[117] Shora popsaný chybný přístup lze demonstrovat na příkladu silničního spojení Brna a Vídně. Při pořizování ZÚR byla hodnocena pouze varianta představovaná rychlostní silnicí R52 vedenou v koridoru Brno – Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen, v jejímž rámci byly vzaty do úvahy dvě možné dílčí alternativy. Žádný alternativní návrh spojení Brna a Vídně ovšem hodnocen nebyl. Součástí tzv. alternativní dopravní koncepce je přitom návrh na propojení těchto dvou měst po existující dálnici D2 a čtyřpruhovém obchvatu Břeclavi. V replice ze dne 12. 6. 2012 navrhovatelé doplnili, že ani z rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 1692/96/ES ze dne 23. 7. 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě, Úř. věst. L 228, 9. 9. 1996, s. 1 – 103, zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 07, Svazek 02. s. 364 – 466 (dále též „rozhodnutí TEN-T“) nelze dovodit, že propojení Brna s Vídní má být realizováno v rámci transevropské dopravní sítě (dále též „TEN-T“) přes Mikulov po R52. Tomuto požadavku vyplývajícímu z uvedeného rozhodnutí lze dle navrhovatelů vyhovět stejně dobře spojením Brna a Vídně přes Břeclav.
[118] Obdobně navrhovatelé poukazují na jihozápadní a jižní tangentu města Brna, u nichž byla vedle schváleného návrhu posouzena jen tzv. nulová varianta. Závěr o nepřijatelnosti nulové varianty ovšem vychází z toho, že dojde k výstavbě dalších dopravních staveb, které přivedou prostřednictvím rychlostní silnice R52 k městu Brnu další dálkovou tranzitní dopravu na trase Praha – Vídeň a Katowice – Ostrava – Olomouc – Vídeň. Pokud by ovšem byla posouzena skutečná varianta celkové koncepce dopravní infrastruktury, tj. návrh zpracovaný Ing. S., jehož důsledkem by nebylo přivedení tranzitní dopravy k městu Brnu, pak by rovněž posouzení jihozápadní a jižní tangenty (resp. tzv. nulové varianty) dopadlo jinak.
[119] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona ani zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Bod 5 přílohy ke stavebnímu zákonu je třeba interpretovat tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů, nikoliv všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů. Koncepce dopravní infrastruktury byla podrobně posuzována ve třech variantách, tj. variantě optimální, alternativní a tzv. nulové. Koncepce Ing. S. byla v zásadních principech promítnuta do varianty alternativní. V duplice odpůrce upřesnil, že neexistuje žádný rozpor mezi závaznými dokumenty a návrhem optimální koncepce. Přijetí jiné koncepce, která nemá oporu v závazné vyšší dokumentaci, není legislativně ani věcně přijatelné.
[120] Odpůrce ve svém vyjádření dále popisuje, že variantní návrh koncepce byl projednán dle § 37 stavebního zákona a poté byl upraven do invariantní podoby. Následně byl tento již invariantní návrh ZÚR projednán dle § 39 stavebního zákona. Tvrzení navrhovatelů, že nebylo provedeno srovnání variant, tedy není pravdivé a plyne z nepochopení procesu pořizování zásad územního rozvoje. Jelikož návrh ZÚR předložený k projednání dle § 39 stavebního zákona musí být řešen invariantně, jsou v kapitole A.5 a A.6 vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území uvedena jen hodnocení výsledných variant.
[121] Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že u některých záměrů nebyly uvažovány žádné varianty. Konkrétně v případě silnice I/53 Znojmo – Pohořelice se jedná o homogenizaci stávajícího stavu. Na obchvat Tuřan (silnice II/380) bylo v roce 2008 vydáno územní rozhodnutí, které je v právní moci. U záměru II/385 Hradčany – Čebín (obchvat) byla varianta srovnána s nulovou variantou.
[122] Pokud jde o posouzení koncepčních variant silničního spojení Brna a Vídně, odpůrce uvádí, že takovéto hodnocení mu nepřísluší, neboť jde o řešení republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostí. V duplice pak v návaznosti na to doplnil, že řešení a porovnání alternativních variant kapacitního silničního spojení Brna a Vídně je úkolem PÚR 2008. Ta přitom vymezuje koridory pro dva samostatné záměry – rychlostní silnici R52 a rychlostní silnici R55. Stanovení sítě TEN-T nelze uplatňovat dle odpůrce v rámci procesu pořizování ZÚR. Dopravní koncepce České republiky je obsažena v politice územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády č. 929 dne 20. 7. 2009 (dále též „PÚR 2008“).
[123] Odpůrce ve svém vyjádření dále koriguje tvrzení navrhovatelů týkající se odůvodnění nepřijatelnosti nulového řešení jihozápadní a jižní tangenty. Z odůvodnění ZÚR totiž plyne, že tzv. nulová varianta je nevhodná s ohledem na polohu, charakter zástavby a přilehlé území. Dosažení požadovaných parametrů rychlostní komunikace by si vyžádalo zásadní narušení současného uspořádání území. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů odpůrce vysvětluje, že tangenty kolem města Brna jsou sice na sebe funkčně a dopravně navázány, ale to neznamená, že jedna bez druhé nemohou samostatně existovat. To ostatně dokládá i stanovisko odboru dopravy Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále též „KrÚ JMK“). Odpůrce dále popírá pravdivost tvrzení navrhovatelů, že územní rezerva DR4 (část jihovýchodní tangenty) nebyla podrobena hodnocení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti odpůrce odkazuje na kapitolu A.5.4.5 a dále na přílohu 1.1. oddíl A, část C a přílohu 1, oddíl B, vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území. V duplice pak odpůrce označil hodnocení vlivu koridoru jihovýchodní tangenty stupněm + 2 za reálné, neboť koridor není vymezen v těsné blízkosti sídel.
[124] Nejvyšší správní soud nejprve vyložil právní rámec námitky, poté uvážil o věci samé.
[125] Z § 19 odst. 2 stavebního zákona plyne, že vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území je jedním z úkolů územního plánování. Součástí tohoto vyhodnocení je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracované dle přílohy ke stavebnímu zákonu a posouzení vlivů na území zařazená do soustavy NATURA 2000.
[126] Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území se provádí vždy. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona).
[127] Dle § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (v případě ZÚR tedy Ministerstvo životního prostředí).
[128] Obsah vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území je stanoven v příloze č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., jak plyne z § 6 odst. 3 uvedené vyhlášky, vydané na základě § 193 stavebního zákona k provedení jeho § 36 odst. 6. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj je dle § 40 odst. 2 písm. b) stavebního zákona součástí odůvodnění zásad územního rozvoje. Příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb. upravuje strukturu vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území, aniž by ovšem stanovila způsob či metodu, kterou má být při provádění hodnocení postupováno. Pokud jde o vyhodnocení vlivů na životní prostředí, příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb. odkazuje shodně jako § 19 odst. 2 stavebního zákona na přílohu stavebního zákona.
[129] Dle přílohy stavebního zákona (bod 5 a 6) je rámcový obsah vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí tvořen mj. zhodnocením stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant územněplánovací dokumentace na vyjmenované jevy (složky životního prostředí) a porovnáním zjištěných nebo předpokládaných kladných a záporných vlivů podle jednotlivých variant řešení a jejich zhodnocení.
[130] Pokud jde o úpravu otázky zpracování variant koncepcí posuzovaných v rámci procesu SEA, směrnice SEA neukládá požadavek, aby plány a programy byly posuzovány variantně. Pouze v čl. 5 odst. 1 stanoví, že ve zprávě o vlivech na životní prostředí, která je výstupem procesu posuzování vlivů plánů a programů na životní prostředí, se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Povinnost navrhovat varianty v rámci každé SEA ovšem směrnicí uložena není. Čl. 5 odst. 1 směrnice SEA byl transponován do českého právního řádu pro účely posuzování vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí § 36 odst. 1 stavebního zákona (viz shora).
[131] Z výše shrnutého právního rámce této námitky dle soudu neplyne povinnost zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení vlivů na životní prostředí variantní návrh koncepce (event. návrh koncepce obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů). Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (event. návrh koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V procesu pořizování zásad územního rozvoje se konkrétně jedná o požadavek dotčeného orgánu na vyhodnocení vlivů uplatňování zásad územního rozvoje na podmínky udržitelného rozvoje v území dle § 187 odst. 4 stavebního zákona, který musí být převzat do zadání zásad územního rozvoje. Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů, nebo ve formě jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele. Variantní návrh zásad územního rozvoje, event. návrh obsahující variantně řešené jednotlivé plochy a koridory se tedy zpracovává tehdy, jestliže tento požadavek obsahuje schválené zadání zásad.
[132] V těchto intencích je třeba vykládat i bod 5 a 6 přílohy stavebního zákona. Obsahem vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí je zhodnocení variant tehdy, jestliže podle zadání zásad je pořizovatel povinen varianty zpracovat. Z těchto ustanovení rozhodně neplyne originární povinnost varianty zpracovat vždy. Ostatně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, uvedl, že zákon neukládá povinnost u všech koridorů nadmístního významu plánovat tyto koridory ve variantách (viz též Dvořák, L. Posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. České právo životního prostředí, 2010, č. 1, str. 62 a 66). Podle zákona je pouze nutno vzít možné varianty v potaz a odůvodnit výběr zvolené varianty.
[133] Ze správního spisu byly zjištěny následující skutečnosti. MŽP jakožto dotčený orgán na úseku posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí ve svém stanovisku ze dne 15. 1. 2010, zn. 916/ENV/10, k zadání ZÚR nevznesl požadavek na pořízení vícero variant ucelených návrhů ZÚR. MŽP uplatnilo pouze požadavek na zpracování variantního řešení ploch a koridorů v rámci jediného návrhu [viz s. 2 body o) a p)], aniž by ovšem specifikovalo, jaké konkrétní varianty jednotlivých ploch a koridorů mají být do návrhu ZÚR zahrnuty a vyhodnoceny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území. Pouze na několika místech stanoviska upozornilo, že je třeba posoudit všechny varianty koridorů, které jsou známy z přípravných dokumentací, určit pořadí jednotlivých variant z hlediska vlivů na životní prostředí, ve kterém jsou jednotlivé varianty přípustné a za jakých podmínek jsou přípustné. Dopisem MŽP ze dne 15. 2. 2010, zn. 6091/ENV/10, bylo upřesněno, že obsahem požadavku je posouzení všech variant, které přicházejí v úvahu v době zpracování návrhu ZÚR.
[134] Ze zadání ZÚR, schváleného zastupitelstvem odpůrce dne 25. 2. 2010, plyne, že v návrhu ZÚR měly být variantně řešeny záměry rozvoje dopravní infrastruktury a regionální a nadregionální územní systémy ekologické stability, a to bez bližší specifikace [viz písm. e) bod G. zadání ZÚR]. V příloze č. 2 zadání ZÚR jsou vyjmenovány územněplánovací podklady, které měly být využity pro zpracování návrhu ZÚR. Mezi tyto podklady byly zahrnuty i různé studie a jejich hodnocení týkající se pozemních komunikací na území Jihomoravského kraje. Tímto způsobem byla vypořádána připomínka MŽP k návrhu zadání ZÚR.
[135] Zpracovaný návrh ZÚR, v jehož rámci byly některé koridory dopravní a technické infrastruktury řešeny ve variantách, byl poté na základě vyhodnocení vlivů na životní prostředí a soustavu NATURA 2000 (posouzení a vyhodnocení variant) a jeho projednání s ministerstvy a na základě stanovisek dotčených orgánů upraven dle § 37 odst. 4 stavebního zákona do invariantní podoby. Dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí (MŽP) vydal kladné stanovisko k návrhu koncepce, nerozporoval dodržení jím uložených požadavků týkajících se rozsahu a způsobu hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí.
[136] Nejvyšší správní soud se s námitkou navrhovatelů, dle nichž měl návrh zásad územního rozvoje, který byl podroben posouzení vlivů na udržitelný rozvoj, zahrnovat alternativní koncepci rozvoje dopravní infrastruktury založenou na „Alternativní koncepci komunikační sítě v širším okolí brněnské aglomerace“ zpracované v lednu 2007 Ing. M. S., neztotožňuje. Tato tzv. alternativní koncepce, kterou soud provedl při jednání důkaz, nepočítá s realizací rychlostní komunikace R52 v trase Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen. Propojení Brna a Vídně má být zajištěno prostřednictvím dálnice D2 do Břeclavi a realizací rychlostní komunikace R55 v úsek Břeclav – Poštorná. Posílen by měl být i význam rychlostní silnice R38 v úseku Hatě – Znojmo – Jihlava (- Praha). Alternativní koncepce nepočítá s provedením jihozápadní, jižní ani jihovýchodní tangenty kolem města Brna, které označuje s ohledem na plánované zkapacitnění dálnice D1, za zbytečné. Trasa vedení rychlostní komunikace R43 na Svitavy má být posunuta západněji od města Brna, tj. neprocházet městskou částí Bystrc, nýbrž vést kolem Veverské Bitýšky a ústit u Kývalky na dálnici D1.
[137] Z čl. 80 PÚR 2008 plyne, že politika územního rozvoje uložila krajům povinnost v zásadách územního rozvoje upřesnit vymezení ploch koridorů dopravní infrastruktury při respektování důvodů vymezení, kritérií a podmínek pro rozhodování. Dále zavázala obce a kraje, aby zajistily územní ochranu vymezených koridorů a ploch a při pořizování územněplánovací dokumentace postupovaly v souladu s kritérii a podmínkami pro rozhodování o změnách v území a řešily územní souvislosti vymezených koridorů a ploch. V čl. 106 PÚR 2008 byl vymezen koridor R52 v trase Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen/Rakousko (E 461). Důvodem pro jeho vymezení je zkvalitnění silničního spojení Brno – Vídeň, vazba na rakouskou silniční síť, součást TEN-T. PÚR 2008 nestanoví ve vztahu k tomuto koridoru žádná kritéria či podmínky pro rozhodování o změnách v území, ani neukládá ministerstvům či jiným ústředním správním úřadům žádné specifické úkoly.
[138] Soud přitom vzal do úvahy rovněž text obsažený v důvodové zprávě PÚR 2008, na který navrhovatelé poukazují ve svém návrhu a z něhož plyne, že usnesení vlády č. 1064 z roku 2007 uložilo prověřit a vyhodnotit variantní řešení rychlostní silnice R52, což může přinést změnu v PÚR 2008. Až do výsledků vyhodnocení variant je nutno v PÚR 2008 zachovat ta řešení, která jsou stanovena v jiných platných dokumentech [např. u R52 – územní plán velkého územního celku (dále též „ÚPN VÚC“) Břeclavsko]. Soud k tomu poznamenává, že důvodová zpráva netvoří závaznou část PÚR a text této zprávy není s to zvrátit či snad zrelativizovat kategorické závěry obsažené v textové části PÚR 2008, která představuje její závaznou část. V obecné rovině je možné poznamenat, že PÚR 2008 není neměnným dokumentem, ba naopak její obsah je možné měnit cestou aktualizace nebo zpracování zcela nového dokumentu, jak předvídá § 35 stavebního zákona. Dokud se tak však nestane, pak je pro pořizování zásad územního rozvoje závazný obsah platné politiky územního rozvoje, resp. její textové části.
[139] Pokud jde o koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice, uložila PÚR 2008 v čl. 109 úkol Ministerstvu dopravy (dále též „MD“) prověřit v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí a Jihomoravským krajem proveditelnost rozvojového záměru v tomto úseku.
[140] Soud zdůrazňuje, že politika územního rozvoje, byť nepředstavuje stupeň územněplánovací dokumentace, nýbrž je svým charakterem strategickým dokumentem, je dle § 31 odst. 4 stavebního zákona závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje. Zásady územního rozvoje, které představují nejvyšší stupeň územněplánovací dokumentace, musí obsahově z politiky územního rozvoje vycházet. Zásady územního rozvoje slouží k vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona), nikoliv k vymezování ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu. Plochy a koridory (dopravní a technické infrastruktury), které mají mezinárodní a republikový význam, musí být obsaženy v politice územního rozvoje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona]. Úkolem zásad územního rozvoje je pak v nadmístních souvislostech příslušného kraje zpřesnit a rozvíjet cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje. Jinými slovy, obsahem zásad územního rozvoje je koncepce rozvoje území kraje vyjádřená ve zpřesnění ploch a koridorů vymezených v politice územního rozvoje (tedy ploch a koridorů mezinárodního a republikového významu) a dále ve vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (s jistou mírou zjednodušení lze říct regionálního významu) [viz část I. odst. 1. písm. d) přílohy č. 4 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.].
[141] Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje je převzít do zadání a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37 odst. 1 stavebního zákona záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost. Pokud se v průběhu projednávání návrhu zásad a posuzování jejich vlivů na udržitelný rozvoj území ukáže některý ze záměrů jako neproveditelný, je na pořizovateli, aby s dotčenými orgány (věcně příslušnými ústředními orgány státní správy) a Ministerstvem pro místní rozvoj (dále též „MMR“) na podkladě těchto zjištění dojednal vypuštění záměru z návrhu ZÚR (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59). V návaznosti na výsledky prověřování proveditelnosti republikových a mezinárodních záměrů v rámci pořizování ZÚR je pak třeba aktualizovat politiku územního rozvoje a promítnout tyto výsledky do jejího obsahu. Ve vztahu k dopravnímu koridoru rychlostní silnice R52 žádná takováto překážka v průběhu pořizování ZÚR zjištěna nebyla (na rozdíl od R55 v úseku Břeclav – státní hranice), a proto nebylo důvodu vypustit tento záměr z návrhu ZÚR.
[142] Z obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území vyplývá, že byly posouzeny obě trasy spojující Brno s Vídní, tedy přes Mikulov po R52 i přes Břeclav po D2 a R55, ovšem nikoliv jako alternativy, nýbrž jako dva samostatné záměry, které mohou být realizovány paralelně. Takový postup byl nezbytný s ohledem na obsah PÚR 2008 (čl. 106 a 109), která uložila odpůrci zpřesnit v ZÚR koridor rychlostní silnice R52 přes Mikulov a současně prověřit proveditelnost záměru rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice. Tvrzení navrhovatelů, že z rozhodnutí TEN-T (k jeho povaze více viz body [583] až [590]) nelze dovodit, zda má být spojení Brna a Vídně realizováno přes Mikulov po R52, nebo přes Břeclav po D2 a R55, nemá pro úvahy soudu žádný význam. Soud svůj shora uvedený závěr opírá o obsah právně závazné PÚR 2008, nikoliv o rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady.
[143] V textové části PÚR 2008 a schématu č. 5, které představují závaznou část PÚR, je vymezen koridor mezinárodního významu R52 v trase Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen (- Wien), a to bez jakýchkoliv podmínek týkajících se prověření výhodnosti jiného alternativního spojení. Odpůrce tak byl zavázán převzít do ZÚR tento koridor a dále jej v zásadách upřesnit, což také učinil. V návrhu ZÚR vytyčil dvě možné varianty koridoru splňující zadání trasy v PÚR 2008 (viz bod 54 návrhu ZÚR ve verzi určené ke společnému jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona). Tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. je v podstatné části založena právě na neexistenci rychlostní komunikace R52 a realizaci spojení Vídně s Brnem přes Břeclav a dále spojení Vídně s Prahou přes Znojmo. Tím se tato koncepce dostává do evidentního rozporu s obsahem PÚR 2008, a proto nemohla v rámci pořizování ZÚR aspirovat na postavení komplexní alternativy řešení koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu. Alternativní koncepce dle návrhu Ing. S. je tedy v podmínkách platné politiky územního rozvoje nerealizovatelná. Nelze proto odpůrci vyčítat, že v rámci pořizování ZÚR, zejména ve fázi posuzování vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území, nepracoval s komplexní alternativou řešení dopravní infrastruktury na území kraje vycházející ze studie Ing. S.
[144] K tomu lze dodat, že dle autora tzv. alternativní dopravní studie Ing. S. je podmínkou úspěšnosti návrhu této koncepce komunikační sítě akceptování přechodu Poštorná – Reintal rakouskou stranou (viz bod 6.6. Alternativní koncepce komunikační sítě v širším okolí brněnské aglomerace). K tomu soud na základě informace poskytnuté Ministerstvem dopravy obsažené v přípisu ze dne 4. 6. 2012, zn. 342/2012-910-IPK/2, jímž soud provedl při jednání důkaz, zjistil, že doposud byla s Rakouskou republikou uzavřena pouze dohoda o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 mezi městy Drasenhofen a Mikulov (viz mezivládní dohoda podepsaná dne 23. 1. 2009 ve Vídni, publ. pod č. 40/2009 Sb. m. s.). Rychlostní silnice R55 v úseku dálnice D2 – Břeclav – Poštorná se s ohledem na usnesení vlády č. 713 z roku 2010 nepřipravuje. Z usnesení vlády ze dne 6. 10. 2010 č. 713 ve spojení s usnesením vlády ze dne 9. 6. 2008 č. 735 soud dále zjistil, že vláda vyslovila souhlas s propojením rychlostní silnice R52 na území České republiky a dálnice A5 na území Rakouské republiky na česko – rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen. Dále uložila ministru dopravy pokračovat v přípravných pracích k realizaci obchvatu Břeclavi silnicí I/55 v úseku dálnice D2 – hraniční přechod Poštorná/Reintal, a to pouze ve dvoupruhovém uspořádání. Vláda tak upustila od realizace čtyřpruhového obchvatu města Břeclav, jenž měl být součástí rychlostní silnice R55. Na základě těchto skutečností dospěl soud k závěru, že dosud nebyla sjednána mezinárodní smlouva o propojení rychlostní silnice R55 a rakouské dálnice v oblasti hraničního přechodu Poštorná – Reintal a že česká strana upustila od přípravy projektu rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – Poštorná (-Reintal – rakouská dálniční síť). Není tedy splněn základní předpoklad podmiňující prosazení tzv. alternativní dopravní studie Ing. S. a neexistuje ani vyhlídka, že by se tak v blízké době mělo stát.
[145] Navrhovatelé se v této souvislosti odvolávají na právní názor vyřčený v rozsudku soudu ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210. Předmětem přezkumu v této věci byl územní plán velkého územního celku Břeclavska schválený usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006. Nejvyšší správní soud celé toto opatření obecné povahy zrušil. Dospěl k názoru, že variantní zpracování koridoru R52 nelze považovat za variantní zpracování a posouzení silničního propojení Brna s Vídní (bod 171 odůvodnění rozsudku). K tomu je ovšem nutno poznamenat, že právní názor Nejvyššího správního soudu vychází z odlišného skutkového základu. Územní plán VÚC Břeclavsko byl vydán v době, kdy nebyla schválena PÚR 2008. Nejvyšší správní soud tedy při formulování svých závěrů v rozsudku č. j. 3 Ao 1/2007 – 210 logicky nemohl vzít do úvahy obsah PÚR 2008. Jak nyní soud již shora uvedl, schválená PÚR 2008 nade vší pochybnost zafixovala spojení Brna s Vídní po koridoru R52 v trase Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen. Touto významnou změnou poměrů byl odpůrce vyvázán z právního názoru NSS. Jinými slovy to, co dříve Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 Ao 1/2007 – 210 uložil na bedra kraje (tedy posouzení obou koncepčně odlišných variant propojení měst Brno a Vídeň), v mezidobí rozhodla vláda České republiky v PÚR 2008, která za těchto změněných podmínek neumožnila odpůrci zvažovat, zda je vhodné spojit tato města pomocí R52. Zákonnost PÚR 2008 navrhovatelé nenapadají. Lze doplnit, že z hlediska ryze dopravního byly obě varianty propojení Brna a Vídně, tj. přes Mikulov i přes Břeclav, zhodnoceny v odůvodnění ZÚR (s. 28 – 31). Rovněž byly posouzeny vlivy obou koridorů (R52 i R55) na životní prostředí.
[146] Bez významu je též, že první zadání ZÚR obsahovalo požadavek posoudit tzv. alternativní dopravní koncepci Ing. S., neboť toto zadání muselo být v návaznosti na schválení PÚR 2008 a zrušení územního plánu VÚC Břeclavsko přepracováno a bylo zhotoveno a následně odsouhlaseno nové, tzv. druhé zadání ZÚR.
[147] Z tzv. druhého návrhu ZÚR, jak byl předložen ke společnému jednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona, vyplývá, že vychází ve všech ohledech, v nichž to bylo s ohledem na obsah PÚR 2008 možné, z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. Tak např. koridor rychlostní komunikace R55 v trase Břeclav – státní hranice, zpracovaný ve dvou variantách (bod 56 návrhu ZÚR a dále výkres ploch a koridorů nadmístního významu, včetně územního systému ekologické stability č. I.2), vychází v jedné z variant z tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. Stejně tak koridor rychlostní komunikace R43 spojující Brno a Svitavy navržený v několika variantách odpovídá v jedné z těchto variant návrhu vedení trasy R43 zpracovanému Ing. S.
[148] Konečně pokud jde o tangenty kolem města Brna, byla posouzena „Nulová“ varianta (tj. upuštění od vybudování tangent) a pak varianta zahrnující tangenty (a to v několika dílčích variantách – „Modřická“ a „Želešická“). Alternativní dopravní koncepce Ing. S. zavrhuje vybudování tangent (počítá tedy s „Nulovou“ variantou) z důvodu, že pokud není do plánu zahrnut koridor R52, je projektování tangent nadbytečné, neboť plně postačí zkapacitnění stávající trasy dálnice D1 procházející přes město Brno. K tomu je třeba dodat, že „Nnulová“ varianta tangent byla posouzena v rámci posuzování vlivu ZÚR na udržitelný rozvoj území. Jelikož ZÚR plně v souladu s PÚR 2008 obsahují koridor rychlostní silnice R52, který přivádí dopravu k městu Brnu, je tím do značné míry zpochybněna vhodnost „Nulové“ varianty spoléhající toliko na zkapacitnění dálnice D1. Překážky, které brání výběru „Nulové“ varianty, jsou ostatně srozumitelným a logickým způsobem uvedeny na straně 71 odůvodnění ZÚR.
[149] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že tzv. alternativní koncepce komunikační sítě zpracovaná Ing. S. nemohla být ve své komplexnosti zapracována do návrhu ZÚR a nemohly být posouzeny její vlivy na udržitelný rozvoj území. Tato tzv. alternativní koncepce jako celek je totiž v rozporu s obsahem PÚR 2008, jímž byl odpůrce při pořizování ZÚR vázán. Z tzv. alternativní koncepce tak mohly být zapracovány do návrhu ZÚR pouze dílčí návrhy, které nejsou v rozporu s PÚR 2008, tj. koridor R55 v úseku Břeclav – státní hranice, koridor R43 v úseku Kuřim – D1, nulová varianta tangent. Tyto návrhy plně v souladu se zadáním ZÚR byly do návrhu ZÚR zapracovány, byly posouzeny jejich vlivy na udržitelný rozvoj území a porovnány s ostatními variantami příslušných koridorů.
[150] Nejvyšší správní soud posoudil důkazní návrhy odpůrce, jenž požadoval provést výslech svědků Ing. M. F., Ing. V. N. a Ing. M. W., Ph.D., kteří dle něho měli potvrdit nepoužitelnost koncepce Ing. S., jako nadbytečné. Nerealizovatelnost koncepce Ing. S. totiž vyšla plně a s dostatečnou jistotou najevo již při provedení důkazu tzv. alternativní dopravní koncepcí Ing. S. a jejím srovnání s obsahem PÚR 2008, která byla součástí správního spisu. Soud proto k výslechu navržených svědků nepřikročil.
[151] Pokud pak jde o další dílčí námitky, zhodnotil je soud následovně. Není pravdou, že vymezení koridoru jihozápadní a jižní tangenty v ZÚR je v rozporu se stavebním zákonem z důvodu, že koridor nebyl vymezen v PÚR. Jak soud již shora uvedl, předmětem řešení v PÚR jsou koridory mezinárodního či republikového významu. Koridorem se dle § 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona rozumí plocha pro umístění vedení dopravní a technické infrastruktury nebo opatření nestavební povahy. Koridor je tedy typem plochy. O plochu republikového významu se jedná tehdy, jestliže svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více krajů [viz § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona]. Koridor jihozápadní a jižní tangenty nelze považovat za koridor republikového významu. Vzhledem k jeho situování uprostřed území Jihomoravského kraje, významu a využití (řešení dopravy v brněnské aglomeraci vyvolané koncentrací dopravních koridorů republikového významu) je třeba dospět k závěru, že jeho charakter je toliko nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona – ovlivní tedy území více obcí, nikoliv území více krajů. Soud dává navrhovatelům za pravdu, že tangenty, které spojují dvě dálnice a několik rychlostních komunikací, jsou velmi významnou stavbou. Nikoliv však celostátního významu, neboť jejich účelem je vyřešit lokální (nadmístní) problémy, které by mohly vzniknout ve městě Brně a jeho bezprostředním okolí v případě kumulace dopravy z různých směrů. Ostatně nejedná se ani o komunikace dálničního typu, jak uvádí navrhovatelé, nýbrž o koridory kategorizované jako krátké čtyřpruhové rychlostní komunikace (jihozápadní a jižní tangenta) a silnice II. třídy (jihovýchodní tangenta). Námitka navrhovatelů je tedy nedůvodná.
[152] V návaznosti na repliku navrhovatelů ze dne 12. 6. 2012 považuje soud za nezbytné ujasnit, že je třeba odlišovat dvě věci – převedení dálnice D1 do stopy jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty a převedení části dopravy z dálnice D1 na nově zbudované tangenty. Byť z návrhu zadání ZÚR plyne, že odpůrce původně zvažoval převést dálnici D1 do stopy tangent, tak po nesouhlasném stanovisku Ministerstva dopravy ze dne 18. 12. 2009 byl tento záměr opuštěn. Nadále proto mají tangenty plnit pouze funkci částečného odvedení dopravy z dálnice D1 a jejího okolí a zajistit rozdělení dopravních proudů na tranzitní a zdrojové či cílové (viz např. s. 71, 74 odůvodnění ZÚR), resp. zlepšit dopravní obslužnost území se silným rozvojovým potenciálem (viz např. s. 74, 75 – 76 odůvodnění ZÚR). Klíčový význam dálnice D1 tak zůstane zachován i po realizaci ZÚR (viz bod [251] níže). To, že tangenty mají odlehčit dopravě na dosavadních, silně zatížených dopravních tepnách a optimalizovat dopravní propojení v rámci aglomerace, považuje soud za imanentní rys všech silničních staveb nově projektovaných v hustě osídlených aglomeracích.
[153] Nedůvodnou shledal soud též námitku, že tangenty kolem města Brna nebyly posouzeny jako celek, resp. jihovýchodní tangenta nebyla posouzena vůbec. Soud v textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území ověřil, že jihozápadní a jižní tangenta, které obě byly navrženy ve variantách („Modřická“, „Želešická“ a „Nulová“), byly hodnoceny společně, a to z důvodů koncepční provázanosti (viz s. 229 a násl., vyhodnocení z června 2010). Navrhovatelé rovněž namítají, že závěr obsažený ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, dle něhož je „Nulová“ varianta nepřijatelná, je chybný, neboť vychází z předpokladu nezbytnosti rychlostní komunikace R52. Soud k tomu poznamenává, co již bylo podrobně rozvedeno shora, že bylo povinností odpůrce převzít a zpřesnit v ZÚR dopravní koridor R52. Proto pokud právě s ohledem na vybudování rychlostní silnice R52 byla „Nulová“ varianta tangent vyhodnocena jako nepřípustná, nelze tuto úvahu považovat za neopodstatněnou a na jejím podkladě učiněný závěr za nezákonný. Rovněž tak tvrzení navrhovatelů, že v procesu pořizování ZÚR byla ignorována „Nulová“ varianta je v rozporu s obsahem správního spisu i opatřením obecné povahy. Ostatně samotné toto tvrzení navrhovatelů je rozporné, neboť na předchozí straně svého návrhu (tj. s. 51) sami uvádí, že „Nulová“ varianta vyhodnocena byla.
[154] V souvislosti s jihozápadní a jižní tangentou navrhovatelé zpochybňují hodnocení jejich vlivů na ovzduší a obyvatelstvo. Domnívají se, že hodnotit jejich vlivy jako výrazně kladné (stupněm + 2) je neopodstatněné, neboť v oblasti, jíž mají procházet, jsou dlouhodobě překračovány limity znečištění ovzduší a hlučnosti. Soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že významně pozitivní hodnocení těchto dopravních záměrů je odůvodněno tím, že umožní odvést dopravu ze silně zatížených komunikací procházejících velkými městy. Vzhledem k tomu, že velkými městy procházejí nejvíce zatížené komunikace, jedná se současně o obchvaty, které snižují zátěž v nejvíce problémových místech (s. 167 a 170 – 171, verze z června 2010). Hodnocení HIA, které je součástí hodnocení SEA, na s. 89 – 92 uvádí, že obě varianty jihozápadní a jižní tangenty vedou oproti variantě „Nulové“ ke snížení počtu obyvatel zasažených hlukem v pásmu rušení spánku v noci i v pásmu kardiovaskulárního rizika, stejně tak jako u denního hluku. Bere se přitom do úvahy nejen odvedení dopravy z prostoru jižní části Brna, ale též nárůst zátěže u obyvatel podél nové trasy. V případě nově postavených komunikací, jimiž bude právě jihozápadní a jižní tangenta, je třeba aplikovat přísný základní hygienický limit hluku a nelze připočítat korekci pro starou dopravní zátěž. Nově postavené pozemní komunikace tedy budou muset být řešeny takovým způsobem, aby byl základní hygienický limit hluku dodržen. Obdobně dojde k poklesu počtu obyvatel dotčených největším zatížením i v případě oxidů dusíku a prachových částic.
[155] Na základě těchto zjištění má soud za to, že při posuzování vlivů jihozápadní a jižní tangenty na ovzduší a obyvatelstvo bylo vzato v potaz nejen zlepšení podél stávajících komunikací v jižní části města Brna, ale též nové zatížení obyvatel podél trasy tangent. Byť tedy dojde k rozšíření hlukového i atmosférického znečištění na větší počet obyvatel, dojde současně k výrazné redukci počtu osob vystavených té největší zátěži, která má výrazné negativní účinky na lidské zdraví. V tomto kontextu se zdá být hodnocení vlivů tangent na ovzduší a obyvatelstvo známkou + 2 jako řádně odůvodněné. Navrhovatelé nepředložili žádné podklady, které by tyto závěry obsažené ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území zpochybnily.
[156] Pokud jde o jihovýchodní tangentu, ta je v ZÚR vymezena jako koridor pro dopravní infrastrukturu pouze zčásti [Chrlice – mimoúrovňová křižovatka (dále též „MÚK“) Tuřany], zčásti je vymezena jako územní rezerva DR4 (Tuřany – MÚK Tvarožná). Celá jihovýchodní tangenta je od počátku řešena invariantně, v procesu pořizování ZÚR se pouze měnil rozsah trasy, která je vymezena jako územní rezerva (původně byl do územní rezervy zahrnut jen úsek Šlapanice – MÚK Tvarožná – viz vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území z června 2010).
[157] V textové části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (část A.5.4.5) je uvedeno, že vymezení koridorů územních rezerv není spojeno s negativními vlivy na sledované složky životního prostředí. Plochy vymezené jako územní rezervy budou dle § 36 stavebního zákona prověřeny z hlediska možnosti budoucího využití, dosavadní způsob jejich využití nesmí být měněn způsobem, jenž by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Bez schválení změny ZÚR nelze do území záměr, jehož realizace v územní rezervě má být prověřena, umístit.
[158] Pro každý koridor územní rezervy byl sestaven přehled environmentálních limitů, jejichž ochrana musí být zajištěna v případě jeho budoucího využití. V případě územní rezervy DR4 pro jihovýchodní tangentu se jedná o minimalizaci rozsahu záboru zemědělského půdního fondu a ochranu kulturně historických hodnot území (viz s. 66 přílohy vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území). Takovéto hodnocení územní rezervy lze dle soudu považovat za dostatečné. K tomu je třeba podotknout, že vymezení územní rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Jelikož jde o územní rezervu pro koridor dopravní infrastruktury, lze z povahy věci předpokládat, že podrobnější územněplánovací dokumentací bude územní rezerva zpřesněna tím způsobem, aby vedla mimo dosud zastavěné území, tedy po pozemcích náležejících do zemědělského půdního fondu, popř. pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Na těchto pozemcích provozované aktivity, tj. zemědělská výroba a lesní hospodaření, stejně jako stav tohoto území nemohou být vymezením územní rezervy dotčeny. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy DR4, je na navazujících stupních územněplánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci jihovýchodní tangenty. Právě tímto způsobem by měl postupovat i jeden z navrhovatelů – obec Ponětovice -, jenž v replice poukázal na to, že územní rezerva protíná jeho zastavěné území. Je jen a pouze na jeho odpovědnosti, aby územní rezervu ve své územněplánovací dokumentaci zpřesnil tak, aby procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce. Územní rezerva by nadto neměla mít trvalý charakter, její využití zamýšleným způsobem by mělo být v přiměřené lhůtě prověřeno a plnění tohoto úkolu uloženého ZÚR sledováno ve zprávě o uplatňování ZÚR. V návaznosti na zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR.
[159] Vlivy koridoru dopravní infrastruktury pro jihovýchodní tangentu D12 (Chrlice – MÚK Tuřany) jsou posouzeny v příloze 1 k vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (s. 28). Z repliky navrhovatelů je patrný jejich nesouhlas s tím, že vlivy tohoto dopravního koridoru na obyvatelstvo (hlukovou zátěž) a ovzduší byly hodnoceny stupněm + 2. V hodnocení HIA soud ověřil, že pozitivní dopady aktivní varianty jihovýchodní tangenty na zdraví obyvatel a stav atmosférického znečištění byly zjištěny právě v rámci této části vyhodnocení, je zohledněn nejen pokles zatížení v okolí stávajících komunikací, ale též nárůst zátěže podél jihovýchodní tangenty, závěr hodnocení je odůvodněn logickým způsobem (viz s. 93 – 97, verze z června 2010). Soud je toho názoru, že závěry učiněné shora v bodě [155] ohledně hodnocení jihozápadní a jižní tangenty, lze v plném rozsahu vztáhnout i na vlivy jihovýchodní tangenty.
[160] Soud má za to, že nebylo potřebné podrobit posouzení jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangentu jako jeden celek. Podstatné je, že byly posouzeny vlivy každé z tangent na udržitelný rozvoj území. Potřeba společného posouzení jihozápadní a jižní tangenty byla vyvolána tím, že obě byly zpracovány ve variantách. Výběr z variant mohl být proveden jen za podmínky, že oba tyto na sebe navazující úseky (jihozápadní a jižní tangenta) budou posouzeny v jednotlivých variantách společně. Naproti tomu jihovýchodní tangenta byla od počátku řešena invariantně, a proto nevznikla potřeba posoudit její vlivy v návaznosti na jihozápadní a jižní tangentu (společné posouzení všech tří tangent). Jinou otázkou však je, že předmětem posouzení každé z tangent musí být i kumulativní a synergické vlivy, k nimž může dojít v důsledku spolupůsobení všech tří tangent.
[161] Navrhovatelé dále namítají, že v případě koridorů dopravní infrastruktury I/53 (Znojmo – Pohořelice), obchvat Hradčan a Čebína a obchvat Tuřan nebyly posuzovány žádné variantní trasy. Soud již v bodech [131] a [132] shora uvedl, že ze zákona neplyne povinnost pořizovatele zásad územního rozvoje zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. MŽP požadavek na variantní posouzení těchto konkrétních záměrů menšího významu nevzneslo. Pokud jde o dopravní koridor I/53 spojující Znojmo a Pohořelice, soud dospěl k závěru, že v případě rozvoje dopravního spojení mezi těmito městy, jehož lze docílit zkapacitněním stávající silnice I. třídy spojující tato dvě města, by bylo prověřování jiných alternativ iracionální. Na okraj lze poznamenat, že stavba komunikace tohoto typu v nově vedené trase by logicky měla na současný stav životního prostředí závažnější vlivy a vyžádala si rozsáhlejší zábor půdy než zkapacitnění stávající silnice.
[162] Pokud jde o obchvat obce Čebín v úseku Hradčany – Čebín, soud z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území zjistil, že záměr D34 (silnice II/385) byl vskutku posuzován invariantně. Ke stejnému zjištění dospěl též ve vztahu k obchvatu Tuřan (záměr D41, silnice II/380). Soud v této skutečnosti ovšem nespatřuje porušení zákona, neboť jak již opakovaně shora uvedl, ze zákona neplyne povinnost pořizovatele ZÚR zpracovat návrh koridorů dopravní infrastruktury ve variantách. Zadání ZÚR pak požadavek na zpracování variant těchto dopravních koridorů neobsahuje, ba naopak ve vztahu k obchvatu Hradčany – Čebín výslovně poukazuje na studii přeložky silnice II/385 (Dopravoprojekt, 2006). Navrhovatelé přitom nespecifikují, jaký akt založil odpůrci povinnost zpracovat varianty týkající se těchto konkrétních dopravních koridorů. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu vysvětluje, že obchvat Tuřan nebyl posouzen variantně, neboť na něj bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí cca v roce 2008.
[163] Soud provedl při jednání důkaz rozhodnutími Úřadu městské části města Brna Brno-Tuřany ze dne 30. 6. 2008, č. j. STU255/2008/Kl-06, a ze dne 16. 9. 2010, č. j. MČBT/5279/2010, které na výzvu soudu předložil odpůrce. Z uvedených listin soud zjistil, že dne 30. 6. 2008 nabylo právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby „komunikační obchvat Tuřan“, jehož platnost byla prodloužena až do 30. 9. 2012. Tvrzení odpůrce obsažené ve vyjádření, tedy že v roce 2008 bylo na stavbu obchvatu Tuřan vydáno pravomocné územní rozhodnutí, je pravdivé. S tím související argument odpůrce, proč nebyl tento dopravní koridor posouzen v návrhu ZÚR variantně, považuje soud za pádný. Pokud totiž bylo na určitou stavbu vydáno pravomocné územní rozhodnutí, tedy bylo ověřeno, že stavba splňuje podmínky pro umístění do území, je požadavek na variantní prověření téže stavby v návrhu ZÚR (zde se jedná o dopravní koridor) iracionální. Uvedený argument měl však být obsažen již v odůvodnění ZÚR, nikoliv teprve ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Tento nedostatek ovšem s ohledem na shora uvedené není takové intenzity, aby sám o sobě představoval důvod pro zrušení opatření obecné povahy, byť i jen zčásti.
[164] Z judikatury Nejvyššího správního soudu totiž plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy by měl soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů (viz např. rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 658).
[165] Navrhovatelé v neposlední řadě namítají, že při posuzování vlivů ZÚR na životní prostředí (hodnocení SEA) nebyla vyhodnocena tzv. nulová varianta, tedy varianta bez realizace záměru. Konkrétně navrhovatelé poukazují pouze na to, že nebyla vyhodnocena „Nulová“ varianta v případě tangent kolem města Brna. K této konkrétní výtce soud poukazuje na to, že vlivy „Nulové“ varianty tangent na životní prostředí v rámci procesu SEA byly posouzeny (viz bod [153] shora).
[166] Soud v obecně rovině poznamenává, že dle bodu 2 přílohy stavebního zákona je třeba ve vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí uvést údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji, pokud by nebyla uplatněna územněplánovací dokumentace (totožná norma je pro ostatní koncepce obsažena v § 10b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stavební zákon ukládá, aby byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení (tj. tzv. nulové varianty). Smyslem tohoto postupu je získat co nejobjektivnější podklad pro zhodnocení, jaké klady a zápory přinese koncepce oproti situaci, kdyby koncepce schválena nebyla.
[167] Ve vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území je v části týkající se vlivů na životní prostředí (SEA) vyhodnocena „Nulová“ varianta ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí nejprve obecně (viz část A.2, s. 49, 52, 56, 57 – 58, 67, 76, 80, 82 – verze z června 2010). V části A.5.4 jsou pak stručně popsány přínosy a možná rizika jednotlivých dopravních koridorů, byť u každého z koridorů je uveden takřka uniformní text. V části A.5.9 jsou pak identifikovány jednotlivé záměry (mj. dopravní koridory), které budou mít nejvýznamnější negativní či pozitivní vlivy na jednotlivé složky životního prostředí. V příloze 1 jsou pak tabulkově shrnuty vlivy dopravních koridorů na životní prostředí, a to s ohledem na všechny sledované složky životního prostředí. Míra vlivu je hodnocena číselně na stupnici – 2 až + 2.
[168] V příloze k oddílu A vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, kterou tvoří hodnocení vlivů na veřejné zdraví (tzv. HIA), jsou hodnoceny i tzv. nulové varianty jednotlivých dopravních koridorů. Tomuto hodnocení přitom byly podrobeny všechny významné dopravní koridory, i některé koridory méně významné, byly-li navrženy ve variantách.
[169] Z hlediska dopravního je tzv. nulová varianta stručně zhodnocena v odůvodnění ZÚR (s. 26 – 27).
[170] Z kombinace shora uvedených obecných údajů a údajů týkajících se vlivu provedení konkrétních záměrů lze dle soudu spolehlivě dovodit, jaký vliv na životní prostředí a veřejné zdraví by měla nerealizace jednotlivých dopravních koridorů (čili jejich „Nulová“ varianta). Byť si samozřejmě lze představit lépe (přehledněji a podrobněji) zpracované hodnocení „Nulových“ variant jednotlivých dopravních koridorů, je soud toho názoru, že se jedná o posouzení dostatečné (i s ohledem na skutečnost, že ZÚR nevymezují dopravní koridory v naprosté podrobnosti). Konkrétní výhrady vztahující se k otázce posouzení „Nulové“ varianty dopravních koridorů navrhovatelé s výjimkou „Nulové“ varianty tangent, s níž se soud vypořádal v bodě [153] shora, nevznesli. Námitka je tedy nedůvodná.
[171] K tomu je vhodné pro úplnost dodat, že v případě dopravních koridorů mezinárodního či republikového významu, u nichž PÚR 2008 ukládá bez dalšího jejich převzetí a upřesnění v zásadách územního rozvoje, není třeba tzv. nulovou variantu hodnotit, neboť tato varianta by byla v rozporu s PÚR.
[172] Navrhovatelé poukazují na to, že právně přípustnou je pouze taková varianta ZÚR, která nepovede k překročení únosného zatížení území, jinak by došlo k porušení čl. 35 Listiny. Relevancí této námitky se soud zabýval shora, zejména v bodech [102] až [105].
C.2 Námitka neposouzení variant koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury v rámci posouzení vlivů na veřejné zdraví (HIA)
[173] Navrhovatelé namítají, že v oblasti Bosonohy – Troubsko – Ostopovice dochází k významné kumulaci vlivů dopravních staveb na životní prostředí a veřejné zdraví („Bystrcká“ varianta R43, dálnice D1, jihozápadní tangenta). Již v současné době jsou přitom v této oblasti překračovány nejvyšší přípustné limity znečištění ovzduší a hlučnosti. Při realizaci alternativní dopravní koncepce by však k takové kumulaci nedošlo, naopak by z oblastí při jižním okraji města Brna byla odvedena tranzitní doprava, což by se pozitivně promítlo do snižování zátěže tohoto území. Hodnocení vlivů ZÚR na veřejné zdraví (HIA) dospělo k závěru, že zde dochází k nejvýznamnější kumulaci jevů spojené s významným imisním a hlukovým zatížením obyvatel. Hodnocení HIA by však mělo být zpracováno tak, aby se mohlo stát plnohodnotným autorizovaným podkladem pro rozhodování o variantách nově navrhovaných záměrů dopravní infrastruktury a o nutných územněplánovacích opatřeních k nápravě stávající nadlimitní zátěže území. Na tuto povinnost však zpracovatel hodnocení HIA rezignoval. Současným zatížením území a z toho plynoucími důsledky (nepřípustnost další zátěže) se nijak nezabýval. Navrhovatelé vytýkají hodnocení HIA, že nevychází z dostupných informací o zatížení území a namísto toho nepravdivě tvrdí, že podklady pro kvantifikaci zátěže nejsou k dispozici. Nejedná se o žádný lokální problém, neboť jde o zásadní součást obecného problému vyhodnocení, srovnání a výběru z možných celkových koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury.
[174] Odpůrce v úvodu předesílá, že povinnost vypracovat HIA v rozsahu a podrobnosti, která byla uplatněna v rámci ZÚR, není v zákoně výslovně stanovena. Část 4 hodnocení HIA jde nad rámec strategického posouzení a jejím cílem není nahradit podrobné vyhodnocení, které musí být provedeno ke každému jednotlivému záměru v rámci jeho projektové přípravy (EIA). Tvrzení navrhovatelů, že v případě tzv. alternativní koncepce by ke kumulaci záměrů dopravních staveb a jejich vlivů nedošlo, považuje odpůrce za účelově vytržené z celkového kontextu a odkazuje na další (blíže nespecifikované) body vyjádření k návrhu. Hodnocení kumulativních vlivů záměrů je obsaženo v kapitole A.5.10 SEA a kapitole 4.4.15 HIA. Odpůrce je toho názoru, že zde obsažené hodnocení je dostačující. Pro oblast Troubska, Ostopovic a Bosonoh nejsou k dispozici odpovídající podklady pro vyhodnocení kumulativních vlivů, proto projektant ZÚR navrhl se souhlasem dotčených orgánů vypracování podrobné akustické a rozptylové studie se zahrnutím všech záměrů a následně pak navržení opatření k ochraně obyvatel. Výstupy by měly být zohledněny v územní studii. Požadavek zpracování územní studie však v ZÚR obsažen není, neboť může vyplynout až ze závěrů studií rezortních. Odpůrce shrnuje, že hodnocení HIA je pro svůj účel dostatečné a adekvátní, což dokládá i pozitivní stanovisko dotčených orgánů (MŽP a Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje).
[175] K této skupině námitek se soud vyjádřil již v předchozí části rozsudku (viz hodnocení kumulativních a synergických vlivů, část IV./A). Soud proto na tomto místě pouze stručně opakuje, že se neztotožnil s obranou odpůrce, který poukazoval na to, že neměl dostatečné podklady pro posouzení dopadů kumulace dopravních záměrů v oblasti Troubsko – Ostopovice – Bosonohy. Zpracovatel hodnocení HIA byl schopen posoudit vlivy dílčích variant koridoru R43 v úseku D1 – Kuřim na imisní a hlukovou situaci v území (s. 46 – 55 hodnocení HIA), stejně tak jako dopady rozšíření dálnice D1 na šestipruhové uspořádání v úseku Kývalka – Holubice (s. 78 – 86 hodnocení HIA) a posouzení variant jihozápadní tangenty (s. 86 – 92). Toto hodnocení odpůrce prezentuje jako nezpochybnitelné, vycházející z dostatečně zjištěného stavu území a spolehlivých prognóz dalšího vývoje. Na druhou stranu se odpůrce snaží navodit dojem, že pro kumulativní posouzení vlivů těchto tří záměrů nemá dostatek informací. Toto tvrzení odpůrce se ve světle obsahu hodnocení HIA (jednotlivých záměrů) jeví jako účelové a značně nepravděpodobné. Měl-li zpracovatel HIA a potažmo odpůrce dostatek informací pro posouzení vlivů jednotlivých záměrů na veřejné zdraví, pak nepochybně nic nebránilo tomu, aby posoudil vlivy kumulativní. Soud si je vědom toho, že toto hodnocení by bylo možno učinit pouze v rovině kvalifikovaného odhadu, nikoliv s přesností vlastní exaktním vědám, nicméně ani o posouzení v tomto rozsahu se odpůrce nepokusil.
[176] V oblasti Troubska, Ostopovic a Bosonoh se mohla tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. uplatnit, neboť v takto vymezeném místním detailu není v rozporu s PÚR 2008. PÚR 2008 totiž nestanoví, v jakém bodě má dojít k napojení koridoru rychlostní silnice R43 na dálnici D1 (resp. na komunikační síť uvnitř města Brna). Stejně tak nepředepisuje ani zanesení jihozápadní tangenty kolem města Brna do ZÚR, takže lze uvažovat o upuštění od její realizace („Nulová“ varianta). PÚR 2008 neukládá ani zahrnutí záměru zkapacitnění dálnice D1 na šestipruhové uspořádání do ZÚR, tedy rovněž v tomto případě bylo lze pracovat s „Nulovou“ variantou. Výše uvedené dopravní koridory byly posouzeny v procesu SEA (zahrnujícího i hodnocení vlivů na veřejné zdraví – HIA) variantně, a to včetně „Nulové“ varianty, takže možné vlivy tzv. alternativní koncepce Ing. S. byly v takto vymezeném území posouzeny.
[177] Z hlediska posouzení kumulativních vlivů tří sbíhajících se dopravních záměrů v oblasti Troubsko – Ostopovice – Bosonohy se nabízelo několik různých variant kumulace záměrů. Soud dospěl k závěru, že na posouzení kumulativních vlivů dle jednotlivých variant dopravních záměrů v této oblasti nedošlo. Nejedná se přitom o požadavek nadstandardní, jak tvrdí odpůrce, nýbrž vyplývá přímo ze zákona (viz zejména bod [58] shora). Posouzení vlivů na životní prostředí (zahrnující i hodnocení HIA jako jeden ze segmentů posouzení SEA) tedy není v tomto ohledu úplné. Jestliže odpůrce provedl výběr variant shora uvedených tří dopravních záměrů sbíhajících se v této oblasti, učinil tak na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci, neboť neměl informace o tom, jaké vlivy mohou mít jednotlivé varianty kumulace dopravních záměrů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS). Jak soud již shora uvedl, nelze se ztotožnit s názorem odpůrce, že se jedná toliko o lokální problém, který bude řešen teprve v navazující fázi územněplánovací činnosti na místní úrovni (bod [83]). Jedním z možných řešení nepříznivých dopadů kumulace vlivů tří dopravních záměrů v jedné oblasti je totiž právě výběr takových variant jednotlivých dopravních koridorů (a to včetně variant nulových), které by přispěly k minimalizaci negativních dopadů na území. Tuto možnost však odpůrce zcela pominul.
[178] S ohledem na skutečnost, že nebyl řádně zjištěn skutkový stav týkající se kumulativních a synergických vlivů v oblasti Troubsko – Ostopovice – Bosonohy, pak ani uložená kompenzační opatření nemohou obstát, a to již jen proto, že vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu (viz též bod [85]). Odpůrce ve svém vyjádření poukazuje na to, že za účelem prověření podmínek v tomto území bylo dohodnuto provedení akustické a rozptylové studie. K tomuto argumentu se soud vyjádřil již v bodě [86] shora. Lze k tomu dodat, že provedení akustické a rozptylové studie poté, co již v ZÚR byly vybrány konkrétní varianty sbíhajících se záměrů, nemá v zásadě velký význam, neboť může směřovat pouze k navržení vhodných kompenzačních opatření. Pokud by však tyto studie byly zpracovány v rámci posuzování variantního návrhu ZÚR na veřejné zdraví, bylo lze výběrem vhodných variant dopravních koridorů předejít takové kumulaci a synergii negativních vlivů, k jejichž minimalizaci by bylo třeba následně užít radikálních kompenzačních (či spíše nápravných) opatření.
C.3 Námitka neposouzení variant koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury v rámci posouzení vlivů na území zařazená do soustavy NATURA 2000
[179] Navrhovatelé dále namítají, že nezpracování variant řešení koncepce dopravní infrastruktury má za následek i porušení § 45i odst. 8 a 9, resp. 10 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“). Pro řádné posouzení vlivů koncepce na území zařazená do sítě NATURA 2000 je totiž třeba zpracovat varianty. Z vyhodnocení vlivů ZÚR na území NATURA 2000 plyne, že hodnoceno bylo invariantní řešení. Součástí zadání pro zpracovatele hodnocení nebylo hodnocení jakýchkoliv variant řešení, a to ani dílčích záměrů, tím méně variant ucelených koncepcí dopravní infrastruktury. Tzv. alternativní dopravní koncepce nebyla z hlediska dopadů na území NATURA 2000 hodnocena. Je otázkou, zda by alternativní koncepce Ing. S. neměla v konečném důsledku menší celkové negativní vlivy na území zařazená do soustavy NATURA 2000, a nebyla tedy v souladu s § 45i odst. 9 ZOPK nejvhodnější.
[180] V této souvislosti navrhovatelé poukazují na studii zpracovanou Mgr. O. V. v roce 2007, která jako jediná porovnala vliv na území NATURA 2000 celé koncepční varianty spojení Brna a Vídně (tj. variantu spojení Brno – Mikulov – Vídeň a variantu spojení Brno – Břeclav – Vídeň). Dle této studie byla varianta R52 Pohořelice – Mikulov hodnocena jako horší v porovnání s variantou D2 – R55 obchvat Břeclavi, a to z důvodu negativního působení na EVL Mušovský luh, PO Střední nádrž Vodního díla Nové Mlýny a PO Pálava. Ve vyhodnocení vlivů ZÚR na území NATURA 2000 se uvádí, že jakákoliv varianta silničního obchvatu Břeclavi z hlediska vlivů na evropsky významnou lokalitu Soutok – Podluží by musela být hodnocena jako významně negativní. V odůvodnění ZÚR je uvedeno, že obchvat Břeclavi nemusí být v ZÚR vymezen z toho důvodu, že je na něj vydáno územní rozhodnutí. Dvoupruhový obchvat Břeclavi není zakreslen ani v grafické části pro posouzení SEA. Tímto se odpůrce protiprávně vyhýbá povinnosti provést vyhodnocení přípustnosti tohoto vymezení z hledisek uvedených v § 45i odst. 9 ZOPK. Takový postup je v rozporu s požadavky stavebního zákona na vymezení všech koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu ve vydaných ZÚR. Ve své replice doplnili navrhovatelé tuto argumentaci odkazem na právní názor zaujatý v rozsudku soudu ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 559.
[181] Odpůrce ve svém vyjádření ke shora uvedené námitce nejprve poukazuje na účelovou dezinterpretaci obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území ze strany navrhovatelů. Uvádí, že dopravní koridory byly v návrhu ZÚR hodnoceny variantně a teprve po projednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona byl návrh upraven do invariantní podoby. Odpůrce popírá, že by odmítal provést tzv. naturové hodnocení dvoupruhového obchvatu Břeclavi. Poukazuje na to, že obchvat Břeclavi a navazující R55 v úseku Břeclav – státní hranice byly hodnoceny ve třech variantách (u všech byl zjištěn významný negativní vliv), koridor rychlostní silnice R52 byl posouzen ve dvou variantách (část byla hodnocena zcela bez vlivu na území NATURA 2000, u části nebylo možné negativní vliv kvantifikovat). MŽP upozornilo pořizovatele ZÚR, že obchvat Břeclavi vykazuje významný negativní vliv na území NATURA 2000, a proto nelze koncepci schválit bez provedení kompenzačních opatření. V návaznosti na to se pak odpůrce rozhodl tento záměr z návrhu ZÚR vypustit, neboť se nejedná o záměr nadmístního významu, je součástí územního plánu města Břeclav a bylo na něj vydáno územní rozhodnutí. V duplice odpůrce uvádí, že obchvat Břeclavi není součástí rychlostní silnice R55, ta je ukončena na dálnici D2. Navíc obchvat ve svém dvoupruhovém uspořádání nemá nadmístní význam. Dvoupruhový obchvat byl jako záměr D70-A posuzován v rámci vyhodnocení vlivů ZÚR na území zařazená do soustavy NATURA 2000.
[182] Ke studii Mgr. O. V. z roku 2007 odpůrce ve vyjádření k návrhu uvádí, že byla podkladem pro zpracování návrhu ZÚR. Vyhodnocení vlivů ZÚR na území zařazená do soustavy NATURA 2000 bylo zpracováno rovněž Mgr. V. Jelikož navrhovatelé blíže neuvádí, v čem je hodnocení vlivů rychlostní silnice R52 na území NATURA 2000 nesprávné, nemohl odpůrce uvést bližší stanovisko.
[183] Nejvyšší správní soud konstatuje, že posuzování vlivů koncepce na území zařazená do soustavy NATURA 2000, která se skládá z evropsky významných lokalit a ptačích oblastí, se na základě § 45h odst. 2 ZOPK provádí dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a je součástí posouzení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území (viz bod B. přílohy č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb.). Pokud stanovisko orgánu ochrany přírody k návrhu koncepce vydané na základě § 45i odst. 1 ZOPK nevyloučí negativní vliv koncepce na území zařazené do soustavy NATURA 2000, musí předkladatel koncepce zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Koncepci lze dle § 45i odst. 8 ZOPK schválit bez dalšího jen tehdy, pokud nebude mít dle stanoviska k posouzení vlivů koncepce na životní prostředí významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvosti evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. V ostatních případech lze koncepci schválit jen za podmínek upravených v § 45i odst. 9 a 10 ZOPK, které jsou pro účely posuzování zásad územního rozvoje shodně upraveny v § 37 odst. 5 stavebního zákona. Do posledně uvedeného ustanovení, stejně jako do § 45i odst. 9 ZOPK se promítá požadavek na variantní posouzení obsažený v § 45i odst. 2 ZOPK, neboť koncepci, která může mít negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost EVL nebo PO a u níž neexistuje variantní řešení bez negativního vlivu, lze schválit jen ve variantě vykazující nejmenší možný negativní vliv. Současně musí být uložena a zajištěna kompenzační opatření. Přísnější režim platí pro ochranu EVL nebo PO vymezených k ochraně prioritních druhů nebo prioritních typů stanovišť (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 644).
[184] Ze správního spisu byly zjištěny následující skutečnosti. Krajský úřad Jihomoravského kraje ve svém vyjádření ze dne 13. 1. 2010, č. j. JMK 162643/2009, nevyloučil významný vliv na příznivý stav předmětů ochrany nebo celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí soustavy NATURA 2000. Dodal, že musí být provedeno hodnocení koncepce dle zvláštních právních předpisů. Ke stejnému závěru dospěla i Správa CHKO Pálava ve stanovisku ze dne 8. 1. 2010, zn. 01505/PA/2009/AOPK, a Správa CHKO Moravský kras ve stanovisku ze dne 6. 1. 2010, č. j. 00008/MK/2010 S/01892/MK/2009. Správa CHKO Pálava ve svém stanovisku požadovala prověřit a vyhodnotit variantní řešení silničního spojení Brno – Vídeň, a to v trase přes Břeclav (dálnice D2 – R55 Břeclav – st. hranice).
[185] V návrhu ZÚR, jak byl předložen k projednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona, byly některé z dopravních koridorů (z významných koridorů pak všechny) zpracovány v alespoň dvou variantách. Stavební zákon stanoví v § 37 odst. 1, že právě v této fázi zajistí krajský úřad vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jehož součástí je i vyhodnocení vlivů koncepce na území zařazená do sítě NATURA 2000 (viz bod [183] shora). Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území bylo zpracováno v červnu 2010 na podkladě návrhu určeného k projednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona a je v elektronické podobě součástí správního spisu. Poté došlo k projednání vyhodnocení vlivů tohoto variantního návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území s určenými ministerstvy (§ 37 odst. 4 stavebního zákona) a k projednání návrhu s dotčenými orgány, MMR a sousedními kraji. Na základě výsledku těchto jednání a obsahu stanovisek dotčených orgánů (včetně výsledků řešení rozporů) došlo dle § 37 odst. 4 stavebního zákona k úpravě návrhu ZÚR do invariantní podoby. Následně byl takto upravený návrh ZÚR posouzen MMR a předložen k veřejnému projednání dle § 39 stavebního zákona. Stavební zákon nepředpokládá, že by poté, co je zpracováno vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území (ve verzi dle § 37 odst. 1 stavebního zákona, tj. vyhodnocení z června 2010) mělo dojít k dalším úpravám (resp. aktualizacím) tohoto dokumentu v závislosti na změnách obsahu návrhu ZÚR. Odpůrce nicméně nechal zpracovat vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území pro každou ze tří etap pořizování ZÚR – před projednáním dle § 37 odst. 2 stavebního zákona (dokument z června 2010), před veřejným projednáním návrhu ZÚR dle § 39 stavebního zákona (dokument z února 2011) a po úpravě návrhu ZÚR dle pokynů krajského úřadu na základě § 39 odst. 4 stavebního zákona (dokument ze srpna 2011), resp. původní dokument z června 2010 byl aktualizován v návaznosti na změny návrhu ZÚR.
[186] Z návrhu navrhovatelů vyplývá, že vychází z obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území ve verzi ze srpna 2011. Z hlediska zákonných požadavků je však třeba vycházet z verze z června 2010, neboť tato verze je obsahově situována do fáze návrhu ZÚR dle § 37 odst. 1 stavebního zákona, v níž má být dle tohoto ustanovení prováděno posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území. Navrhovatelé v replice tvrdí, že vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území z června 2010 nelze považovat za zákonný důkaz, neboť tato verze vyhodnocení nebyla projednána s veřejností. Této argumentaci však soud nemohl přisvědčit, byť si je vědom významu, jaký má pro proces pořizování ZÚR veřejné projednání (blíže viz bod [625] a násl. tohoto rozsudku). Ze zákona jasně plyne, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj má proběhnout ve vztahu k návrhu ZÚR zpracovanému dle § 37 odst. 1 stavebního zákona (blíže viz bod [185] shora). Veřejné projednání vyhodnocení v této fázi pořizování ZÚR stavební zákon nepředpokládá, a proto nedostatek veřejného projednání nemůže založit nezákonnost tohoto podkladového materiálu.
[187] Z části B.4.4 vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území (verze z června 2010) plyne, že byly posouzeny vlivy variant jednotlivých dopravních koridorů na území zařazená do soustavy NATURA 2000, tyto varianty byly vzájemně porovnány a bylo zformulováno doporučení k výběru variant. V dalších verzích dokumentu Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, které se týkají již upraveného, invariantního návrhu ZÚR, je hodnocení vlivů variant dopravních koridorů, které byly po úpravě návrhu ZÚR z návrhu vypuštěny, uvedeno v příloze 4 oddílu B (hodnocení dále sledovaných variant koridorů je pak uvedeno v příloze 1).
[188] Námitka navrhovatelů, že hodnocení vlivů koncepce na území zařazená do soustavy NATURA 2000 bylo v rozporu s § 45i odst. 2 ZOPK provedeno invariantně, je tedy nedůvodná.
[189] Nedůvodná je též námitka poukazující na to, že předmětem posouzení měly být komplexní varianty koncepce, čili vedle schváleného návrhu i tzv. alternativní koncepce Ing. S. Ustanovení § 45i odst. 2 ZOPK ukládá zpracovat varianty, a to za účelem vyloučení, popř. alespoň zmírnění negativních vlivů koncepce na území zařazená do soustavy NATURA 2000. K dosažení tohoto účelu plně postačuje zpracovat varianty jednotlivých koridorů, jak tomu bylo v nyní posuzovaném případě. Naplnění požadavku zpracování a posouzení variant dle § 45i odst. 2 ZOPK nemůže být ztotožněno s tvorbou zcela odlišné dopravní koncepce, která by pro svůj rozpor s PÚR 2008 nemohla úspěšně projít procesem pořizování ZÚR. To je zrovna případ tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. S. (k tomu podrobně viz zejména body [579] a [149] tohoto rozsudku).
[190] Ke konkrétní výtce navrhovatelů týkající se toho, že nebyla variantně hodnocena obě v úvahu přicházející spojení Brna a Vídně, soud uvádí, že z vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR na udržitelný rozvoj území (konkrétně oddílu B týkajícího se vlivů na území NATURA 2000) vyplývá, že předmětem hodnocení vlivů na území zařazená do soustavy NATURA 2000 byl jak dopravní koridor silnice R52 (v úseku Pohořelice – Mikulov), tak dopravní koridor silnice R55 (v úseku Břeclav – státní hranice). Cílem tohoto posouzení nicméně nebylo vyhodnotit, který z těchto dvou záměrů má menší negativní vlivy na území NATURA 2000, nýbrž v prvé řadě prověřit, zda jsou tyto koridory obsažené v PÚR 2008 realizovatelné s ohledem na ochranu území tvořících soustavu NATURA 2000 (viz bod [141] shora), a dále pro každý z těchto koridorů zhodnotit, která z jeho variant má nejmenší negativní vliv na území NATURA 2000. Dopravní koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice nebyl projektován jako alternativa spojení Brna s Vídní, nýbrž jako součást koridoru silnice R55 spojující střední a severní Moravu s Vídní (a v jeho rámci jako obchvat Břeclavi) – viz s. 59 odůvodnění ZÚR. Odpůrce tak postupoval plně v souladu s PÚR 2008, která určila, že koridory rychlostní silnice R52 a R55 musí být převzaty a upřesněny v ZÚR, přičemž ve vztahu k úseku rychlostní silnice R55 Břeclav – státní hranice PÚR 2008 výslovně zdůraznila potřebu prověřit jeho uskutečnitelnost. V rámci tohoto prověření dospěla autorizovaná osoba provádějící hodnocení vlivů ZÚR na území zařazená do soustavy NATURA 2000 k závěru, že všechny tři varianty koridoru R55 v úseku Břeclav – státní hranice, které jsou provázány se záměrem obchvatu Břeclavi (silnice I/55), budou mít významný negativní vliv na EVL a PO. S ohledem na § 37 odst. 5 stavebního zákona by z tohoto důvodu mohla být koncepce (ZÚR) schválena jen za podmínek uvedených v tomto ustanovení (tedy provedení kompenzačních opatření, shodná norma je pro ostatní typy koncepcí obsažena v § 45i odst. 8, 9 a 10 ZOPK), na což byl pořizovatel ZÚR upozorněn ve stanovisku MŽP ze dne 26. 7. 2010, zn. 64332/ENV/10. To bylo nepochybně tím hlavním důvodem, pro nějž byl koridor rychlostní silnice R55 v úseku Břeclav – státní hranice z návrhu ZÚR vypuštěn.
[191] Navrhovatelé poukazují na skutečnost, že v autorizované studii Mgr. V. z roku 2007 bylo spojení Brna s Vídní pomocí R52 přes Mikulov hodnoceno jako horší než alternativa spojení po D2 přes Břeclav. K tomu soud podotýká, že zpracovatelem vyhodnocení vlivů ZÚR na území NATURA 2000 byl rovněž Mgr. O. V. spolu s Mgr. E. Ch. Dle jejich hodnocení mají všechny tři varianty R55 v úseku Břeclav – státní hranice významný negativní vliv na území NATURA 2000, kdežto obě varianty R52 v úseku Pohořelice – Mikulov mohou mít na tato území negativní vliv, který ovšem je možné kvantifikovat až na úrovni dalšího posuzování záměru. Konkrétní výhrady proti tomuto hodnocení (proti jeho metodologii, vstupním údajům či formulaci závěrů apod.) navrhovatelé nevznášejí a soud sám neshledal důvod se touto obecnou námitkou dále podrobněji zabývat, neboť jak již několikrát shora uvedl, PÚR 2008 nastavila pro ZÚR takový rámec, že R52 a R55 (v úseku Břeclav – státní hranice) nepředstavují konkurující si alternativy, jejichž vliv na území NATURA 2000 by bylo třeba vzájemně porovnat.
[192] Soud neshledal důvody pro provedení důkazů navržených navrhovateli, a to vyhledávací studií zpracovanou v únoru 2007 J. K. (Vyhledávací varianty trasy v parametrech R55 mezi dálnicí D2 a státní hranicí s Rakouskem), vyhledávací studií zpracovanou v lednu 2008 společností HBH Projekt spol. s r. o. (Vyhledávací studie Rychlostní silnice R55 Břeclav, D2 – hranice ČR/Rakousko, Reintal) a autorizovanou studií zpracovanou v lednu 2007 O. V. (Hodnocení vlivů dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., v platném znění, záměru – rychlostní silniční spojení Brna s Vídní na základě podkladů k záměrům: R52 Pohořelice – Mikulov, I/55 Břeclav – obchvat, R55 – úsek obchvat Břeclavi a návrhu ÚP VÚC Břeclavska). Navrhovatelé hodlali těmito důkazy prokázat, že propojení Brna s Vídní přes Břeclav je výhodnější než propojení uvedených metropolí přes Mikulov. Soud ovšem dospěl k názoru, že dopravní koridory obou rychlostních silnic (R52 a R55) nejsou v PÚR 2008 sledovány jako vzájemné alternativy, a proto nebylo třeba zabývat se vzájemným porovnáním jejich vlivů, tedy ani tuto otázku dokazovat. Z téhož důvodu soud neprovedl důkaz ani zprávou o výsledku šetření veřejného ochránce práv ze dne 3. 11. 2006, sp. zn. 2453/2006/VOP/JC. Provedení tohoto důkazu by nadto vzhledem k jeho charakteru nemohlo sloužit k načerpání poznatků o skutkovém stavu věci, což je podstatou a smyslem dokazování, nýbrž pouze k seznámení se s právním názorem veřejného ochránce práv na danou kauzu.
[193] Soud dále neprovedl důkaz ani studií zpracovanou v červenci 2008 společností DHV CR, spol. s r. o. (Komparativní studie R52 Pohořelice – Mikulov – hranice ČR/Rakousko a R55 Břeclav (D2) – hranice ČR/Rakousko), neboť tento důkaz byl odpůrcem navržen k prokázání jeho tvrzení, že varianta propojení Brna a Vídně s využitím rychlostní silnice R52 je výhodnější. V situaci, kdy soud dospěl k závěru, že rychlostní silnice R52 a R55 nepředstavují vzájemné alternativy, by provádění tohoto důkazu směřujícího k jejich porovnání bylo neúčelné, a tudíž nadbytečné.
[194] Tvrzení navrhovatelů, že se odpůrce vyhnul provedení hodnocení vlivů obchvatu města Břeclavi na území zařazená do soustavy NATURA 2000 je nepravdivé. Toto hodnocení v rámci posuzování vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území bylo provedeno (viz s. 30 hodnocení vlivů ZÚR na území NATURA 2000 ve verzi z června 2010 a dále s. 14 – 15 přílohy tohoto dokumentu), následně však byl tento dopravní záměr z návrhu ZÚR vypuštěn.
[195] Vypuštění záměru obchvatu Břeclavi (silnice I/55) z návrhu ZÚR neshledal soud v rozporu se zákonem, byť oficiální zdůvodnění tohoto kroku lze považovat za nevěrohodné (k pravé příčině viz bod [190] shora). Podstatné nicméně je, že obchvat Břeclavi není upraven v PÚR 2008, a proto nebylo povinností odpůrce tento záměr zahrnout do ZÚR. V případě, že by bylo možné přijmout tezi navrhovatelů, že obchvat Břeclavi naplňuje definici koridoru nadmístního významu, je nutno jeho nevymezení v ZÚR interpretovat jako upuštění od realizace tohoto záměru. Nelze se ztotožnit s vysvětlením odpůrce obsaženým v odůvodnění ZÚR (s. 68), dle něhož nebylo třeba obchvat Břeclavi vymezovat v ZÚR a postačilo jeho zanesení do ZÚR jako informativního jevu, neboť obchvat je zanesen v územním plánu Břeclavi a je na něj vydáno územní rozhodnutí. Pokud by obchvat Břeclavi vskutku byl koridorem nadmístního významu (tuto otázku není třeba pro účely nyní vedeného soudního řízení zkoumat), měla by tato skutečnost významné dopady na aplikovatelnost příslušné části územního plánu města Břeclavi. Dle § 54 odst. 5 stavebního zákona je obec povinna uvést územní plán do souladu s územněplánovací dokumentací následně vydanou krajem (tedy ZÚR). Do té doby nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územněplánovací dokumentací vydanou krajem.
[196] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že obec není oprávněna vymezit ve svém územním plánu koridor nadmístního významu, který není obsažen v nadřazené územněplánovací dokumentaci (v tomto případě ZÚR; viz rozsudek ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 185, publ. pod č. 1971/2010 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 20. 4. 2011, č. j. 6 Ao 2/2011 – 27). Mělo-li by dojít z jakéhokoliv důvodu ke změně již vydaného územního rozhodnutí, je zapotřebí zkoumat soulad navrhované změny s aktuálně platným územním plánem (viz rozsudek ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 73/2011 – 316). V daném případě by tedy bylo třeba především posoudit, zda je územní plán města Břeclavi v části, v níž vymezuje dopravní plochu pro obchvat města, aplikovatelný či zda byly jeho účinky vydáním ZÚR v této části suspendovány. Závěrem tedy soud shrnuje, že nevymezení obchvatu Břeclavi v ZÚR nezakládá nezákonnost navrhovateli napadeného opatření obecné povahy. Nejedná se ani o obcházení § 45i odst. 9 ZOPK, neboť předmětem posuzování nejsou jen koncepce, ale i samotné záměry (tedy stavby pozemních komunikací), a to v rámci posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA), které je za podmínek stanovených v § 45h odst. 1 ZOPK spojeno s hodnocením vlivů na území zahrnutá do soustavy NATURA 2000 (viz též bod [228] níže).
[197] Na závěr této části je třeba i s ohledem na obsah repliky navrhovatelů doplnit, že závěr učiněný v bodě [195] shora není v rozporu s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 559. V právě uvedeném rozsudku dospěl zdejší soud k závěru, že na horkovod vedoucí z Jaderné elektrárny Dukovany do Brna je třeba nahlížet jako na jeden komplexní záměr nadmístního významu (funkční celek), který proto musí být v ZÚR vymezen ve své úplnosti, nikoliv jen v dílčí podobě. Dopravní infrastruktura, jíž se týká nyní projednávaný návrh, má naproti tomu odlišnou funkční strukturu, jejíž charakter nejlépe vystihuje slovní spojení „síť dopravních cest“. Samozřejmě by nebylo lze akceptovat takové řešení dopravního koridoru, které by nemělo přímou návaznost (propojení) na dosavadní dopravní síť, popř. na jiný v ZÚR zanesený, k realizaci plánovaný dopravní koridor. Řešení dopravního koridoru, které by nezaručovalo jeho funkčnost, tj. navázání na dopravní síť, by bylo v rozporu s cíli a úkoly územního plánování. To ovšem není případ koridoru rychlostní silnice R55, neboť ten nekončí „v polích“, nýbrž je doveden až k dálnici D2 u Břeclavi, na níž má být R55 napojena mimoúrovňovou křižovatkou (viz odstavec 55 výroku ZÚR). Nevymezení obchvatu Břeclavi a úseku rychlostní silnice R55 Břeclav – státní hranice v ZÚR tedy nevede k tomu, že by koridor rychlostní silnice R55 ztratil svoji funkčnost.
C.4 Námitka neposouzení variant koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury v rámci části C. až F. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj
[198] Navrhovatelé namítají, že oddíly C. až F. vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území neobsahují varianty řešení. Právě tato část by měla obsahovat porovnání variant řešení z hlediska socio-ekonomického. To mimo jiné znamená, že by měla být zhodnocena reálná proveditelnost s ohledem na dostupné finanční prostředky a jejich zdroj. Realizace varianty řešení rozvoje dopravní infrastruktury dle studie Ing. S. by ve srovnání s řešením obsaženým ve vydaných ZÚR přinesla úsporu 30 mld. Kč. Tento svůj propočet navrhovatelé podrobněji popsali ve své replice. Pokud by byla z důvodu nedostatku finančních prostředků realizována pouze část schválené dopravní koncepce (např. rychlostní silnice R52 bez realizace tangent jižně od města Brna), dojde v rozporu s deklarovaným cílem k dalšímu zavlečení dopravy do území jižního okraje města Brna. Navrhovatelé též upozorňují, že v důsledku kumulace negativních efektů z dopravy může dojít k vylidnění obcí na jihu Brna. Existuje tak reálné riziko, které mělo být v rámci posuzování vlivů koncepce na soudržnost společenství obyvatel zohledněno. Ovšem nestalo se tak.
[199] Odpůrce ve svém vyjádření uvádí, že vyhodnocení vlivů ZÚR z pohledu sociální soudržnosti společenství obyvatel a hospodářského rozvoje podle sledovaných jevů (sociální a ekonomický pilíř) jsou uvedeny v oddílu C, D a E. Závěrečné shrnutí (oddíl F) pak strukturu všech částí vydaných ZÚR srozumitelně objasňuje. Obsah vlastního vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území je dle odpůrce zpracován v souladu se stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb.
[200] Z § 19 odst. 1 písm. j) stavebního zákona vyplývá, že cíle a úkoly územního plánování se váží k území, což dokládá slovní spojení „prověřovat a vytvářet v území“ a nikoliv prověřovat ve veřejných financích. Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, že realizací tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. S. by došlo k úspoře 30 mld. Kč. Ministerstvo dopravy této studii vytýká, že neobsahuje dopravně-inženýrské posouzení. Investiční náklady dle této alternativní koncepce by po zapracování připomínek ministerstva dosáhly částky 33,35 mld. Kč, kdežto investiční náklady „oficiální“ varianty by činily jen 30,1 mld. Kč. Porovnáním ekonomické náročnosti alternativní koncepce Ing. S. a optimální koncepce promítnuté do ZÚR se zabýval dokument zpracovaný Ing. arch. J. F. a Ing. V. N. v září 2011 a nazvaný Posouzení koncepcí páteřní komunikační sítě v Jihomoravském kraji. Dle této studie činí reálný rozdíl v porovnávacích stavebních nákladech cca 6 % nákladů.
[201] Nejvyšší správní soud posoudil námitku následovně.
[202] Obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj je obsažen v příloze č. 5 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Obsah části C. až F. je vymezen níže uvedeným způsobem:
C. Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na stav a vývoj území podle vybraných sledovaných jevů obsažených v územně analytických podkladech.
D. Předpokládané vlivy na výsledky analýzy silných stránek, slabých stránek, příležitostí a hrozeb v území
D.I. vliv na eliminaci nebo snížení hrozeb řešeného území
D.II. vliv na posílení slabých stránek řešeného území
D.III. vliv na využití silných stránek a příležitostí řešeného území
D.IV. vliv na stav a vývoj hodnot řešeného území
E. Vyhodnocení přínosu zásad územního rozvoje k naplnění priorit územního plánování
Popis míry a způsobu naplnění priorit územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, jež byly schváleny v politice územního rozvoje.
F. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území - shrnutí
F.I. Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na vyváženost vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, jak byla zjištěna v rozboru udržitelného rozvoje.
F.II. Shrnutí přínosu zásad územního rozvoje k vytváření podmínek pro předcházení
* zjištěným rizikům ovlivňujícím potřeby života současné generace obyvatel řešeného území,
* předpokládaným ohrožením podmínek života generací budoucích.
[203] Vyhláška ovšem nespecifikuje, zda se vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území musí ve všech svých částech vztahovat ke všem posuzovaným variantám. Vzhledem k tomu, že předmětem posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území je návrh zásad územního rozvoje v podobě určené pro projednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona, dospěl soud k názoru, že obsah vyhodnocení vlivů v části C. až F. musí v úplnosti vycházet právě z této verze návrhu koncepce (tj. před jejím upravením dle § 37 odst. 4 a dle § 39 odst. 4 stavebního zákona). Návrh určený pro projednání dle § 37 odst. 2 stavebního zákona je zpravidla variantní, jak tomu ostatně bylo i v případě ZÚR, část C. až F. vyhodnocení se musí vztahovat k celé koncepci, tedy zohledňovat navržené varianty. Zpracovatel vyhodnocení si nemůže vybírat, které varianty záměrů vezme při tvorbě částí C. až F. v úvahu a které nikoliv.
[204] Na druhou stranu ovšem nelze dle soudu trvat na tom, aby v částech C. až F. vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území byly výslovně vyhodnoceny jednotlivé varianty. Je totiž třeba vzít v úvahu, že důvodem pro zpracování variantního návrhu zásad územního rozvoje je především stanovisko dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí vydané dle § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nebo stanovisko orgánu ochrany přírody vydané dle § 45i odst. 2 ZOPK. Účelem zpracování variantního návrhu je za těchto okolností posouzení vlivů různých variant jednotlivých záměrů na životní prostředí a na území zařazená do soustavy NATURA 2000. Tato posouzení, která mají obě environmentální charakter, tvoří část A. a B. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Naopak jevy hodnocené v části C. až F. nejsou důvodem pro zpracování variant ploch a koridorů v návrhu zásad územního rozvoje. Dále je třeba vzít do úvahy, že předmětem hodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území jsou v daném případě zásady územního rozvoje, tedy poměrně obecná koncepce, která jako celek není zpracována ve variantách, pouze jednotlivé záměry byly v rámci této koncepce navrženy variantně. Variantnost jednotlivých záměrů ovšem s ohledem na předmět částí C. až F. zpravidla nevyvolává potřebu specifického hodnocení jednotlivých variant v těchto částech.
[205] Soud má za to, že s ohledem na obsah části C. vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území není třeba tuto část zaměřit na každou variantu plochy či koridoru zvlášť. Jedná se o část, která je velmi obecná, neboť se nevztahuje k jednotlivým záměrům, pro jejichž realizaci vytváří ZÚR rámec, nýbrž koncepci jako celku. Varianty jednotlivých koridorů nejsou tak výrazně rozdílné, aby utvářely dvě zcela odlišné koncepce, takže i hodnocení pod bodem C. stačí jedno. Nadto je třeba dodat, že vliv ZÚR na environmentální jevy obsažené v územně analytických podkladech, které tvoří převážnou část jevů sledovaných v těchto podkladech, byl vyhodnocen v části A. a B., a to pro každou variantu jednotlivých záměrů zvlášť.
[206] Pokud jde o část D., provedená analýza silných stránek, slabých stránek, příležitostí a hrozeb v území (dále též „SWOT analýza“) se týká opět koncepce jako celku, variantní řešení některých dopravních koridorů nemá na její celkové vyznění zásadní vliv. Pro výsledek SWOT analýzy je podstatné především vymezení rozvojových oblastí a os a specifických oblastí, které nebyly v návrhu ZÚR řešeny variantně. Z jejího obsahu plyne, že zpracovatel vyhodnocení si byl vědom toho, že posuzovaný návrh ZÚR je ve vztahu k dopravním koridorům variantní, neboť se místy odvolává na různé varianty dopravních koridorů (viz zejména s. 4).
[207] Vyhodnocení přínosu ZÚR k naplnění priorit územního plánování obsažených v PÚR 2008, které tvoří jeho část (oddíl) E., je zcela nezávislá na variantách dopravních koridorů. Jedná se totiž o hodnocení na makroskopické úrovni, neboť republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území jsou v PÚR 2008 vzhledem ke strategické povaze tohoto dokumentu formulovány velmi obecně. Jednotlivé varianty dopravních koridorů, které jsou vedeny ve vzdálenosti často jen pár kilometrů od sebe, jsou pro účely této části vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území pod „rozlišovací úrovní“.
[208] Část F. vyhodnocení pak představuje závěrečné shrnutí, jehož význam nelze snižovat, ale současně ani přeceňovat. Nejedná se totiž o nic jiného než syntézu závěrů, které jsou podrobněji odůvodněny a podloženy v předchozích částech vyhodnocení. Z toho důvodu není třeba v části F. opakovat dílčí závěry týkající se posouzení vlivů jednotlivých variant dopravních koridorů. Povaze ZÚR jako jednotné, relativně obecné koncepci odpovídá právě syntetické shrnutí stěžejních a základních (tím pádem tedy obecných) poznatků týkajících se uplatňování koncepce.
[209] Soud tak dospěl k závěru, že obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území v oddílu C. až F. odpovídá požadavkům stanoveným vyhláškou č. 500/2006 Sb.
[210] Soud se dále zabýval námitkou navrhovatelů, dle nichž mělo být provedeno srovnání finančních nákladů na stavbu dopravních koridorů dle schválené podoby a dle tzv. alternativní koncepce Ing. S. V prvé řadě je třeba již poněkolikáté zopakovat, že tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. S. nemohla být v návrhu ZÚR zohledněna jako celek, a to pro její rozpor s PÚR 2008. Proto nebylo namístě ani porovnávat náklady na provedení schválené koncepce dopravní infrastruktury s tzv. alternativní koncepcí Ing. S.
[211] Dále je nutno uvést, že příloha č. 5 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která závazně stanoví obsah vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území, neukládá zpracovateli vyhodnocení vytvořit finanční rámec nezbytný k provedení koncepce, tedy kvalifikovaně odhadnout výši nákladů. Ostatně zásady územního rozvoje jsou v tomto ohledu natolik obecným stupněm územněplánovací dokumentace, že jen stěží lze s větší přesností kvantifikovat náklady na realizaci dopravních koridorů, to je možné až v navazujících fázích územního plánování a především ve fázi rozhodování v území.
[212] Povinnost zpracovat finanční rámec realizace koncepce pak neplyne ani z § 19 odst. 1 písm. j) stavebního zákona, dle něhož je jedním z úkolů územního plánování prověřovat a vytvářet v území podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny v území. Z tohoto ustanovení nelze dovozovat povinnost vyhodnotit finanční nároky na realizaci jednotlivých variant dopravních koridorů. Uvedené ustanovení je třeba chápat jako požadavek na uspořádání jednotlivých záměrů v území tak, aby vynaložení finančních prostředků na jejich provedení bylo účelné a vedlo k maximální možné účinnosti na řešené problémy. Finanční nákladnost variant samozřejmě může být jedním z kritérií pro výběr výsledné varianty dopravního koridoru, a to vedle kritérií environmentálních a kritéria dopravní účinnosti a dalších. Finanční kritérium by mělo nalézt odraz především při formulování stanoviska Ministerstva dopravy k návrhu ZÚR, naproti tomu pro pořizovatele ZÚR není toto kritérium určující. K tomu je třeba uvést, že pořizovatel ZÚR je investorem pouze méně významných dopravních staveb, nikoliv těch nejvýznamnějších (dálnic, rychlostních silnic), jejichž investorem je stát prostřednictvím státního rozpočtu.
[213] Navrhovatelé poukazují na to, že pokud by v důsledku nedostatku finančních prostředků byla realizována jen část dopravních staveb, mohly by v území nastat zcela opačné efekty, než jaké koncepce předvídá. K tomu soud uvádí, že ošetření těchto rizik, které samozřejmě mohou reálně v mnoha případech vyvstat, je úkolem územního řízení a stavebního řízení.
[214] Soudržnost společenství obyvatel území lze na úrovni ZÚR, které řeší pouze vybrané územněplánovací problémy (nadmístního významu), posuzovat velmi obtížně. Tuto problematiku je možné v plném rozsahu řešit až na úrovni územního plánu, jehož obsahem jsou i prvky místního významu, které ovšem pro soudržnost společenství obyvatel mají zásadní význam (např. občanská vybavenost, školní budovy, sportoviště, kulturní zařízení, domovy sociální péče, zdravotnická zařízení). Navrhovatelé konkrétně poukazují na to, že v důsledku kumulace negativních vlivů dojde k vylidňování obcí nacházejících se jižně od města Brna. Z napadeného opatření obecné povahy ovšem plyne, že pro plánování a usměrňování územního rozvoje brněnské aglomerace, zahrnující i obce na jih od Brna, byly stanoveny takové požadavky na uspořádání a využití území, které směřují k posilování vazeb těchto obcí na město Brno, posilování kvalitního dopravního spojení (integrovaný dopravní systém, železniční a silniční doprava), podmiňují rozvoj sídel vybudováním kanalizace a zajištěním pitné vody, podporují rozvedení dopravních proudů do koridorů schopných ochránit dotčená sídla aglomerace při maximální eliminaci negativních dopadů na životní prostředí, preferují restrukturalizaci zastaveného území obcí před jeho rozrůstáním atd. (str. 11 – 12). Z vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území plyne, že rozvojová oblast republikového významu OB3 Brno, zahrnující brněnskou aglomeraci, se vyznačuje dobrou úrovní vyváženosti vztahu územních podmínek pro zajištění udržitelného rozvoje území (část F.I). V případě povolování dopravních staveb v území, přiléhajícím z jihu k městu Brnu bude samozřejmě nezbytné dbát na to, aby nedocházelo k překračování limitů využití území, byly minimalizovány negativní vlivy na zdraví obyvatel a pohodu bydlení. Je úkolem územního plánování na nižší úrovni (územní plány příslušných obcí), aby byla přijata taková řešení, ochranná a kompenzační opatření, která by minimalizovala negativní vlivy dopravního zatížení na soudržnost společenství obyvatel území a naopak aby byla posílena soudržnost vytvořením předpokladů pro realizaci dalších záměrů.
[215] Námitka navrhovatelů je nedůvodná.
C.5 Námitka nepřezkoumatelnosti stanoviska MŽP k posouzení vlivů na životní prostředí
[216] Stanovisko Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů návrhu ZÚR na životní prostředí ze dne 22. 8. 2011 (dále též „stanovisko SEA“) dle navrhovatelů dokládá, že nebyly vyhodnoceny ucelené koncepce, ale jen jednotlivé úseky koridorů. Dále z něho plyne, že nedošlo k řádnému vyhodnocení a zohlednění vlivů schváleného řešení na stav znečištění ovzduší. Ze stanoviska SEA rovněž vyplývá, že z důvodu poskytnutí nedostatečných údajů o některých navrhovaných záměrech nebylo možné posoudit konkrétní míru a rozsah případného vlivu na evropsky významné lokality a ptačí oblasti. Posouzení a srovnání jednotlivých variant koridorů staveb dopravní infrastruktury z hlediska vlivů na území NATURA 2000 mělo být v plném rozsahu provedeno v rámci vyhodnocení SEA. Odůvodnění, proč se tak nestalo, považují navrhovatelé za projev libovůle. V neposlední řadě navrhovatelé tvrdí, že stanovisko SEA neobsahuje žádnou konkrétní reflexi a zhodnocení obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Stanovisko SEA je v převážné části „formulářem“, který by se mohl týkat ZÚR libovolného kraje. Proto mají navrhovatelé stanovisko SEA za nepřezkoumatelné.
[217] Odpůrce zdůrazňuje, že ve stanovisku MŽP je uvedeno, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí bylo provedeno v souladu s požadavky stavebního zákona a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Věty, o něž se navrhovatelé opírají, jsou vytrženy ze stručného popisu koncepce obsaženého ve vyhodnocení. Z pátého odstavce popisu vyhodnocení plyne, že předmětem hodnocení je vlastní koncepce, tj. ZÚR. Pokud jde o vlivy na ovzduší, ty jsou jakožto součást vlivů uplatňování koncepce na obyvatelstvo vyhodnoceny ve třetím odstavci. Jestliže v navazujícím čtvrtém odstavci, který se týká vlivů na ostatní složky životního prostředí, MŽP uvedlo „s výjimkou vlivů na ovzduší“, neznamená to, že vlivy ZÚR na ovzduší posouzeny nebyly. Hodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí, tj. včetně jeho části týkající se vlivů na území zařazená do soustavy NATURA 2000, muselo být provedeno ve vztahu ke koncepci jako celku, nikoliv k jejím dílčím záměrům. Odpůrce uzavírá, že domněnka navrhovatelů, dle nichž je stanovisko SEA obecným formulářem, není ničím podložená. Že se předmětné stanovisko vztahuje pouze k ZÚR, dokládá samo stanovisko SEA.
[218] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v části stanoviska SEA označené jako „Stručný popis vyhodnocení“ je uvedeno, že předmětem hodnocení jsou plochy a koridory dle PÚR 2008, plochy a koridory nadmístního významu a územní rezervy. Navrhovatelé mají pravdu v tom, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je založeno na hodnocení jednotlivých koridorů (event. jejich dílčích úseků). Soud v tom však nespatřuje rozpor se zákonem. Ba naopak považuje takový postup za jediný možný, neboť pouze takto lze relativně podrobně posoudit vlivy jednotlivých záměrů, pro jejichž realizaci stanoví ZÚR předpoklady, a učinit rozhodnutí o výběru varianty. Posouzení musí být zaměřeno na vlivy všech ploch a koridorů obsažených v návrhu ZÚR, včetně jejich vzájemného ovlivňování. Koncepci jako celek lze totiž považovat za souhrn jednotlivých ploch a koridorů v jejich vzájemných souvislostech a interakci.
[219] Mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně hodnot území. V návaznosti na to je vhodné poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle něhož jsou předmětem posuzování jen ty koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA. A dále je třeba poukázat na přílohu č 8 zákona o posuzování vlivů, v níž jsou stanovena kritéria, na jejichž základě se ve zjišťovacím řízení určí, zda územní plán má být podroben procesu posouzení vlivů na životní prostředí. I když se v případě zásad územního rozvoje zjišťovací řízení neprovádí, neboť podléhají procesu SEA vždy (přímo na základě stavebního zákona), lze na těchto kritériích demonstrovat obecný přístup ke způsobu posuzování vlivů územněplánovací dokumentace na životní prostředí. V příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů je uvedeno, že jedním z kritérií je míra, v jaké koncepce stanoví rámec pro záměry a jiné činnosti, a to buď vzhledem k jejich umístění, povaze, velikosti a provozním podmínkám nebo z hlediska požadavků na přírodní zdroje.
[220] Z hlediska hodnocení koncepce je tedy významné, jaké záměry mají být na jejím podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto dílčích poznatků týkajících se konkrétních záměrů a jejich variant je pak možné učinit abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž realizaci vytváří územněplánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími). Takto zpracovatel posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí postupoval, hodnotil vlivy jednotlivých záměrů a na tomto podkladě pak posoudil vliv koncepce jako celku (viz podkapitola A.5.9 a kapitola A.10). Tato námitka je tedy nedůvodná.
[221] Navrhovatelé dále namítají, že ze stanoviska MŽP plyne, že předmětem posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly vlivy na ovzduší. Soud k tomu zjistil, že v části stanoviska MŽP nadepsané slovy „Stručný popis vyhodnocení“ je uvedeno, že hodnocení vlivů na obyvatelstvo a složky životního prostředí ve všech případech vychází z identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Plochy a koridory jsou posuzovány především na základě své prostorové superpozice vůči průmětům environmentálních limitů. Výjimku tvoří vlivy na ovzduší. Tento text stanoviska MŽP je převzat z úvodu dokumentu Vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území – textová část.
[222] Ze shora uvedeného textu ovšem nelze dovodit, že ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí nebyly posouzeny vlivy ZÚR na ovzduší. Pouze to znamená, že vlivy ploch a koridorů na stav ovzduší nebylo možné hodnotit metodou prostorové superpozice vůči průmětům environmentálních limitů. Ovzduší na rozdíl od ostatních složek životního prostředí a jeho dílčích prvků (lesy, vodní toky, přírodní památky, zvláště chráněná území, dobývací prostory, chráněné oblasti přirozené akumulace vod apod.) nemá statický charakter, a proto jej nelze přesně vázat na konkrétní území. K prostorovému promítnutí kvality ovzduší vůči konkrétnímu administrativně stanovenému území slouží stanovení oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 zákona o ovzduší), o čemž svědčí i příloha č. 1 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která právě tyto oblasti řadí mezi jediné jevy související s ochranou ovzduší, které jsou sledovány v územně analytických podkladech. V rámci oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší, které se vymezují pro celý obvod územní působnosti daného stavebního úřadu, ovšem nedochází k vymezení konkrétní hranice oblasti, kde je překročen imisní limit pro konkrétní sledovanou znečišťující látku.
[223] O tom, že v rámci posuzování vlivů ZÚR na životní prostředí byly hodnoceny i vlivy na ovzduší, svědčí např. kapitola A.5.9 obsahující souhrnné hodnocení vlivů záměrů na ovzduší (s. 166 – 169 vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území) a dále kapitola A.6, včetně příloh oddílu A obsahujících tabulkovou část, a především příloha k oddílu A nazvaná Hodnocení vlivů na veřejné zdraví. Z obsahu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území tedy plyne, že vliv dopravních koridorů na stav ovzduší byl předmětem posouzení. Námitka je tedy nedůvodná.
[224] Navrhovatelé rovněž napadají závěr stanoviska MŽP, které akceptovalo, že v případě několika záměrů nebyla v hodnocení stanovena míra možného negativního vlivu na území zařazená do soustavy NATURA 2000 a byl stanoven požadavek, aby ve vztahu k těmto záměrům bylo v dalších fázích provedeno tzv. naturové hodnocení dle § 45i ZOPK. Soud má za vcelku pochopitelné, že na úrovni zásad územního rozvoje nebylo možné v případě některých záměrů přesně kvantifikovat jejich možný negativní vliv na území zařazená do soustavy NATURA 2000. Hodnocení vlivů konkrétních dílčích záměrů obsažených v koncepci na celistvost evropsky významných lokalit a ptačích oblastí a na předměty ochrany (evropská stanoviště, evropsky významné druhy, volně žijící ptáci) je otázkou komplexní. K jeho provedení je nezbytné disponovat celou řadou podrobných informací o konkrétní podobě daného záměru. Tyto informace ovšem nejsou ve fázi pořizování zásad územního rozvoje k dispozici, zpracovávají se až v rámci přípravy realizace záměru, tj. pro územní řízení a jemu předcházející hodnocení vlivů záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000 (v rámci procesu EIA). V případě některých záměrů, např. koridor rychlostní silnice R55, měl zpracovatel naturového hodnocení k dispozici podrobnější údaje, které využil pro zpracování hodnocení vlivu ZÚR na území zařazená do soustavy NATURA 2000. Jedná se o záměry, k nimž existují podrobné přípravné studie prověřující jejich proveditelnost. Účelem procesu pořizování zásad územního rozvoje ovšem není zpracování takto podrobných studií pro všechny koridory dopravní infrastruktury.
[225] Pro kvantifikaci míry vlivu na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast je dále rozhodující rovněž to, pro ochranu jakých stanovišť a druhů rostlin a živočichů byly tyto oblasti vymezeny. V případě některých druhů lze s ohledem na jejich životní potřeby již na úrovni zásad územního rozvoje posoudit, zda zásah do jejich přírodních podmínek vyvolaný realizací záměru bude významně negativní či „jen“ negativní, resp. jakými konkrétními kompenzačními opatřeními lze tento vliv minimalizovat. To je příklad dopravního koridoru rychlostní silnice R55 dotýkající se ptačí oblasti Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví, u níž bylo možno již na úrovni ZÚR s ohledem na zde chráněné druhy určit, že je třeba rychlostní silnici překrýt. Zpracovatel hodnocení vycházel z informací pocházejících z pokročilé projektové přípravy tohoto záměru.
[226] Ve všech případech ovšem takto na úrovni zásad územního rozvoje postupovat nelze. Postup zpracovatele hodnocení ZÚR na území zařazená do soustavy NATURA 2000 a potažmo ani MŽP nelze považovat za svévolný. Svědčí o tom vcelku podrobný komentář v části B.4.2 (s. 21 a násl.) vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území obsahující doporučení k minimalizaci vlivů těch záměrů, u nichž význam vlivu nebylo možno prozatím určit. Zpracovatel hodnocení zde uvedl, že u řady záměrů lze konflikt řešit vhodnou lokalizací záměru. Při hodnocení míry vlivu je třeba vzít v úvahu podíl a význam záměrem zasažené plochy z hlediska ekologických nároků stanoviště či druhu. U řady dopravních záměrů je možné minimalizovat negativní vlivy uskutečněním adekvátních opatření.
[227] Soud považuje za legitimní, že v případech, kdy nelze na úrovni zásad územního rozvoje přesně kvantifikovat míru negativního vlivu záměru na území zařazená do soustavy NATURA 2000, je tento požadavek posunut do dalších fází územního plánování a povolování záměru. Stejný postup ostatně pro tyto případy předepisuje i metodický pokyn MŽP č. 15/2007 týkající se hodnocení významnosti vlivů při posuzování podle § 45i ZOPK (publikováno ve Věstníku MŽP č. 11/2007), což jen potvrzuje výše vyřčený názor soudu, dle něhož nelze postup zpracovatele hodnocení a potažmo odpůrce považovat za svévolný. Právě hodnocení vlivů navazujících stupňů územněplánovací činnosti (územních plánů obcí, regulačních plánů) a především pak hodnocení vlivů záměrů na území NATURA 2000 ve fázi před povolováním záměru slouží k detailnějšímu posouzení míry negativních vlivů záměru, neboť teprve v těchto fázích dochází k přesné lokalizaci záměru do území (územní plán) a ke stanovení stavebně-technických parametrů záměrů (územní řízení). Stavebně-technické řešení a organizace související s prováděním stavebních prací je pak rozhodující pro posouzení míry vlivů těch stavebních záměrů, které nepředstavují úplně nový zásah do území, nýbrž v převážné míře využívají stávající silnice a spočívají v jejich rozšíření (viz např. rychlostní silnice R52 v úseku Pohořelice – Mikulov). Na okraj soud poznamenává, že skutečnost, že navržený koridor R52 využívá v převážné části stávající silnici, dostatečně vyplývá z výkresu č. 4, který je grafickou částí odůvodnění opatření obecné povahy, a ze strany 53 textové části opatření obecné povahy. Proto soud shledal návrh odpůrce na provedení důkazu dokumentem „3D vizualizace tras rychlostní silnice R55 a R52“, jímž hodlal odpůrce doložit své tvrzení, že navržený koridor rychlostní silnice R52 využívá stopu stávající pozemní komunikace, nadbytečným a neprovedl jej.
[228] Rovněž pro tyto navazující fáze územního plánování a rozhodování o umístění stavby do území platí § 45i odst. 8, 9 a 10 ZOPK, a nejsou tak na místě obavy navrhovatelů, že by z důvodu nedostatečné kvantifikace vlivů záměru na území NATURA 2000 ve fázi hodnocení zásad územního rozvoje mohlo dojít k povolení záměru bez uložení a provedení kompenzačních opatření dle § 45i odst. 9 ZOPK (ostatně ukládání kompenzačních opatření ve fázi hodnocení koncepcí je v porovnání s ukládáním kompenzačních opatření ve fázi povolování záměru praxí považováno za méně efektivní – viz Bejček, P. Kompenzační opatření podle článku 6.4 směrnice o stanovištích. Ochrana přírody. 2011, č. 3, s. 13 – 14).
[229] Lze ještě dodat, že možný negativní vliv nebylo možné kvantifikovat rovněž v případě několika územních rezerv. Metodika hodnocení vlivů územních rezerv na území zařazená do soustavy NATURA 2000 je značně specifická, neboť vymezení územní rezervy slouží pouze k prověření využití určité oblasti pro konkrétní záměr. Zpracovatel hodnocení zvolenou metodiku transparentně popsal a logickým způsobem odůvodnil, a lze ji tak dle soudu akceptovat.
[230] Tato námitka je tedy nedůvodná.
[231] Soud nesdílí názor navrhovatelů ani ve vztahu k přezkoumatelnosti stanoviska MŽP. V prvé řadě se nelze ztotožnit s tvrzením navrhovatelů, že stanovisko je pouze obecným formulářem, který se mohl týkat libovolného kraje. Stavební zákon, včetně jeho prováděcích právních předpisů, ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepředepisují obsah, natož pak strukturu stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. MŽP tak má široký prostor při koncipování obsahu stanoviska. Lze jen přivítat, jestli MŽP koncipuje svá stanoviska k vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí jednotným způsobem.
[232] Stanovisko k vyhodnocení vlivů na životní prostředí bylo v nyní posuzovaném případě vydáno teprve poté, co došlo k veřejnému projednání návrhu ZÚR dle § 39 stavebního zákona (právě účast veřejnosti je základním principem procesu SEA). Ještě před tím se MŽP z pozice dotčeného orgánu na úseku hned několika složkových zákonů práva životního prostředí vyjádřilo prostřednictvím stanoviska ze dne 26. 7. 2010, které je pro pořizovatele ZÚR závazné, k obsahu variantně řešeného návrhu ZÚR i k obsahu vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí. Některé otázky navíc byly řešeny v dohodovacím řízení (jednání dne 24. 1. 2011). Je tedy vcelku pochopitelné, že ve stanovisku k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které bylo vydáno jako poslední v řadě, již nebylo třeba formulovat postoj ke konkrétním záměrům a postačovalo vyjádřit se v obecné rovině ke koncepci jako takové. Obsah stanoviska MŽP k vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí je dle soudu plně přezkoumatelný.
[233] Byť soud shledal navrhovateli výslovně formulované námitky proti stanovisku MŽP jako nedůvodné, musel přihlédnout k tomu, co vyšlo najevo v průběhu řízení při projednávání jiných námitek navrhovatelů. Soud již shora uvedl, že posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí je neúplné, neboť nezahrnuje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. MŽP si mělo tohoto nedostatku všimnout a vyzvat odpůrce k jeho odstranění. Jestliže však namísto toho vydalo ke koncepci (ZÚR) kladné stanovisko, učinilo tak na podkladě neúplně zjištěného skutkového stavu, tedy předčasně. Tím byl proces posuzování vlivů na životní prostředí zatížen vadou, která mohla mít vliv na zákonnost stanoviska MŽP.
C.6 Námitky proti odůvodnění opatření obecné povahy ohledně výběru výsledné podoby koncepce dopravní infrastruktury
[234] Navrhovatelé namítají, že teprve v odůvodnění ZÚR jsou vymezeny tři koncepční varianty rozvoje dopravní infrastruktury („Optimální“, „Alternativní“ a „Bez rozvoje dopravní infrastruktury“). Tyto koncepční varianty měly být však vyhodnoceny v procesu SEA. Odůvodnění ZÚR nemá varianty řešení srovnávat a samostatně hodnotit, nýbrž má na základě vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a dalších podkladů zvolenou variantu srozumitelně a přesvědčivě odůvodnit. V odůvodnění ZÚR jsou varianty koncepce nadto porovnány jen z hlediska dopravního. Z odůvodnění dále není zřejmé, jakým způsobem zpracovatel dospěl k vymezení jednotlivých koncepčních variant, což platí zejména pro tzv. „Alternativní“ koncepci, jež do jisté míry vychází z koncepce Ing. S., avšak není s ní totožná. U varianty „Bez rozvoje dopravní infrastruktury“ není zřejmé, na základě čeho do ní byly zařazeny dílčí dopravní stavby.
[235] Posouzení jednotlivých variant spojení Brna a Vídně provedené v odůvodnění ZÚR považují navrhovatelé za nedostatečné, ostatně v odůvodnění je uvedeno, že se jedná pouze o teoretickou odbornou rozvahu, neboť některé silnice nižšího řádu nebyly vůbec prověřeny. Z podkladu označeného jako MODEL 2010 plyne, že varianta bez R52 a se čtyřpruhovým obchvatem Břeclavi podstatně snižuje zatížení brněnské aglomerace. Tento aspekt však ZÚR ignorují, stejně jako mezinárodní význam koridoru, který má primárně sloužit k propojení Vídně s Katowicemi přes severní Moravu. Označení jedné z koncepcí za „Optimální“ svědčí o tom, že hodnocení koncepcí bylo provedeno tendenčně s cílem vytvořit oporu pro oficiálně prosazovanou variantu. Zásadním kritériem pro srovnání variant koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury měl být požadavek na odvedení tranzitní dopravy mimo území města Brna a dalších nadlimitně zatížených území.
[236] Navrhovatelé popírají opodstatněnost argumentace odpůrce založené na existenci mezinárodní dohody mezi Českou republikou a Rakouskou republikou o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52. Tato dohoda nebyla ratifikována Parlamentem, a proto nemá aplikační přednost před právními předpisy České republiky. Dohoda tak nemůže v rozporu s těmito právními předpisy (stavební zákon) determinovat vymezení koridorů staveb dopravní infrastruktury v ZÚR.
[237] V replice navrhovatelé poukázali na to, že výsledná podoba dopravní infrastruktury ve schválených ZÚR plně neodpovídá koncepci dopravní infrastruktury prověřované v MODELU 2009.
[238] Odpůrce vysvětluje, že k volbě jedné ze tří koncepcí dopravní infrastruktury došel na základě informací obsažených v dokumentu označeném „Model silniční dopravy pro výhledovou síť JMK“. Nejlépe byla hodnocena „Optimální“ varianta, která vycházela z požadavku nadřazených dokumentů. Tato varianta koncepce uspořádání výhledové dopravní infrastruktury pak byla posouzena z hlediska vlivů na udržitelný rozvoj území. Pro porovnání variant konkrétních záměrů v rámci této koncepce byla využita kritéria a podmínky pro rozhodování, které zohledňují základní aspekty pilířů udržitelného rozvoje území, aniž by byl některý z nich upřednostňován. Nelze tedy souhlasit s navrhovateli, že za kritérium výběru sloužila jen otázka maximalizace počtu vozidel. Tzv. alternativní koncepce by znamenala další zvýšení dopravní zátěže ve stávajících koridorech (tj. též v oblasti brněnské aglomerace), neboť kromě vyvedení tranzitní dopravy do Boskovické brázdy (16 000 vozidel) by doprava zůstala ve stávajících dopravních koridorech bez možnosti alespoň částečného rozdělení.
[239] V duplice odpůrce poukazuje na to, že dohoda mezi vládou České republiky a Rakouskou spolkovou vládou nebyla kritériem či podmínkou pro rozhodování zohledňující základní aspekty pilířů udržitelného rozvoje území. Odpůrci tak není zřejmé, jaký postup nerespektující vnitrostátní právní předpisy mají navrhovatelé na mysli. Při jednání soudu odpůrce uvedl, že zjišťoval u Ministerstva dopravy, zda mezivládní dohoda musí být ratifikována. Dostalo se mu odpovědi, že dohoda ratifikována být nemusí.
[240] Byť se soud ke shora uvedeným námitkám, které navrhovatelé v různých formulačních obměnách při zachování jejich podstaty opakovaně vznáší na různých místech návrhu, již vyjádřil, přesto pro pořádek stručně opakuje svůj právní názor na otázku povinnosti posoudit varianty koncepce jako takové. Z odůvodnění ZÚR vyplývá, že odpůrce si nechal zpracovat modely zatížení hlavních dopravních tahů na území kraje pro tři různé koncepce dopravní sítě. Jednak pro tzv. nulovou variantu zahrnující jen drobné změny stávajícího stavu dopravní sítě, jednak pro „Alternativní“ variantu, která se svým obsahem značně podobá (byť ne zcela shoduje) tzv. alternativní koncepci Ing. S., a pro „Optimální“ variantu, která odpovídá podobě schválené v ZÚR. Takto vznikly studie označené jako MODEL 2009 a MODEL 2010 prověřující dopravní účinnost koncepcí jako celku. V zadání ZÚR nicméně nebylo uloženo zpracovat návrh ve třech zcela samostatných variantách a posoudit jejich vlivy na životní prostředí, tento požadavek nebyl obsažen ani ve stanovisku MŽP k návrhu zadání ZÚR (viz body [133] a [134]). Ostatně, jak plyne z níže uvedeného, požadavek na zpracování návrhu v koncepčních variantách („Optimální“, „Alternativní“ a „Bez rozvoje dopravní infrastruktury“) by byl iracionální, neboť by byl v rozporu s PÚR 2008.
[241] Na straně 10 odůvodnění ZÚR odpůrce vysvětlil, že ZÚR reagují na všechny požadavky vyplývající z PÚR 2008 a že „[v] souladu s PÚR ČR 2008 jsou respektovány a v územních podmínkách Jihomoravského kraje zpřesněny: (…) územní vymezení, kritéria a podmínky pro rozhodování o změnách v území a úkoly pro územní plánování pro krajem dotčené koridory a plochy dopravy: příslušný úsek koridoru kapacitní silnice R43 Brno – Svitavy/Moravská Třebová (E461), koridor kapacitní silnice R52 Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen/Rakousko (E461), příslušný úsek koridoru kapacitní silnice R55 Olomouc – Přerov a dále Napajedla – Uherské Hradiště – Hodonín – Břeclav – hranice ČR (- Wien), (…).“ Je tak zřejmé, že PÚR 2008 vyžadovala, aby ZÚR zpřesnily koridory R43, R52 a R55, které byly rámcově vymezeny v politice územního rozvoje.
[242] Z výše zmíněných tří variant koncepce dopravní infrastruktury odpovídala obsahu PÚR 2008 pouze jedna z nich, a to „Optimální“ varianta, neboť jako jediná obsahovala všechny dopravní koridory republikového a mezinárodního významu vymezené PÚR 2008 (tj. R43, R52 a R55, k tomu viz s. 19 a 20 odůvodnění ZÚR), které předurčily základní kostru těch nejvýznamnějších dopravních koridorů na území Jihomoravského kraje. Jak soud vysvětlil již shora v bodě [141], musí zadání i zpracovaný návrh ZÚR odpovídat platné politice územního rozvoje. Soulad návrhu ZÚR s politikou územního rozvoje je jedním z nejzákladnějších požadavků, jehož dodržení je podmínkou zákonnosti ZÚR jako takových [viz § 38 odst. 2 a 4, § 40 odst. 1 písm. a) a § 41 odst. 2 stavebního zákona].
[243] Tzv. nulová varianta (varianta „Bez rozvoje dopravní infrastruktury“), která neobsahovala dopravní záměry republikového a mezinárodního významu (R43, R52, R55; viz s. 26 a 27 odůvodnění ZÚR), byla proto pro rozpracování v návrhu ZÚR diskvalifikována tím, že byla v rozporu s PÚR 2008.
[244] Totéž se týká i „Alternativní“ koncepce, která neobsahuje záměr rychlostní komunikace R52, jenž byl jako záměr mezinárodního významu vymezen v PÚR 2008 (viz s. 23 a 24 odůvodnění ZÚR; tímto deficitem trpí i dopravní koncepce zpracovaná Ing. S., kterou navrhovatelé tak sveřepě prosazují, viz bod [579] níže), a proto nemohla být zpracována do podoby alternativního návrhu ZÚR. Jednotlivé dopravní záměry této „Alternativní“ koncepce ovšem v rozporu s PÚR 2008 nebyly, ve vztahu k „Optimální“ koncepci byly tvořeny odlišnými variantami dílčích úseků jednotlivých dopravních koridorů (např. rychlostní silnice R43 byla v „Optimální“ variantě tvořena dílčími záměry D1-A, D2-A, D3-A a D4-A, kdežto v „Alternativní“ variantě záměry D1-C, D2-D, D3-A a D4-B). Návrh ZÚR prověřil u těchto dopravních koridorů jak jejich variantu obsaženou v „Optimální“ koncepci, tak variantu obsaženou v „Alternativní“ koncepci, přitom zohlednil i jejich dopravní účinnost, jak byla spočítána v MODELU 2009 a MODELU 2010. Dílčí části „Alternativní“ koncepce tak posouzeny a vyhodnoceny byly.
[245] Soud shrnuje, že nebyly dány podmínky pro to, aby návrh ZÚR tvořily všechny tři samostatné, ucelené koncepce dopravní infrastruktury, a tak i požadavek navrhovatelů na odůvodnění výběru „Optimální“ varianty dopravní koncepce jako základu pro navržení jednotlivých dopravních koridorů vyznívá na prázdno. Ostatně v odůvodnění ZÚR je ve vztahu k dopravním koridorům tvořícím páteřní systém uvedeno, že jejich převzetí a upřesnění v rámci ZÚR je v souladu s PÚR 2008 (viz s. 10 a dále např. s. 32, 49, 54 odůvodnění ZÚR). Žádné další odůvodnění opírající se o porovnání vlivů variant dopravních koncepcí na životní prostředí a udržitelný rozvoj území nebylo třeba uvádět. Základem návrhu ZÚR se mohla stát ve své ucelené podobě jen „Optimální“ varianta. Proveditelnost jejích jednotlivých záměrů (resp. variant záměrů) pak byla prověřena v průběhu pořizování návrhu ZÚR a jeho projednávání s dotčenými orgány (k tomu viz též bod [141] shora).
[246] Je zcela bez významu zabývat se otázkou, zda odpůrce dostatečně vysvětlil svůj postup, proč jsou ony tři alternativní koncepce sestaveny takovým způsobem, jak jsou popsány v odůvodnění ZÚR. Tzv. nulová a „Alternativní“ koncepce dopravní infrastruktury totiž nemohly být jako celek podkladem pro zpracování návrhu ZÚR. Soud se shoduje s tvrzením navrhovatelů, že označení jedné z ucelených koncepcí dopravní infrastruktury na území kraje slovem „optimální“ z hlediska sémantického naznačuje preferenci této koncepce pořizovatelem ZÚR. Ovšem s ohledem na skutečnost, že pouze tato varianta koncepce byla v souladu s obsahem PÚR 2008, nelze postup odpůrce, který návrh ZÚR postavil právě na této koncepci dopravní infrastruktury, hodnotit jako tendenční, ale naopak jako zákonný a pragmatický.
[247] Ze shora uvedených důvodů vyhodnotil soud návrhy odpůrce na provedení výslechu svědků Ing. F., Ing. N. a Ing. W. ke způsobu posouzení jednotlivých koncepcí silniční dopravní infrastruktury, jakož i k podrobnému zdůvodnění přístupu odpůrce k vypracování a následnému posouzení alternativní silniční dopravní koncepce jako nadbytečné, a proto je neprovedl. Soud totiž dospěl k závěru, že jedinou variantou, která je v souladu s PÚR 2008, je „Optimální“ koncepce, což dostatečně plyne již z odůvodnění ZÚR a obsahu PÚR 2008, tedy ze správního spisu.
[248] Nadále tak má význam hovořit pouze o hodnocení a odůvodnění výběru výsledné varianty jednotlivých koridorů v rámci tzv. optimální koncepce, nikoliv koncepcí jako celku. Podkladem pro rozhodnutí o výběru varianty jednotlivých koridorů (či jejich úseků) bylo posouzení jejich vlivů na životní prostředí a modelování intenzit dopravy. Důvody výběru konkrétní varianty jsou u variantně řešených záměrů dostatečně popsány v odůvodnění ZÚR (zejména část C.4.1.1), přičemž v úvahu bylo vzato vždy několik rámcových kritérií, včetně doporučení obsaženého v hodnocení SEA, nikoliv pouze jejich dopravní účinnost.
[249] Pasáž z odůvodnění ZÚR věnovaná úvahám o možných způsobech propojení Brna a severní Moravy s Vídní přesahují rámec vlastního obsahu návrhu ZÚR. Zde provedené srovnání nepochybně bylo důležité z pohledu prověření dopravního významu jednotlivých řešení, tím spíše v situaci, kdy veřejnost neustávala v protestech proti R52 i po jejím zanesení do PÚR 2008 (viz s. 27 odůvodnění ZÚR). Z hlediska dopravní účinnosti byla tímto rozborem opírajícím se o data získaná z MODELU 2010 prokázána výhodnost realizace rychlostní komunikace R52 v úseku Pohořelice – Mikulov (- Drasenhofen) v porovnání s ostatními možnými alternativami propojení moravské a rakouské metropole (viz s. 28 – 30 odůvodnění ZÚR).