194. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2017, č. j. 1 Afs 217/2017-34, a tam citovanou judikaturu) je namístě ochranu v procesním režimu podle § 82 a násl. soudního řádu správního poskytnout tehdy, pokud jsou společně splněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka).
195. V nyní projednávaném případě je mezi účastníky sporné splnění všech pěti podmínek dle § 82 soudního řádu správního. Soud hodnotil jak důkazy předložené účastníky soudního řízení, tak jiné důkazy ve smyslu § 52 odst. 1 soudního řádu správního, které vyplývaly z dosavadního průběhu řízení, např. hodnotící zprávy IPCC, údaje z webu Evropské komise, informace z webu Evropské agentury pro životní prostředí aj. Městský soud provedl tyto důkazy za účelem posouzení hodnověrnosti účastníky navržených důkazů, pročež neporušil princip rovnosti zbraní (usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2010, sp. zn. III. ÚS 1336/10-1).
196. Městský soud nejprve zkoumal, zda žalovaní porušili právo žalobců na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny.
První podmínka
197. Dle první podmínky musí být žalobce zásahem přímo zkrácen na svých právech. Soudní řád správní nepřipouští zásahovou žalobu na ochranu práv třetích osob (actio popularis). To znamená, že nelze úspěšně žalovat zásah, kterým byl na právech zkrácen někdo jiný než žalobce. Všichni žalobci namítali, že byli nepřijetím přiměřených mitigačních a adaptačních opatření zkráceni na právu na příznivé životní prostředí, protože dochází k tání ledovců, zvyšování hladiny světového oceánu, masovému vymírání druhů, nedostatku orné půdy a migraci obyvatel. Tyto následky, ač nepříznivé, se samy o sobě bezprostředně netýkají právní sféry žalobců. Žalobní námitka v tomto rozsahu směřuje k ochraně samotného životního prostředí (klimatu), tj. k ochraně veřejného zájmu na příznivých podmínkách života na Zemi, a přesahuje institut zásahové žaloby.
198. Žalobci kromě toho poukazovali na hrozící nedostatek vody na místní úrovni; zvýšení průměrné teploty a s tím spojené zdravotní dopady; a častější požáry, vlny sucha a povodně. Soud považuje takto vymezený zásah do práva na příznivé životní prostředí za přímý, neboť již nejde o globální následky změny klimatu, ale o jejich místní nežádoucí projevy. Skutečnost, že se zásah týká práv relativně neurčité množiny dalších osob (populace ČR), sama o sobě nevylučuje přímé zkrácení práv žalobců, kteří do této skupiny náleží. Totéž platí v případě rozehnání shromáždění policisty, byť tento úkon nesměřuje bezprostředně proti konkrétnímu účastníkovi shromáždění. Obdobně postupoval Správní soud v Berlíně, který v rozsudku ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18, bod 73, uvedl (překlad městského soudu): „Samotná skutečnost, že se dopady změny klimatu týkají velmi velkého počtu lidí, nevylučuje od počátku individuální zájem.“ Nepříznivé následky změny klimatu v ČR a Evropě (popsané konkrétně níže) jsou natolik významné, že jsou jimi žalobci přímo dotčeni.
199. Přímost zásahu není vyloučena tím, že žalobci jsou v přísném slova smyslu bezprostředně zkráceni na právech nepříznivými dopady změny klimatu, nikoli údajnou nezákonnou nečinností žalovaných při ochraně klimatu. Opačný výklad by představoval přehnaný právní formalismus znemožňující klimatickou litigaci. Z webu ČHMÚ (záložka „Změna klimatu – základní informace“) a kapitoly 1 druhé části Šesté hodnotící zprávy IPCC vyplývá, že klimatická změna je ve značné míře způsobena lidskou činností. Tento závěr potvrzují také smluvní strany Pařížské dohody, včetně ČR, které mj. uznávají 1) potřebu účinné a progresivní reakce na naléhavé hrozby změny klimatu na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků; 2) fakt, že změna klimatu je společným problémem lidstva; 3) skutečnost, že udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí, by výrazně snížilo rizika a dopady změny klimatu (preambule a čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody). Vztah mezi změnou klimatu a lidskou (ne)činností je natolik přesvědčivý a úzký, že při posuzování přímosti zásahu tvoří tyto okolnosti jeden nerozlučný celek.
200. První podmínka je proto splněna.
Druhá podmínka
201. Podle druhé podmínky musí zásah krátit žalobce na jeho právech. Tento krok spočívá ve zjištění, zda žalovaní svou nečinností zasáhli do veřejného subjektivního práva žalobců na příznivé životní prostředí. Bez splnění tohoto předpokladu by posuzování nezákonnosti zásahu postrádalo smysl. Není-li právo zkráceno (resp. zasaženo, dotčeno), nemůže být ani porušeno. Soud proto nejprve stanovil rozsah práva na příznivé životní prostředí a poté posuzoval, zda do něj bylo zasaženo.
202. Ochrana životního prostředí je na ústavní úrovni upravena v čl. 7 Ústavy a v čl. 35 odst. 1 Listiny. Ústavodárce v čl. 7 Ústavy zakotvil povinnost státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Na základě předpokladu racionálního zákonodárce platí, že čl. 35 odst. 1 Listiny není pouhou obdobou čl. 7 Ústavy, ale přiznává vymahatelné veřejné subjektivní právo na příznivé životní prostředí (shodně TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim, VOMÁČKA, Vojtěch. In HUSSEINI, Faisal, BARTOŇ, Michal, KOKEŠ, Marian, KOPA, Martin a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021. Komentář k čl. 35, bod 45). Shodný závěr vyplývá již z textu Listiny, která v čl. 35 odst. 1 stanoví, že každý má právo na příznivé životní prostředí.
203. Dle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práva na příznivé životní prostředí domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí. To však neznamená, že rozsah práva na příznivé životní prostředí je stanoven zákonem. Sociální práva obsažená v Listině nejsou pouhým monologem ústavodárce bez normativního obsahu, ale základními právy, která poskytují ochranu i před většinovým rozhodnutím zákonodárce. Z tohoto důvodu je nutné čl. 41 odst. 1 Listiny vykládat jako příkaz ke zdrženlivému soudnímu přezkumu nároků plynoucích ze sociálních práv provedených zákonem, nikoli jako zákonné vymezení rozsahu práva.
204. Rozsah práva dle čl. 35 odst. 1 Listiny je určen obsahem sousloví „příznivé životní prostředí.“ Judikatura Ústavního soudu zabývající se hmotným právem na příznivé životní prostředí není rozsáhlá. Ústavní soud nejprve v nálezu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, konstatoval: „Stejně tak Ústavní soud neshledal, že by došlo k tvrzenému porušení základního práva podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, tj. práva každého na příznivé životní prostředí a na včasné a úplné informace o jeho stavu. Těchto práv se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. K tomu Ústavní soud uvádí, že právo na příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem a je třeba ho vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci.“
205. Ústavní soud výše uvedený přístup rozvedl v nálezu ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, bod 48: „Jádrem práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je zejména možnost každého domáhat se zákonem stanoveným způsobem ochrany přirozených environmentálních podmínek své existence a udržitelného rozvoje, s čímž koresponduje pozitivní závazek státu střežit zděděné přírodní bohatství, dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství (preambule a čl. 7 Ústavy). Pozitivní závazek státu tedy mj. spočívá v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka.“
206. Ústavní soud potvrdil závěry své dosavadní judikatury v nedávném nálezu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, bod 89: „V prvním kroku testu racionality se Ústavní soud nejprve zabýval vymezením podstatného obsahu tohoto práva. Podpůrně přitom vyšel z § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o životním prostředí“), podle něhož je životním prostředím „vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie“. Samotný esenciální obsah tohoto práva byl pak doposud vymezen zejména právní naukou, která za něj v jeho hmotněprávní složce (existující vedle práva získat informace o životním prostředí) spatřuje „povinnost státu zajistit, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasahováno v takové míře, která by znamenala nemožnost realizace základních životních potřeb člověka. Stát tedy musí stanovit takové limity pro znečištění … aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby“ (Tomoszková, V., Tomoszek, M. In Müllerová, H. a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 140). Ve shodě s výše uvedeným a ve světle nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 lze tedy za podstatu práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny považovat závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka.“
207. Městský soud při vymezení pojmu „životní prostředí“ navázal na dosavadní judikaturu Ústavního soudu. Ačkoli není možné ústavní právo vykládat pomocí zákona, neexistuje rozumný důvod pro rozlišování mezi obsahem ústavní a zákonné definice životního prostředí. Ostatně ani Ústavní soud jej nečiní. Životním prostředím se dle § 2 ZŽP rozumí vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie. Jedná se o otevřený výčet. Soud považuje za nesporné, že předpokladem existence organismů a jejich dalšího vývoje jsou také klimatické podmínky. Klima je součástí životního prostředí, pročež musí být příznivé.
208. Přídavné jméno „příznivé“ značí antropocentrické pojetí základního práva na příznivé životní prostředí. Čl. 35 odst. 1 Listiny chrání životní prostředí z hlediska jeho užitečnosti pro člověka. Tento přístup potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010-43, bod 34: „Nejvyšší správní soud si je vědom značné rozmanitosti možných forem zásahu do práva na životní prostředí; typicky by se mohlo jednat např. o znečištění ovzduší, vody či půdy, jež by mělo nesporný (nepříznivý) dopad na životní prostředí i v oblasti nacházející se mimo zdroj tohoto znečištění. Nicméně zásah do životního prostředí v posuzovaném případě je velice specifický; výskyt perlorodky říční v horním toku Vltavy přímo neovlivňuje kvalitu života navrhovatelky ad b) a lze si těžko představit i faktický dopad snížení populace perlorodky říční v předmětném úseku na její život.“
209. Právo na příznivé životní prostředí se člení na jádro a periferii. Jádro zajišťuje, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasaženo v míře vylučující uskutečnění základních životních potřeb člověka (TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim, VOMÁČKA, Vojtěch. In HUSSEINI, Faisal, BARTOŇ, Michal, KOKEŠ, Marian, KOPA, Martin a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021. Komentář k čl. 35, bod 64). Zásah do této části se týká samotného smyslu a účelu tohoto základního práva dle čl. 4 odst. 4 Listiny (nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 59) a podléhá testu proporcionality provedenému s přihlédnutím k principu udržitelného rozvoje dle § 6 ZŽP (shodně TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim. In MÜLLEROVÁ, Hana a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 126). Ve světle judikatury ESLP, která chrání životní prostředí skrze práva zajištěná EÚLP, náleží do esenciálního obsahu tohoto práva taktéž garance životního prostředí nezasahujícího do ostatních lidských práv. Soud však na tomto místě posuzoval existenci zásahu výlučně do práva na příznivé životní prostředí.
210. Judikatura nevysvětluje, co se rozumí základní životní potřebou. Z antropocentrického pojetí lidských práv vyplývá, že jde o potřeby, jejichž uspokojení je nezbytné pro důstojný život člověka ve zdraví, např. dýchání čistého vzduchu, pití nezávadné vody, jezení nezávadných potravin, nerušené spaní, nevystavení škodlivým následkům hluku, vibrací atd. (tamtéž, s. 139). Městský soud je přesvědčen, že do okruhu základních životních potřeb člověka náleží též žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách, neboť jsou nezbytným předpokladem pro nerušený výkon ostatních lidských práv, např. práva na život, na zdraví, vlastnického práva, práva vykonávat hospodářskou činnost aj.
211. Městský soud dodává, že právo na příznivé životní prostředí nechrání pouze před znemožněním uspokojení základních životních potřeb. V souladu s principem předběžné opatrnosti mají osoby právo brát se o jakost svého životního prostředí a nemusí čekat, než budou klimatické podmínky natolik nepříznivé, že nebudou umožňovat uskutečnění jejich základních životních potřeb. Právo na příznivé životní prostředí je proto zkráceno též v případě omezení realizace základních životních potřeb; ke znemožnění dojít nemusí.
212. Zachování jakosti životního prostředí neomezující ostatní, nikoli základní, životní potřeby člověka (např. zájem na zachování dosavadního krajinného rázu), určuje hranici práva na příznivé životní prostředí, a posuzování zásahu do této oblasti podléhá testu racionality.
213. Právo na příznivé životní prostředí lze tedy pro účely tohoto řízení vymezit jako právo na žití v klimatických podmínkách (pojem „životní prostředí“) umožňujících nerušený výkon životních potřeb člověka (pojem „příznivé“).
214. Městský soud následně posuzoval, zda bylo do práva na příznivé životní prostředí žalobců zasaženo. Pro naplnění druhé podmínky zásahu dle § 82 soudního řádu správního postačuje dotčení jakékoli části veřejného subjektivního práva (jádra či periferie).
215. Žalobci vymezili zkrácení na právech v části III. bodě 2 a v části IV. bodech 2.4 a 3.3 žaloby. Zkrácení spočívalo v nedostatku vody na místní úrovni; zvýšení průměrné teploty a s tím spojenými zdravotními dopady (infekční onemocnění, alergie a předčasná úmrtí); a v častějších vlnách sucha, požárech a povodních.
216. Soud zjistil, že skutkové okolnosti popsané žalobci na str. 6 až 8 žaloby a doložené posudkem Climate Analytics a zprávou o dopadech změny klimatu v zásadě odpovídají závěrům publikovaným na webových stránkách ČHMÚ (https://www.chmi.cz/historicka-data/pocasi/zmena-klimatu/zakladni-informace#) a v kapitole 13 druhé části Šesté hodnotící zprávy IPCC zvané Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability (dále jen „druhá část Šesté zprávy IPCC“, dostupná na https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/), která se věnuje klimatické změně v Evropě zejména z pohledu jejích dopadů. Cílem IPCC je poskytovat státům vědecké údaje týkající se změny klimatu. Hodnotící zprávy hrají důležitou úlohu v mezinárodních klimatických jednáních. Z těchto důvodů mají závěry IPCC v oblasti ochrany klimatu vysokou výpovědní hodnotu.
217. ČHMÚ uvádí, že příčinou klimatických změn je mj. činnost člověka v podobě vypouštění skleníkových plynů, aerosolů a dalších znečišťujících příměsí do atmosféry. Ze souboru Očekávané dopady změny klimatu v ČR (výhled do roku 2030), publikovaného na webu ČHMÚ, vyplývá, že „vývojové trendy klimatologických charakteristik a častější výskyt extrémních projevů počasí se už v současnosti projevují na změnách vodního režimu, v zemědělství a lesnictví a částečně ovlivňují i zdravotní stav obyvatelstva. I v krátkodobém výhledu lze očekávat další zvyšování zejména negativního působení na jednotlivé složky přírodního prostředí a relativně nově je třeba počítat rovněž s dopady na energetický sektor, rekreační možnosti a turistický ruch, i celkovou životní pohodu obyvatelstva, zvláště ve větších sídelních aglomeracích.“ Dle ČHMÚ bude změnami klimatu nejvíce ovlivněn vodní režim, avšak „přesné posouzení přímých důsledků klimatické změny na změny vodního režimu je zatím ještě zatíženo nejistotami, neboť skutečný stav je výraznou regionální proměnnou.“ ČHMÚ dodal, že změna klimatu se v oblasti lidského zdraví projevuje stresem z horka, případně ze zhoršené kvality ovzduší, a rozšířením lymeské boreliózy.
218. Kapitola 1 druhé části Šesté zprávy IPCC (str. 3) uvádí, že vliv člověka na klimatické podmínky je nezpochybnitelný a jeho dopady jsou od vypracování Páté hodnotící zprávy zřetelnější a dalekosáhlé. IPCC odkázal na přírodovědné posouzení vyhotovené první pracovní skupinou v roce 2021, z něhož vyplývá, že rozsah stávajících změn klimatického systému a jeho částí je nebývalý v porovnání s vývojem v minulých stoletích a dokonce tisíciletích; globální povrchové teploty se budou při všech emisních scénářích zvyšovat alespoň do poloviny století; globální oteplení o 1,5 a 2 °C bude v průběhu 21. století překročeno, ledaže v nadcházejících desetiletích dojde k podstatnému snížení emisí CO2 a dalších skleníkových plynů.
219. Body 13.6.1.5.2 a 13.7.1.1 druhé části Šesté zprávy IPCC potvrzují, že v letech 1998-2015 došlo ke zvýšení počtu vln horka a jejich trvání ve srovnání s lety 1980-1997. Vnitřní přehřívání a snížený vnější teplotní komfort povedou k tomu, že velká část evropské populace bude zažívat zvýšené riziko stresu z horka. Nebezpečí stresu z horka, včetně zvýšené úmrtnosti a nepohodlí, záleží na socioekonomickém vývoji. Přibližně 74 % Evropanů žije v městských oblastech, kde jsou účinky vln horka zhoršeny mikroklimatem vyvolaným budovami a infrastrukturou, tzv. tepelným ostrovem města, a znečištěním ovzduší. Ačkoli zvýšení teploty bude s velkou mírou pravděpodobnosti nepříznivě působit na ohrožené skupiny obyvatelstva (seniory, děti, těhotné ženy, osoby žijící na okraji společnosti, osoby trpící kardiovaskulárními onemocněními, cukrovkou, dýchacími obtížemi atd.), současně bude docházet ke zvýšení odolnosti na horko. V bodě 13.7.1.7. IPCC poukázal, že mladí lidé v Evropě mohou zažívat úzkost spojenou s klimatickou změnou, byť není objasněno, nakolik je tento duševní stav rozšířený a závažný.
220. Bod 13.7.1.3 uvádí, že změna klimatu jde ruku v ruce se zvýšením infekčních onemocnění, v České republice jde zejména o lymeskou boreliózu přenášenou klíšťaty, které se přesouvají do vyšších nadmořských výšek. IPCC má za to (bod 13.7.1.6.), že změna klimatu ovlivní pestrost, výživnost a přístup ke stravě. Míra nepříznivých účinků záleží na výši příjmů, živobytí a výživových požadavcích, což znamená, že lidé s nízkým příjmem a lidé z ohrožených skupin obyvatelstva budou ovlivněni nejvíce. Ačkoli má změna klimatu celosvětové následky, nepůsobí na všechny obyvatele planety stejnou měrou. Z výše uvedeného vyplývá, že se míra nepříznivých účinků odvíjí mj. od místa bydliště (město/venkov, nížiny/vysočiny) a osobních znaků (věk, pohlaví, zdravotní stav, finanční zabezpečení atd.).
221. Právě uvedené lze shrnout tak, že vypouštění skleníkových plynů člověkem nepříznivě ovlivňuje klimatické podmínky. Antropogenní změny klimatu mají výrazné nežádoucí dopady na životní prostředí, které se postupně mění ve všech svých složkách. Zároveň jde o takové nepříznivé dopady na životní prostředí, které se přímo odrážejí ve zhoršení životních podmínek člověka. Jedná se např. o teplotní výkyvy vyvolávající stres z horka, rozšíření infekčních onemocnění, snížení pestrosti a přístupu ke stravě atd.
222. Městský soud zjišťoval, zda obecný dopad těchto následků nevylučuje přímý zásah do práva žalobců na příznivé životní prostředí. Účelem správního soudnictví, vyjádřeným v § 2 soudního řádu správního, je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům. Tento požadavek v sobě zahrnuje též povinnost brát zřetel na povahu namítaného veřejného subjektivního práva. Do základního práva dle čl. 35 odst. 1 Listiny může být zasaženo mnohými rozmanitými způsoby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č. j. 6 Ao 5/2010-43, bod 34). Pro soudní ochranu ve věci nepříznivých změn klimatu je podstatné, aby se tyto změny nevzdálily právní sféře žalobců natolik, že by šlo o žalobu ve veřejném zájmu.
223. Žalobci tvrdili a pomocí odkazu na odborné posudky odůvodnili zásah do práva na příznivé životní prostředí. Doposud neurčitý (relativní) obsah tohoto práva jim nemůže jít k tíži. Není možné po žalobcích požadovat, aby např. konkrétně uváděli dny, kdy byla teplota v místě jejich obydlí natolik vysoká, že snížila jejich pohodlí, nebo nakolik se změnil jejich jídelníček a oproti čemu. Šlo by o přehnaný požadavek, který by ve svém důsledku vylučoval uplatnění tohoto základního práva. Smyslem a účelem práva na příznivé životní prostředí je zajistit člověku životní prostředí umožňující důstojný život ve zdraví. Výše popsané dalekosáhlé následky změny klimatu do tohoto cíle podstatným způsobem zasahují. Přitom nejde pouze o zásah mající celosvětový rozsah, bez přímého vztahu k žalobcům; zjištění obsažená v kapitole 13 druhé části Šesté zprávy IPCC se týkají konkrétních klimatických podmínek v Evropě. Bydliště, věk, pohlaví, zdravotní stav aj. pouze určují míru zásahu. Ke konstatování zásahu postačuje zjištění změn k horšímu, s ohledem na princip předběžné opatrnosti dle § 13 ZŽP není rozhodné, že nejzávažnější dopady změny klimatu zatím nenastaly.
224. Městský soud poznamenává, že obdobně věc posoudil Nizozemský Nejvyšší soud v rozsudku Urgenda, bod 5.3.2 (překlad městského soudu): „Povinnost přijmout vhodná opatření podle čl. 2 a 8 EÚLP zahrnuje také povinnost státu přijmout preventivní opatření k odvrácení nebezpečí, a to i v případě, že vznik poruchy je nejistý.“
225. Městský soud shrnuje, že žalobci jsou nositeli práva na příznivé životní prostředí (spolek chrání práva svých členů, obec práva svých občanů). Globální oteplování způsobené vypouštěním skleníkových plynů nepříznivě ovlivňuje klimatické podmínky potřebné k lidskému životu, čímž zasahuje do práva na příznivé životní prostředí, které je zaručeno čl. 35 odst. 1 Listiny. Druhá podmínka je proto splněna.
Třetí podmínka
226. Dle ustanovení § 82 soudního řádu správního musí být zásah nezákonný. Zásah měl dle žalobců spočívat v nečinnosti žalovaných při plnění cílů ochrany klimatu. Nečinnost je nezákonná za současného splnění dvou předpokladů: žalovaní měli zákonnou povinnost konat a tuto povinnost nesplnili. Městský soud proto zjišťoval, co měli žalovaní činit, a poté hodnotil, zdali svým povinnostem dostáli. Soud nejprve posuzoval plnění mitigačních opatření a poté opatření adaptačních.
Mitigační opatření
227. Žalobci dovozovali mitigační povinnosti žalovaných předně z čl. 2, 3 a 4 Pařížské dohody. Žalobci též poukazovali na pozitivní závazky státu při ochraně životního prostředí dle EÚLP (str. 12 až 14 žaloby). Dle žalobců existuje skutečné a vážné riziko zásahu do práv v důsledku změny klimatu, žalovaní o tomto nebezpečí vědí, a přesto nejednají s náležitou péčí. Standard náležité péče je dle žalobců spoluutvářen vědeckým konsensem, mezinárodním klimatickým právem a soudními rozhodnutími (např. rozsudek Urgenda). Pomocí univerzitního posudku (str. 24 a násl. žaloby) žalobci dovodili konkrétní povinnost ČR nevyčerpat uhlíkový rozpočet ve výši 800 Mt CO2 od ledna 2021 do konce století.
228. Dle § 2 odst. 1 správního řádu postupuje správní orgán při své činnosti v souladu se zákony, ostatními právními předpisy a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Městský soud posuzoval namítané porušení práva žalobců na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny. Povinnosti vyplývající pro žalované z tohoto práva mohou být konkretizovány v jiných právních předpisech. Pro účely tohoto řízení slouží ustanovení Pařížské dohody jako pramen povinností žalovaných. Městský soud posuzoval, zdali Pařížská dohoda ukládá České republice povinnost, jejíž plnění lze přezkoumat.
229. Pařížská dohoda je součástí tuzemského právního řádu dle čl. 10 Ústavy, protože je vyhlášená jako sdělení č. 64/2017 Sb. m. s., Parlament dal k její ratifikaci souhlas a Česká republika je jí vázána.
230. Žalovaní namítali, že Pařížská dohoda není samovykonatelná, a odkazovali při tom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62, bod 46. Městský soud podotýká, že z tohoto rozsudku nevyplývá kategorický závěr, že soud nemůže nikdy Pařížskou dohodu přímo použít. Nejvyšší správní soud pouze konstatoval, že Pařížská dohoda nezakládá právo na stavbu malé vodní elektrárny. Takové právo zjevně z Pařížské dohody nevyplývá. Městský soud nakonec ani v tomto případě nepoužil Pařížskou dohodu jako pramen subjektivního práva žalobců, tím je čl. 35 odst. 1 Listiny. Pařížská dohoda představuje v tomto případě výkladovou pomůcku pro určení rozsahu povinnosti plynoucí pro žalované z práva na příznivé životní prostředí. Pro tento účel je třeba, aby povinnosti pro žalované byly v Pařížské dohodě stanoveny dostatečně určitě a bezpodmínečně. Jinými slovy, aby ve vztahu k žalovaným byla použitá ustanovení mezinárodní smlouvy samovykonatelná.
231. Ustanovení mezinárodní smlouvy je samovykonatelné, pokud je natolik určité, že jej lze použít bez prováděcího právního předpisu, kupř. bez tuzemského klimatického zákona. Ustanovení mezinárodní smlouvy musí být tedy dostatečně jasné a kompletní, aby z něj bylo možné dovodit pravidlo, které může bezprostředně regulovat chování subjektů práva. Jde tedy o posouzení míry určitosti normy obsažené v mezinárodní smlouvě v daném konkrétním kontextu (blíže vizte MIKEŠ, Petr. Aplikace mezinárodního práva v právním řádu ČR pohledem teorie a praxe. Wolters Kluwer, 2012, s. 139). V tomto případě je otázkou, zda z Pařížské dohody vyplývá pro stát, tedy pro žalované státní orgány, dostatečně určitý závazek ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu, jehož plnění by soud mohl přezkoumat.
232. Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody spočívá cíl této mezinárodní smlouvy v udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a usilování o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí. Podle čl. 4 odst. 1 Pařížské dohody budou smluvní strany pro dosažení dlouhodobého teplotního cíle stanoveného v článku 2 usilovat o dosažení vrcholu globálních emisí skleníkových plynů co nejdříve a poté budou podle nejlepších dostupných vědeckých poznatků emise urychleně snižovat, aby bylo dosaženo rovnováhy mezi antropogenními emisemi ze zdrojů a snížením skleníkových plynů pomocí propadů v druhé polovině tohoto století.
233. Pařížská dohoda přímo nevymezuje uhlíkový rozpočet ČR, ale konečný cíl mezinárodního společenství směřující k odvrácení nebezpečné změny klimatu. Teploty, které nesmí být překročeny do konce století, samy o sobě k soudnímu přezkumu nedostačují, protože z nich na první pohled není jasné, jaký podíl má ten který stát. Povinnost žalovaných musí být pro účely tohoto řízení vymezena konkrétněji.
234. Žalobci doložili národní uhlíkový rozpočet pomocí univerzitního posudku (800 Mt CO2 od ledna 2021 do konce století). Městský soud zkoumal, zda lze tímto způsobem založit povinnosti žalovaných ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu. Městský soud při tom čerpal z rozsudku Nizozemského Nejvyššího soudu ve věci Urgenda. Rozsudek Urgenda je inspirativní, protože řeší otázku právních pramenů povinností státu v oblasti ochrany klimatu.
235. Nizozemský Nejvyšší soud v rozsudku Urgenda vykládal povinnosti plynoucí z práva na život dle čl. 2 a práva na soukromý a rodinný život dle čl. 8 EÚLP, a v bodech 5.6.2, 5.7.9 a 5.8 konstatoval, že tato ustanovení zavazují Vysoké smluvní strany EÚLP k přijetí klimatických opatření plynoucích z mezinárodního práva (rozsudek ESLP ze dne 12. 11. 2008, Demir a Baykara proti Turecku, stížnost č. 34503/97, body 85 a 86) a všeobecně přijímaných vědeckých standardů (rozsudek ESLP ze dne 30. 11. 2004, Öneryildiz proti Turecku, stížnost č. 48939/99, body 59, 71, 90 a 93). S tímto závěrem se městský soud ztotožňuje, EÚLP nemůže být vykládána nezávisle na ostatních pramenech mezinárodního práva (srov. rozsudek ESLP ze dne 12. 9. 2012, Nada proti Švýcarsku, stížnost č. 10593/08, bod 169). Jedná se však pouze o kladnou odpověď na otázku, zda je ČR povinna přijmout přiměřená opatření k ochraně klimatu; není z ní patrné, o jaká konkrétní opatření má jít (shodně rozsudek Urgenda, bod 6.1).
236. Standard ochrany veřejných subjektivních práv dle čl. 36 odst. 2 Listiny nesmí být nižší než ochrana vyžadovaná čl. 13 EÚLP. Právo na účinnou soudní ochranu v sobě zahrnuje též povinnost soudu zkoumat, zda existuje dostatečný objektivní právní základ pro určení konkrétních povinností státu (rozsudek Urgenda, bod 6.4, přiměřeně rozsudek ESLP ze dne 31. 10. 2019, Ulemek proti Chorvatsku, stížnost č. 21613/16, bod 71 a v něm uvedené body 180 a 185). Pokud však povinnosti státu vyplývají z právně nezávazných dokumentů (soft law), musí soud postupovat obezřetně; konkrétní povinnost státu musí být přesvědčivě založena (rozsudek Urgenda, bod 6.6), tj. nesmí o ní panovat důvodné pochybnosti. Státu nelze vytýkat nesplnění povinnosti, kterou nebyl s to zjistit.
237. Nizozemský Nejvyšší soud v případu Urgenda shledal, s ohledem na širokou shodu na poli mezinárodního společenství, závazným požadavek IPCC dle Čtvrté hodnotící zprávy z roku 2007 (konkrétně dle tabulky 13.7 zprávy Třetí pracovní skupiny) na snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 o 25 až 40 % ve srovnání s hodnotami v roce 1990 pro země uvedené v příloze I. UNFCCC. Nejvyšší soud uvedl, že UNFCCC a Pařížská dohoda jsou založeny na individuální odpovědnosti členských států, pročež bylo Nizozemsko povinno do roku 2020 snížit emise skleníkových plynů ve výše vymezeném rozsahu (rozsudek Urgenda, bod 7.3.2).
238. Na str. 2 a 3 univerzitního posudku je uvedeno, že globální uhlíkový rozpočet tvoří 900 Gt CO2. Autoři posudku čerpali z tabulky 2.2 obsažené v kapitole 2 zprávy IPCC z roku 2018, která uváděla globální uhlíkový rozpočet mj. pro oteplení 1,5 a 2 °C oproti předindustriální době, a to včetně pravděpodobnosti, s jakou jeho nepřekročení dosáhne zamýšleného cíle. Autoři považovali jako výchozí bod své úvahy šanci 50:50 na oteplení ve výši 1,7 °C dle tabulky 2.2, protože dle jejich mínění nejlépe odpovídá smluvnímu závazku podle čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody. Autoři posudku zohlednili dva roky emisí (2018 a 2019) a určili globální uhlíkový rozpočet počínající rokem 2020 ve výši 656 Gt CO2. Tento rozpočet následně autoři rozdělili mezi rozvinuté a rozvojové země tak, že na rozvinuté země připadlo 136 Gt CO2. Autoři poté určili uhlíkový rozpočet EU, přičemž vyšli z podílu EU na emisích skleníkových plynů v rozvinutých zemích (20 %), tj. přibližně 30 Gt CO2. Stejnou metodu použili pro výpočet národního uhlíkového rozpočtu: emise ČR v letech 2014-2018 činily něco přes 105 Mt CO2, což odpovídalo 3,44 % emisí v rámci EU za rok 2018. Národní uhlíkový rozpočet od ledna 2021 byl dle autorů okolo 800 Mt CO2 (3,5 % z 30 Gt CO2).
239. Městský soud souhlasí s tím, že globální uhlíkový rozpočet 900 Gt CO2 od ledna 2018 odpovídá závazku plynoucímu z Pařížské dohody. Dodržení tohoto rozpočtu povede s pravděpodobností 50 % ke zvýšení teploty o 1,7 °C oproti předindustriální době; 2 °C nebudou překročeny s pravděpodobností 67 % a 1,5 °C s pravděpodobností 33 %. Globální uhlíkový rozpočet byl navíc čerpán ze zprávy IPCC, která obsahuje hodnověrné vědecké informace.
240. Ze shrnutí zprávy IPCC (str. 107) plyne, že uhlíkový rozpočet do roku 2100 je relativně nejistý (střední výpovědní hodnota dle standardu IPCC), protože některé nepředvídatelné jevy (např. tání permafrostu) jsou způsobilé rozpočet nadále snižovat. Určitá míra nejistoty je ochraně klimatu vlastní a nemůže ji dle principu předběžné opatrnosti vyloučit. Nelze nicméně odhlédnout od toho, že následné kroky výpočtu národního uhlíkového rozpočtu v univerzitním posudku vychází především z dokumentu zvaného Anderson et al., nikoli ze zprávy IPCC. Proces popsaný na str. 3 a 4 univerzitního posudku obsahuje příliš mnoho proměnných, např. snížení rozpočtu za roky 2018 a 2019, způsob přiřazení rozpočtu rozvinutým zemím, emise EU za rok 2018, přepočet pomocí tzv. grandfatheringu namísto HDP atd. Nejedná se o přesvědčivou shodu na poli mezinárodního společenství nebo vědecký konsensus zakládající konkrétní závazek ČR. Národní uhlíkový rozpočet vypočítaný tímto postupem proto nepředstavuje pro žalované závaznou hodnotu ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu.
241. Městský soud kromě toho zjistil, že Pátá a Šestá hodnotící zpráva IPCC (konkrétně zpráva Třetí pracovní skupiny týkající se mitigace) neuvádí konkrétní uhlíkový rozpočet ČR, jehož optikou by bylo možné posuzovat plnění zákonných povinností žalovaných. Z těchto zpráv nevyplývá ani povinnost určitého procentuálního snížení emisí skleníkových plynů individuálními státy do roku 2030. V bodě 13.2.2 kapitoly 13 zprávy Třetí pracovní skupiny je uvedeno, že uhlíkový rozpočet může být stanoven formou národně určeného příspěvku k cíli Pařížské dohody (dále jen „NDC“ neboli Nationally Determined Contributions). To však není případ ČR, jejíž příspěvek je stanoven skrze NDC Evropské unie, a to procentuálním snížením emisí do roku 2030.
242. Městský soud shrnuje, že národní uhlíkový rozpočet odvozený autory univerzitního posudku z globálního uhlíkového rozpočtu nepředstavuje konkrétní závazek ČR plynoucí z Pařížské dohody, protože se nezakládá na všeobecném konsensu mezinárodního společenství nebo na důvěryhodných vědeckých poznatcích, nýbrž na názoru autorů posudku.
243. Touto úvahou však není povinnost správního soudu nalézt rozhodné právo vyčerpána. Žalobci nemuseli označit konkrétní porušenou právní normu. Soud zná právo, a proto postačuje, že žalobci dostatečně určitě popsali, v čem spatřují nezákonný zásah (porušení čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody v důsledku nepřijetí dostatečných mitigačních opatření žalovanými). Z tohoto důvodu městský soud zjišťoval, zda jsou cíle Pařížské dohody specifikovány jinak než pomocí uhlíkového rozpočtu.
244. Ustanovení čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody ukládá každé smluvní straně povinnost připravit, sdělit a zachovávat další vnitrostátně stanovené příspěvky, kterých chce dosáhnout. Smluvní strany provádějí vnitrostátní mitigační opatření tak, aby dosáhly cílů těchto příspěvků (čl. 4 odst. 2 věta druhá). Společné plnění národních příspěvků (NDC) tvoří základní pilíř Pařížské dohody, protože podmiňuje dosažení cíle uvedeného v čl. 4 odst. 1 Pařížské dohody, tj. dosažení vrcholu globálních emisí skleníkových plynů co nejdříve, a poté urychlené snížení emisí podle nejlepších dostupných vědeckých poznatků, aby bylo dosaženo rovnováhy mezi antropogenními emisemi ze zdrojů a snížením skleníkových plynů pomocí propadů v druhé polovině tohoto století, na základě rovnosti a v návaznosti na udržitelný rozvoj a úsilí o vymýcení chudoby.
245. Smluvní strany Pařížské dohody mají povinnost každých pět let (2020, 2025 atd.) zaslat NDC sekretariátu UNFCCC. Z rejstříku UNFCCC, který je dostupný na webové stránce https://unfccc.int/NDCREG, vyplývá, že příspěvek ČR k cílům Pařížské dohody je stanoven v prvním aktualizovaném NDC Evropské unie ze dne 18. 12. 2020 (dále jen „EU NDC“). V čl. II bodu 27 EU NDC je uvedeno, že EU a její členské státy, jednající společně, se zavazují snížit emise skleníkových plynů alespoň o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990. Dle str. 8 přílohy č. 1 EU NDC je tento cíl závazný pro EU jako celek a její členské státy, včetně ČR.
246. Městský soud zjišťoval, zda čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody zakládá žalovaným povinnost plnit NDC. Soud přitom vycházel z anglického vyhotovení, protože jde ve smyslu čl. 33 odst. 1 a 2 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (vyhláška č. 15/1988 Sb.) o jeden z jazyků, v němž byla Pařížská dohoda původně vyhotovena (čl. 29 Pařížské dohody): „Parties shall pursue domestic mitigation measures, with the aim of achieving the objectives of such contributions.“
247. Dle čl. 31 odst. 1 a 2 písm. a) Vídeňské úmluvy o smluvním právu musí být mezinárodní smlouva vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy; celkovou souvislostí se mj. rozumí každá dohoda vztahující se ke smlouvě, k níž došlo mezi všemi stranami v souvislosti s uzavřením smlouvy. Metodologie výkladu mezinárodní smlouvy v zásadě kopíruje posloupnost vnitrostátních výkladových metod. Interpretace začíná jazykovým výkladem („obvyklý význam“), pokračuje výkladem systematickým („v souvislosti“), a je zakončena zohledněním teleologie smlouvy („předmět a účel smlouvy“).
248. Na základě těchto metod výkladu městský soud dospěl k závěru, že čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody stanoví povinnost implementovat mitigační opatření směřující k dosažení cíle NDC. Z jazykového výkladu plyne, že se nejedná o pouhé doporučení, protože smluvní strany v tomto ustanovení použily sloveso „shall“ (musí) značící povinnost, nikoli doporučující „should“ (měl by). Ačkoli sloveso „pursue“ (provádět, sledovat) není synonymem implementace (BODANSKY, Daniel. The Legal Character of the Paris Agreement. RECIEL, č. 25 (2), roč. 2016, s. 146), bez dalšího to neznamená, že smluvní strany nejsou povinny opatření zavádět. Z hlediska systematiky je nutné vzít v potaz dřívější mezinárodní smlouvu, na jejíž rámec Pařížská dohoda navazuje. Dle preambule a čl. 2 odst. 1 Pařížské dohody je touto smlouvou UNFCCC, jež stanovuje základní rámec ochrany klimatu na mezinárodní úrovni. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) UNFCCC zakládá povinnost smluvních stran implementovat mitigační opatření stanovená v národních programech („All Parties shall implement national programmes containing measures to mitigate climate change.“). Pro země uvedené v příloze č. I k UNFCCC (mj. pro tehdejší Československo) je tato povinnost určena blíž v čl. 4 odst. 2 písm. a) UNFCCC („Each of these Parties shall take corresponding measures on the mitigation of climate change“). Z dohod smluvních stran Pařížské dohody (např. z Glasgowského paktu o klimatu, který byl výsledkem Konference smluvních stran UNFCCC pořádané v Glasgow, tzv. COP26, konkrétně části 1/CMA.3, bodu IV., č. 26) nevyplývá rozumný důvod k odklonu od tohoto standardu.
249. Dosažení účelu čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody (předejití nebezpečné změně klimatu) si žádá, aby měly smluvní strany povinnost směřovat své mitigační snahy k tomuto cíli. UNFCCC v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 2 písm. a) a b) obsahuje obdobné povinnosti jako čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody, avšak s tím podstatným rozdílem, že je nespojuje s cílem NDC. Právě důraz Pařížské dohody na NDC, který je zjevný z čl. 4 odst. 2 věty druhé a čl. 4 odst. 17, provádí povinnosti plynoucí z UNFCCC.
250. Městský soud shrnuje, že ustanovení čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody po smluvní straně požaduje, aby její mitigační opatření směřovala k dosažení cíle NDC. Tento požadavek v sobě zahrnuje povinnost přijímat mitigační opatření. Závazek přijímat mitigační opatření s cílem dosáhnout snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 je dostatečně konkrétní, aby jej soud mohl přímo aplikovat a jeho plnění přezkoumat.
251. EU je smluvní stranou Pařížské dohody a stanovila úroveň snížení emisí pro všechny své členské státy v EU NDC. Skutečnost, že EU NDC neobsahuje jednotlivé příspěvky členských států EU ve smyslu čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody, nemůže vyloučit odpovědnost těchto států dle čl. 4 odst. 18 Pařížské dohody. Opačný výklad popírá smysl a účel Pařížské dohody, která je založena na odpovědnosti jednotlivých členských států organizace regionální hospodářské integrace a společné odpovědnosti těchto států s danou organizací (obdobně rozsudek Urgenda, bod 7.3.2). Vzhledem k tomu, že ČR neposkytla sekretariátu UNFCCC vlastní NDC, stačilo by k vyloučení její odpovědnosti, aby EU uvedla v zastoupení svých členských států společný cíl snížení emisí bez konkrétního cíle pro jednotlivé státy. Městský soud podotýká, že ČR se neúčastní režimu Pařížské dohody pouze zprostředkovaně skrze své členství v EU, ale také samostatně. Účinná kontrola plnění Pařížské dohody vyžaduje, aby smluvní strany měly stanoveny určité příspěvky. Z tohoto důvodu je nutné redukční příspěvek dle EU NDC vykládat jako individuální, nikoli pouze jako celounijní. Tento výklad nakonec zastává i ČR, která na str. 33 a 34 vyhodnocení POK, které bylo schváleno vládou v říjnu 2021, uvádí: „Evropský cíl k roku 2030, který je současně národně stanovený příspěvek (NDC) pro potřeby implementace Pařížské dohody, stanoví pokles čistých emisí (tj. včetně sektoru LULUCF) o 55 % vůči úrovni emisí v roce 1990. Dle scénáře WEM by emise ČR včetně LULUCF měly do roku 2030 poklesnout o 45,1 % a pro scénář WAM o 57,0 % (obojí vůči roku 1990). Cíl Pařížské dohody by tak ČR splnila pouze při naplnění scénáře s dodatečnými opatřeními (Graf 17).“
252. Na tomto závěru nic nemění ani to, že na úrovni EU bylo dne 30. 6. 2021, jako součást Zelené dohody pro Evropu, přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 (EPRK), které představuje právní rámec pro příspěvek EU jako celku k cílům Pařížské dohody (bod 8 preambule EPRK).
253. EPRK stanovuje v čl. 1 závazný cíl v podobě dosažení klimatické neutrality v Unii do roku 2050 v zájmu dodržení dlouhodobého teplotního cíle uvedeného v čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody a zavádí rámec pro dosažení pokroku při plnění globálního adaptačního cíle stanoveného v čl. 7 Pařížské dohody. Klimatickou neutralitu vymezuje čl. 2 odst. 1 EPRK tak, že celounijní emise a pohlcování skleníkových plynů, jež jsou upraveny právem Unie, musí být v Unii nejpozději do roku 2050 vyrovnané, čímž se do uvedeného data emise sníží na čistou nulu, přičemž po tomto datu bude Unie usilovat o dosažení negativních emisí, tzn. většího pohlcování než vypouštění. Dle čl. 2 odst. 2 EPRK za tímto účelem přijmou příslušné orgány Unie a členské státy nezbytná opatření na úrovni Unie, resp. členských států, aby umožnily společné dosažení cíle klimatické neutrality stanoveného v odstavci 1, a to s přihlédnutím k významu podpory spravedlnosti a solidarity mezi členskými státy a nákladové efektivnosti při dosahování tohoto cíle.
254. Podle čl. 4 odst. 1 EPRK směřují členské státy EU ke klimatické neutralitě plněním závazného průběžného klimatického cíle EU jako celku pro rok 2030, a to čistého domácího snížení emisí skleníkových plynů (emisí po odečtení propadů) do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s úrovní z roku 1990. Dle druhého pododstavce čl. 4 EPRK upřednostňují příslušné orgány Unie a členské státy při dosahování tohoto cíle rychlé a předvídatelné snížení emisí a zároveň podporují jejich pohlcování pomocí přirozených propadů. S cílem zajistit, aby bylo do roku 2030 vynaloženo dostatečné úsilí o zmírnění změny klimatu, je pro účely tohoto nařízení omezen příspěvek čistého pohlcení emisí k dosažení cíle Unie v oblasti klimatu do roku 2030 na 225 milionů tun ekvivalentu CO2. Za účelem zvýšení propadu uhlíku v Unii v souladu s cílem dosáhnout do roku 2050 klimatické neutrality usiluje Unie o to, aby do roku 2030 dosáhla vyššího objemu čistého propadu uhlíku (třetí pododstavec čl. 4 EPRK).
255. Nový cíl EU v podobě snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s úrovní z roku 1990 bude postupně vtělen do tří hlavních pramenů sekundárního práva EU v oblasti ochrany klimatu (vizte web Evropské Komise: https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal_en), které zakládají jednotlivým členským státům určité povinnosti. Konkrétně jde o novelizaci systému obchodování s emisními povolenkami (tzv. EU ETS, upravený směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, dále jen „směrnice ETS“ a na národní úrovni zákonem č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů); nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/842, které stanovuje vnitrostátní cíle pro snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 (dále jen „nařízení 2018/842“); a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/841, které členským státům ukládá, aby dosáhly rovnováhy mezi emisemi skleníkových plynů a jejich pohlcováním v důsledku využívání půdy, změn ve využívání půdy a lesnictví (dále jen „nařízení 2018/841“).
256. Městský soud upozorňuje, že cíle stanovené v nařízeních jsou sice konkrétní (např. povinnost ČR dle čl. 4 odst. 1 nařízení 2018/842 dosáhnout do roku 2030 omezení svých emisí skleníkových plynů alespoň o 14 % ve vztahu k roku 2005, která je pro jednotlivé roky dále specifikována v rozhodnutí Komise (EU) 2020/2126 ze dne 16. 12. 2020), ale odpovídají dřívějšímu obecnému závazku EU snížit emise skleníkových plynů o 40 % do roku 2030 oproti roku 1990. Tento závazek byl však nahrazen EPRK. Skutečnost, že snížení emisí o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám roku 1990 nebylo doposud Unií promítnuto do podoby konkrétních národních cílů (skrze novelizaci sekundárního práva balíčkem „Fit for 55“), nevylučuje právní režim Pařížské dohody. Ochrana klimatu na úrovni EU bez dalšího nepodmiňuje ochranu podle Pařížské dohody, oba nástroje působí vedle sebe a mohou se překrývat.
257. EU může členským státům uložit dílčí redukční povinnosti odvíjející se od HDP; z pohledu Unie je podstatné, že jako celek dosáhne cílů Pařížské dohody. Nicméně ani případné budoucí stanovení nižších individuálních redukčních cílů jednotlivým státům EU v porovnání s EU NDC (vizte přílohu návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení 2018/842, dle níž má ČR snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 oproti úrovním v roce 2005 o 26 %) nevylučuje ambicióznější závazek ČR podle Pařížské dohody (shodně rozsudek Urgenda, bod 7. 3. 3 druhý pododstavec), protože ČR je sama smluvní stranou Pařížské dohody. Pokud se cíle obsažené v sekundárním právu EU odlišují od cílů smluvních stran Pařížské dohody, byť jde o strany, které jsou současně členy EU, pak se při posuzování jejich odpovědnosti uplatní vyšší standard ochrany. Klima představuje nenahraditelnou hodnotu, na níž závisí nejen osud lidstva, ale také života na této planetě, a které náleží nejvyšší možná míra ochrany (princip nejvyšší hodnoty).
258. Pro úplnost soud dodává, že na národní úrovni žalobci vycházeli z ustanovení ZŽP, který v § 5 umožňuje zatěžovat území takovou lidskou činností, při níž nedochází k poškozování životního prostředí. Poškozením se dle § 8 odst. 2 ZŽP rozumí zhoršování stavu životního prostředí znečišťováním nebo jinou lidskou činností nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Zákonodárce nespecifikoval mezinárodní a evropské závazky ve zvláštním klimatickém zákoně, pročež nezbývá než vycházet z povinností stanovených Pařížskou dohodou. Ustanovení ZŽP slouží předně k výkladu práva, neboť zakotvují obecné principy ochrany životního prostředí, např. princip prevence a předběžné opatrnosti dle § 9 a § 13 ZŽP.
259. Městský soud shrnuje svou úvahu následovně. Pařížská dohoda je součástí českého právního řádu dle čl. 10 Ústavy a její účel podle čl. 2 odst. 1 písm. a) spočívá v udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí. Plnění tohoto účelu je soudně přezkoumatelné pouze při jeho bližším vymezení v podobě povinnosti státu. K tomu slouží NDC zasílané smluvními stranami sekretariátu UNFCCC. ČR je dle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody povinna provádět vnitrostátní mitigační opatření směřující k dosažení cílů NDC. Členské státy EU mají jednotný EU NDC, jehož cílem je snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s hodnotami v roce 1990; dílčí hodnoty pro jednotlivé státy v něm uvedeny nejsou. Česká republika je smluvní stranou Pařížské dohody a její závazky jsou stanoveny prostřednictvím EU ve smyslu čl. 4 odst. 16 a 18 Pařížské dohody. Jde jak o povinnost individuální, tak o povinnost EU jako celku. EU může stanovit rozdílné dílčí příspěvky svých členských států (např. pomocí HDP) a dohlížet na jejich dodržení za účelem splnění svého vlastního závazku jako smluvní strany Pařížské dohody. To však nic nemění na individuální odpovědnosti jednotlivých smluvních stran Pařížské dohody, kterou nelze bagatelizovat s odkazem na jejich účast v organizaci regionální hospodářské integrace. Principu nejvyšší hodnoty, který je základním předpokladem ochrany životního prostředí, odpovídá dvojí kontrola klimatických závazků, a to na úrovni Pařížské dohody a na úrovni práva EU. Individuální emisní cíle obou úrovní se mohou, ale nemusí, překrývat.
260. Městský soud proto zjišťoval, zda ČR řádně plní závazek pro ni plynoucí z čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody ve spojení s EU NDC, tj. zda provádí vnitrostátní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s rokem 1990. Tento závazek je podle teorie lidských práv tzv. progresivním (postupným) závazkem plynoucím z práva podle čl. 35 odst. 1 Listiny (srov. nález Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, bod 46), protože nezakládá přímo okamžitou povinnost splnit předmětný redukční cíl (závazek na výsledek), nýbrž k náležité péči při přijímání mitigačních opatření, které povedou ke splnění tohoto cíle v budoucnu. Ačkoli by se na první pohled mohlo zdát, že přezkum plnění postupného závazku představuje nižší standard ochrany než přezkum závazku na výsledek, není tomu tak. S ohledem na princip předběžné opatrnosti dle § 13 ZŽP nelze čekat s kontrolou plnění Pařížské dohody až do roku 2030 a připustit těžko odstranitelné poškození klimatu způsobené případnou nečinností žalovaných ve dřívějších letech. Jedná se o předpoklad účinné soudní kontroly v oblasti ochrany životního prostředí.
261. Závazek dosáhnout konkrétního cíle v budoucnu se uskutečňuje prostřednictvím povinnosti k tomuto cíli směřovat. Toto směřování musí být promyšlené, konkrétní a zaměřené tak zřetelně, jak je to jen možné, ke splnění progresivního závazku. Progresivní závazek tak v sobě zahrnuje okamžitý závazek na existenci politik, které skutečně vedou k dosažení budoucího cíle. Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva, který má velkou praxi při výkladu a aplikaci progresivních závazků v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, zdůrazňuje, že povinnost přijmout kroky k naplnění konkrétního cíle v budoucnu je povinností okamžitou (General Comment No. 3: The Nature of States Parties’ Obligations, 14. 12. 1990, document E/1991/23, body 2 a 9). Takto vymezený progresivní závazek zakotvuje i Pařížská dohoda. Dle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody mají státy povinnost provádět vnitrostátní mitigační opatření tak, aby dosáhly cílů stanovených ve svých příspěvcích. Tato povinnost provádět mitigační opatření je povinností okamžitou.
262. Městský soud podotýká, že povinnost náležité péče spočívá v učinění přiměřených kroků vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů dle EU NDC. Přiměřenost je v nyní posuzované věci blíže vymezena pravidly environmentální spravedlnosti vyjádřenými v čl. 4 odst. 13 a 14 Pařížské dohody. Příprava mitigačních opatření by měla být (should) transparentní, přesná a úplná, a v tomto duchu mají být plánovaná opatření uváděna v život. Totožný požadavek na jakost opatření je uveden na str. 79 vyhodnocení POK ze září 2021. Úkolem mitigačních opatření je odvrátit nebezpečnou změnu klimatu. Z hodnotících zpráv IPCC vyplývá, že nebezpečná změna není jen abstraktním pojmem, ale skutečným nebezpečím. Podle principu předběžné opatrnosti dle § 13 ZŽP nelze přijetí mitigačních opatření odkládat. To znamená, že opatření by měla být také včasná.
263. Dle § 87 odst. 1 soudního řádu správního hodnotí správní soud zákonnost trvajícího zásahu ke dni svého rozhodnutí. ČR je dle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody povinna podniknout v rámci svých možností kroky k dosažení požadovaného emisního cíle, byť bude naplněn až v budoucnu. Nezbytné kroky spočívají ve vytvoření programů a postupů, které skutečně sledují splnění předmětného cíle. Tvorba programů a postupů představuje okamžitý závazek, který musí stát plnit v momentě, kdy závazek vznikne. Shodně vymezili rozsah soudního přezkumu žalobci na str. 47 žaloby. Žalobci uznali, že nelze hodnotit dosažení cíle, ale naplánování činnosti směřující k jeho naplnění.
264. Městský soud nejprve zkoumal, zdali je snížení emisí o 55 % do roku 2030 vůči roku 1990 pro ČR vůbec proveditelné, a poté posuzoval, zda žalovaní ke dni soudního rozhodnutí mají dostatečně určitý a realistický plán konkrétních mitigačních opatření, která povedou k dosažení tohoto cíle. Soud upozorňuje, že při přezkumu nemohl použít výsledky pravidelného vyhodnocení provádění Pařížské dohody dle čl. 14 (The Global Stocktake), protože Konference smluvních stran provede své první globální hodnocení až v roce 2023. Zásadním dokumentem upravujícím mitigační opatření, na který ve svém vyjádření odkazovalo MŽP, je vyhodnocení POK.
265. Z výsledků hodnocení jednotlivých opatření POK ke konci roku 2020 plyne, že téměř tři čtvrtiny celkového počtu opatření (71 %) byly již splněny nebo byly plněny průběžně (vizte graf 18 na str. 59 vyhodnocení POK). Problémy v implementaci byly zaznamenány u celkově 12 opatření, z nichž 2 byla nesplněna/nezahájena a 10 plněno částečně/v přípravě. Nejzásadnější nedostatky v implementaci byly zjištěny u průřezových politik a opatření (přes 30 % neplněno nebo plněno pouze částečně), a v oblasti energetiky, kde více než třetina (40 %) z celkového počtu opatření byla plněna jen částečně, případně nebyla plněna vůbec.
266. Dle vyhodnocení POK stoupá podíl plněných opatření s jejich prioritou (vizte graf 20 na str. 60 vyhodnocení POK). Zatímco u vysoké priority bylo již splněno nebo bylo plněno průběžně 83,3 % celkového počtu opatření, u nízké priority podíl plněných opatření dosáhl jen 60 %. Žádné opatření s vysokou prioritou nebylo vyhodnoceno jako neplněné.
267. Kapitola 6 vyhodnocení POK obsahuje doporučení pro aktualizaci Politiky, které uvádí návrhy na řešení nejzásadnějších nedostatků při mitigaci, např. v rámci návrhu nových cílů zohlednit cíle legislativy „Fit for 55“ a klimatické neutrality ČR do roku 2050; rozšířit zpoplatnění CO2 na další sektory a emise mimo EU-ETS, skrze rozšíření ETS, popř. revizi směrnice o zdanění energie v návaznosti na balíček „Fit for 55“; zásadně přehodnotit dosavadní přístupy v rámci druhové skladby lesa a při obnově lesních porostů respektovat jejich přirozenou druhovou skladbu, zajistit urychlenou obnovu lesních porostů a obnovení ukládání CO2 atd. To znamená, že probíhající kůrovcová kalamita bude mít rovněž vliv na bilanci emisí, protože vede k rozsáhlému odlesňování. Tím se z českých lesů místo úložišť uhlíku postupně stávají významné zdroje emisí skleníkových plynů. Pro splnění cíle do roku 2030 je tedy zásadní zvládnutí kůrovcové kalamity, resp. zajištění zvýšení celkového objemu živé biomasy v napadených lesích (str. 77 a 78 vyhodnocení POK).
268. Z grafu 17 na str. 34 vyhodnocení POK vyplývá, že ČR musí k dosažení cílů Pařížské dohody do roku 2030 přijmout dodatečná opatření; stávající opatření mají vést pouze k poklesu emisí o 45,1 % do roku 2030. Konkrétně MŽP uvádí: „Na základě vyhodnocení plnění cílů POK, zpracovaného dle aktuální emisní inventury, scénářů emisí skleníkových plynů a vývoje ekonomiky a dílčích sektorových faktorů, lze očekávat splnění cíle POK k roku 2020. Pro splnění cíle k roku 2030 bude nutné udržet efektivitu stávajících a přijetí dalších opatření k snižování skleníkových plynů.“ Cíli EU NDC odpovídá dle grafu 17 snížení emisí v ČR na cca 86 000 kt CO2 ekv. v roce 2030 (podle Evropské agentury pro životní prostředí vypouštěla ČR v roce 1990 198 848 kt CO2 ekv., dostupné na ). Dle analýzy společnosti McKinsey & Company Klimaticky neutrální Česko – Cesty k dekarbonizaci ekonomiky by ČR pro dosažení aktuálních cílů klimatické politiky EU musela v letech 2018–2030 zintenzivnit tempo snižování emisí skleníkových plynů o 3,2 Mt ročně (resp. o 4,4 Mt ročně v letech 2031–2050). Dosažení tohoto cíle v podmínkách ČR by dle této analýzy vyžadovalo dodatečné investice ve výši 500 mld. Kč, tj. cca 1 % HDP do roku 2030 (vyhodnocení POK, str. 77).
269. Dle městského soudu je splnění závazku z Pařížské dohody do roku 2030 za stávajících podmínek možné, ale vyžaduje přijetí dodatečných opatření. MŽP zná slabá místa stávající Politiky ochrany klimatu, jakož i závazek ČR snížit emise do roku 2030 o 55 % ve srovnání s hodnotami v roce 1990, a hodlá poučení z dosavadní praxe zohlednit při aktualizování Politiky ochrany klimatu, které má být projednáno vládou do konce roku 2023. Ačkoli lze plnění Politiky ochrany klimatu posuzovat spíše kladně, protože u všech tematických sektorových a průřezových oblastí s výjimkou monitoringu podíl počtu splněných a průběžně plněných opatření přesahuje 50 % (srov. graf 19 na str. 59 vyhodnocení POK), nejedná se o plnění bezchybné. Největší nedostatky soud zjistil u průřezových politik a opatření, a v oblasti energetiky, kde více než třetina z celkového počtu opatření byla plněna jen částečně, případně nebyla plněna vůbec. V grafu 19 jsou uvedeny další oblasti s nezanedbatelným počtem opatření plněných pouze částečně nebo v přípravě. Jmenovitě jde o sektory implementace, monitoringu a vyhodnocování (přes 65 %); konečné spotřeby energie (40 %); a mezinárodní ochrany klimatu a rozvojové spolupráce (přes 30 %). Zemědělství a lesnictví si zdánlivě počínají dobře (pouze cca 18 % opatření je plněno částečně nebo v přípravě, a zbytek je plněn průběžně), ale ze závěrečného doporučení vyplývá nutnost zásadně přehodnotit dosavadní přístupy v rámci druhové skladby lesa a při obnově lesních porostů ctít jejich přirozenou druhovou skladbu.
270. Soud především poukazuje na to, že MŽP na str. 33 a 34 vyhodnocení POK konstatovalo: „Cíl Pařížské dohody by tak ČR splnila pouze při naplnění scénáře s dodatečnými opatřeními.“ Dle samotného žalovaného tak stávající opatření nestačí k dosažení cíle Pařížské dohody. Totožný závěr vyplývá z národní inventury antropogenních emisí skleníkových plynů pro ČR provedené podle nařízení 2018/1999, o správě energetické unie a opatření v oblasti klimatu, a uveřejněné v roce 2021 (dostupné na webu Evropské agentury pro životní prostředí ). Podle inventury by ČR v roce 2030 bez přijetí dodatečných opatření vykazovala 107 441,9 kt CO2 ekv, a to bez sektoru LULUCF (využití půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví), u něhož MŽP předpokládá nepříznivý vývoj (str. 34 vyhodnocení POK). Nemluvě o tom, že podle vyhodnocení POK bylo 29 % stávajících opatření plněno částečně nebo v přípravě, nebo nebylo plněno vůbec.
271. Městský soud zjišťoval, zda jednotliví žalovaní připravují transparentní, přesná a úplná mitigační opatření k nápravě nedostatků zjištěných ve vyhodnocení POK ze září 2021.
272. MŽP upozornilo, že v současnosti probíhá rozsáhlé modelování dopadů balíčku „Fit for 55“ a s ohledem na výsledek budou poté volena konkrétní opatření pro aktualizaci POK. Dle městského soudu nejde o řádné plnění závazku plynoucího z čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody.
273. Balíček „Fit for 55“, přijatý v rámci EPRK, slouží k tomu, aby EU jako celek dostála svému závazku z Pařížské dohody. Při tom vychází ze společné, leč rozdílné odpovědnosti členských států ve smyslu čl. 2 odst. 2 Pařížské dohody. Kupř. dle připravované novelizace má ČR snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 oproti úrovním v roce 2005 o 26 %. Tento příspěvek představuje podíl ČR při plnění klimatického cíle EU. Jak však městský soud odůvodnil výše, ČR není vázána Pařížskou dohodou pouze skrze své členství v EU, ale také samostatně. Skutečnost, že je závazek ČR stanoven EU NDC na jeho individualitě nic nemění. ČR se zavázala ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 proti hodnotám v roce 1990.
274. Žalovaní mají proto povinnost při modelování nových mitigačních opatření vycházet nejen z dopadů balíčku „Fit for 55“, ale také přímo z EU NDC. Totožný závěr plyne z prvního doporučení uvedeného na str. 79 vyhodnocení POK.
275. Dne 18. 12. 2020 přijal Sekretariát UNFCCC aktualizaci prvního EU NDC. Od tohoto dne si jsou žalovaní vědomi klimatického závazku ČR podle Pařížské dohody. Za tři čtvrtě roku, v září 2021, byli žalovaní skrze vyhodnocení POK obeznámeni s nedostatky mitigačních opatření obsažených v POK.
276. Pařížská dohoda přímo nestanoví časový rámec pro přijetí mitigačních opatření směřujících k cíli EU NDC, to ale neznamená, že je tato povinnost časově neomezená. Jak soud uvedl výše, závazek mít dostatečně určitý a realistický plán konkrétních mitigačních opatření, který povede k dosažení daného výsledku (snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 proti hodnotám v roce 1990), je závazkem okamžitým; žalovaní jej měli plnit nejpozději ke dni 18. 12. 2020.
277. Stěžejním principem mezinárodního práva životního prostředí je princip předběžné opatrnosti, který je na vnitrostátní úrovni popsán v § 13 ZŽP. Účel principu předběžné opatrnosti spočívá v předejití nevratnému nebo závažnému poškození životního prostředí, jímž klimatická změna nepochybně je. Čím dříve budou navržena a implementována přiměřená mitigační opatření, tím spíše bude splněn cíl EU NDC. Jde o povinnost včasného konání. V nyní posuzované věci to znamená, že časový rámec posuzování dopadů balíčku „Fit for 55“ směřujících ke splnění společného cíle EU, nemůže stát v cestě přijetí přísnějších opatření pro dosažení samostatného cíle ČR uvedeného v EU NDC.
278. Žalovaní neuvedli žádný legitimní důvod, proč je aktualizace POK plánována až na rok 2023, resp. proč je výstup posouzení dopadů balíčku „Fit for 55“ nezbytný pro plnění individuálního závazku ČR dle Pařížské dohody. Usnesení vlády č. 207 z 22. března 2017 sice MŽP ukládá povinnost zpracovat aktualizaci POK do 31. 12. 2023, jedná se však o nejzazší možný termín. MŽP musí předně postupovat v souladu s progresivní povahou závazku podle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody a bez zbytečného odkladu vypracovat určitá a úplná mitigační opatření směřující k dosažení cíle EU NDC. V prodlení s plněním této povinnosti je nejen MŽP, ale též ostatní žalovaní, neboť koordinovaný, integrovaný a výrazně nadresortní přístup při přípravě a implementaci POK podmiňuje její následnou účinnost (shodně str. 79 vyhodnocení POK). Nedostatky zjištěné v rámci vyhodnocení POK se týkají oblastí v rozdílných ministerských gescích dle kompetenčního zákona, např. správa lesů, vodní hospodářství, a ochrana půdy (MZ), energetika (MPO), ochrana životního prostředí (MŽP), doprava (MD). Všechna tato ministerstva mají v kompetenci oblasti, které se týkají vypouštění skleníkových plynů do ovzduší, či jejich redukci. Soudní zákaz pokračovat v porušování práv žalobců nemůže směřovat pouze proti jednomu žalovanému, ale vůči všem žalovaným. Jedině tak bude žalobcům poskytnuta účinná právní ochrana.
279. Nečinnost při mitigaci není vyvrácena odkazem MŽP na Obecný programový dokument Modernizačního fondu (dále jen „OPD“), který by při úplném uskutečnění mohl vést ke snížení emisí o 18 mil. tun CO2 ekv. v roce 2030. Z vyjádření MŽP na druhou výzvu soudu není zřejmé, jakým výpočtem žalovaný dospěl k závěru, že předpokládané snížení pokrývá rozdíl mezi snížením emisí při scénářích WEM a WAM; nevyplývá z něj pravděpodobnost dosažení citovaného snížení; a na str. 34 OPD je uvedeno, že snížení emisí ve výši 18 054 217 tun CO2 v roce 2030 je pouze indikativního charakteru a přínos vynaložených prostředků se bude odvíjet od nastavení míry podpory a nastavení opatření programů. Nejedná se tedy o konkrétní a úplné mitigační opatření, nýbrž o obecný rámec pro uskutečňování mitigačních opatření. Soud souhlasí, že alokace 42 % finančních prostředků na ochranu klimatu dle Národního plánu obnovy může dopomoct naplnění cíle POK, ale stejně jako v případě OPD zůstala míra přínosu pouze v rovině tvrzení. Samo MŽP ve svém vyjádření konstatovalo, že v současné době pracuje na vyčíslení přínosů tohoto opatření.
280. Všichni žalovaní jsou nečinní v rozporu s Pařížskou dohodou, protože doposud společně nepřipravili konkrétní plán mitigačních opatření (včetně jejich obsahu, časového rámce plnění a očekávaného přínosu) k překlenutí rozdílu ve snižování emisí mezi scénáři WEM (pokles emisí o 45,1 %) a WAM (pokles emisí o 57 %) dle str. 34 vyhodnocení POK. V okamžiku soudního rozhodnutí není zřejmé, jakým konkrétním způsobem chce ČR svého závazku dosáhnout. Městský soud si je vědom toho, že revize Politiky ochrany klimatu je politickou otázkou, protože podléhá schválení vládou. Povinnost žalovaných z Pařížské dohody tím však není dotčena (§ 2 odst. 1 správního řádu).
281. Městský soud shrnuje, že žalovaní měli po vstupu Pařížské dohody v platnost pro Českou republiku a aktualizaci prvního EU NDC bez zbytečného odkladu a v souladu s požadavky kladenými na mitigační opatření čl. 4 odst. 14 Pařížské dohody (transparentnost, přesnost, úplnost) stanovit plán pro dosažení cíle Pařížské dohody (EU NDC) do roku 2030. Aktualizované EU NDC bylo přijato sekretariátem UNFCCC dne 18. 12. 2020, žalovaní nemají rozumný důvod vyčkávat s vypracováním a následnou implementací opatření až do roku 2023. Soud je povinen rozhodovat na základě skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí. Faktem zůstává, že k dnešnímu dni žalovaní nemají konkrétní plán, jak dosáhnout do roku 2030 snížení emisí skleníkových plynů o 55 % ve srovnání s rokem 1990.
282. Tento závěr není v rozporu s dřívějším názorem Městského soudu vyjádřeným v rozsudku ze dne 4. 5. 2022, č. j. 3 A 13/2022-37, protože se jedná o skutkově odlišnou věc. Tvrzený zásah spočíval v tom, že žalovaný trval na nošení respirátorů a provádění testování, čímž měl zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí žalobce. Šlo o skončený zásah a žalobce se domáhal určení jeho nezákonnosti. V nynější klimatické žalobě jde o posouzení, zdali činnost žalovaných přesvědčivě směřuje ke splnění povinnosti mitigace a adaptace plynoucí z Pařížské dohody a práva EU. Předmětem řízení je trvající zásah.
283. Městský soud neprovedl následující důkazy týkající se mitigace změny klimatu:
- Vyjádření Sekce ekonomiky a životního prostředí MŽP. Vyjádření mělo prokázat vynakládání finančních prostředků na mitigaci. Skutečnost, že mitigační opatření jsou financována, nebyla mezi účastníky řízení sporná. S ohledem na právní rámec vymezený soudem bylo podstatné, zdali žalovaní mají plán konkrétních a úplných dodatečných mitigačních opatření (WAM) přesvědčivě směřujících k dosažení cíle EU NDC.
- Kontrolní závěry NKÚ z kontrolní akce č. 18/22. Totožný důvod.
- Climate Change 2021 – The Physical Science Basis. Dokument se zabývá příčinami klimatické změny. S ohledem na další důkazy je nepochybné, že stěžejní příčinou klimatické změny je činnost člověka. Důkaz je proto nadbytečný.
- 4. dvouroční zpráva ČR (2019). Rozhodné skutečnosti byly prokázány vyhodnocením POK. Soud zprávu neprovedl pro nadbytečnost.
- 7. národní sdělení ČR (2017). Soud zprávu neprovedl, protože s ohledem na dobu svého zpracování nebyla s to podat přesvědčivý obraz situace k okamžiku rozhodnutí soudu.
Adaptační opatření
284. Žalobci namítali, že žalovaní byli na základě § 9 ZŽP, čl. 6 a čl. 31 Listiny, čl. 2 a čl. 8 EÚLP, a podle čl. 7 odst. 2 Pařížské dohody povinni přijímat nezbytná a přiměřená adaptační opatření. Žalobci připouští, že v případě adaptace neexistuje zvláštní právní předpis stanovující závazný limit pro některou z hodnot, kterými se změna klimatu projevuje, např. minimální množství vody v různých půdních vrstvách, teplotní hranice pro tepelné ostrovy lidských sídel aj. Některé jevy, kterým je nutné se přizpůsobit, dokonce ani nelze vyjádřit veličinou, např. zvyšování četnosti extrémních projevů počasí. Zvláštní předpisy ukládají kvalitativní povinnosti, kupř. § 5 vodního zákona, § 1 lesního zákona atd. Žalobci mají za to, že různorodá povaha dopadů změny klimatu není překážkou právní povinnosti adaptace. Konečnou mezí poškozování životního prostředí jsou základní práva zaručená Listinou. Ačkoli je posouzení dostatečnosti adaptačních opatření ztíženo, v určitých případech je zjevné, že přijatá opatření jsou nedostatečná.
285. Městský soud postupoval shodně jako v případě mitigačních opatření: nejprve hledal obsah povinnosti adaptace na změnu klimatu a poté zkoumal, zda žalovaní svému závazku dostáli.
286. Adaptačním opatřením se věnuje čl. 7 Pařížské dohody. V čl. 7 odst. 1 smluvní strany stanovily globální adaptační cíl zahrnující zvyšování adaptační kapacity, posilování odolnosti a snižování zranitelnosti vůči změně klimatu s cílem přispět k udržitelnému rozvoji a zajistit přiměřenou reakci v oblasti adaptace v souvislosti s teplotním cílem uvedeným v článku 2. Podle čl. 7 odst. 5 smluvní strany uznávají, že adaptační opatření by se měla řídit přístupem, který vychází z dané země, je citlivý k otázkám rovnosti pohlaví, umožňuje účast všech a je plně transparentní a který zároveň bere v úvahu zranitelné skupiny, společenství a ekosystémy, a měla by vycházet z nejlepších dostupných vědeckých poznatků a, kde je to vhodné, z tradičních znalostí, znalostí původního obyvatelstva a místních znalostních systémů, s cílem začlenit adaptaci podle potřeby do příslušných socioekonomických a environmentálních politik a opatření.
287. Ačkoli čl. 7 odst. 9 Pařížské dohody uvádí, že se každá smluvní strana zapojí do procesů plánování adaptace a do realizace opatření podle potřeby (as appropriate), nejde v případě ČR o libovůli. Povinnost adaptace je totiž na úrovni EU upravena čl. 5 EPRK, který v odst. 1 zakládá příslušným orgánům Unie a členským státům povinnost (shall ensure) zajistit trvalý pokrok při zvyšování adaptační kapacity, posilování odolnosti a snižování zranitelnosti vůči změně klimatu v souladu s článkem 7 Pařížské dohody. Tento závazek je dále rozveden v čl. 5 odst. 4 EPRK: Členské státy přijmou a provádějí (shall adopt and implement) s přihlédnutím ke strategii Unie k přizpůsobení se změně klimatu uvedené v odstavci 2 tohoto článku vnitrostátní adaptační strategii a plán založené na důkladných analýzách změny klimatu a zranitelnosti vůči ní a na posouzení dosaženého pokroku a ukazatelích v této oblasti, přičemž by měly vycházet z nejlepších dostupných a nejaktuálnějších vědeckých poznatků. Podle věty druhé čl. 5 odst. 4 EPRK členské státy zohlední ve své vnitrostátní strategii mimořádnou zranitelnost příslušných odvětví, mimo jiné zemědělství, a vodohospodářských a potravinových systémů, jakož i potravinového zabezpečení, a prosazují řešení blízká přírodě a adaptační opatření založená na ekosystémech.
288. Městský soud shrnuje, že žalovaní jsou na základě čl. 5 odst. 4 věty první EPRK povinni přijmout a provádět adaptační opatření, nikoli dosáhnout konkrétních cílů v určitém čase. Povinnost přijmout adaptační opatření je splněna přijetím opatření, která jsou založena na důkladných analýzách změny klimatu a zranitelnosti vůči ní a na posouzení dosaženého pokroku a ukazatelích v této oblasti, a která současně zohledňují mimořádnou zranitelnost příslušných odvětví. Správní soud smí přezkoumat, zda žalovaní při své činnosti dodrželi tyto meze. Avšak volba určitých adaptačních opatření náleží do správní úvahy žalovaných, kteří jsou k ní odborně způsobilí, a správnímu soudu nepřísluší do této oblasti zasahovat s ohledem na princip dělby moci (§ 78 odst. 1 soudního řádu správního). Zdrženlivý soudní přezkum umožňuje žalovaným pružně reagovat na neustále se vyvíjející následky změny klimatu. Povinnost provádět adaptační opatření zajišťuje skutečné uvádění opatření v život. Implementační povinnost však není porušena neprovedením jakéhokoli adaptačního opatření, ale až v okamžiku, kdy nedostatečné provedení brání ve zvyšování adaptační kapacity, posilování odolnosti a snižování zranitelnosti vůči změně klimatu ve smyslu čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody, resp. čl. 5 odst. 1 EPRK.
289. Městský soud považuje takto vymezenou povinnost žalovaných za dostatečně určitou. Z komplexní povahy adaptačních opatření vyplývá, že jejich parametry nemohou být stanoveny konkrétněji. Plnění adaptačních opatření nelze ze soudního přezkumu vyloučit, protože se významnou měrou podílí na dosažení udržitelného rozvoje ve smyslu § 1 a § 6 ZŽP, resp. rozvoje odolného vůči klimatické změně (Climate Resilient Development). Je úlohou správního soudu, aby posoudil, zda stávající (popř. plánovaná) opatření splňují náležitosti plynoucí z Pařížské dohody a EPRK, neboť účinné ochrany klimatu lze dosáhnout pouze zajištěním řádné adaptace a mitigace.
290. Žalobci předně poukazovali na to, že dle vyhodnocení NAP AZK, který provádí Strategii přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR, není řada opatření dostatečně plněna, např. lesy nemají dostatečnou adaptační kapacitu (str. 9); zemědělské hospodaření není trvale udržitelné (str. 14); nejsou plněny úkoly zacílené na ochranu rašelinišť a mokřadů (str. 24), a mnohé další.
291. Ačkoli městský soud neměl k dispozici vyhodnocení plnění adaptačních cílů dle čl. 14 Pařížské dohody, které bude provedeno až v roce 2023, čerpal z rozsáhlého posouzení adaptace na národní úrovni v podobě vyhodnocení NAP AZK, které v roce 2019 provedlo MŽP a společnost CENIA na základě informací získaných z průběžného vyhodnocení NAP AZK, jež proběhlo v několika etapách napříč roky 2018 a 2019. Soud nevycházel z Hodnocení zranitelnosti ČR ve vztahu ke změně klimatu k roku 2017. Tento dokument nebyl s to prokázat zranitelnost jednotlivých oblastí v okamžiku rozhodování soudu, protože byl vypracován z údajů k roku 2017. Vyhodnocení NAP AZK obsahuje aktuálnější posouzení zranitelnosti.
292. Vyhodnocení NAP AZK je rozděleno dle jednotlivých složek životního prostředí (sektory) a také podle projevů změny klimatu. Z „manažerského shrnutí“ na str. 5 vyplývá, že ze všech 350 úkolů NAP AZK je 70 % hodnoceno jako plněno průběžně či splněno, 19 % jako plněno částečně, 10 % jako neplněno a 1 % jako neplněno po termínu. Naproti tomu specifických cílů je splněno nebo plněno průběžně 21 % a 79 % je plněno částečně. Nejúspěšnější sektory jsou: mimořádné události (80 %); výchova, vzdělání a osvěta (75 %); lesní hospodářství (74 %). Ve zbytku: zemědělství (71 %); vodní režim v krajině a vodní hospodářství (67 %), urbanizovaná krajina (58 %); a biodiverzita a ekosystémové služby (55 %). Městský soud zjišťoval nedostatky a zabýval se jejich významem z pohledu účinnosti adaptačních opatření.
293. MŽP nejprve hodnotilo oblast lesního hospodářství, a to z hlediska dvou specifických cílů: podpora přirozené adaptační schopnosti lesů, včetně jejich odolnosti proti změně klimatu (SC1); ochrana a obnova přirozeného vodního režimu v lesích (SC2). Plnění obou cílů považoval žalovaný za částečné. V rámci plnění SC 1 byly patrné rezervy. Ty největší lze identifikovat v rámci opatření na dosažení stavů zvěře únosných pro zachování přirozené obnovy širokého spektra dřevin, které je zatím hodnoceno jako neplněné. Jako částečně plněná byla hodnocena opatření týkající se upřednostnění a zajištění přirozené obnovy lesa, zvyšování ekologické stability a odolnosti lesních porostů včetně stanovení rizikových oblastí pro přednostní uskutečnění adaptačních opatření a také podpory odpovědného lesního hospodaření. Poměr plněných a částečně plněných úkolů je zobrazen na str. 8 a 9 vyhodnocení NAP AZK, kde je navíc uvedeno, že přirozená adaptační kapacita lesů je zejména v kontextu změny klimatu nedostatečná. Z hlediska plnění jednotlivých úkolů byl větší pokrok zaznamenán v rámci SC2, které jsou hodnoceny jako průběžně plněné. Rezervy lze v rámci SC2 identifikovat v rámci revize stávajícího systému odvodnění lesních pozemků využitím přirozených a přírodě blízkých postupů, kde je nutné dosáhnout konsenzuálního meziresortního pohledu na řešení implementace opatření.
294. MŽP konstatovalo, že sektor lesního hospodářství patří mezi nejzranitelnější vůči všem projevům změny klimatu a dodalo, že tento sektor zároveň významně ovlivňuje potenciální dopady změny klimatu i v jiných sektorech a oblastech, a to díky své krajinotvorné a hydrologické funkci. Adaptační kapacitu sektoru žalovaný hodnotil negativně, především kvůli nevhodné skladbě dřevin s převahou smrkových monokultur, které špatně odolávají suchu a dalším narušením, zejména hmyzím škůdcům, jak ukazuje probíhající kůrovcová kalamita (str. 9 a 10 vyhodnocení NAP AZK).
295. Adaptační kapacitu sektoru vůči změnám klimatu lze dle MŽP zlepšit především zvýšením zastoupení druhů dřevin odolnějších vůči suchu, ale také uplatňováním podrostního a výběrného způsobu hospodaření, při kterém nevznikají holiny, což umožní dosáhnout stanoveného cílového stavu (tamtéž).
296. Obdobné hodnocení provedlo MŽP v oblasti degradace půdy (str. 12 vyhodnocení NAP AZK), přičemž shledalo rezervy při plnění opatření zaměřených na zastavení degradace půdy, zejména pak omezení vodní a větrné eroze zemědělské půdy, což bylo způsobeno mj. prodlením v přípravě a uvedení do praxe protierozní vyhlášky. Podle MŽP zatím nedošlo ke zmírnění vlivu nevhodně provedených odvodňovacích zařízení na zrychlený odtok vody z krajiny (str. 13 vyhodnocení NAP AZK). Na str. 14 vyhodnocení NAP AZK žalovaný konstatoval, že se doposud nepodařilo vymezit plochy orné půdy v záplavových územích, na kterých dochází k rozlivům při zvýšených průtocích, stanovit vhodné způsoby hospodaření a motivovat zemědělsky hospodařící subjekty v nivách k aplikaci vhodných postupů hospodaření. Dle MŽP není současné zemědělské hospodaření trvale udržitelné.
297. Ve zvýšení ekologicko-stabilizačních funkcí a prostupnosti krajiny panovaly značné rezervy (str. 24 vyhodnocení NAP AZK): nebyly plněny úkoly zacílené na ochranu rašelinišť a mokřadů. MŽP zjistilo nedostatky také v oblasti preventivní ochrany vodních zdrojů (zajištění účelového lesního hospodářství v ochranných pásmech vodních zdrojů a vytvoření podrobnějších plánů péče o CHOPAV) a zohlednění adaptačních opatření v plánech rozvoje vodovodů a kanalizací. Kromě toho žalovaný upozornil, že největší rezervy v oblasti výchovy, vzdělání a osvěty byly patrné v oblasti vodního režimu v krajině a vodního hospodářství, kde nebylo zabezpečeno vzdělávání a metodické vedení vodoprávních úřadů ve věci podpory adaptace a revitalizací, a zvyšování povědomí veřejnosti o přirozených vlastnostech krajiny a přírodních zdrojích ve vztahu k adaptaci na změnu klimatu probíhá formou podpory dílčích projektů (str. 40 vyhodnocení NAP AZK).
298. Ve věci zdraví a hygieny MŽP na str. 36 vyhodnocení NAP AZK uvedlo, že se nedařilo zabezpečit monitoring výskytu zdravotnicky závažných přenašečů infekcí (hmyzu) v nových líhništích a zajistit dostatečnou zdravotnickou infrastrukturu pro krizové události spojené s výskytem epidemií nebo situací vyžadujících zvýšený příjem léčiv a zdravotnických prostředků.
299. Sektor průmyslu a energetiky nevykazoval zásadní nedostatky. Dle vyhodnocení NAP AZK (str. 32) bylo splněno nebo průběžně plněno 92 % úkolů, 4 % byla plněna částečně a zbytek nebyl plněn. V návaznosti na tvorbu nové adaptační strategie, resp. akčního plánu, vyhodnocení NAP AZK doporučuje realizovat jednak opatření na straně spotřeby energie (zejména zvyšování energetické účinnosti a energetické úspory, které by vedly mj. ke snížení poptávky po energii), jednak na straně výroby energie (větší diverzifikace a decentralizace zdrojů energie, rozvoj smart grids, které by v reálném čase reagovaly na poruchy např. změnou topologie sítě a bránily jejich šíření).
300. Sektor dopravy obsahuje jeden specifický cíl v podobě zajištění flexibility a spolehlivosti dopravního sektoru s ohledem na projevy změny klimatu, zajištění provozu po extrémních projevech počasí. Po strategické stránce jsou projevy změny klimatu v sektoru dopravy zohledněny dostatečně, nedaří se však navázat meziresortní spolupráci ve věci výsadby a výběru dřevin ve vhodné vzdálenosti podél silnic a železnic.
301. Z výše uvedeného vyplývá, že většina opatření je splněna nebo průběžně plněna. Existují však také opatření, která jsou plněna částečně, případně nejsou plněna vůbec. Dle mínění městského soudu jsou závažnými nedostatky zejména snížená adaptační schopnost lesů, které jsou z velké části složeny z dřevinných monokultur; rostoucí nebezpečí větrné a vodní eroze zemědělské půdy; nevhodně provedená odvodňovací zařízení působící zrychlený odtok vody z krajiny; a nestanovení vhodných způsobů hospodaření a nemotivování zemědělsky hospodařících subjektů v nivách k použití vhodných postupů hospodaření. Oblast zemědělství je společně s oblastmi lesního a vodního hospodářství nejzranitelnějším sektorem vůči projevům změny klimatu. Tyto oblasti jsou velmi úzce vzájemně propojeny a podstatně ovlivňují další sektory. Městský soud má podle vyhodnocení NAP AZK za to, že v roce 2019 vykazovaly oblasti lesního a vodního hospodářství a zemědělství nedostatky mající podstatný vliv na míru odolnosti proti změně klimatu. Je otázkou, zdali tento stav trvá ke dni rozhodování správního soudu.
302. Městský soud proto posuzoval, zdali žalovaní v okamžiku rozhodnutí soudu splnili povinnost plynoucí z čl. 5 odst. 4 EPRK. Soud se při tom zaměřil výhradně na postup MŽP a MZ, neboť žalobci namítali pochybení při adaptaci v oblasti ochrany půdy, lesa a vody (str. 40 až 44 žaloby), kterých se měla dopustit ministerstva životního prostředí a zemědělství (body I. a IV. žalobního návrhu). Soud nejprve zkoumal splnění povinnosti přijmout adaptační plán a poté splnění povinnosti tento plán provést.
303. Žalovaní předložili vládě ke schválení aktualizovaný NAP AZK pro období 2021-2025 a vláda jej schválila usnesením ze dne 13. 9. 2021, č. 785. Aktualizovaný NAP AZK vymezuje na str. 4 tyto specifické cíle: zajištění ekologické stability a poskytování ekosystémových služeb v zemědělské krajině (SC1), lesů (SC2), s důrazem na omezení degradace i záboru půdy a posílení přirozeného vodního režimu; zajištění ekologické stability a poskytování ekosystémových služeb vodních a na vodu vázaných ekosystémů s důrazem na posílení přirozeného vodního režimu krajiny a s ohledem na zajištění potřeb lidské společnosti a udržitelné užívání vody (SC3); výrazné posílení odolnosti lidských sídel včetně jejich veřejné a zelené infrastruktury s důrazem na ochranu lidského zdraví (SC4); a dosažení vysoké účinnosti systému včasného varování a odpovědné reakce obyvatel (SC5). V příloze č. 1 aktualizovaného NAP AZK jsou navržena jednotlivá opatření pro SC1 až SC5.
304. Městský soud považuje přijetí aktualizovaného NAP AZK pro období 2021-2025 v září 2021 za splnění povinnosti žalovaných přijmout adaptační plán podle čl. 5 odst. 4 EPRK, protože navržená adaptační opatření reagují zejména na nepříznivé následky změny klimatu v oblasti lesního a vodního hospodářství, a zemědělství; materiál vznikl v široké meziresortní spolupráci při zapojení vědeckých institucí a nevládních neziskových organizací uvedených na titulní straně NAP AZK; a čerpal z odborných analytických podkladů (např. aktualizace Komplexní studie dopadů, zranitelnosti a zdrojů rizik souvisejících se změnou klimatu v ČR z roku 2015, ČHMÚ, 2019; vyhodnocení NAP AZK, CENIA a MŽP, 2019). Navržená adaptační opatření cílí na zvyšování adaptační kapacity ve smyslu čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a čl. 5 odst. 1 EPRK.
305. Městský soud se též zabýval splněním povinnosti provádět adaptační opatření. Za tímto účelem soud vyzval žalované k předložení dosavadního plnění adaptačních opatření, a to zejména opatření náležejících pod SC1 až SC3 NAP AZK. Soud obdržel od MŽP a MZ rozsáhlé podklady k posouzení. Pro přehlednost lze žalobní námitky stran provádění adaptačních opatření rozdělit do těchto hlavních okruhů: nepřijetí nezbytné legislativy a nedostačující ochrana před následky sucha; snížená adaptační kapacita lesů; a trvale neudržitelné zemědělské hospodaření (kupř. degradace půdy, zvýšení škod na zemědělské produkci, snížené pohlcování vody v krajině, přerozdělování finanční podpory bez ohledu na velikost polí a jejich strukturu).
306. Co se týče sucha, žalobci odkázali na manažerské shrnutí Poziční zprávy o pokroku při plnění Koncepce ochrany před následky sucha pro území České republiky za rok 2019 (zpracované meziresortní komisí VODA-SUCHO, v níž je uvedeno (str. 2): „Lze konstatovat, že dílčí aktivity pro zlepšení v oblasti zvládání dopadů sucha probíhají ve všech navržených opatřeních, a jejich popis a náklady na ně jsou uvedeny v této zprávě. Současně však nedochází k dostatečnému posunu v naplňování strategických cílů Koncepce. Naplňovat se daří především měkká doplňující opatření, postup realizace technických opatření je minimální. Hlavní příčinou jsou chybějící, nebo omezující legislativní předpisy, které se prozatím nedaří novelizovat a které dostatečně neumožňují naplňování Koncepce a znamenají tak vážné ohrožení pro dosažení její vize a cílů.“
307. Dne 1. 2. 2021 vstoupila v účinnost novela vodního zákona č. 544/2020 Sb., která zavedla hlavu X zvanou Zvládání sucha a stavu nedostatku vody. Nová úprava definuje pojmy sucho a nedostatek vody a obsahuje nástroje ke zvládání tohoto stavu (pořizování plánu pro zvládání sucha a stavu nedostatku vody, přijímání opatření na základě tohoto plánu). Dne 1. 7. 2021 nabyla účinnosti protierozní vyhláška č. 240/2021 Sb., která upravuje způsob hodnocení erozního ohrožení (skrze protierozní kalkulačku) a zakotvuje plán opatření ke snížení erozního ohrožení, včetně výčtu jednotlivých opatření. MŽP ve svém vyjádření uvedlo, že připravuje novelu zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně ZPF (meziresortní připomínkové řízení květen 2022, vládě má být předložena v říjnu 2022): krajinné prvky mají být podle návrhu součástí ZPF, nebude potřeba pro ně půdu odnímat; poškozováním fyzikálních, chemických nebo biologických vlastností zemědělské půdy bude též snižování množství organické hmoty (jako nápravné opatření bude možné uložit obohacení půdy organickými hnojivy); zemědělskou půdu bude možné užívat jako plantáž dřevin.
308. Městský soud konstatuje, že adaptační kapacita boje se suchem a nedostatkem vody se v důsledku přijetí nové legislativy zvýšila oproti dřívějšímu stavu v souladu s čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a čl. 5 odst. 1 EPRK. Soud připomíná, že žádný pramen práva nezavazuje k dosažení výsledku při adaptaci, např. k předejití veškerým následkům sucha nebo nedostatku vody. Nedostatečná legislativa byla hodnocena jako hlavní příčina bránící dosažení strategických cílů koncepce a žalovaní v této oblasti pokročili, proto nejsou v okamžiku rozhodování soudu nečinní při provádění adaptačních opatření pro boj se suchem.
309. Městský soud se též zabýval námitkou žalobců, že sucho a povodně jsou zmíněny pouze v jednom povodí uvedeném v dokumentu Předběžný přehled významných problémů nakládání s vodami zjištěných v části mezinárodní oblasti povodí Labe/Odry/Dunaje na území České republiky, pročež nelze očekávat jejich účinnou nápravu novými plány povodí.
310. Tvrzení žalobců neodpovídá skutečnosti, protože z nejnovějšího Předběžného přehledu pro povodí Labe, Odry a Dunaje plyne, že v části mezinárodní oblasti povodí Labe, Odry a Dunaje (bod 6.1.1) na území České republiky pro útvary povrchových vod byly zjištěny 3 významné dopady lidské činnosti (významné problémy nakládání s vodami), mezi nimi mj. sucho a potenciální nedostatek vody. Kromě toho jsou údaje týkající se sucha a nedostatku vody u některých dílčích povodí rozebrány v kapitole 6.2.3 pro povrchové vody a kapitole 6.3.2 pro podzemní vody. Je pravda, že riziko povodní není zohledněno u každého dílčího povodí, to však samo o sobě neznamená pochybení. Žalobci netvrdí, že všechna dílčí povodí jsou stižena povodněmi ve stejné míře a žalovaní tuto okolnost nevzali v potaz. Závěry o povodňovém ohrožení dílčích povodí Horního a středního Labe (kapitola 6.1.2 Předběžného přehledu pro povodí Labe, bod 5 pro povrchové vody a bod 4 pro podzemní vody); Horní Odry (kapitola 6.1.2 Předběžného přehledu pro povodí Odry, bod 2 pro povrchové vody); Lužické Nisy (kapitola 6.1.3 Předběžného přehledu pro povodí Odry, bod 5 pro povrchové vody, bod 3 pro podzemní vody); Moravy a přítoků Váhu a dílčí povodí Dyje (kapitola 6.1.2 Předběžného přehledu pro povodí Dunaje, bod 5 pro povrchové vody, bod 3 pro vody podzemní); dílčí povodí ostatních přítoků Dunaje (tamtéž, kapitola 6.1.3, bod 4 pro povrchové vody), jsou dostatečné.
311. Soud přikročil ke zkoumání adaptace lesů v rámci specifického cíle 2 uvedeného v NAP AZK. MZ doložilo průběžné plnění mnohých opatření a úkolů v roce 2022, z nichž městský soud pro ilustraci uvádí následující:
- opatření o2_2, úkol 2_2.2: vypracovat a uvést do praxe systém osvěty, vzdělávání a motivace (vč. finanční) pro vlastníky lesů k širšímu využití nepasečných způsobů hospodaření (plněno průběžně);
- opatření o2_3, úkol 2_3.1: podpora přirozené obnovy lesa v nestátních lesích s ohledem na cílovou dřevinnou skladbu s výjimkou geneticky nevhodných porostů + novelizovat NV č. 30/2014 Sb. (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.1: podpora vlastníků lesů ke zlepšování stavu lesních ekosystémů při jejich obnově po kůrovcové kalamitě včetně podpory přirozeného zmlazení a využití přípravných dřevin (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.3: finančně motivovat nestátní vlastníky lesů ke zvyšování podílu melioračních a zpevňujících dřevin (MZD) při zajištění mladých lesních porostů (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.5: na ohrožených stanovištích metodicky a finančně podporovat přeměny a přestavby smrkových porostů včetně mladších věkových tříd (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.7: zpracování analýzy rizik využívání geograficky nepůvodních druhů dřevin a možností implementace výsledků do lesnického hospodaření (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.9: ze strany zakladatelů formulovat zadání subjektům spravujícím lesy v majetku státu, které bude reflektovat přijatá adaptační opatření a oproti ostatním vlastníkům lesů stanoví přísnější podmínky pro obhospodařování lesů s důrazem na celospolečenskou poptávku po naplnění veřejných zájmů a na kvalitu životního prostředí (plněno průběžně);
- opatření o2_4, úkol 2_4.11: stimulovat vlastníky lesů k vytváření pestrých druhových skladeb tvořených více než dvěma dostatečně zastoupenými dřevinami (kromě MZD i dalšími, např. modřínem, borovicí, sukcesními dřevinami apod.), plněno průběžně;
- opatření o2_5, úkol 2_5.1: vymezit oblasti ohrožení lesních půd acidifikací a nutriční degradací, nedostatkem vláhy, eutrofizací a erozí (plněno průběžně);
- opatření o2_5, úkol 2_5.5: vyhodnotit vliv dřevinné skladby, struktury a zdravotního stavu lesních porostů na mikroklima lesa, teplotní režim a koloběh vody v krajině (plněno částečně);
- opatření o2_6, úkol 2_6.3: metodicky a finančně motivovat vlastníky k dodržování zásad dobré praxe. V případě státních lesů zajišťovat dodržování dobré praxe prostřednictvím zadání zakladatele (plněno průběžně);
- opatření o2_7, úkol 2_7.1: zaměřit se na záchranu a posílení genetických zdrojů původních ekotypů smrku, zejména z nižších poloh (plněno průběžně);
- opatření o2_7, úkol 2_7.2: zaměřit se na poznání, zmapování a namnožení ekotypů buku, jasanu a dalších dřevin z výsušných stanovišť (plněno průběžně);
- opatření o2_7, úkol 2_7.3: připravit podmínky pro širší lesnické uplatnění dosud minoritních teplomilných druhů dubů vyskytujících se v ČR (plněno průběžně);
- opatření o2_8, úkol 2_8.1: zvyšovat biodiverzitu a ekologickou stabilitu lesních ekosystémů při zachování produkční funkce ponecháváním lesních těžebních zbytků k zetlení v lesních porostech, ponecháváním stromů na dožití a objemu mrtvého dřeva stanoveného podílem z prováděných hospodářských zásahů (plněno průběžně);
- opatření o2_9, úkol 2_9.1: posílit sledování hlavních škodlivých činitelů v porostech ohrožených suchem, zejm. smrkových, dubových, bukových a borových (plněno průběžně);
- opatření o2_9, úkol 2_9.4: zajistit odpovídající osvětu veřejnosti a informovanost koncových uživatelů sadebního materiálu a výsadeb lesních a okrasných dřevin. Za tím účelem zefektivnit spolupráci mezi MZ a MŽP, dotčenými orgány státní správy, výzkumem a provozem v oblasti řízení rizik biotických škodlivých činitelů (plněno průběžně);
- opatření o2_13, úkol 2_13.1: revidovat stávající systém odvodnění lesních půd tak, aby byl obnoven přirozený vodní režim. Využít k tomu přirozené a přírodě blízké postupy. Technické odvodnění zachovat pouze ve výjimečných případech, kdy by obnovou přirozeného vodního režimu došlo k neodvratným škodám na související infrastruktuře (plněno průběžně);
- opatření o2_14, úkol 2_14.1: motivovat vlastníky lesů k ochraně mokřadů a přirozených vodních toků, ke zvýšení zadržování vody v lesích a zpomalování jejího odtoku. Podporovat obnovu a tvorbu mokřadů a tůní, revitalizace a renaturace vodních toků a rašelinišť, obnovu a výstavbu malých vodních nádrží, poldrů a hrazení bystřin (plněno průběžně);
- opatření o2_15, úkol 2_15.1: Metodicky vést a finančně motivovat vlastníky lesů tak, aby bylo při těžbě a přibližování dřeva minimalizováno riziko poškození lesní půdy ve vztahu k následné erozi a narušení vodního režimu (plněno průběžně)
312. Městský soud hodnotí tyto důkazy jako přesvědčivé, protože obsahují specifikaci opatření a úkolů, uvádí kontaktní osoby, vyhodnocení plnění k roku 2022, a zejména plán plnění, popis dosavadního plnění, jakož i rozhodné skutečnosti bránící plnění daného úkolu (jsou-li nějaké). Ačkoli je u některých úkolů uvedeno, že by si zasloužily štědřejší financování, z výčtu úkolů je patrné, že jsou plněny průběžně a reagují na zásadní nedostatky lesního hospodářství zjištěné ve vyhodnocení NAP AZK, např. druhovou skladbu lesa, lesní škůdce, podporu vlastníků lesa atd. Adaptační kapacita lesního hospodářství se postupně zvyšuje.
313. MZ též předložilo dokument „Podpora adaptace lesů na klimatickou změnu“, který popisuje financování adaptačních opatření v lesnictví v letech 2020-2021. Z tohoto podkladu vyplývá, že se zvýšila podpora na obnovu, zajištění a výchovu lesa ze 774 mil. Kč v roce 2020 na 1 405 mil. Kč v roce 2021, a to navzdory snížení celkového rozpočtu o 39 % (z 8 964 na 5 503 mil. Kč mezi lety 2020 a 2021). Tento nárůst se projevil ve vyšší finanční podpoře konkrétních úkolů při adaptaci lesnictví mezi lety 2020 a 2021, vyjma úkolu 2_3.1 (motivovat vlastníky lesů k ochraně a obnově mokřadů a přirozených vodních toků a podporovat obnovu mokřadů, obnovu a výstavbu malých vodních nádrží, retenčních nádrží, hrazení bystřin, poldrů, revitalizací a renaturací vodních toků v lesích), u něhož došlo ke snížení podpory z 90,2 na 79,3 mil. Kč; úkolu 30_1.4 (zajistit dlouhodobou udržitelnost financování Letecké hasičské služby), který vykázal snížení z 8 na 7,6 mil. Kč; a úkolu 1_10.1 (rozvoj zavedených funkčních systémů sběru, evidence a kontroly reprodukčního materiálu lesních dřevin v ČR), kde v sekci Programu rozvoje venkova došlo ke snížení z 9,5 na 7,7 mil. Kč mezi lety 2020 a 2021.
314. Naproti tomu str. 5 zprávy o dopadech změny klimatu uvádí, s odkazem na kapitolu 4.1.2.1 Komplexní studie dopadů, zranitelnosti a zdrojů rizik souvisejících se změnou klimatu v ČR, že částka uvolněná na přímý boj s kůrovcem ve výši 1,15 mld. Kč zdaleka neodpovídá potřebám.
315. Městský soud připomíná, že povinnost MZ dle čl. 5 odst. 1 EPRK není porušena nedostatečným plněním některých, byť zásadních, opatření. Povinnost provádět adaptační opatření je splněna, pokud v jejich souhrnu dochází ke zvyšování adaptační kapacity, posilování odolnosti a snižování zranitelnosti vůči změně klimatu. Z výše rozebraných důkazů je tento příznivý účinek patrný. Pařížská dohoda ani EPRK nepožadují, aby byly ke dni rozhodování soudu následky kůrovcové kalamity odstraněny. Je podstatné, že MZ zvyšuje adaptační kapacitu lesního hospodářství.
316. Soud se dále věnoval námitce žalobců, jež směřovala proti neudržitelnosti zemědělství. K posílení trvalé udržitelnosti zemědělského hospodaření slouží zejména opatření a úkoly v rámci specifického cíle 1 NAP AZK. Konkrétně lze uvést např. tato opatření:
- opatření o1_3: realizace komplexních pozemkových úprav s ohledem na zvýšení retenční kapacity a ekologické stability krajiny (úkoly v gesci MZ);
- opatření o1_4: výzkum v oblasti zmírnění a prevence možných dopadů změny klimatu na agrární sektor (úkoly v gesci MZ);
- opatření o1_5: opatření k omezení vodní a větrné eroze zemědělské půdy (úkoly v gesci MZ a MŽP);
- opatření o1_6: udržování a zvyšování schopnosti půdy vázat vodu (úkol v gesci MZ);
- opatření o1_7: stabilní podpora a propagace ekologického zemědělství s důrazem na mimoprodukční a adaptační funkce (úkoly v gesci MZ);
- opatření o1_11: podpora systémů hospodaření a uspořádání krajiny přispívající ke zvyšování odolnosti ke změně klimatu (úkoly v gesci MZ a MŽP);
- opatření o1_13: Zajištění ekonomické udržitelnosti zemědělského hospodaření v krajině a její produkční funkce (úkoly v gesci MZ)
317. V roce 2019 byla opatření v zemědělství dle vyhodnocení NAP AZK plněna ve výši 71 %. Žalovaní (MŽP a zejména MZ) předložili soudu výpis adaptačních opatření sledujících specifický cíl 1 a tvrdili, že tato opatření jsou průběžně plněna (vizte str. 8 až 15 informace MŽP k bodu II. druhé výzvy městského soudu; str. 5 a 6 vyjádření MZ na druhou výzvu městského soudu). Městský soud uzavírá, že pravdivost tvrzení žalovaných nelze ověřit s ohledem na chybějící důkazy, a z vyhodnocení NAP AZK nelze ke dni soudního rozhodnutí vycházet, protože bylo zpracováno v roce 2019.
318. Ze soudního spisu však vyplývá, že se žalovaní nedopouštějí nečinnosti, jak tvrdí žalobci, v podobě pouhého přijímání nových plánů adaptace, které nejsou prováděny. MŽP na str. 5 informace k bodu II. druhé výzvy městského soudu konstatovalo: „Za účelem efektivní koordinace a optimalizace dílčích aktivit potřebných k plnění NAP AZK probíhá z dobrovolné iniciativy MŽP coby národního koordinátora adaptace pracovní monitoring implementace, který však jde zcela nad rámec zákonných povinností MŽP či požadavků, které pro oblast adaptace na změnu klimatu vyplývají z národní a evropské legislativy či z Pařížské dohody. Dílčí výstupy z tohoto ryze pracovního monitoringu implementace nejsou určeny veřejnosti. Toto prvotní pracovní šetření probíhá v současné době (na jaře 2022) a dosud není ukončené, natož vyhodnocené, aktuálně (ke dni odevzdání tohoto podkladu) probíhá zpracování informací. Je plánováno jeho opakování na jaře 2023. Širší hodnocení plnění úkolů NAP AZK, u něhož se očekávají podrobnější vstupy, proběhne až v roce 2024 v předstihu před plánovanou aktualizací NAP AZK pro roky 2025-2030.“ Podle vyjádření MZ (str. 2) na druhou výzvu soudu: „Další podkladem, kterým lze dokumentovat aktivity vedoucí k omezení následků změny klimatu, je „Informace o průběhu naplňování programů k omezení následků sucha a nedostatku vody v České republice v gesci Ministerstva zemědělství v letech 2019-2021“ (materiál bude soudu poskytnut bezprostředně po jeho finálním schválení), která byla předložena vládě ČR a navazuje na předchozí informaci z období 2016-2018 (předloženou vládě v r. 2018.) V těchto programech jsou realizována opatření v zemědělství, lesním i vodním hospodářství, která přispívají ke stabilizování vodních poměrů a k sekvestraci oxidu uhličitého.“
319. Výše uvedené znamená, že žalovaní průběžně kontrolují a vyhodnocují plnění adaptačních opatření. Jejich činnost směřuje k tomu, aby adaptační opatření nezůstala pouze na papíře, ale ke zjištění a odstranění případných nedostatků v implementaci NAP AZK z roku 2021. Ačkoli se žalovaným nepodařilo prokázat důvodnost svých tvrzení tak, jak to učinili např. v oblasti lesního hospodářství, nelze přesvědčivě uzavřít, že jsou v prodlení s plněním povinnosti adaptace zemědělského hospodaření. Soud podotýká, že žalobci neoznačili konkrétní opatření v zemědělství, která dle jejich mínění nebyla splněna, a nevysvětlili, proč měl právě tento nedostatek rozhodující vliv na adaptační kapacitu zemědělství. Soudní přezkum proto nemohl být konkrétnější.
320. Městský soud shrnuje, že povinnost adaptace je upravena v čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a v čl. 5 odst. 1 EPRK. Povinnost adaptace spočívá ve zvyšování adaptační kapacity, nikoli v dosažení konkrétních cílů k určitému datu. Tento závazek je upřesněn v čl. 5 odst. 4 EPRK tak, že žalovaní musí přijmout a provádět vnitrostátní adaptační strategii a plán založené na důkladných analýzách změny klimatu a zranitelnosti vůči ní a na posouzení dosaženého pokroku a ukazatelích v této oblasti, přičemž by měly vycházet z nejlepších dostupných a nejaktuálnějších vědeckých poznatků. Žalovaní přijali v roce 2021 nový NAP AZK, který reaguje na nedostatky zjištěné ve vyhodnocení dřívějšího NAP AZK a vychází z odborných podkladů. Žalovaní tím splnili povinnost přijmout adaptační plán o požadované jakosti. Soud z předložených podkladů zjistil, že byla přijata nová legislativa (novelizace vodního zákona, schválení protierozní vyhlášky) a v současnosti je připravována novela zákona o ZPF; Předběžný přehled pro povodí Labe, Odry, Dunaje zohledňuje sucho a nedostatek vody jako významný dopad lidské činnosti a u některých dílčích povodí uvádí také riziko povodní; adaptační opatření v lesnictví jsou průběžně plněna a finanční podpora tohoto sektoru se mezi lety 2020 a 2021 zvýšila; MŽP a MZ v současnosti zpracovávají hodnocení plnění adaptačních opatření v zemědělství. Z těchto skutečností vyplývá, že žalovaní postupují v oblasti adaptace na změnu klimatu kupředu, byť některá opatření plní s různou mírou úspěšnosti. Není pravda, že žalovaní přijali NAP AZK, jehož plnění následně vyhodnotili jako nedostatečné, a poté přijali nový NAP AZK, aniž by adaptační opatření uskutečňovali.
321. Městský soud neprovedl tyto důkazy týkající se adaptace na změnu klimatu:
- Komplexní studie dopadů, zranitelnosti a zdrojů rizik souvisejících se změnou klimatu v ČR. Žalobci touto studií prokazovali skutečnost, že přijímání adaptačních opatření je hospodářsky výhodnější než nečinnost. Tato skutečnost nebyla předmětem soudního řízení.
- Zpráva o plnění strategie resortu Ministerstva zemědělství na období 2017-2020. Soud nemohl tento důkaz provést, protože jej MZ nedoložilo.
- Informace o průběhu naplňování programů k omezení následků sucha a nedostatku vody v České republice v gesci Ministerstva zemědělství v letech 2019-2021. Totožný důvod.
Čtvrtá podmínka
322. Žalobci musí být přímo zkráceni na svých právech nezákonným zásahem (resp. zásahem, pokynem nebo donucením), který není rozhodnutím. Žalovaní se dopouštějí nezákonného zásahu, protože v rozporu s čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody doposud nepřijali dostatečně konkrétní plán mitigačních opatření směřujících ke splnění cíle vyjádřeného v EU NDC. Jedná se o zásah v podobě nezákonné nečinnosti žalovaných, nejde o správní rozhodnutí.
323. Čtvrtá podmínka je splněna.
Pátá podmínka
324. Městský soud podotýká, že první a pátá podmínka zásahu se prolínají, neboť obě vyžadují, aby zásah byl přímý. Znění § 82 soudního řádu správního v části „zásah byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo“ městský soud vyložil jako požadavek příčinné souvislosti mezi zásahem a zkrácením na právech žalobců. Příčinou následku je taková skutečnost, bez níž by následek nenastal vůbec, nebo by sice nastal, ale jiným způsobem než v případě spolupůsobení předmětné příčiny.
325. V nyní posuzované věci by ke změně klimatu došlo i v případě činnosti žalovaných při mitigaci a adaptaci na změnu klimatu. Kdyby však žalovaní řádně plnili své závazky, klimatická změna by byla mírnější a odvrácení nebezpečné změny klimatu dle čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody by bylo pravděpodobnější. Tento závěr plyne z nezanedbatelného vlivu lidské činnosti na klimatickou změnu. Nekonání žalovaných je proto dílčí příčinou stávajících nepříznivých dopadů změny klimatu. Městský soud podotýká, že individuální odpovědnost smluvních států Pařížské dohody nelze vyloučit s odkazem na výši emisních příspěvků jiných států. Takový přístup by znemožnil účinnou právní ochranu v případě, že předmětný stát není dle světového měřítka významným emitentem skleníkových plynů, a neodpovídal by zásadě společné, byť rozdílné, odpovědnosti smluvních stran podle čl. 2 odst. 2 Pařížské dohody.
326. Shodný názor zastávají také zahraniční soudy. Nizozemský Nejvyšší soud v rozsudku Urgenda, bod 5.7.7, uvedl (překlad městského soudu): „Částečně s ohledem na závažné důsledky nebezpečné změny klimatu […] nelze přijmout námitku, že stát nemusí převzít odpovědnost, protože jiné země neplní své dílčí povinnosti. Obranou není ani tvrzení, že podíl vlastní země na celosvětových emisích skleníkových plynů je velmi malý a že snížení emisí z vlastního území má v celosvětovém měřítku jen nepatrný význam. Přijetí těchto námitek by totiž znamenalo, že by se země mohla snadno vyhnout své dílčí odpovědnosti poukazováním na jiné země nebo na svůj zanedbatelný podíl. Pokud je však tato argumentace vyloučena, pak může každá země být účinně vyzvána k odpovědnosti za svůj podíl emisí a šance, že všechny země skutečně přispějí, bude největší, a to v souladu se zásadami stanovenými v preambuli UNFCCC […].“ Obdobné důvody uvedl také Správní soud v Berlíně v rozsudku ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18, bod 74 (překlad městského soudu): „Procento, o které je cíl ochrany klimatu pro rok 2020 překročen, představuje poměrně malou část ročních emisí. Státy nicméně sdílejí společnou, ale rozdílnou, odpovědnost za zmírňování změny klimatu (vizte čl. 2 odst. 2 Pařížské dohody). Smluvní stát se nemůže vyhnout své vlastní odpovědnosti tím, že se odvolá na emise skleníkových plynů v jiných státech. Individuální právní ochrana v oblasti ochrany klimatu je myslitelná pouze tehdy, pokud nejsou přehnané požadavky na příčinnou souvislost mezi nepřijetím vnitrostátních opatření na ochranu klimatu a dopadem na chráněné právní postavení dotčených osob.“
327. Nečinnost žalovaných zkrátila žalobce na jejich právu na příznivé životní prostředí, byť se na tomto následku podílely také jiné příčiny.
Shrnutí výsledků soudního přezkumu
328. V soudním řízení o klimatické žalobě bylo prokázáno, že žalovaná ministerstva nezákonně zasahují do práva žalobců na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny, protože v rozporu s čl. 4 odst. 2 větou druhou Pařížské dohody nemají konkrétní plán mitigačních opatření potřebných k dosažení 55 % snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 v porovnání s hodnotami v roce 1990.
329. Žalovaní neporušili povinnost přijmout a provádět adaptační opatření dle čl. 5 odst. 4 EPRK. Žalovaní přijali NAP AZK zohledňující dříve zjištěné nedostatky na poli adaptace, vycházející z vědeckých poznatků, a zapojující řadu aktérů jak z veřejné správy, tak mimo ni. Městský soud nezjistil žalobci namítané nedostatky při provádění opatření v oblasti lesnictví, ochrany před suchem a nedostatkem vody, a v zemědělství.
330. Městský soud nezkoumal, zda byli žalobci v důsledku nečinnosti žalovaných zkráceni také na právu vlastnickém, právu na soukromý a rodinný život, právu na život a zdraví, právu vykonávat hospodářskou činnost a právu na samosprávu. Právní postavení žalobců by případným konstatováním zkrácení na těchto právech nebylo nijak dotčeno, protože pro nápravu trvajícího zásahu dle § 87 odst. 2 soudního řádu správního je rozhodující konkrétní vymezení zásahu, nikoli počet zasažených práv.
331. Z tohoto důvodu soud neprovedl důkaz zprávou klinického psychologa ohledně klimatického žalu žalobce e) ze dne 27. 1. 2021; výpisy z katastru nemovitostí; dokumentací dopadů změny klimatu na pozemcích žalobců b) a c) a na rodinný závod žalobce d), včetně fotodokumentace; prohlášení starosty žalobkyně f) ze dne 14. 2. 2021, včetně fotodokumentace.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
332. Městský soud výrokem I. odmítl žalobu směřující proti Vládě ČR pro nedostatek pasivní žalobní legitimace a výrokem II. rozhodl o nákladech řízení v této části.
333. Městský soud z výše uvedených důvodů shledal žalobu v oblasti přijímání mitigačních opatření důvodnou, proto výrokem III. prohlásil předmětný zásah za nezákonný. Soud výrokem IV. podle § 87 odst. 2 soudního řádu správního zakázal žalovaným, aby v porušování práv žalobců pokračovali. Závěr o nemožnosti vydat vedle sebe výrok určovací a výrok na plnění (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014-48, bod 21) byl překonán rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, bod 108).
334. Soud formuloval konstitutivní výrok natolik určitě, aby žalovaní nadále nebyli nečinní a učinili zákonem předepsané úkony o požadovaném obsahu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, poslední věta bodu 27). V případě mitigace změny klimatu je takovým úkonem přijetí plánu mitigačních opatření, který je dostatečně konkrétní ve smyslu čl. 4 odst. 2 a 14 Pařížské dohody a směřuje ke splnění cíle EU NDC a průběžné plnění tohoto plánu. Dle soudu jde o úkon, který věcně odpovídá požadavku žalobců (bod V. žalobního návrhu) na přijetí nezbytných a přiměřených opatření. Samotná volba konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 v porovnání s rokem 1990 náleží do diskrece žalovaných. Soud nemohl, s ohledem na princip dělby moci, žalovaným přikázat vypracování konkrétních mitigačních opatření.
335. Ačkoli znění výroků III. a IV. nekopíruje žalobní petit a jeho alternativy, nejedná se o překročení žalobního návrhu. Správní soud je vázán podstatou žalobního návrhu (vymezením zásahu), nikoli jeho doslovným zněním. Správní soud nemůže zamítnout zásahovou žalobu jen proto, že žalobce nevyjádřil svůj požadavek právně bezchybně, je-li zřejmé, čeho chce dosáhnout. To znamená, že soud může výrok rozsudku formulovat odlišně od znění žalobního návrhu, musí však setrvat v mezích § 87 odst. 2 soudního řádu správního a šetřit podstatu zásahu. Dle žalobců spočívala podstata zásahu v tom, že dosavadní snižování emisí neodpovídalo závazku dle Pařížské dohody, resp. v tom, že žalovaní nenaplánovali svou činnost tak, aby směřovala k dosažení cíle Pařížské dohody (str. 47 žaloby). Městský soud zjistil, že žalovaní ke dni soudního rozhodnutí vskutku neměli konkrétní plán mitigačních opatření směřujících ke snížení emisí skleníkových plynů od 55 % do roku 2030 v porovnání s rokem 1990. Výroky rozsudku odpovídají takto vymezené nezákonné nečinnosti. Městský soud rozhodl též o nezákonné nečinnosti MZ, byť to žalobci v oblasti mitigace nepožadovali (bod IV. petitu žaloby), protože zjednání nápravy je možné pouze při dodržení nadresortního přístupu.
336. Městský soud nepřikázal žalovaným, aby obnovili stav před zásahem, protože vymezení tohoto stavu není možné. Vykonatelnost výroku tím není nijak ztížena.
337. Soud výrokem V. zamítl žalobu v části směřující proti nedostatečné adaptaci na změnu klimatu, které se měla dopustit ministerstva životního prostředí a zemědělství.
338. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.
339. Žalobci v této věci měli úspěch částečný. Žaloba podaná proti Vládě České republiky musela být odmítnuta a v oblasti adaptačních opatření proti změně klimatu byla zamítnuta. Soud tedy při určení výše náhrady nákladů řízení dospěl k závěru, že žaloba byla podána úspěšně z poloviny, a proto žalobcům přiznal náhradu nákladů řízení ve výši jedné poloviny ohledně výše mimosmluvní odměny advokáta. Náklady řízení vycházející z tohoto posouzení tvoří:
1. Soudní poplatek ve výši 56 000 Kč vypočtený pro každého ze sedmi žalobců jako 2 000 Kč za každé žalované ministerstvo, tj. 7 x 4 x 2 000.
2. Mimosmluvní odměna zástupce žalobců za pět úkonů právní služby: převzetí a příprava zastoupení dle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996, advokátní tarif (dále jen „AT“), podání žaloby dle § 11 odst. 1 písm. d) AT, podání repliky dle § 11 odst. 1 písm. d) AT a účast na jednání před soudem za každé započaté dvě hodiny podle § 11 odst. 1 písm. g) AT. Šlo o společné úkony při zastupování dvou nebo více osob, pročež podle § 12 odst. 4 AT advokátovi za každou takto zastupovanou osobu náleží mimosmluvní odměna snížená o 20 %, tj. 2 480 Kč za jeden úkon právní služby. Celková odměna by dosáhla výše 86 800 Kč (7 x 5 x 2480), poměrná část ve výši jedné poloviny činí 43 400 Kč.
3. Režijní paušál dle § 13 odst. 4 AT ve výši 1 500 Kč (5 x 300). Za společné úkony při zastupování více osob přísluší advokátu ke každému úkonu pouze jedna paušální náhrada výdajů (viz usnesení ze dne 30. 9. 2014, sp. zn. 25 Cdo 1610/2014).
4. Náhrada za promeškaný čas právního zástupce za cestu z Brna do Prahy a zpět podle § 14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 AT za 12 půlhodin, tj. v celkové výši 1 200 Kč (100 x 12), poměrná část ve výši jedné poloviny činí 600 Kč.
5. Zástupce žalobců je plátcem daně z přidané hodnoty, pročež do náhrady náleží také DPH ve výši 21 % z mimosmluvní odměny, režijního paušálu a náhrady za promeškaný čas v celkové výši 9 555 Kč.
6. Jízdné za cestu vlakem zástupce žalobců z Brna do Prahy a zpět ve výši 494 Kč (doložené eTiketem).
340. Městský soud nepostupoval podle § 12 odst. 3 AT a neurčil tarifní hodnotu jako součet tarifních hodnot spojených věcí. Nešlo o čtyři samostatné návrhy, které soud spojil ke společnému projednání. Z hlediska obsahu šlo o jeden návrh směřující vůči čtyřem žalovaným.
341. Konečná výše nákladů proto činí 111 549 Kč.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 15. června 2022
JUDr. Karla Cháberová
předsedkyně senátu