy závěrem rekapituluje, že z důvodu zrušení původně napadeného ochranného opatření ze dne 26. 2. 2021 a připuštění navrhovateli požadovaných změn návrhů přezkoumával v tomto řízení ochranné opatření ze dne 15. 3. 2021.
227. Při posouzení tohoto ochranného opatření soud postupoval přesně v duchu ustáleného algoritmu složeného z pěti kroků, podrobně se vyjádřil k pravomoci a působnosti odpůrce ochranné opatření k zamezení zavlečení onemocnění COVID-19 vydat, stejně jako ke vzneseným námitkám zpochybňujícím vydání ochranného opatření zákonem stanoveným postupem (včetně problematiky vedení správního spisu a náležitostí odůvodnění). Následně se pak soud zaměřil na posouzení zákonnosti a přiměřenosti zvolených omezení, přičemž rozlišoval požadavky spojené s povinností předložení negativního testu před návratem do ČR z pohledu práva podle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny, a dále pak omezení spojená s dobou po návratu (následný test a karanténa/domácí izolace).
228. V prvém případě musel nejprve posoudit, jestli požadavek předchozího testu vůbec představuje omezení práva podle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny, když dospěl k závěru, že tomu tak je, resp. že zásah do daného základního práva není zcela zanedbatelný. Dále pak soud musel uvážit o omezitelnosti práva na svobodný návrat českých občanů do vlasti. Zde dovodil, že toto právo nemá absolutní povahu a je možné je ve zcela výjimečných případech omezit, dostane-li se do zásadního rozporu s jiným ústavně zaručeným právem či svobodou nebo veřejným statkem. Následně proto soud přistoupil k posouzení proporcionality omezení spojených s požadavkem předchozího testu. Akceptoval přitom, že toto konkrétní omezení směřuje k naplnění legitimního cíle v podobě boje s dalším šířením viru způsobujícího onemocnění COVID-19 a jeho mutací a s tím spojených snah o omezení zbytného cestování. V tomto ohledu tak splňuje kritérium vhodnosti. Ve vztahu k potřebnosti zavedení tohoto opatření soud ovšem dospěl k závěru, že odpůrce dostatečně nezdůvodnil a nepodložil, že zavedení povinnosti předchozího testu je skutečně nezbytné, resp. že legitimního cíle nelze dosáhnout i mírnějšími prostředky, zejména omezeními kladenými na českého občana teprve po vstupu na území státu. Odpůrce zavedení předmětné skupiny opatření zdůvodňoval pravidly Doporučení Rady, ani to však takto přísné požadavky ve vztahu k vlastním obyvatelům (občanům) nepožaduje a naopak předpokládá, že stát ve vztahu ke svým občanům nesmí na požadavku absolvování testu před návratem trvat. Přijaté opatření tak ve výsledku neodpovídá tomuto klíčovému podkladu, na základě něhož bylo odpůrcem přijato. Soud konečně i pro případ, že by snad odpůrcem zvolené řešení vyhovělo kritériu potřebnosti, dovodil, že by nemohlo obstát v posledním kroku vlastního poměřování, a to zvláště z toho důvodu, že napadené ochranné opatření upokojivě neřeší situaci a právní postavení těch občanů, kteří jsou v zahraničí před zamýšleným návratem do vlasti na přítomnost viru způsobujícího onemocnění COVID-19 pozitivně testováni, a v jejich návratu do ČR je jim tak paušálně bráněno, přestože přinejmenším ve vztahu k některým z nich připadají v úvahu jiné mírnější prostředky ochrany sledovaného zájmu (např. umožnění jejich solitérního návratu např. vlastním či zapůjčeným dopravním prostředkem a podrobení se, třeba i přísnějším protiepidemickým opatřením na území ČR).).
229. S ohledem na tyto závěry, jakož i vše shora uvedené, proto soud výrokem I. rozsudku ochranné opatření ze dne 15. 3. 2021 v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to v jeho bodech I.2 písm. b), I.3 písm. b), I.4 písm. b) a textu „a dále neumožnit cestu, pokud před započetím cesty nepředloží i písemné potvrzení podle bodu I.2 písm. b) – cestují-li ze země se středním rizikem nákazy, I.3 písm. b) – cestují-li ze země s vysokým rizikem nákazy, I.4 písm. b) – cestují-li ze země se velmi vysokým rizikem nákazy nebo diplomatickou nótu dle bodu III.6; mezinárodní dopravce není povinen zkoumat podmínku, zda potvrzení vystavila akreditovaná laboratoř“ v bodu I.18 napadeného ochranného opatření. Ze shora vyložených důvodů dospěl k závěru, že naposledy citovaná část bodu I.18 předmětného opatření je s body I.2, I.3 a I.4 téhož opatření natolik úzce propojena, že sama o sobě nyní nemůže obstát a musí být proto také zrušena; to vč. všech částí tohoto ustanovení, které spolu souvisí – nemá smysl ponechat části věty, jejichž zrušení se navrhovatelka a) výslovně nedomáhá.
230. Soud k tomu dále dodává, že tyto závěry je nutné vztahovat jen k občanům ČR, nikoli k občanům jiných států, na něž čl. 14 odst. 4 věta první Listiny nedopadá. Ve výroku rozsudku ovšem nemohl z důvodu jeho řádné vykonatelnosti rozlišovat a předmětné části zrušit jen ve vztahu k českým občanům. Bude následně úkolem odpůrce, aby se s touto situací v případě přijetí dalšího obdobného opatření vypořádal a aby v tomto ohledu také posoudil možné diskriminační důsledky aplikace čl. 14 odst. 4 Listiny z hlediska unijního práva a občanů jiných členských států, kteří mají v ČR např. trvalý pobyt. Stejně tak musí případně uspokojivě vyřešit i možnost a způsob návratu pozitivně testovaných občanů ČR tak, aby zajistil ochranu před dalším šíření onemocnění COVID-19 a zároveň těmto občanům paušálně (jakkoli třeba dočasně) neodnímal právo na svobodný návrat do vlasti.
231. Pokud jde o okamžik zrušení předmětného ochranného opatření (jeho rozhodné části), pak podle citovaného § 101d s. ř. s. platí, že soud opatření obecné povahy zruší dnem, který v rozsudku určí. Při úvahách, k jakému okamžiku ochranné opatření zrušit, přitom soud přihlédl k tomu, že odpůrci by měl být za účelem účinné ochrany před šířením nákazy koronaviru poskytnut rozumný časový prostor, aby, shledá-li pro to dostatek důvodů, obdobné opatření opětovně přijal a zohlednil v něm všechny výše uvedené výtky zdejšího soudu ve vztahu k zásahům do práva občanů ČR na svobodný návrat do vlasti. Z tohoto důvodu soud okamžik zrušení předmětného mimořádného opatření posunul až na den 5. 4. 2021, od 0:00 hod. K uvedeném datu tedy pozbydou shora vymezené části napadeného ochranného opatření platnosti a účinnosti.
232. V návaznosti na námitky navrhovatele b) se dále soud zabýval i omezeními pohybu v podobě povinného testu po příjezdu a s tím spojené karantény, resp. domácí izolace ve vztahu k době po vstupu na území státu. V tomto případě shledal s ohledem na vše shora uvedené námitky navrhovatele jako nedůvodné, a proto jeho návrh výrokem II. rozsudku ve zbytku zamítl.
VII. Náklady řízení
233. Výroky III. a IV. tohoto rozsudku jsou potom odůvodněny § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který úspěch neměl. V řízení úspěšná navrhovatelka a) tak má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, a proto jí soud právo na náhradu nákladů řízení přiznal. Konkrétní výše náhrady nákladů řízení je potom odůvodněna následovně:
234. Navrhovatelka a) byl v řízení zastoupena advokátem. Náklady řízení u ní představují zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za návrh ve věci samé (nikoli již soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za nařízení předběžného opatření, s nímž úspěšná nebyla), dále pak odměna za 4 úkony právní služby [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a písemné podání k věci samé – návrh, replika a návrhu na změnu petitu] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 12 400 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradu hotových výdajů za čtyři úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 1 200 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky), tj. 13 600 Kč. Zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se s ohledem na § 57 odst. 2 s. ř. s. náhrada zvyšuje o částku odpovídající této dani – o 21 % z částky 13 600 Kč, tj. o 2 856 Kč; celkem pak náklady řízení činí 21 456 Kč.
235. V případě navrhovatele b), který v řízení nebyl zastoupen advokátem (sám jako advokát vystupoval), by náklady řízení spočívaly toliko v zaplaceném soudním poplatku ve výši 5 000 Kč za podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nicméně soud musel zohlednit, že jeho procesní úspěch byl jen částečný (§ 60 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Navrhovatel se domáhal zrušení celého napadeného ochranného opatření, přičemž věcně proti opatření brojil ve dvou základních rovinách: omezení před a po vstupu na území ČR. Vzhledem k tomu, že soud navrhovateli vyhověl, pokud jde o omezení (povinnost potvrzení o negativním testu) před vstupem a nikoli ve vztahu k opatřením po vstupu, vychází z toho, že navrhovatel byl fakticky úspěšný z jedné poloviny; z jedné poloviny byl pak neúspěšný (to samé platí o procesním úspěchu odpůrce). Mezi těmito účastníky tak nemá nikdo právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 31. března 2021
Mgr. Aleš Sabol v. r.
předseda senátu