[155] Stěžovatelé tvrdí, že městský soud pochybil, pokud se nezabýval věcnými námitkami k posouzení variant, neboť podle něj mohla být AZÚR invariantní. Invariantnost musí být zdůvodněna a podložena srovnávací variantou a její nevýhodností. Minimálně částečně bylo pořizovatelem provedené hodnocení založeno na nesprávných a účelových podkladech (např. z hlediska vlivů hluku na zdraví obyvatel rozhodl zcela účelový a v praxi neprosaditelný přesun přistávání letadel přímo nad Prahou namísto aktuálně využívané hlavní dráhy). Nelze zcela rezignovat na posouzení věcné správnosti VVURÚ, protože je součástí odůvodnění invariantnosti (např. str. 80 odůvodnění AZÚR). Na posouzení variant má podle stěžovatelů vliv i posouzení vlivů na území NATURA 2000.
6.2. Vyjádření odpůrce
[156] Je metodickým pravidlem, že ve VVURÚ se srovnává aktivní varianta s pasivní jako pomocným referenčním rámcem. Ve VVURÚ byla nad rámec zákona a nezbytných standardů vyhodnocení posouzena i tzv. regionální varianta, lze tak stěží případné vady této nadstandardní informační hodnoty považovat za důvod nezákonnosti.
[157] Polemika v rámci tohoto bodu přerostla v odbornou; skutečnost, že se městský soud omezil pouze na právní rozměr sporu, nelze považovat v daném případě za nezákonnost. Právní řád zná nástroje sloužící k odstranění vad odborných sporů (společné jednání, možnost připomínek v procesu pořizování a přijímání ZÚR). Lze stěží rezignovat na tyto procedury a poté tvrdit odborné vady u soudu, jenž není s to je posoudit. Ust. § 37 odst. 5 stavebního zákona v tomto ohledu obsahuje určitý prvek koncentrace pro otázky věcné správnosti a zákonnosti, aby se následně (§ 39 a násl. stavebního zákona) řešily pouze otázky politické, v jakých má zastupitelstvo diskreci. Argumentace v bodu 6. se vymyká soudnímu přezkumu; odpůrce nicméně stojí za svými věcnými závěry. Ani zde stěžovatelé netvrdili konkrétní dotčení svých věcných práv.
6.3. Vyjádření ŘSD
[158] Podle ŘSD bylo variantní řešení hodnoceno s ohledem na podrobnost podkladů, které byly v době zpracování VVURÚ k dispozici (kartogramy intenzit dopravy pro obě předkládané varianty, hodnocení z hlediska jednotlivých složek životního prostředí), dílčí vyhodnocení je vždy shrnuto na konci dílčích podkapitol. VVURÚ z hlediska rozvoje území hodnotilo v souladu se zákonem EIA „aktivní“ a „nulovou“ variantu.
[159] Z VVURÚ vyplývá, že celková míra zdravotního rizika obyvatel z expozice hlukem a znečišťujícími látkami v ovzduší Prahy bude uplatněním AZÚR oproti stávajícímu stavu či nulové variantě jen mírně nižší. Musí však dojít k dalším organizačně-technickým opatřením přijatým na politické úrovni, pro které je však nezbytné dobudování SOKP, jak je navržen v „aktivní variantě - základní řešení“ (např. mýtný systém a omezení vjezdu těžkých nákladních automobilů). Oddálení SOKP by vedlo k jeho nižší atraktivitě, a tím většímu zatížení obyvatel na území hl. m. Prahy. Z VVURÚ a hodnocení z hlediska počtu obyvatelstva vyplynul předpoklad, že skutečný počet obyvatel zasažených nadlimitními hodnotami hluku a znečištění ovzduší bude ve výhledovém stavu nižší, než je uveden v modelových výpočtech (vyhodnocení je provedeno na straně bezpečnosti). Snížení zátěže i při nulové variantě oproti stávajícímu stavu bude pouze mírné a pouze v případě znečištění ovzduší. Ke zlepšení bude docházet zejména v důsledku lepších emisních parametrů jednotlivých zdrojů znečišťování ovzduší. V případě hodnocení zdravotního rizika z hluku dochází ve stávajícím stavu oproti nulové i aktivní variantě k nižšímu zatížení obyvatel. Tvrzení stěžovatelů, že z pohledu dotčení obyvatel hodnocení variant zcela chybí, je tedy nesprávné, neboť v kapitole A.7 VVURÚ je provedeno podrobné vyhodnocení.
[160] Městský soud dospěl k závěru, že návrh AZÚR mohl být invariantní a je postačující, aby ve VVURÚ byla v souladu s § 37 odst. 1 stavebního zákona posouzena pouze varianta, jež byla předmětem návrhu AZÚR. Vymezení jiných srovnávacích variant ve VVURÚ, bez ohledu na shora uvedené, nemohlo mít vliv na zákonnost přezkoumávaného OOP.
6.4. Replika stěžovatelů
[161] Věcné rozpory nelze řešit na společném jednání. Rovněž ve fázi řízení o ZÚR se projednávají věcné otázky a otázky zákonnosti; k tomu stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105, publ. pod č. 2848/2013 Sb. NSS, a rozsudky týkající se přezkumu bezpečnostních prověrek, resp. hodnocení věrohodnosti a přesvědčivosti zpravodajské informace a její relevance pro bezpečnostní řízení. Politické rozhodnutí nemůže potvrdit správnost podkladů bez ohledu na případné věcné nesprávnosti a eliminovat jejich přezkoumatelnost z hlediska vlivu na zákonnost procesu. Hodnocení regionální varianty není „nadstandardem“, jak uváděl odpůrce, a proto má být bezvadné a dostatečné.
6.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[162] Argumentaci stěžovatelů v kasační stížnosti je opět obtížné uchopit; pochopit ji a přistoupit k přezkumu kasační námitky lze pouze v kontextu Návrhu. Stěžovatelé se zjevně domnívají, že závěry VVURÚ jsou chybné, neboť varianty ve VVURÚ (nulová, aktivní - základní řešení a aktivní - variantní řešení) nejsou vyhodnoceny rovnocenně. VVURÚ se totiž soustředilo „téměř výhradně“ na posouzení tzv. nulové varianty a aktivní varianty - základní řešení.
[163] Již v bodě 5.5. tohoto rozsudku (zejm. body [150] a [151]) Nejvyšší správní soud konstatoval, že invariantní řešení SOKP v AZÚR bylo logicky, vnitřně konzistentně a dostatečně odůvodněno. Za takové situace lze přisvědčit městskému soudu, že námitka chybného vymezení srovnávacích variant ve VVURÚ, jak ji vymezili stěžovatelé, je irelevantní, neboť ve smyslu § 37 odst. 1 stavebního zákona se VVURÚ pořizuje k návrhu ZÚR, a musí tedy respektovat jeho obsah (tedy i zdůvodněné invariantní řešení SOKP). Z hlediska zákonnosti pořízení a přijetí AZÚR je proto podstatné, aby VVURÚ posoudilo právě variantu vymezenou v návrhu AZÚR. Pokud sami stěžovatelé v Návrhu konstatují, že VVURÚ se soustředilo na posouzení stávající situace (nulové varianty, která je spíše referenčním rámcem a kritériem sloužícím k zhodnocení, jaké důsledky by mělo zachování stávajícího stavu v podobě před AZÚR) a varianty trasování SOKP zvolené v AZÚR (aktivní varianty - základní řešení), pak jejich argumentace nemůže vést ke zrušení napadené části AZÚR. Sami stěžovatelé totiž de facto potvrzují, že způsob hodnocení variant ve VVURÚ splňuje zákonné požadavky.
[164] Dále je třeba poznamenat, že pokud VVURÚ obsahuje také hodnocení jiných variant (zjevně pro srovnání a „dokreslení“ situace), nezpůsobuje to samo o sobě nezákonnost AZÚR. Naopak hodnotí-li VVURÚ také jiné varianty, než ty v návrhu AZÚR, může být komplexnějším podkladem, který ještě stále může (avšak nemusí) ovlivnit výslednou podobu AZÚR [a např. ve smyslu § 38 odst. 3 stavebního zákona vést dokonce k pořízení nového návrhu ZÚR (blíže viz s. 99 in fine a s. 100 napadeného rozsudku)]. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že navrhovatelé v Návrhu v obecné rovině porovnávají jednotlivé varianty a polemizují nad nimi, aniž by však blíže uvedli, jak měla být ovlivněna zákonnost AZÚR. Také proto jejich „věcné námitky“, kterých se dovolávají v kasační stížnosti, nemohly vést ke zrušení napadené části AZÚR.
[165] Ke konstatování stěžovatelů, že na posouzení variant má vliv také posouzení vlivů na území NATURA 2000, Nejvyšší správní soud uvádí, že takovou argumentaci stěžovatelé (v této souvislosti a v tomto bodě) v Návrhu neuplatnili. Jedná se tedy o námitku ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustnou.
[166] Ani výše uvedenou námitku Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
7. Nesprávné vstupy do posuzování
7.1. Obsah kasační stížnosti
[167] Stěžovatelé uvedli, že zveřejnění dostatečně určitých číselných údajů stávajících a očekávaných budoucích dopravních intenzit a možnost jejich kontroly ze strany veřejnosti, zastupitelů či dotčených orgánů je zásadní pro přesvědčivost odůvodnění. Dostatečným důvodem pro jejich nezveřejnění není ani obecná informace o modelu na webových stránkách, ani rozsah dat, který mohl být zjednodušen do srozumitelné a zveřejnitelné podoby. Údaje v rozptylové a akustické studii nejsou pro tvorbu názoru zastupitelů a veřejnosti dostatečně určité.
[168] Podle stěžovatelů je dopravní účinnost zdůvodňována rozdílovým kartogramem pomíjejícím nákladní dopravu. Z AZÚR není zřejmé, že v rámci rozdílového kartogramu se jedná o porovnání toliko automobilové osobní dopravy, což je matoucí pro zastupitele, veřejnost i dotčené orgány. Stěžovatelé dostatečně určitě zdůvodnili ovlivnění výsledků hodnocení dopravní účinnosti tím, že SOKP bude součástí tzv. transevropské dopravní sítě (dále jen „TEN-T“), kde nákladní doprava tvoří cca ¼ veškerého provozu, přičemž hluk a exhalace je 5 až 7 násobně větší, než u osobních automobilů. Dopravním značením je možné usměrnit dopravu tranzitní, nikoliv již dopravu zdrojovou a cílovou, která začíná a končí v Praze. Přitom vlivy dopravních opatření usměrňujících nákladní dopravu nebyly hodnoceny v rámci dopravního modelu a nejsou součástí AZÚR. Podle stěžovatelů je SOKP zařazen do dálniční sítě České republiky jako D0, proto je argumentace dopravní účinností pro vnitroměstskou dopravu věcně nesprávná.
[169] Pojetí „výhledového stavu“ jako hypotetického, obecně nevztaženého k určitému datu a koncipovaného jako maximálně možný stav, jak uvedl městský soud, podle stěžovatelů není z AZÚR zřejmé. Vypovídající vyhodnocení lze vytvořit pouze, odpovídá-li stav dopravních staveb prognostickým datům; nerealistická kombinace stavu dopravních staveb a prognostických dat pak nemůže být odůvodněním pro realizaci záměru či výběr určité varianty, jak pořizovatel činí v AZÚR. V různém čase bude na území hl. m. Prahy bydlet různý počet obyvatel a přepravován jiný objem nákladu. Kombinace prognostických dat se zcela nerealistickým stavem kompletně dobudované dopravní infrastruktury hl. m. Prahy vede k vyhodnocování zcela nereálné situace.
[170] Městský soud nesprávně posoudil námitky ohledně věcně nesprávně vymezeného stávajícího stavu. Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že opomenutí Vysočanské radiály jim nemůže způsobit újmu, protože je ve prospěch bezpečnosti a zvýhodňuje výhledový stav. Její zprovoznění ovlivnilo rozložení dopravních intenzit i na jiných komunikacích.
[171] Stejně tak posouzení o obalovnách společnosti Porr a.s. je věcně nesprávné. Pokud je výhledový stav neukotvený, lze předpokládat, že ÚPD bude opakovaně měněna a dojde k ukončení provozu více zdrojů znečišťování ovzduší. Ukončení jednoho z 205 zdrojů znečištění ovzduší není podle stěžovatelů marginální.
[172] Podle stěžovatelů výkresy 07.1-07.8 vypustily dvě nezpochybněná a reálně fungující silniční propojení nadmístního významu - cca 700 m Štěrboholské radiály u Běchovic a cca 300 m u Satalic. Tím grafická část vytváří zavádějící dojem, že bez schválení úseků SOKP 511 a SOKP 520 v základní variantě není tato část silniční sítě funkční.
[173] Městský soud měl porušit práva stěžovatelů na spravedlivý soudní proces tím, že si sám učinil úsudek o vysoce odborných otázkách - vlivu opomenutí Vysočanské radiály v posouzení stávajícího stavu nebo opomenutí těžké nákladní dopravy v kartogramech dopravních intenzit, kterými je zdůvodňována lepší dopravní účinnost základní varianty. Podle stěžovatelů je nedostatečné také odůvodnění městského soudu, které se týká zamítnutí návrhu stěžovatelů na provedení důkazu znaleckým posudkem, jenž by osvědčil přiměřenost užitého dopravního modelu. Posouzení městského soudu, podle kterého návrh znaleckého posudku svou obecností překračuje meze uplatněného návrhového bodu, je v rozporu s § 52 odst. 1 s. ř. s. Z uvedeného důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro vadu řízení před soudem.
[174] Úlohou přezkumu OOP je podle stěžovatelů posouzení, zda si pořizovatel opatřil dostatečné podklady, aby mohl řádně usuzovat na skutkové i právní otázky, které pro své rozhodnutí potřebuje zodpovědět. Skutkový stav přitom nebyl dostatečně a úplně zjištěn.
7.2. Vyjádření odpůrce
[175] Stěžovatelé v tomto bodě vyčítají soudu zcela opačnou pozici (nesprávný postup spočívající v posouzení odborných otázek), než v bodě 6., v němž vytýkají rezignaci na přezkum věcné správnosti VVURÚ.
[176] Součástí Návrhu nebyl návrh na vyhotovení znaleckého posudku, ten byl vznesen až na prvním jednání ve věci, přestože stěžovatelé jsou si vědomi tříměsíční lhůty, v níž musel městský soud rozhodnout. Za takové situace si požadované odborné posouzení mohli nechat vyhotovit sami. Stěžovatelé podle odpůrce reformulovali návrhový bod z právní otázky na odbornou, neboť nemohli rozumně čelit protiargumentaci. Městský soud postupoval správně, pokud konstatoval, že stěžovatelé porušili princip návrhové koncentrace řízení, jež se vztahuje k okamžiku podání návrhu ve věci samé.
[177] Argumentace v bodě 7. má dílem metodologickou a dílem právní povahu. Soud se v maximální možné míře pokusil pochopit věcnou podstatu a poté si učinil úsudek, do jaké míry může být právně relevantní a hodnotil otázky ryze právní (např. do jaké míry musí proces vypracování vyhodnocení respektovat princip transparentnosti či publikace dat zpracovaných v rámci vyhodnocení). Celý proces pořízení ZÚR má garantovanou míru participace veřejnosti, kterou je ovšem třeba využít v době, kdy se tak činit má. Nelze s metodologickým a odborným argumentem přijít až v rámci soudního přezkumu. Ani zde stěžovatelé nespecifikují namítanou nezákonnost v tom směru, jak se dotýká jejich konkrétních věcných práv.
7.3. Vyjádření ŘSD
[178] Podle ŘSD nehledě na to, že se nejedná o otázku právního posouzení, není ani tento stížní bod důvodný. Stěžovatelé neporozuměli posuzování obecně v úrovni ZÚR a na výhledovém stavu, se kterým ZÚR pracují z hlediska celkové koncepce dopravního řešení a jejího naplnění. Údaje užívané stěžovateli z jiných zdrojů jsou s AZÚR nesouměřitelné. Cílový stav dopravní infrastruktury formulovaný AZÚR nelze zaměňovat s alternativními či rizikovými scénáři, které si ŘSD nechává zpracovávat, aby mohlo včas reagovat na negativní vývoj v postupu realizace dopravní infrastruktury. Ve vyjádření ŘSD uvádí konkrétní příklady zaměňování podkladů pro posouzení AZÚR s podklady, na něž odkazují stěžovatelé v rámci své argumentace.
[179] Podle ŘSD byly podkladové kartogramy intenzit dopravy pro zpracování VVURÚ k dispozici, přičemž v akustické i rozptylové studii je graficky uveden rozsah posuzované silniční sítě pro jednotlivé posuzované stavby, včetně orientačních hodnot intenzit dopravy (s. 11 akustické studie, s. 10 rozptylové studie). Data jsou pro podrobnost ZÚR plně dostačující. Podrobné hodnocení je možné provádět až při přípravě jednotlivých staveb v rámci procesu EIA a podkladů pro územní řízení. Městský soud se dostatečně s námitkou stěžovatelů vypořádal a diferencoval mezi údaji potřebnými pro AZÚR a jinými, používanými pro jiné účely.
7.4. Replika, duplika stěžovatelů a triplika odpůrce
[180] Studie a podklady uváděné ŘSD nebyly podkladem napadeného OOP, ani nejsou aktivně zveřejňovány. Podle stěžovatelů byl odborný posudek ke správnosti vstupů do posuzování navržen v situaci, kdy v odborné otázce nebyla v průběhu jednání mezi odpůrcem a stěžovateli shoda, a bylo proto vhodné nezávislé posouzení.
[181] V podání doručeném zdejšímu soudu dne 5. 5. 2017 stěžovatelé dále uvedli, že Dopravně inženýrské podklady pro stavbu „Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511, Běchovice – dálnice D1“ -Dlouhodobé výhledy, které byly zpracovány v dubnu 2017, potvrzují jejich námitku o nereálně uváděném časovém výhledu k roku 2020, a tím i námitku zcela nereálného posouzení z pohledu kombinace časového výhledu, demografické prognózy a stavu dopravní sítě. Stěžovatelé setrvávají na svém tvrzení, že nákladní doprava nebyla součástí dopravního modelu.
[182] V podání doručeném zdejšímu soudu dne 24. 5. 2017 odpůrce uvedl, že stěžovatelé poukazují na podrobnosti procesu EIA, který běží nyní (rok 2017), z čehož dovozují právní vady procesu SEA zahájeného v roce 2011. To, co nyní nazývají jako právní vady, v kasační stížnosti označují jako vysoce odborné otázky, jež soudu nepřísluší hodnotit. Podle odpůrce stěžovatelé srovnávají nesrovnatelné. Proces EIA je založen na novějších datech a metodice, zvyšuje se úroveň poznání reality a zjišťovacích metod. Stěžovatelé si nesprávně vykládají problematiku dopravního modelování, což je zřejmě dáno vysokou odborností této oblasti. Referenční rok demografické prognózy užité v rámci modelu vývoje komunikační sítě a vývoje území nelze ztotožňovat s realizací ZÚR. Jakýkoliv časový horizont užitý v modelech v rámci předmětných procesů a ÚPD je nutné chápat jako rok ideálně možný, hypotetický. Rok 2020 byl u demografické prognózy stanoven z důvodu dostupných emisních parametrů. Metodika je na straně bezpečnosti, neboť představuje hypoteticky maximální nárůst zátěže. Odpůrce konstatoval, že skutečný vývoj ani nedosahuje uvedených referenčních hodnot (např. přírůstek obyvatel hl. m. Prahy je nižší). Mezi zpracováváním podkladů pro AZÚR a zmíněným procesem EIA uběhla dlouhá doba; odpůrce v něm transparentně popsal změny plynoucí z nových technologií modelování, nových vstupů a dalších okolností. Postup rozvíjení modelu a jeho pouhé neudržování reaguje na vývoj poznání. Argumentace stěžovatelů nemá pro vlastní srovnání variant SOKP v rámci AZÚR význam. Doplnění argumentace nijak nezakládá nebo neposiluje důvodnost kasační stížnosti.
7.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[183] Již městský soud přiléhavě poznamenal, že tento návrhový bod (a stejně tak kasační stížnost v tomto bodě) v sobě obsahuje několik rovin námitek, v nichž stěžovatelé přecházejí od jednoho tématu k jinému. Tvrzení stěžovatelů jsou značně nekonzistentní, což velmi komplikuje soudní přezkum, jeho racionalitu a přehlednost. Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné poznamenat také následující obecné úvahy, jež platí pro celou kasační stížnost a pro tento bod obzvlášť.
[184] Stěžovatelé opakovaně opomíjí spojovat svou argumentaci se specifikací, jak konkrétně mělo být namítanými nezákonnostmi zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Obecné konstatování, že AZÚR a VVURÚ jsou z různých důvodů problematické, resp. neumožňují jejich kontrolu „ze strany veřejnosti, zastupitelů či dotčených orgánů“, signalizují spíše to, že se jedná o nepřípustnou actio popularis, než o skutečné dotčení práv jednotlivých stěžovatelů. Jakkoliv míra dotčení práv odráží obecnost a koncepčnost AZÚR, nelze připustit, aby stěžovatelé zcela rezignovali na poukaz na konkrétní, s nimi spojenou právní sféru, do níž má být zasaženo. Soudy rozhodující v této věci si jsou vědomy její významnosti, a proto k přezkumu přistoupily tak, aby pokud možno zamezily dalšímu prostoru pro pochybnosti. V žádném případě by však nemělo být zobecnitelným pravidlem, že nechají-li se různí navrhovatelé (resp. stěžovatelé) zastoupit jedním právním zástupcem, stává se jakýkoliv návrhový bod návrhu na zrušení OOP nebo jeho části přezkoumatelným, přestože navrhovatel netvrdí, natož aby prokazoval dotčení své právní sféry.
[185] Dále, argumentace stěžovatelů v Návrhu a kasační stížnosti je do velké míry rozporná a vnitřně nekonzistentní. Návrhové body a námitky jsou koncipovány tak, „jak se zrovna hodí“. Zatímco v některých bodech stěžovatelé namítají přílišnou konkrétnost AZÚR a jejích podkladů (např. body 1.d., 4.), v tomto a dalších bodech (např. body 5., 10.) je naopak vytýkána nadměrná obecnost. V některých bodech se stěžovatelé domáhají věcného přezkumu zákonnosti a správnosti AZÚR a jejích podkladů (např. body 4., 6.), přičemž jejich argumentace větší či menší měrou zasahuje do odborné sféry dané problematiky. V uvedeném bodě naopak napadají rozsah přezkumu a „úsudek“ městského soudu o odborných otázkách. Uvedené musí mít nepochybně dopad na posouzení věrohodnosti a přesvědčivosti argumentace stěžovatelů ze strany soudů.
[186] Pokud stěžovatelé uvedli, že městský soud si učinil úsudek o vysoce odborných otázkách, Nejvyšší správní soud konstatuje, že při přezkumu ÚPD lze stěží odhlédnout od jejich (odborného) obsahu, jakkoliv se soud soustředí na otázky její zákonnosti. Městský soud v projednávané věci se výlučně k námitkám stěžovatelů zabýval obsahem ÚPD a s poukazem na její jednotlivé části a zvolená řešení se s návrhovými body vypořádal, aniž by činil vlastní odborné posouzení. Pokud by soud nemohl k obsahu ÚPD vůbec přihlédnout (čehož se stěžovatelé paradoxně na jiných místech Návrhu a kasační stížnosti domáhají), byl by zcela znemožněn přezkum zákonnosti napadeného OOP. Nejvyšší správní soud uzavírá (jak plyne zejména z textu níže), že městský soud nepřekročil popsanou míru přezkumu napadené části AZÚR.
[187] K jednotlivým bodům argumentace stěžovatelů se Nejvyšší správní soud vyjadřuje následovně.
[188] Stěžovatelé v kasační stížnosti zopakovali námitku, že nebyly zveřejněny číselné údaje stávajících a očekávaných budoucích dopravních intenzit. Nejvyšší správní soud se shoduje s posouzením městského soudu v napadeném rozsudku, na které lze plně odkázat. Městský soud konstatoval, že podkladem pro zpracování odůvodnění AZÚR a VVURÚ byl dopravní model zpracovávaný jako stálý úkol ve spolupráci Institutu plánování a rozvoje hl. m. Prahy a Technické správy komunikací - Úseku dopravního inženýrství. Podrobná charakteristika dopravního modelu je uvedena na webových stránkách uvedených subjektů, přičemž městský soud ji vtělil do odůvodnění napadeného rozsudku (s. 101 až 103). Dopravní model není ad hoc podkladem a materiálem, který by měl jasně zachytitelnou hmotnou podobu; nemá formu brožury obsahující vstupní údaje a schémata. Je to kontinuální živoucí proces, výsledek současného vědeckého poznání. Nejvyššímu správnímu soudu není zcela jasné, kam vlastně stěžovatelé svým požadavkem míří. Pokud by AZÚR měla obsahovat množství vstupních dat, seznamů čísel, schémat apod., která by zachycovala aktuální stav dopravního modelu (pokud by takový výstup vůbec byl možný), takový materiál by těžko přinesl větší míru srozumitelnosti a možnosti kontroly AZÚR ze strany veřejnosti a zastupitelů. Argumentace stěžovatelů se proto Nejvyššímu správnímu soudu jeví jako účelová. Dovedeno ad absurdum, podle stěžovatelů by pořizovatel při pořizování návrhu AZÚR nemohl pracovat s nejlepšími dostupnými podklady (modely, aplikacemi, programy) pouze proto, že je nelze ve zcela konkrétní podobě hmotně inkorporovat do AZÚR. Takový závěr je třeba odmítnout. Znovu je třeba připomenout, že ZÚR jsou koncepcí, jedná se o stanovení obecných předpokladů pro budoucí rozvoj kraje (zde hl. m. Prahy), který není neměnný, je vyhodnocován a aktualizován (§ 42 odst. 3 stavebního zákona), přičemž detailnější podoba území je dále prověřována na úrovni podrobnějších procesů územního plánování a rozhodování v území. Nejvyššímu správnímu soudu se jeví jako logické, pokud je při zpracování takto obecné koncepce území pracováno s dopravním modelem, který je pomocí dopravně inženýrských výpočtů schopen simulovat dopravu v dotčeném území. Požadavek, aby obsahem odůvodnění ZÚR byly zcela konkrétní výpočty, schémata, kartogramy a seznamy vstupních dat, jak požadují stěžovatelé, shledává zdejší soud neopodstatněným.
[189] Také s námitkou opominutí nákladní dopravy v rozdílovém kartogramu na s. 78 odůvodnění AZÚR se již vypořádal městský soud, přičemž Nejvyšší správní soud se s ním zcela ztotožňuje. Lze tedy zopakovat, že skutečnost, že rozdílový kartogram pracuje toliko s osobní dopravou, nijak zásadně neovlivňuje výsledek toho, za jakým účelem byl kartogram vypracován, a sice porovnávání předpokládaných toků dopravy uvnitř hl. m. Prahy. To, že v AZÚR není výslovně uvedeno, že rozdílový kartogram se týká pouze osobní a nikoli nákladní dopravy, je ve světle kompletní AZÚR (resp. její části zabývající se námětem tzv. regionální varianty SOKP) vskutku marginální. Na uvedeném nic nemění, ani bude-li SOKP součástí sítě TEN-T. SOKP je samozřejmě významným řešením dopravní situace v Praze, zcela zřejmě se však nejedná výhradně o aglomerační okruh nebo obchvat metropole, jenž by řešil právě a pouze jen nákladní dopravu. Dále je třeba zmínit, že rozdílový kartogram je jedním schématem na jedné stránce rozsáhlého díla, kterým AZÚR, VVURÚ a související podklady bezpochyby jsou. Také z uvedeného je zřejmé, že požadavek na absolutní podrobnost a věcný obsah tohoto schématu, jak se jej domáhají stěžovatelé, přeceňuje jeho význam. Ve shodě s městským soudem lze přitakat reakci odpůrce, podle něhož je nákladní doprava (oproti osobní dopravě) poměrně snadno usměrnitelná dopravními opatřeními (značením). Význam zdrojové a cílové nákladní dopravy, která začíná nebo končí v hl. m. Praze, je s ohledem na význam onoho schématu rovněž marginální. Pokud tedy kartogram srovnává pouze osobní dopravu, netřeba v tom spatřovat pochybení a již vůbec nezákonnost napadeného OOP. Za bezpředmětnou lze označit argumentaci stěžovatelů o hluku a znečištění z nákladní dopravy, neboť v předmětné části napadeného OOP bylo pojednáno toliko o intenzitě dopravních toků (tj. množství vozů, nikoliv o souvisejících vlivech). Tyto vlivy byly předmětem posouzení v jiných částech AZÚR a související dokumentace, které však v tomto ohledu stěžovatelé nenapadají.
[190] Argumentace stěžovatelů, že SOKP je zařazen do dálniční sítě České republiky jako D0, nebyla v Návrhu uplatněna, navíc pokud se tak stalo od 1. 1. 2016, nemohla být tato skutečnost v době pořizování a vydání AZÚR zohledněna. Nejvyšší správní soud se proto uvedeným blíže nezabýval (srov. § 104 odst. 4, § 109 odst. 5 s. ř. s.).
[191] Stěžovatelé dále namítli, že z napadeného OOP není zřejmé pojetí výhledového stavu, jak jej posoudil městský soud, tj. že se jedná hypotetický stav, který není vztažen ke konkrétnímu datu, s tím, že model je koncipován jako maximálně možný stav. Ani zde nelze stěžovatelům přisvědčit. Pojetí výhledového stavu je zřejmé již ze samotného znění VVURÚ, kde je na s. 16 uvedeno: „Vyhodnocení ZÚR hl. m. Prahy je provedeno pro stávající stav území hl. m. Prahy a přilehlé území Středočeského kraje, tak výhledový stav. Ve výhledovém stavu jsou ZÚR hl. m. Prahy vyhodnoceny pro následující varianty rozvoje území: • nulová varianta • aktivní varianta. Nulová varianta představuje stav území v případě naplnění ZÚR hl. m. Prahy vydaných usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 32/59 ze dne 17. 12. 2009 formou opatření obecné povahy č. 8/2009 po zrušení některých pasáží textové a grafické části na základě rozsudků Nejvyššího správního soudu. Aktivní varianta představuje stav území v případě vydání a naplnění ZÚR hl. m. Prahy - aktualizace č. 1.“ Také vzhledem k argumentaci stěžovatelů v Návrhu a v průběhu řízení před městským soudem bylo toto pojetí stěžovatelům zjevně známo. Jakkoliv se stěžovatelé snaží zdůrazňovat propojení výhledového stavu s konkrétními časovými okamžiky, na což navazují argumentem o chybnosti a nerealističnosti hodnocení, nelze než opětovně zdůraznit, že jejich argumentace je již ze své podstaty a od počátku nesprávná, neboť výhledový stav jednoduše není vztažen ke konkrétnímu časovému úseku a je modelován jako maximální, tj. u aktivní varianty při plné realizaci AZÚR. Uvedený závěr nelze zpochybnit vytrženými odkazy a citacemi jednotlivých částí rozsáhlé dokumentace AZÚR, například odkazem na s. 8 rozptylové studie, kde je k popisu obr. č. 3 modelujícího rozložení intenzit automobilové dopravy na komunikační síti v Praze uvedeno, že stav je modelován k roku 2020. Jinými slovy, pokud jednotlivé části posouzení a podkladů pro AZÚR operují pro účely jejich zpracování s konkrétními časovými úseky, ještě to neznamená, že z těchto dat lze bez dalšího usuzovat, kdy má nastat výše definovaný výhledový stav. Pouze z důvodu, že je výhledový stav hypotetický (jaký jiný by ostatně měl být, jedná-li se o model ve smyslu předpokladu, u kterého je z jeho povahy vyloučeno, aby byl zcela přesně předpovězen), nelze dovodit, že vyhodnocení, ve kterém byl tento stav použit, je neodpovídající a nerealistické. Stěžovatelům se přitom nepodařilo prokázat existenci konkrétních a natolik závažných skutečností, které by v tomto ohledu vedly soud ke konstatování nezákonnosti napadené části AZÚR nebo související dokumentace.
[192] V souvislosti s použitím dat z dopravního modelu pro účely VVURÚ stěžovatelé namítli, že městský soud nedostatečně odůvodnil zamítnutí návrhu důkazu znaleckým posudkem, který by osvědčil správnost, resp. přiměřenost dopravního modelu, jenž byl použit při zpracování VVURÚ. Návrh na vypracování znaleckého posudku vznesli navrhovatelé nikoliv v Návrhu, ale až na ústním jednání konaném dne 10. 2. 2016. Na výzvu soudu jej stěžovatelé zdůvodnili tak, že posouzení správnosti vstupních dat do použitého dopravního modelu a posouzení dopravního modelu jako takového má zcela zásadní význam pro ověření správnosti VVURÚ, akustickou a rozptylovou studii. Městský soud poté, co v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně pojednal o povaze dopravního modelu a jeho výstupů, konstatoval, že argumentace navrhovatelů je nepřípadná, neboť pomíjí skutečnou podstatu dopravního modelu. Nejvyšší správní soud tento názor městského soudu (jak plyne z výše uvedeného textu) sdílí. Dále městský soud k tomuto uvedl, že návrh důkazu byl koncipován natolik obecně, že překračoval meze uplatněného návrhového bodu, v němž šlo o polemiku týkající se časového horizontu modelování (popř. o možnost využití dopravního modelu jako podkladu pro VVURÚ, dodává pro úplnost Nejvyšší správní soud). Odůvodnění zamítnutí návrhu důkazu znaleckým posudkem je podle zdejšího soudu dostatečné a odráží míru obecnosti argumentace navrhovatelů. Námitka nepřezkoumatelnosti odůvodnění není ani v uvedeném směru důvodná.
[193] K argumentaci stěžovatelů uvedené v podání, které bylo doručeno zdejšímu soudu dne 5. 5. 2017, Nejvyšší správní soud uvádí, že z výše uvedeného plyne její nedůvodnost. Provedení důkazů navrhovaných v této souvislosti stěžovateli (zejména Dopravně inženýrských podkladů pro stavbu „Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511, Běchovice – dálnice D1“ - Dlouhodobý výhled z dubna 2017) by tedy bylo nadbytečné.
[194] Stěžovatelé v kasační stížnosti dále uvedli, že chybně vymezený současný stav bez Vysočanské radiály neposkytuje úplné a pravdivé informace o stavu území. Podle Nejvyššího správního soudu se argumentace odchyluje od podstaty toho, proč je současný stav vymezován. Již městský soud v napadeném rozsudku podrobně vysvětlil, že vymezení stávajícího stavu je důležité pro stanovení referenčního bodu, s nímž se poměřuje predikovaný výhledový stav, a že pokud „Vysočanská radiála nebyla zahrnuta do popisu stávajícího stavu, […] jde o situaci paradoxně z hlediska posuzování výhledového stavu „nevýhodnější“, než by tomu bylo při zohlednění této stavby ve stávajícím stavu. Není-li totiž tato stavba ve stávajícím stavu zohledněna, jsou sledované referenční parametry pro stávající stav očištěny o reálný vliv této stavby. Z hlediska validity výsledků hodnocení navrhované trasy SOKP jde tedy o znevýhodnění na straně výhledového stavu, tedy ve prospěch bezpečnosti.“ Právě uvedené (a nikoliv pouhá skutečnost, zda a od kdy existuje Vysočanská radiála, bez zasazení do kontextu uplatněné námitky) je podstatné pro účely přezkumu zákonnosti napadeného OOP a jeho podkladů.
[195] Stěžovatelé rovněž namítali, že současný stav nebyl správně vymezen, což spojili s tím, že rozptylová studie do posouzení vůbec nezahrnula obalovny společnosti Porr a.s. S tím se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Argumentace stěžovatelů zjevně plyne ze s. 4, bodu 2.1.1.1. rozptylové studie, kde jsou popisovány vstupní údaje pro modelové výpočty očekávané kvality ovzduší v roce 2020, tedy pro výhledový stav. Pro účely modelových výpočtů pořizovatel rozptylové studie modifikoval sestavy zdrojů znečišťování ovzduší aktuální v roce 2010 způsobem, že mj. přihlédl k obsahu územního plánu hl. m. Prahy a v něm předpokládaným změnám funkčních ploch. Některé tyto změny implikovaly ukončení provozu některých zdrojů znečišťování ovzduší, mj. u obaloven společnosti Porr a.s. Z uvedeného je zcela zřejmé, že pokud pořizovatel vymezoval současný stav (k roku 2010), neponechal stranou ani obalovny společnosti Porr a.s. Pouze pro účely modelových výpočtů výhledového stavu bylo uvažováno o tom, že obalovny ukončí v budoucnu svůj provoz, což zjevně nemá nic společného s vymezením současného stavu. Uvedenému se podrobně věnoval již městský soud, proto lze pro úplnost odkázat na odůvodnění napadeného rozsudku. Argument stěžovatelů, že ÚPD může být opakovaně měněna a obalovny společnosti Porr a.s. v budoucnu možná neukončí provoz, zcela odhlíží od původní podstaty návrhového bodu a kasační námitky, v níž stěžovatelé namítali nesprávné vymezení současného stavu. Nejvyšší správní soud tak ve shodě s městským soudem konstatuje, že uvedené argumenty nejsou z hlediska posouzení zákonnosti napadené části AZÚR rozhodné.
[196] Stěžovatelé dále uvedli, že výkresy 07.1 - 07.8 grafické části odůvodnění AZÚR kromě skutečně Nejvyšším správním soudem zrušených navazujících částí SOKP vypustily i dvě právně nezpochybnitelná a reálně fungující silniční propojení nadmístního významu - cca 700 m Štěrboholské radiály u Běchovic a cca 300 m u Satalic, čímž má grafická část vytvářet dojem, že bez schválení úseků SOKP 511 a 520 v základní variantě není tato část silniční sítě funkční. Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato argumentace byla v Návrhu uvedena ve vztahu k vymezení současného stavu pro účely VVURÚ, a podle názvu bodu, pod nímž byla uplatněna, měla podpořit názor stěžovatelů o „nesprávnosti vstupů do posuzování“. Avšak je třeba zdůraznit, že odkazované výkresy jsou součástí grafické části odůvodnění AZÚR, která vymezuje právní stav před aktualizací č. 1, přičemž akcentuje zrušení některých částí ZÚR hl. m. Prahy Nejvyšším správním soudem. Nejedná se tedy o žádný vstup do posuzování a již vůbec ne o součást VVURÚ. Stejně jako městskému soudu ani zdejšímu soudu proto není zřejmé, jaký je vztah tvrzení stěžovatelů k ostatnímu obsahu návrhového bodu č. 7. Za takové situace považuje Nejvyšší správní soud za zbytečné blíže zkoumat, které plochy nadmístního významu, jež měly být údajně opomenuty, mají stěžovatelé na mysli, a to tím spíše, že tvrzení stěžovatelů jsou velmi obecná a stěžovatelé je ničím nepodkládají a neprokazují.
[197] Ze všech uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud žádnou z námitek uplatněných v bodě 7. důvodnou.
8. Opomenutí úseku SOKP 510 při hodnocení vlivů
8.1. Obsah kasační stížnosti
[198] Podle stěžovatelů městský soud nesprávně posoudil možné dotčení zákonnosti AZÚR tím, že VVURÚ (byť i věcně nesprávně) hodnotilo také jiné varianty vymezení koridoru SOKP, než byla varianta v návrhu AZÚR, neboť VVURÚ v zásadě varianty hodnotit nemuselo. Nevhodností věcně nesprávně vyhodnocené varianty se zpětně odůvodňuje invariantnost zadání. VVURÚ je proto věcně nesprávným podkladem neumožňujícím kvalifikované rozhodnutí.
[199] Věcně nesprávné posouzení (opominutí úseku SOKP 510 a chybějící vyhodnocení vlivu na občany Středočeského kraje) se týká i aktivního řešení - základní varianty v návrhu AZÚR. Rezignace na soudní přezkum věcné správnosti VVURÚ - ve smyslu dostatečného a úplného zjištění skutkového stavu - je rezignací na kontrolu plnění hlavního cíle územního plánování, jímž je trvale udržitelný rozvoj, což porušuje právo na spravedlivý soudní proces.
[200] Městský soud se opomenul zabývat otázkou vlivu věcně nesprávného VVURÚ na kvalifikované rozhodování zastupitelů, stanoviska dotčených orgánů, veřejnost a v důsledku toho zákonnost AZÚR. Pokud si městský soud stanovil nové kritérium pro přezkum OOP v podobě vlivu nezákonnosti na kvalifikované rozhodnutí zastupitelů, měl návrhový bod stěžovatelů tímto kritériem také hodnotit.
[201] Stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č,. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, podle kterého absence zákonné a podzákonné úpravy metodiky posuzování vlivů na životní prostředí nesnižuje nároky na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení.
8.2. Vyjádření odpůrce
[202] Podle odpůrce stěžovatelé požadují věcný přezkum VVURÚ, to je však „odborným soudem sui generis“, který by neměl být v celé své šíři opakován před soudem. Předmětem přezkumu může být pouze dodržení procedury, a zda výsledek splňuje základní parametry a důvěryhodnost z hlediska požadavků plynoucích z povahy právního státu. Stěžovateli citovaný rozsudek stanoví pouze základní parametry výstupu vyhodnocení, kterými jsou transparentnost, objektivita a přesvědčivost daného hodnocení. Ani v tomto ohledu stěžovatelé nespecifikovali konkrétní dotčení jejich věcných práv.
8.3. Vyjádření ŘSD
[203] Podle ŘSD městský soud dospěl k závěru o bezpředmětnosti námitky vadného postupu v rámci zpracování VVURÚ, jež mohla znemožnit řádné srovnání variant vedení SOKP, tehdy, pokud bylo navrženo invariantní řešení. VVURÚ se nadto danou problematikou zabývá. Stavba SOKP 510 není žlutě podbarvena proto, že by nebyla hodnocena, ale žlutá barva značí nově navrhované stavby, které mají rozšířit stávající stavbu. Z mapového výstupu č. 7 - přílohy akustické studie je zřejmé, že kolem každé kapacitně zatížené komunikace, včetně SOKP 510, jsou plochy vymezené jako nadlimitně zasažené území. U SOKP 510 byla navržena protihluková opatření v maximální možné míře blížící se přísnějšímu limitu, který byl uplatněn u úplně nových staveb v území, tj. navazujících staveb. Způsob uplatnění hygienických limitů je detailně popsán v kapitole 3.1.2. akustické studie. Nelze tedy souhlasit s tím, že by stavba SOKP 510 nebyla vyhodnocena, a proto zde byl kvalifikovaný podklad pro rozhodování zastupitelů.
8.4. Replika stěžovatelů
[204] Stěžovatelé zejména opakují již uplatněné argumenty. Dodávají, že ŘSD tvrdila, že v modelaci v části SOKP 510 využila maximální protihluková opatření, která však nejsou v AZÚR vymezena a není tak zaručeno, že budou při realizaci skutečně provedena. Použití maximálních hlukových opatření je navíc v rozporu s podrobností AZÚR.
8.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[205] Argumentace stěžovatelů v tomto bodě je velmi obecná a ne zcela navazuje na bod 8. uplatněný v Návrhu. V Návrhu byly uplatněny následující argumenty: (i) opomenutí úseku SOKP 510 (úsek Satalice - Běchovice) znemožnilo řádné srovnání variant vedení trasy SOKP, přičemž (ii) samotné posouzení, resp. opomenutí posouzení SOKP 510 (z kasační stížnosti není zřejmé, zda se má jednat o opomenutí nebo věcně nesprávné posouzení) je vadou, pro kterou mělo být napadené OOP zrušeno.
[206] Bližší zdůvodnění, v čem stěžovatelé spatřují nesprávnost posouzení městského soudu, v podstatě chybí.
[207] Obecné konstatování stěžovatelů, že rezignace na soudní přezkum VVURÚ je rezignací na kontrolu plnění hlavního cíle územního plánování, jímž je trvale udržitelný rozvoj, nijak blíže nezdůvodňuje, proč je posouzení městského soudu nesprávné. Argument stěžovatelů, že věcně nesprávné VVURÚ mohlo mít vliv na kvalifikované rozhodování zastupitelů, stanoviska dotčených orgánů a veřejnost, nebylo uplatněno v Návrhu (opětovně srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.). Jako obecnou, s řešenou otázkou nijak nepropojenou, bez bližšího vysvětlení a především v Návrhu neuplatněnou, hodnotí Nejvyšší správní soud rovněž argumentaci, že ve smyslu rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, i při absenci zákonné a podzákonné úpravy metodiky posuzování vlivů na životní prostředí, nelze ze strany pořizovatele rezignovat na transparentnost, objektivitu a přesvědčivost daného hodnocení.
[208] Pokud uvedené argumenty neuplatnili stěžovatelé již v řízení před městským soudem, nelze spatřovat pochybení soudu v tom, že se s nimi explicitně nevypořádal.
[209] Podle Nejvyššího správního soudu se městský soud s bodem 8. Návrhu vypořádal dostatečně. Lze souhlasit, že zákonnost napadené části AZÚR nemůže být dotčena tím, že by údajné opomenutí úseku SOKP 510 znemožnilo řádné srovnání variant vedení koridoru SOKP, neboť variantnost řešení není obligatorním požadavkem na pořizování ZÚR (viz body 5.5. a 6.5. tohoto rozsudku). Požadavek variantnosti by mohl plynout z § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“), v tomto směru však navrhovatelé (stěžovatelé) námitku neuplatnili. Městský soud se blíže nezabýval samotnou věcnou správností, popř. opomenutím posouzení úseku SOKP 510 ve VVURÚ, neboť podstatou návrhového bodu bylo především to, že tento úsek byl vynechán při srovnávání variant vedení SOKP. Stěžovatelé sice v Návrhu uvedli obsáhlou věcnou argumentaci zdůrazňující důležitost posouzení SOKP 510, to však na skutečné podstatě návrhového bodu nic nemění.
[210] Ani námitku nesprávného posouzení významu hodnocení úseku SOKP 510 při hodnocení vlivů neshledal zdejší soud důvodnou.
9. Věcně nesprávné vyhodnocení vlivů
9.1. Obsah kasační stížnosti
[211] Stěžovatelé namítli, že městský soud nedostatečně vypořádal jejich návrhový bod, když pouze odkázal na argumentaci odpůrce; rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
9.2. Vyjádření odpůrce
[212] Pojem přezkoumatelnosti lze vztahovat také na návrh, o kterém má být soudem rozhodnuto. Pokud je natolik obecný, že přezkum nelze rozumně provést, nelze nepřezkoumatelnost přičítat soudu, ale naopak navrhovateli. Pokud je návrh zcela obecný a polemika s ním rovněž, pak soud stěží vymyslí něco, co by onu obecnost překračovalo. Městský soud posoudil námitku stěžovatelů správně; ani zde stěžovatelé neuvedli, jak byla dotčena jejich konkrétní věcná práva.
9.3. Vyjádření ŘSD
[213] Podle ŘSD je VVURÚ objektivním hodnocením podpořeným kvantifikovanými daty. Příloha č. 5 VVURÚ není zpracována povrchně, jejím podkladem byly odborné studie, které jsou přílohami VVURÚ. Případná duplicita textů u jednotlivých složek životního prostředí vyplývá ze stejných vlivů na tyto složky, jež budou navrhovanými oblastmi a koridory AZÚR dotčeny. Tvrzení stěžovatelů o nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, vzhledem k obecnosti a povrchnosti jejich námitky, která znemožnila racionální přezkum, je nedůvodné.
9.4. Replika stěžovatelů
[214] Stěžovatelé pouze odkazují na již uplatněnou argumentaci.
9.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[215] Nejvyšší správní soud připomíná, že řízení o zrušení OOP nebo jeho části je ovládáno dispoziční zásadou (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Z té plyne, že podoba odůvodnění rozhodnutí soudu je do značné míry předznamenána obsahem návrhu. Pokud navrhovatel uplatní pouze stručné úvahy v obecné rovině, není povinností soudu aktivně domýšlet podrobnosti a vyhledávat další skutečnosti a argumentaci ve prospěch navrhovatele, neboť tím by přebíral roli jeho právního zástupce a nepostupoval by v souladu se zásadou rovnosti stran před soudem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016, č. j. 7 As 110/2016 - 28).
[216] Navrhovatelé v Návrhu pod bodem 9. toliko obecně konstatovali, že přílohy VVURÚ jsou mnohonásobným opakováním stejných dlouhých pasáží, VVURÚ je zpracováno pouze povrchně a ve VVURÚ chybí přesnější lokalizace vlivů navrhovaných koridorů. Nejvyšší správní soud shledává zcela přiléhavým a v souladu s výše uvedenými zásadami, pokud městský soud konstatoval, že míra obecnosti uplatněného návrhového bodu znemožňuje jeho racionální soudní přezkum. Odkázal-li městský soud (nad rámec posouzení návrhového bodu 9. jako neumožňujícího přezkum) na argumentaci odpůrce, nelze v tom spatřovat důvod nepřezkoumatelnosti předmětné části napadeného rozsudku.
10. Absence vyhodnocení vlivů s ohledem na jejich lokalizaci
10.1. Obsah kasační stížnosti
[217] Stěžovatelé namítli nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů, který se tímto bodem věcně nezabýval. Z Návrhu bylo zcela zřejmé, že se námitka vztahuje k posouzení vlivů na životní prostředí a bylo v něm přesně vymezeno, v čem spočívá absence posouzení vlivů s ohledem na jejich lokalizaci. Je nedostatečné hodnotit celý úsek koridoru v AZÚR, přestože vede různými typy území; tabulkové hodnocení nerespektuje jednotlivé části. K tomu stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS, podle kterého je smyslem vyhodnocení vlivů na životní prostředí získat informace k působení celého koridoru jako celku, musí se však jednat o výsledek posouzení vlivů jednotlivých segmentů na jednotlivá dotčená území. Hodnocení úseků koridorů se navíc z valné části shoduje a liší pouze v detailech.
10.2. Vyjádření odpůrce
[218] Podle odpůrce městský soud přiléhavě vyhodnotil námitku jako obecnou a neuchopitelnou, přičemž s jeho názorem stěžovatelé polemizují opět zcela obecně. Ani v tomto ohledu stěžovatelé nespecifikovali konkrétní dotčení jejich věcných práv.
10.3. Vyjádření ŘSD
[219] ŘSD citovalo předmětnou část napadeného rozsudku a konstatovalo, že se městský soud námitkou podrobně zabýval a hodnocení VVURÚ bylo provedeno v souladu s požadavky stavebního zákona a zákona EIA. Lokalizace vlivů navrhovaných koridorů je součástí výkresové části Přílohy č. 8 VVURÚ a obrazové části textové části VVURÚ. V příloze č. 7 (Hodnocení kumulativních a synergických vlivů navrhovaných oblastí a koridorů AZÚR) jsou hodnoceny jednotlivé oblasti a koridory v podrobnosti odpovídající ZÚR. Příloha č. 4 VVURÚ - hodnocení NATURA 2000 (dále jen „Hodnocení NATURA“) obsahuje v kapitole 3.3 porovnání dílčích variant záměrů AZÚR, kde jsou posouzeny varianty vedení SOKP, potenciálně ovlivňující soustavu NATURA 2000. V příloze č. 5 (Vyhodnocení navrhovaných oblastí a koridorů AZÚR) je na základě Stanoviska MŽP ze dne 2. 8. 2013, č. j. 54485/ENV/13 (dále jen „Stanovisko MŽP ze dne 2. 8. 2013“), provedeno hodnocení dílčích staveb SOKP na jednotlivé složky životního prostředí.
10.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[220] Zdejší soud shledává posouzení městského soudu přesvědčivé a dostatečně odůvodněné, proto se s ním plně ztotožňuje. Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že námitka v míře obecnosti, jak byla konstruována, není důvodná. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS, vyplývá obecný závěr, že smyslem vyhodnocení vlivů na životní prostředí je sice získat informace ve vztahu k působení vymezeného koridoru na životní prostředí jako celku, toto komplexní hodnocení by však mělo být mj. výsledkem posouzení vlivů jednotlivých segmentů koridoru na jednotlivá dotčená území. Vlivy liniových staveb se totiž v různých částech území mohou lišit a každý úsek koridoru SOKP může mít specifické vlivy v předmětné lokalitě. V tomto smyslu byl uplatněn také požadavek ze strany MŽP ve Stanovisku MŽP ze dne 2. 8. 2013, podle jehož části A., bodu 1. (s. 6), bylo podmínkou k doplnění VVURÚ dopracování komentáře pro každou navrhovanou plochu či koridor především s ohledem na území, ve kterém tyto vlivy mohou působit. Na s. 5 Přílohy č. 5 VVURÚ je uvedeno: „Vyhodnocení navrhovaných oblastí a koridorů ZÚR hl. m. Prahy je doplněno dílčím způsobem v předkládané samostatné Příloze č. 5 VVURÚ na základě požadavku na doplnění uvedeného v bodu A.1 Stanoviska MŽP (č. j. 5448/ENV/13, ze dne 2. srpna 2013. Je třeba konstatovat, že ZÚR hl. m. Prahy jsou vyhodnoceny především jako celek. Dílčím způsobem však jsou vyhodnoceny i jednotlivé navrhované oblasti a koridory ZÚR hl. m. Prahy.“ Na s. 42 a násl. Přílohy č. 5 VVURÚ jsou vyhodnoceny jednotlivé části SOKP. Vyhodnocení každého dílčího úseku (stavby) obsahuje tabulkové posouzení vlivů na jednotlivé složky životního prostředí z hlediska významnosti jejich ovlivnění a slovní komentář. Ve stanovisku MŽP k částem řešení, které byly od společného jednání změněny ze dne 18. 12. 2013, č. j. 78052/ENV/13, MŽP sdělilo, že podmínky Stanoviska MŽP ze dne 2. 8. 2013 byly splněny zapracováním do vyhodnocení vlivů na životní prostředí, a to zejména ve výkresech k vyhodnocení vlivů ZÚR hl. m. Prahy na životní prostředí a samostatných přílohách č. 5, 6 a 7 VVURÚ.
[221] Z výše uvedeného je zřejmé, že není pravdou, že by bylo opomenuto hodnocení vlivů jednotlivých úseků SOKP na životní prostředí s ohledem na jejich lokalizaci, ani že by se návrhovým bodem městský soud dostatečně nezabýval. V míře obecnosti, s jakou byla námitka uplatněna, byla vypořádána. Konkrétní námitky vůči jednotlivým posouzením úseků SOKP stěžovatelé v Návrhu ani v kasační stížnosti neuplatnili. Městský soud postupoval správně, pokud se (s ohledem na dispoziční zásadu a zásadu rovnosti stran před soudem) podrobnostmi jednotlivých posouzení nezabýval.
11. Nedostatečné vypořádání připomínek
11.1. Obsah kasační stížnosti
[222] Stěžovatelé uvedli, že městský soud se opomenul zabývat alespoň rámcově věcnou správností připomínek, ačkoliv byl povinen zkoumat, zda pořizovatel zjistil dostatečně a úplně skutkový stav. Úlohou soudního přezkumu OOP je posoudit, zda si pořizovatel opatřil dostatečné podklady k řádnému posouzení skutkových a právních otázek.
11.2. Vyjádření odpůrce
[223] Smyslem podávání námitek a připomínek v režimu § 39 stavebního zákona není nic, co by bylo možné nazvat věcnou správností. Právně neexistuje nic jako věcně správné řešení ZÚR, protože volba konkrétní varianty je věcí politické úvahy. Existuje rámec přípustnosti, který je dán zákonem, technickými možnostmi a předpisy, limity ochrany prostředí a souborem různých předmětů ochrany, jež reprezentují dotčené orgány. Tento rámec krystalizuje v proceduře podle § 37 a § 38 stavebního zákona. V tomto rámci je možné volně se pohybovat, a to v procesu projednání podle § 39 stavebního zákona. Postup vypořádání námitek a připomínek má povahu úvahy z hlediska politické vhodnosti, přičemž tyto úvahy, pokud se pohybují v rámci zákona, věcně nepodléhají právnímu soudu. Účast dotčených orgánů na proceduře podle § 39 stavebního zákona má garantovat záruku nevykročení z ustáleného rámce zákonnosti. Samotné vznášení námitek a připomínek by mělo být politickou polemikou s předloženou podobou ZÚR a pokusem o hledání jiné varianty. Tento dialog ovšem nemůže být podroben testu věcné správnosti.
[224] Skutkovým stavem pro rozhodnutí o námitce či připomínce je jednak ustálený stav návrhu, jak vyšel z procedury dle § 37 a § 38 stavebního zákona, dále stav předjímaný námitkou či připomínkou a v neposlední řadě VVURÚ. Aplikovat na tento proces principy správného rozhodování je nevhodné, protože povaha procedury je nepoměrně jiná. Požadovat po soudu, aby zkoumal věcnou správnost vypořádání připomínek a námitek, není možné. Úvaha soudu není s to nahradit úvahu zastupitelstva. Je možné zkoumat, zda vypořádání má formální náležitosti. Ani u této námitky stěžovatelé nespecifikovali konkrétní dotčení svých věcných práv.
11.3. Replika stěžovatelů
[225] Vypořádání námitek a připomínek nemá výlučně podobu politického rozhodnutí, ale může mít i věcnou podobu. V opačném případě může být reakcí na věcnou polemiku věcně nepodložený diktát momentální většiny v zastupitelstvu. K normové vzdálenosti mezi MÚK v úseku SOKP 510 Běchovice - Satalice stěžovatelé uvedli, že ve vypořádání připomínek odpůrce na různých místech uváděl, že normové hodnoty (snížené o 50 %) někdy budou a jindy nebudou dodrženy, přičemž bezpečnost provozu (tedy počet křižovatek) svou podrobností neodpovídá ZÚR a bude řešena později. Takovýto způsob vypořádání připomínek nelze považovat za „politicky“ řádné vypořádání, byť by bylo formálně sebedokonalejší.
11.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[226] ZÚR jsou vydávány ve formě OOP. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, publ. pod N 198/51 SbNU 409, „[i]nstitut opatření obecné povahy (…) představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.“ (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Právě normativní rozměr AZÚR stěžovatelé do velké míry opomíjejí, pokud se domáhají věcného přezkumu správnosti vypořádání připomínek a v té souvislosti též dostatečnosti podkladů pro úsudek o skutkových a právních otázkách.
[227] Připomínky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona jsou tzv. konzultativní formou účasti veřejnosti na procesu přijímání a vydávání ZÚR jako správního aktu smíšené povahy. To znamená, že veřejnost se k návrhu ZÚR může vyjádřit a uplatnit svůj názor, se kterým se pořizovatel musí vypořádat v odůvodnění ZÚR jako s podkladem pro jejich vydání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, publ. pod č. 1795/2009 Sb. NSS). O připomínkách však není povinen rozhodnout, jako tomu zpravidla je u námitek, jež jsou „vyšší formou účasti“. Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 - 48, plyne, že „[s]tanoví-li zákon správnímu orgánu povinnost zabývat se připomínkami jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, musí být z tohoto aktu zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem a učinil z něj pro opatření obecné povahy nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného vypořádání se s připomínkami pak budou záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti.“ Již městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 (zjevnou chybou v psaní městský soud uvedl sp. zn. 8 Ao 2/2008), publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS, podle kterého „obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter námitek (zde připomínek jako nižší formy účasti - pozn. NSS) a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat na přezkoumatelnosti odůvodnění. […] Přestože lze tedy připustit poměrně obecné odůvodnění vypořádání námitky, musí z něj být patrné, jak byla konkrétní námitka vypořádána.“
[228] Připomínky tedy dávají veřejnosti prostor pro vyjádření jejího názoru na obsah návrhu OOP, avšak nejsou prostředkem umožňujícím závazné prosazení jejích požadavků. S ohledem na jejich podstatu a priori nejsou ani podkladem, z něhož se zjišťuje skutkový stav (což samozřejmě neznamená, že ke zjištění skutkového stavu nemohou přispět). Z logicky věci nelze spojovat právo veřejnosti na konzultaci, jenž je subjektivním vyjádřením jejího názoru, s objektivní kategorií věcné správnosti.
[229] Tím je předznamenán soudní přezkum vypořádání připomínek v rámci řízení o zrušení OOP nebo jeho části. Má-li správní soud přezkoumat, zda odpůrce řádně a dostatečně vypořádal připomínky veřejnosti, zabývá se především tím, zda dostál výše uvedeným kritériím, o nichž již Nejvyšší správní soud vícekrát pojednal, nikoliv hodnocením správnosti subjektivního názoru stěžovatelů. Takový požadavek se vymyká rozsahu soudního přezkumu a kompetenci soudu.
[230] Městský soud se v uvedeném smyslu s návrhovým bodem stěžovatelů vypořádal, přičemž Nejvyšší správní soud se s jeho závěry ztotožňuje. Odpůrce dostatečným způsobem vypořádal připomínky uvedené stěžovateli v Návrhu; sami stěžovatelé ostatně s obsahem vypořádání připomínek polemizují a hodnotí jej, což svědčí o jejich přezkoumatelnosti. Pokud se stěžovatelé domáhají přezkumu věcné správnosti připomínek, lze uzavřít, že takový požadavek se zcela míjí se shora popsanou podstatou připomínek a pravomocí soudu. V tomto ohledu lze pro úplnost odkázat na argumentaci odpůrce, se kterou se zdejší soud rovněž ztotožňuje.
[231] Ani kasační námitku nedostatečného vypořádání připomínek neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
12. Nesprávné vyhodnocení stanovisek a připomínek dotčených orgánů
12.1. Obsah kasační stížnosti
[232] Podle stěžovatelů městský soud nesprávně vyložil pojem „řešení“ uvedený v § 39 odst. 2 stavebního zákona, když za něj považoval toliko OOP, nikoliv již VVURÚ. Uvedené nebylo blíže zdůvodněno, a proto je napadený rozsudek rovněž nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[233] Nesouhlasný úkon Krajské hygienické stanice hl. m. Prahy (dále jen „KHS hl. m. Prahy“) má podle stěžovatelů povahu stanoviska, zatímco pořizovatel tvrdil, že pouze povahu připomínky. Klíčem je výklad pojmu „řešení“. Ve vypořádání stanovisek pořizovatel bez dalšího uvedl, že „[d]okumentace nebyla změněna, z tohoto důvodu se nejedná o stanovisko, ale připomínku“. Z vypořádání připomínek pořizovatelem není zřejmé, zda podle něj nebylo změněno toliko OOP, nebo věcně nesprávně tvrdí, že nebylo změněno ani OOP ani VVURÚ, které však bylo zásadně změněno (mj. doplněna příloha č. 7 - Vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů). Stavební zákon obsah pojmu „řešení“ nedefinuje, nicméně v obdobném § 37 stavebního zákona dotčené orgány uplatňují svá stanoviska k OOP a stejně tak k VVURÚ.
12.2. Vyjádření odpůrce
[234] KHS hl. m. Prahy není oprávněna privilegovaně vstupovat do procesu politických úvah přijímání a projednání zásad v logice těžiště rozhodovací procedury, jímž je rozhodování podle § 39 stavebního zákona. Naopak se jedná o orgán, který je povinen a oprávněn do procesu vstupovat ve fázi podle § 37 a § 38 stavebního zákona. Ve fázi podle § 39 stavebního zákona dozírají orgány státní správy na to, aby změny nepřesáhly hranici zákonnosti v „prvém čtení“ podle § 37 a § 38 stavebního zákona. Spor o pojem „řešení“ je poněkud akademický. Materiálně vzato se stanovisko KHS hl. m. Prahy netýká ničeho, co bylo obsahem změny mezi prvním a druhým čtením. Ani v tomto ohledu není specifikováno dotčení konkrétních věcných práv stěžovatelů.
12.3. Replika stěžovatelů
[235] Stěžovatelé vyslovili obecný nesouhlas s argumentací odpůrce.
12.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[236] Předně je třeba poznamenat, že ani jeden ze stěžovatelů není subjektem, jehož by se týkaly specifické činnosti související s rozporovaným postupem podle § 37 odst. 3, 6 a § 39 odst. 2 stavebního zákona. V podrobnostech lze odkázat na posouzení provedené v bodě 1.a.4. a 1.c.4 tohoto rozsudku. Již z uvedeného důvodu by údajné pochybení nemohlo bez dalšího vést ke zrušení napadené části AZÚR, neboť navrhovatelé v Návrhu neuvedli (ani ničím nedokládali), jak měla být dotčena jejich veřejná subjektivní práva (obecné konstatování, že členové zastupitelstva „mohli být uvedeni v omyl při jejich rozhodování“, nepovažuje zdejší soud v kontextu návrhového bodu a s ohledem na různorodost navrhovatelů za dostačující).
[237] Přes uvedené se Nejvyšší správní soud pro úplnost vyjadřuje následovně. Ust. § 37 až § 39 stavebního zákona doznala s účinností novely č. 350/2012 Sb. změn. Změna § 37 stavebního zákona měla mj. vyřešit problém týkající se dvojího výkladu pojmu „návrh ZÚR“ [viz kapitola I.3.2, část A) písm. a) obecné části důvodové zprávy k novele č. 350/2012 Sb.: „Podle § 36 odst. 1 „součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí“. Podle § 37 odst. 1 však „k návrhu zásad územního rozvoje krajský úřad zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území“. Dvojznačnost založená v těchto ustanoveních se pak přenáší do celého procesu projednání zásad územního rozvoje, kde není jisté, zda se projednává pouze „vlastní návrh“ ZÚR, nebo návrh včetně odůvodnění resp. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj.“]. S účinností novely č. 350/2012 Sb. probíhá projednání VVURÚ současně (paralelně) s projednáním návrhu ZÚR, přičemž k oběma dokumentům jsou ze strany dotčených orgánů v různých fázích uplatňována stanoviska a vyjádření, jejichž přehled Nejvyšší správní soud uvádí níže.
[238] Podle § 37 odst. 3 stavebního zákona uplatňují dotčené orgány do 30 dnů od společného jednání stanoviska [ve smyslu § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona] k návrhu ZÚR a VVURÚ. Obsah stanoviska je pro ZÚR nebo jejich aktualizaci závazný. Podle § 77 odst. 1 ve spojení s § 82 odst. 2 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v relevantním znění (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), je krajská hygienická stanice jako orgán ochrany veřejného zdraví dotčeným správním úřadem při rozhodování ve věcech upravených zvláštními právními předpisy (zde stavebním zákonem), které se dotýkají zájmů chráněných orgánem ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů včetně hodnocení a řízení zdravotních rizik. Orgán ochrany veřejného zdraví vydává v těchto věcech stanovisko. Souhlas může orgán ochrany veřejného zdraví vázat na splnění podmínek. Stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním řízení.
[239] Podle § 37 odst. 6 stavebního zákona dále krajský úřad projedná VVURÚ se zástupci vyjmenovaných ministerstev a krajské hygienické stanice, které do 30 dnů od předmětného jednání mohou uplatnit vyjádření [ve smyslu § 136 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu] k VVURÚ, které není stanoviskem ve smyslu § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ale toliko podkladem. Ve vyjádření uvedou připomínky k zajištění vyváženého vztahu územních podmínek udržitelného rozvoje a k výběru variant. Krajská hygienická stanice je tedy dotčeným orgánem hájícím veřejný zájem podle zákona o ochraně veřejného zdraví a zároveň podle citovaného ustanovení stavebního zákona.
[240] Následně krajský úřad vyhodnotí výsledky projednání návrhu ZÚR a zajistí řešení rozporů (§ 4 odst. 8 stavebního zákona). Pokud je návrh ZÚR zpracován variantně, pak na základě vyhodnocení výsledků projednání a VVURÚ navrhne krajský úřad zastupitelstvu ke schválení výběr nejvhodnější varianty návrhu ZÚR (§ 38 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Z uvedeného plyne, že VVURÚ je podkladem pro zpracování „upraveného a posouzeného návrhu ZÚR“ (bez ohledu na to, zda je návrh ZÚR navrhován jako variantní či nikoliv), který vstupuje do další fáze pořizování, a sice do veřejného projednání podle § 39 odst. 1 stavebního zákona. Opětovně je třeba zdůraznit, že smyslem procesu pořizování a vydání ZÚR či její aktualizace je postupné zkvalitňování dokumentace a nalézání optimálního řešení, s čímž se nese i otevření návrhu ZÚR a VVURÚ změnám. To však v žádném případě neznamená, že jednotlivé fáze a procesy se mají donekonečna opakovat. Pokud je VVURÚ podkladem pro zpracování návrhu ZÚR, již není důvodu, aby bylo „otevřeno“ změnám ještě v dalších fázích pořizování a vydání ZÚR, ledaže to výslovně předpokládá zákon (např. § 39 odst. 5 a 6 stavebního zákona).
[241] Podle § 39 odst. 1 stavebního zákona doručí krajský úřad veřejnou vyhláškou a jednotlivě dalším vyjmenovaným subjektům upravený a posouzený návrh ZÚR, VVURÚ a oznámení o konání veřejného projednání. Podle § 39 odst. 2 stavebního zákona uplatní dotčené orgány a Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) stanoviska k částem řešení, které byly od společného jednání (§ 37 odst. 3) změněny. Pojem „části řešení, které byly od společného jednání změněny“ z povahy věci zahrnuje toliko změněné části návrhu ZÚR, nikoliv VVURÚ. VVURÚ je totiž podkladem pro utváření návrhu ZÚR v dřívější fázi pořizování ZÚR podle § 37 a § 38 stavebního zákona, a proto je již v této etapě neúčelné, aby k němu dotčené orgány uplatňovaly stanoviska. Z uvedeného ovšem nelze dovodit, že by VVURÚ nemohlo a nemělo být předmětem diskuze také v této fázi pořizování ZÚR, neboť jejím výsledkem stále ještě může být přepracování návrhu ZÚR nebo jeho části (§ 39 odst. 6 stavebního zákona). Proto může každý v souladu s § 39 odst. 2 větou čtvrtou stavebního zákona uplatnit připomínky k návrhu ZÚR a rovněž k VVURÚ.
[242] Konečně podle § 39 odst. 4 stavebního zákona uplatňují dotčené orgány a MMR stanovisko k návrhu rozhodnutí o námitkách a návrhu vyhodnocení připomínek do 30 dnů od jejich doručení.
[243] Z obsahu spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil, že KHS hl. m. Prahy uplatnila v procesu pořizování AZÚR následující stanoviska či vyjádření a účastnila se následujících jednání:
- Dne 25. 7. 2012 proběhlo společné jednání (§ 37 odst. 2 stavebního zákona ve znění před novelou č. 350/2012 Sb.).
- KHS hl. m. Prahy uplatnila souhlasné stanovisko ze dne 22. 8. 2012, sp. zn. S\u001eHSHMP 28466/2012/08334, podle § 37 odst. 3 (resp. odst. 2 ve znění před novelou č. 350/2012 Sb.) stavebního zákona.
- Dne 19. 4. 2013 proběhlo opětovné společné jednání a projednání VVURÚ (§ 37 odst. 3 a 6 stavebního zákona) z důvodu změn v důsledku novely č. 350/2012 Sb.
- Dne 11. 12. 2013 proběhlo veřejné projednání (§ 39 odst. 1 stavebního zákona).
- KHS hl. m. Prahy uplatnila nesouhlasné stanovisko ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. S\u001eHSHMP 50765/2013/13652, jehož obsahem je nesouhlas s dílčími údaji týkajícími se vymezení nulové varianty ve VVURÚ.
- Dne 17. 1. 2014 proběhlo jednání za přítomnosti odpůrce, KHS hl. m. Prahy a dalších, kde bylo prokonzultováno stanovisko z 11. 12. 2013. Odpůrce sdělil, že s nesouhlasným stanoviskem bude nakládat jako s připomínkou (srov. § 39 odst. 2 stavebního zákona). Dne 19. 2. 2014 vydala KHS hl. m. Prahy upřesnění stanoviska, sp. zn. S-HSHMP 50765/2013/6, kde v bodě 1. uvádí, že bere na vědomí, že stanovisko ze dne 18. 12. 2013 bude považováno za připomínku, a v bodě 4. Že k předložené dokumentaci AZÚR, která je řešena invariantně, nemá námitek.
- KHS hl. m. Prahy uplatnila souhlasné stanovisko ze dne 2. 6. 2014, sp. zn. S-HSHMP 22777/2014/05735 s návrhem vypořádání stanovisek, rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek (§ 39 odst. 4 stavebního zákona).
[244] Stejně jako městský soud nemá Nejvyšší správní soud k postupu odpůrce výhrady, neboť ten postupoval v souladu se shora vyloženými ustanoveními stavebního zákona a vypořádal se s procesně obtížnou situací v důsledku významné změny právní úpravy. Nelze klást odpůrci k tíži, pokud, veden snahou vyhovět zákonným požadavkům v co možná největší míře, zopakoval některé dílčí kroky celého procesu a vysvětlil dotčeným orgánům a dalším subjektům jejich procesní postavení a možnosti. Z jednotlivých úkonů KHS hl. m. Prahy je zřejmé, že byla srozuměna s tím, jakým způsobem odpůrce naložil s jejími stanovisky a připomínkami.
[245] Posouzení městského soudu odpovídá rozsahu uplatněného návrhového bodu a je věcně správné. Nejvyšší správní soud proto shledal kasační námitku nedůvodnou.
13. Chybějící koordinace se Středočeským krajem
13.1. Obsah kasační stížnosti
[246] Stěžovatelé namítli, že městský soud se nezabýval jejich tvrzením o chybějícím posouzení vlivů na obyvatele Středočeského kraje, s nimiž nepočítají ani rozptylová a akustická studie, což je činí věcně nesprávnými. Vlivy „pražských“ koridorů na území Středočeského kraje nebudou v důsledku vůbec hodnoceny. Starostové středočeských obcí (Radonice) na tuto chybějící koordinaci se Středočeským krajem v rámci ústního jednání výslovně upozorňovali.
13.2. Vyjádření odpůrce
[247] Námitka míří spíše k tíži Středočeského kraje, který svou koordinaci redukoval na minimum. Soud není oprávněn a ostatně ani schopen nahrazovat nedostatek vůle Středočeského kraje vlastním rozhodnutím. Počet obyvatel v konkrétních územích a lokalitách Středočeského kraje není odpůrci znám, proto nemůže provést reálné vyhodnocení, aniž by to mělo mít dopad do zákonnosti napadeného OOP. Ani zde stěžovatelé nespecifikují konkrétní dotčení jejich věcných práv.
13.3. Replika stěžovatelů
[248] Stěžovatelé opakují svou argumentaci a nadto uvádějí, že odpůrce nikdy neuvedl, zda a kolikrát se obrátil na omezený počet obcí dotčených SOKP, aby zjistil počet obyvatel apod. Stěžovatelům není zřejmé, z jakých údajů vychází dopravní model hl. m. Prahy, na který odkazovalo ŘSD.
13.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[249] Není pravdou, že by se městský soud nezabýval tvrzením stěžovatelů o chybějícím posouzení vlivů na obyvatele Středočeského kraje. Skutečnost, že soud nepřisvědčil argumentaci stěžovatelů, neznamená, že se jí nezabýval. Posouzení městského soudu je podrobně a logicky zdůvodněno a lze na něj plně odkázat, zejména pak na tyto závěry (viz s. 111 napadeného rozsudku): „Z námitky navrhovatelů není zřejmé, jak se „chybějící koordinace se Středočeským krajem“ měla promítnout na zákonnosti AZÚR. Skutečnost, že koridor SOKP vymezený v AZÚR s ohledem na topografické poměry implicite předpokládá, že v logických návaznostech bude doplněn vymezením obdobného koridoru v ZÚR Středočeského kraje (v tomto ohledu je třeba korigovat předpoklad navrhovatelů, že koridor SOKP je v AZÚR vymezen i na území Středočeského kraje, neboť AZÚR striktně vzato vymezuje koridor logicky pouze na území, jehož se týká, tedy území hlavního města Prahy), možná není z hlediska územního plánování optimální, nicméně nikoliv nezákonné. Středočeský kraj byl v procesu pořizování AZÚR podle § 37 odst. 2 (resp. 3) a podle § 39 odst. 2 stavebního zákona subjektem oprávněným k návrhu AZÚR podávat připomínky, jimiž mohl do procesu přijímání AZÚR ve smyslu koordinace zasáhnout. Navrhovatelé nenamítají, že by takové připomínky Středočeský kraj vznesl, natož že by se s nimi odpůrce řádně nevypořádal. V tomto ohledu je tak námitka navrhovatelů nedůvodná.“
14. Neposouzení kumulativních a synergických vlivů
14.1. Obsah kasační stížnosti
[250] Stěžovatelé v Návrhu uvedli konkrétní ustanovení předpisů vyžadujících posouzení kumulativních a synergických vlivů. Městský soud se nezabýval tím, že nebyla provedena identifikace a hodnocení kumulativních vlivů hluku. VVURÚ vzhledem k užité metodice není způsobilé identifikovat místa kumulace těsných podlimitních hluků, ani neplní základní požadavek - například nejsou vyznačena místa zatížená kumulací dvou a více nadlimitních hladin hluku z různých zdrojů. Jako příklad stěžovatelé uvádějí ulici Kamýckou (předpokládanou tramvajovou trať Podbaba-Suchdol), záměr nové přistávací dráhy letiště a SOKP na území Praha - Suchdol. Vyznačení všech území s nadlimitním hlukem, navíc vypočtených v jiných hlukových ukazatelích, než jak stanoví nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (dále jen „nařízení vlády č. 272/2011 Sb.“), není dle názoru stěžovatelů na straně bezpečnosti, ale pouze předstírá identifikaci a hodnocení kumulativních vlivů.
[251] Městský soud se měl zabývat návrhovým bodem o vnitřní rozpornosti přílohy č. 7 a ostatních příloh. Odůvodnění menšího zatížení mýtným systémem a technicko-organizačními opatřeními nejsou ani nemohou být předmětem AZÚR či tvrzení, že zatížení bude mnohem menší.
14.2. Vyjádření odpůrce
[252] Podle odpůrce je tvrzení stěžovatelů, že vyhodnocení neobsahuje vyznačení kumulací, nepravdivé, což lze ověřit prostým nahlédnutím do dokumentace. Zda něco je či není posouzeno, nemá právní povahu, ale pouze povahu skutkového posouzení dostatečnosti dokumentace. Ani zde stěžovatelé nespecifikují, do jaké míry se namítaná nezákonnost týká jejich konkrétních věcných práv.
14.3. Vyjádření ŘSD
[253] Podle ŘSD se městský soud námitkou v rámci její formulace podrobně zabýval. Věcně ŘSD konstatovalo, že součástí VVURÚ je i hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Podrobně je provedeno v příloze č. 7, graficky je znázorněno na výkresech A - E v příloze č. 8, popis hodnocení je dále rozveden v kapitole A.6 a A.7 VVURÚ. K dalším namítaným nedostatkům lze uvést, že např. koridor vysokorychlostní trati Praha - Brno - hranice ČR je vymezen v AZÚR jako územní rezerva, přičemž územní rezervy nebyly v souladu se zákonem bilancovány ani hodnoceny (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Z grafických výstupů akustické studie je zřejmé, že MÚK na přivaděči Z/509/DK byly v rámci výpočtů pro výhledové stavy řešeny, opomenut nebyl ani záměr „D11, stavba 1101, km 0,0 - exit Jirny, modernizace dálnice na šestipruhové uspořádání“.
14.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[254] Nejvyšší správní soud opětovně konstatuje, že kasační námitka je značně nekonkrétní a nekonzistentní, což předznamenává kvalitativní možnosti jejího vypořádání.
[255] Úvodem stěžovatelé namítají, že v Návrhu uvedli konkrétní ustanovení předpisů vyžadujících posouzení kumulativních a synergických vlivů, ta však v kasační stížnosti blíže nespecifikují. Jediný konkrétní odkaz na právní předpisy v Návrhu je na „§ 2 zákona EIA, bod f) přílohy č. I. směrnice SEA a bod 5 přílohy ke stavebnímu zákonu“. Všechna citovaná ustanovení jsou v podstatě proklamacemi v nejobecnější míře, co má být obsahem tzv. posouzení SEA, proto z nich (ani ve spojení s dalším obsahem Návrhu či kasační stížnosti) nelze ve vztahu k napadenému OOP vyvodit nic konkrétního.
[256] Nejvyšší správní soud připomíná, že posouzení kumulativních a synergických vlivů (Cumulative Environmental Assessment, tzv. CEA) je vysoce odbornou otázkou a ve vztahu ke konkrétním záměrům či koncepcím se jedná o činnost, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze z hlediska, zda kompetentní správní orgán postupoval zákonem předepsaným způsobem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133). Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526 , publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS), dále plyne: „Obsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie, zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. […] V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá.“ Z přílohy č. 7 VVURÚ - Hodnocení kumulativních a synergických vlivů navrhovaných oblastí a koridorů ZÚR hl. m. Prahy plyne, že zpracovatel důsledně dbal judikatorních závěrů dříve vyslovených zdejším soudem (viz zejména s. 3 přílohy č. 7) a v souladu s nimi utvářel rovněž metodiku posouzení CEA.
[257] Stěžovatelé v kasační stížnosti uvedli, že městský soud se nezabýval jejich tvrzením o nedostatečné identifikaci a hodnocení kumulativních vlivů u hluku, přičemž vzhledem k vybrané metodice nejsou vyznačena místa kumulace těsně podlimitních hluků či místa zatížená kumulací dvou či více nadlimitních hladin hluku, území s nadlimitním hlukem jsou navíc vyznačena s jinými hlukovými ukazateli, než podle nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Tuto kasační námitku shledal Nejvyšší správní soud jako nepřípustnou, neboť takto svá tvrzení stěžovatelé formulovali poprvé až v kasační stížnosti (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). V Návrhu stěžovatelé toliko zpochybňovali obsah výkresové části přílohy č. 7, s tím se však městský soud v napadeném rozsudku vypořádal (viz s. 112 napadeného rozsudku).
[258] Bližší procesní vyústění nemůže mít ani obecné tvrzení stěžovatelů, že městský soud se měl věcně zabývat vnitřní rozporností přílohy č. 7 a ostatních příloh, neboť mýtný systém a technicko-organizační opatření nejsou předmětem napadeného OOP a nemohou být přímo součástí tvrzení, že zatížení bude mnohem menší. Z této deklarace není zřejmé, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úvah, hodnocení či závěrů se městský soud měl dopustit. Ten toliko v reakci na návrhový bod v napadeném rozsudku nastínil, že stěžovatelé ve své argumentaci o vnitřní rozpornosti přílohy č. 7 s ostatními přílohami opomíjejí podstatné souvislosti, a sice to, že závěr o výhodách navrhovaného řešení je výslovně navázán na možnost realizace mýtného systému a jiných technicko-organizačních opatření. Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že pokud zpracovatel v rámci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů poukáže na technicko-organizační opatření, která mohou mít podstatný význam na výslednou podobu vlivů v dotčeném území, nejedná se a priori o chybu posouzení, avšak o logické a žádoucí propojení problematiky, vedoucí k objektivizaci celého posouzení CEA.
15. Kompenzační opatření
15.1. Obsah kasační stížnosti
[259] Podle stěžovatelů městský soud nesprávně posoudil naplnění podmínek Stanoviska MŽP ze dne 2. 8. 2013 na konkrétní opatření podmiňující souhlas s koridory. Požadavek neumísťování staveb z přílohy č. 6 VVURÚ je sice částečně převzat do podmínek pro podrobnější ÚPD, ale liší se územím, na které se vztahuje (podél SOKP x nadlimitně zasažená území) a ve výroku zcela chybí podmínění detailní akustickou studií. Opatření pod body 10, 11, 12, a 13 jsou velmi neurčitá.
[260] Městský soud se opomenul vypořádat s návrhovým bodem o velmi obecných opatřeních, která nejsou formulována jako závazná (např. bod 15 přílohy).
[261] Povinnost testovat kompenzační opatření z pohledu jejich dostatečnosti k dodržení závazných limitů stěžovatelé dovozují z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012 - 64.
15.2. Vyjádření odpůrce
[262] Podle odpůrce nestanoví právní předpisy přesný požadavek na míru kompenzačních opatření. Stanovisko MŽP ze dne 2. 8. 2013 nelze testovat v rámci soudního přezkumu, protože je testováno v proceduře společného jednání a následných jednání. V soudním přezkumu nelze nahrazovat vůli ministerstva vykonávat konkrétní podobu státní správy představou soudu o její ideální podobě. Otázka souladu se stanoviskem dotčeného orgánu má formální povahu, a pokud obě strany (pořizovatel a dotčený orgán) nespatřují nesoulad, nelze jej nahradit úvahou soudu. Závěry městského soudu považuje odpůrce za správné.
15.3. Replika stěžovatelů
[263] Pokud by nedostatky stanovisek dotčených orgánů nemohly být důvodem pro zrušení OOP či jeho části, postrádal by přezkum stanovisek jakýkoliv smysl a otevíral by prostor pro libovůli správních orgánů. Tím by docházelo k faktické nemožnosti přezkumu územního plánu (v této věci zřejmě AZÚR - pozn. NSS) s odkazem na stanoviska, jež jsou podle odpůrce nepřezkoumatelná.
15.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[264] Nejvyšší správní soud opětovně konstatuje, že stěžovatelé v Návrhu ani kasační stížnosti nespojují argumentaci s tvrzením dotčení jejich veřejných subjektivních práv. Nadto Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem poznamenává, že z návrhového bodu není zcela zřejmé, co jím měli stěžovatelé (resp. navrhovatelé) na mysli a jeho obsah je velmi nekonkrétní, což platí i pro obsah kasační stížnosti. Již proto neshledal Nejvyšší správní soud důvod pro zrušení napadeného rozsudku, příp. napadené části AZÚR.
[265] Nad rámec Nejvyšší správní soud uvádí následující. Stěžovatelé v kasační stížnosti dávají za pravdu městskému soudu v tom, že požadavek týkající se neumísťování staveb ze s. 60 přílohy č. 6 VVURÚ, kterým je podmíněn souhlas se stavbou Z/500 (Pražský okruh, úsek Březiněves – Horní Počernice), je sice částečně převzat do výroku AZÚR, a sice v rámci úkolů pro podrobnější ÚPD [bod 5.1.2.1., vymezení úkolů pro podrobnější ÚPD, písm. g) odůvodnění AZÚR]. Je však formulován pro území „podél SOKP“ oproti příloze č. 6 VVURÚ, kde je uváděno „nadlimitně zasažené území“.
[266] Předně je třeba zdůraznit, že Návrh napadá část AZÚR v části 5.1.2.1. týkající se celé trasy SOKP. Podmínka, jejíž zohlednění ve výroku AZÚR stěžovatelé rozporují, je uplatněna v příloze č. 6 VVURÚ v rámci souhlasu s dílčím úsekem SOKP, konkrétně se stavbou Z/500 (Pražský okruh, úsek Březiněves – Horní Počernice). Oproti tomu výrok AZÚR, část 5.1.2.1., vymezení úkolů pro podrobnější ÚPD, bod g), se týká celého SOKP, resp. jeho části řešené v AZÚR.
[267] Jak správně poznamenal již městský soud, podmínka ve výroku AZÚR je přísnější, neboť nižším stupňům ÚPD ukládá neumísťovat chráněné stavby podél koridoru SOKP (nikoliv pouze v dílčím úseku stavby Z/500 a bez možnosti takové stavby za splnění určitých podmínek umístit, což podmínka na s. 60 přílohy č. 6 VVURÚ připouští). Pouhým nahlédnutím do map č. 7 a 8, které jsou přílohou akustické studie, lze seznat, že území nadlimitně zasažená hlukem z pozemní a letecké dopravy jsou situována podél SOKP. Nadlimitně zasažená území hlukem, která nejsou situována podél SOKP, jsou pro posouzení zákonnosti napadené části AZÚR bezpředmětná. V podrobnosti, jakou musí mít ÚPD na úrovni ZÚR, je zcela dostatečné, pokud je v části týkající se SOKP území, v němž nelze umísťovat chráněné stavby, vymezeno jako „podél SOKP“, tím spíše pokud se toto území překrývá s nadlimitně zasaženým územím. Na zvolené řešení je třeba nazírat v kontextu celé napadené části AZÚR a jejích podkladů (zejm. akustické studie a přílohy č. 6 VVURÚ).
[268] Pokud nemohou být chráněné stavby (resp. citlivé funkce, jako je bydlení, školství, zdravotnictví) podél SOKP vůbec umísťovány, je požadavek, aby ve výroku byly tyto stavby podmíněny vypracováním akustické studie, zcela bezpředmětný.
[269] Další argumentace stěžovatelů v kasační stížnosti a návrhovém bodě, že opatření v bodech 10 až 13 přílohy č. 6 VVURÚ jsou velmi neurčitá, je vskutku nekonkrétní. Městský soud ji přesto (a zcela dostatečně) vypořádal, když uvedl, že uvedená relativně obecná opatření v sobě z povahy věci zahrnují dílčí možná řešení, jejichž rozpracování je svěřeno nižším stupňům ÚPD. V žádném případě nejde o relativizaci kompenzačních opatření. Pokud městský soud výslovně nezareagoval na poznámku o několika slovech uvedenou v závorce (týkající se bodu 15, ze kterého příkladmo stěžovatelé vyvozují obecnost a nezávaznost kompenzačních opatření), nemůže to způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí totiž nelze chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 - 98, publ. pod č. 2070/2010 Sb. NSS). Z rozhodnutí městského soudu je zřejmý názor, že míra obecnosti formulace kompenzačních opatření odpovídá úrovni ZÚR, přičemž opatření mají být konkretizována a blíže závazně stanovena na úrovni nižší ÚPD.
[270] Argumentaci stěžovatelů bod tímto bodem neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
16. Rozpor s PÚR
16.1. Obsah kasační stížnosti
[271] Stěžovatelé nesouhlasí s názorem městského soudu, že AZÚR je v souladu s PÚR ČR 2008. K rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012, který městský soud citoval v napadeném rozsudku, stěžovatelé uvedli, že z něj sice vyplývá, že republikové priority jsou pouhými principy, avšak v něm řešený případ je od nynějšího odlišný. PÚR ČR 2008 totiž v bodě (99) stanoví jako důvod vymezení „Převedení tranzitní silniční dopravy mimo intenzivně zastavěné části města. Součást TEN-T“. Odpůrce nemusel v nyní posuzované věci hledat kompromisní řešení (ve smyslu citovaného rozsudku) v návaznosti na PÚR ČR 2008, neboť ta opakovaně stanoví požadavek, aby nebyly plánovány kapacitní komunikace v zástavbě.
16.2. Vyjádření odpůrce
[272] Rozpor s PÚR se testuje ve fázi společného jednání a ten, kdo je oprávněn v tomto směru činit závazné závěry, je MMR. Pokud MMR rozpor nevidí, nelze jeho názor nahradit názorem soudu. V platném právu neexistuje nárok, aby kraj prosazoval některé myšlenky nadřízené dokumentace proti jiným myšlenkám téže nadřízené dokumentace, a to podle představ stěžovatelů.
16.3. Replika stěžovatelů
[273] Stěžovatelé odkázali na svou předchozí argumentaci.
16.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[274] Stěžovatelé v kasační stížnosti uvádějí, že odpůrce nemusel v případě SOKP hledat kompromisní řešení mezi požadavkem nevést SOKP obytnou zástavbou a vytvářením předpokladů pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní infrastruktury. Uvedené dovozují z bodu (99) PÚR ČR 2008, podle kterého je důvodem vymezení SOKP „[p]řevedení tranzitní silniční dopravy mimo intenzivně zastavěné části města. Součást TEN-T“. Z uvedeného bodu nelze podle Nejvyššího správního soudu dovodit požadavek neplánovat kapacitní komunikace v jakékoliv zástavbě, resp. v zástavbě dotčené napadenou částí AZÚR, jak se snaží dovodit stěžovatelé. Naopak, z PÚR ČR 2008 a AZÚR plyne, že SOKP má být realizován mj. za tím účelem, aby došlo k odvedení tranzitní silniční dopravy mimo intenzivně zastavěné části města, kterými je zřejmě zamýšlena spíše centrální oblast města [srov. části 2.2.2 písm. e), 2.2.3 písm. k), l) a p) výroku AZÚR]. Přinejmenším některé z oblastí městských částí, kterými vede plánovaný koridor SOKP, nelze s ohledem na místní poměry považovat za intenzivně zastavené části města ve smyslu PÚR ČR 2008 (např. oblasti v městských částech Kolovraty, Uhříněves, Březiněves, Přední Kopanina, Nebušice atd.), neboť koridor SOKP je plánován zcela mimo zástavbu, případně poblíž zástavby, která však zjevně nedosahuje intenzity, jaká je v městských částech v centrální části hl. m. Prahy. V tomto ohledu tedy nelze shledat rozpor napadené části AZÚR s úkoly pro další územní plánování vymezenými v PÚR ČR 2008.
[275] S ohledem na výše uvedené je na místě, aby odpůrce hledal v případě SOKP kompromisní řešení, plynoucí mimo jiné z požadavků souvisejících s TEN-T, a tedy zohlednil nejen požadavek nevést SOKP obytnou zástavbou, ale například též povinnost vytvářet předpoklady pro lepší dostupnost území a zkvalitnění dopravní infrastruktury v hl. m. Praze.
[276] Nejvyšší správní soud tak shledal kasační námitku nedůvodnou a ztotožnil se se závěrem městského soudu, podle kterého jednotlivé požadavky uvedené v prioritách PÚR ČR 2008 nemají povahu kogentních a absolutně nepřekročitelných norem, avšak spíše politických vizí a cílů. Pokud není možné dosáhnout naprostého naplnění všech republikových priorit toliko v rámci napadené části AZÚR, nejedná se bez dalšího o rozpor s PÚR. Stěžovatelé v tomto ohledu netvrdili ani neprokazovali žádné konkrétní skutečnosti, které by mohly vést k jinému závěru.
17. Posouzení vlivů na evropsky významné lokality - soustava NATURA 2000
17.1. Obsah kasační stížnosti
[277] Zaprvé, podle stěžovatelů musí podléhat ochraně i nevyhlášená území splňující kritéria pro území NATURA 2000, přičemž stěžovatelé městskému soudu předložili důkazy o úmyslném nedostatečném vyhlášení oblasti NATURA 2000 a výskytu prioritních druhů v místě přerušení této vyhlášené oblasti.
[278] Zadruhé, městský soud nesprávně posoudil otázku maximální hranice významně negativního vlivu, když bez bližšího odůvodnění připustil 5 % namísto 1 %.
[279] Význam navýšení uvedené hranice je posilován argumentací podrobnější ÚPD. Pořizovatel se souhlasem městského soudu argumentuje podrobnějším záměrem v územním plánu při vyloučení přímého záboru evropsky významné lokality (dále jen „EVL“) a zároveň neposuzuje jiné vlivy koridoru, protože pro jejich posouzení nemá dostatek podkladů. Městský soud se měl zabývat vlivem vnitřně rozporné argumentace pořizovatele podrobnější ÚPD na cíle posouzení vlivů, tj. na získání úplných a pravdivých informací o vlivech.
[280] Podrobnější ÚPD je nyní pouze rozpracována, není zveřejněna ani nebyla projednána s veřejností. Přímý zábor EVL koridorem v AZÚR je přitom zcela zřejmý, protože „přerušení“ oblasti NATURA 2000 je široké 50 m, zatímco koridor SOKP v AZÚR má šířku min. 100 m. Původní stanovisko k posouzení vlivů na oblast NATURA 2000 konstatovalo významný negativní vliv a znamenalo povinnost posoudit varianty. Podle stěžovatelů byla zásadním argumentem hodnocení NATURA 2000 podrobnější ÚPD, která údajně vyloučila přímý zábor EVL.
[281] Za třetí, městský soud nesprávně posoudil otázku aplikace § 45i ZOPK, při významném negativním vlivu nebo negativním vlivu, přičemž zaměnil článek 6 odst. 2 a článek 6 odst. 4 směrnice Rady 92/43/EHS, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o stanovištích“). Pořizovatel byl v souladu s unijním právem povinen použít § 45i odst. 9 zákona EIA (zřejmě míněn ZOPK - pozn. NSS) a posoudit možné varianty.
17.2. Vyjádření odpůrce
[282] Stěžovatelé pouze opakují argumentaci již vypořádanou městským soudem. Drobná nepřesnost v citaci předmětné směrnice nemá vliv na podstatu sporu.
17.3. Replika stěžovatelů
[283] Stěžovatelé pouze odkázali na svou předchozí argumentaci.
17.4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[284] Pomine-li Nejvyšší správní soud, že stěžovatelé opětovně nespojují návrhový bod s tvrzením dotčení svých veřejných subjektivních práv, pak lze k první části argumentace stěžovatelů ve shodě s městským soudem uvést, že otázka vymezení EVL není a z povahy věci nemůže být předmětem zkoumání zákonnosti napadeného OOP. V souladu s § 45a odst. 2 ZOPK jsou EVL stanovovány nařízením vlády. EVL Kaňon Vltavy u Sedlce byla v podobě napadané stěžovateli v rozhodné době stanovena nařízením vlády č. 132/2005 Sb., kterým se stanoví národní seznam evropsky významných lokalit, účinným do 28. 10. 2013. Na evropský seznam EVL byla tato lokalita zařazena rozhodnutím Komise 2011/64/EU ze dne 10. 1. 2011, kterým se přijímá čtvrtý aktualizovaný seznam lokalit významných pro Společenství v kontinentální biogeografické oblasti podle směrnice Rady 92/43/EHS, pod kódem CZ0110154. Odpůrce byl povinen respektovat EVL vymezenou nařízením vlády a zařazenou na evropský seznam EVL, a proto bylo legitimní, pokud s takto vymezenou EVL pracoval. Z uvedených důvodů je v této věci bezpředmětná rovněž argumentace stěžovatelů, že podrobnější ÚPD byla zásadním argumentem pro „vyloučení přímého záboru EVL“. Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS, způsob ochrany předvídaný směrnicí o stanovištích (a tedy i příslušnými ustanoveními ZOPK) je poskytován pouze těm EVL, které jsou zařazeny na evropský seznam (resp. těm, které jsou před schválením Komisí prozatímně zařazeny toliko na tzv. národním seznamu). Není tedy pravdou, že ochraně podle směrnice o stanovištích podléhá jakékoliv nevyhlášené území, které podle tvrzení stěžovatelů splňuje kritéria pro území NATURA 2000.
[285] V druhé části stěžovatelé uvádějí, že městský soud nesprávně posoudil návrhový bod o maximální hranici významně negativního vlivu, když připustil několikanásobné překročení její obvyklé výše. V čem má tato nesprávnost spočívat, však stěžovatelé nesdělili. Nejvyšší správní soud proto pouze odkazuje na s. 117 napadeného rozsudku, v němž městský soud logicky zdůvodnil, že stěžovateli uváděné hodnoty z Příručky k hodnocení významnosti vlivů na předmět ochrany, MŽP 2011, byly pouze orientační. Samo MŽP nemělo ke stanovené hranici 5 % námitek, a proto na základě námitky, jak ji formulovali stěžovatelé v Návrhu, nemohl být učiněn závěr o nesprávnosti vyhodnocení významu negativních vlivů navrhované koncepce.
[286] Podle stěžovatelů se měl městský soud dále zabývat vlivem argumentace odpůrce podrobnější ÚPD na cíle posouzení vlivů, tj. na získání úplných a pravdivých informací o těchto vlivech. Stěžovatelé však v kasační stížnosti neuvádí žádnou bližší polemiku s odůvodněním napadeného rozsudku, z níž by bylo zřejmé, v čem spatřují nezákonnost či nepřezkoumatelnost posouzení provedeného městským soudem. Pouhý nesouhlas s názorem městského soudu nelze považovat za řádně formulovanou kasační námitku (opětovně srov. rozsudek ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS), jakkoliv je v nyní projednávaném případě spojen s obecnými deklaracemi názorů stěžovatelů (se kterými se již vypořádal městský soud). Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá, než znovu odkázat na posouzení provedené městským soudem (zejm. s. 117 a 118 napadeného rozsudku), který se návrhovým bodem 17. podrobně zabýval, přičemž dospěl k logickým, přesvědčivým a zdůvodněným závěrům. Vyloučení významného negativního vlivu na EVL Kaňon Vltavy u Sedlce zjevně nespočívá výhradně na tvrzení, že byl vyloučen v rámci pořizování územního plánu hl. m. Prahy. Popisu a hodnocení závažnosti vlivů se věnuje celý text na s. 20 a 21 Hodnocení NATURA.
[287] Pouze nad rámec lze dodat následující. Posouzení EVL Kaňon Vltavy u Sedlce je na s. 20 Hodnocení NATURA uvozeno takto: „Záměr byl posuzován z hlediska vlivu na soustavu NATURA 2000 na úrovni územního plánu (Bauer, 2011) v rámci dopracování Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ÚP hl. m. Prahy. Pro území hl. m. Prahy. Pro ZÚR hl. m. Prahy se nemění vedení koridoru, nemění se tedy zásadně ani posuzování vlivů a jeho výsledek. S ohledem na podstatně menší měřítko zpracování návrhu v ZÚR je hodnocení zatíženo větší nejistotou.“ Ve shrnutí na s. 21 je uvedeno: „Je reálné hledat řešení s mírným negativním vlivem. Na podrobnější úrovni územně plánovací dokumentace (územní plán) se prokázalo, že je možné najít řešení, které významný negativní vliv vyloučí. Vliv proto hodnotíme jako mírný negativní (-1), za předpokladu vyloučení zásahu do EVL.“ Jádro posouzení předmětné EVL však není pouhým odkazem na podrobnější ÚPD, ale - jak již bylo řečeno - uceleným hodnocením. Z citovaného textu lze dovodit, že zpracovatel Hodnocení NATURA disponoval mj. podklady zpracovanými v rámci pořizování územního plánu hl. m. Prahy, ke kterým (nikoliv však pouze k nim - viz s. 28 Hodnocení NATURA) přihlédl. Uvedené je zcela v souladu se zásadou hospodárnosti a zásadou materiální pravdy, tedy že správní orgán zjišťuje stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a za tímto účelem opatřuje relevantní podklady. Některé podklady jsou obligatorní, což ovšem nevylučuje také přihlédnutí k dalším, fakultativním podkladům, jejichž podoba může být různá (zákon ji zcela úmyslně v podrobnostech ani taxativně nevymezuje; srov. § 3, § 50 ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu). Nemůže být přičítáno k tíži správního orgánu, pokud, disponuje-li podklady, které mohou napomoci ke zjištění skutkového stavu, k těmto přihlédne (srov. rovněž body [87] a [88] tohoto rozsudku). Z argumentace stěžovatelů neplyne, jak mělo ono přihlédnutí k podkladům získaným v rámci pořizování územního plánu hl. m. Prahy zapříčinit nepravdivost informací o vlivech na EVL. Stěžovatelé tvrdí, že koridor SOKP „přímo zabírá EVL“, toto své tvrzení však ničím neprokazují. Nezbývá, než konstatovat, že podle Hodnocení NATURA, které je odborným podkladem napadeného OOP, k takovému záboru nedojde, neboť EVL nebyla v trase silničního koridoru vymezena právě s ohledem na dlouhodobě plánovanou výstavbu SOKP. Z Hodnocení NATURA neplyne, že by tento odborný závěr byl odvozen pouze z podrobnější ÚPD, jak tvrdili (avšak neprokázali) stěžovatelé.
[288] K třetí části argumentace stěžovatelů Nejvyšší správní soud konstatuje, že mu není zcela zřejmé, co stěžovatelé zamýšlí tvrzením o záměně čl. 6 odst. 2 a odst. 4 směrnice o stanovištích městským soudem, a jaký dopad na posouzení nyní projednávané věci by tvrzená záměna měla mít. Citované odstavce totiž nejsou vzájemnými alternativami. Celý čl. 6 směrnice o stanovištích je třeba vnímat kontextuálně. Odstavec 1 stanoví povinnost přijmout nezbytná ochranná opatření ve vztahu k předmětným lokalitám. Předmětem a účelem odst. 2 [který byl implementován v § 45f ZOPK, viz důvodová zpráva k zákonu č. 218/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů], je zajistit, aby byl sledován stav vyhlášených ptačích oblastí a evropských stanovišť, zejména EVL, a aby byly vyhodnocovány informace o nich a o realizaci opatření vylučujících poškozování těchto lokalit; výsledná zpráva o realizaci opatření je předkládána Komisi a veřejnosti. Odstavce 3 a 4 (implementované v § 45g, § 45h a §45i ZOPK) navazují na odst. 1 a 2 čl. 6 směrnice o stanovištích. Požadavek přijetí a vyhodnocování ochranných opatření rozpracovávají tak, že stanoví povinnost provádět hodnocení důsledků jakýchkoliv plánů nebo projektů (resp. koncepcí a záměrů, zde AZÚR) na ptačí oblasti nebo EVL. Městský soud provedl obsáhlý výklad § 45i ZOPK, v rámci kterého (na s. 119 napadeného rozsudku) poukázal na to, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích nepracuje s pojmy „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“. Tomuto konstatování nelze z pohledu Nejvyššího správního soudu nic vytknout. Výslovný odkaz a pojednání o dalších odstavcích čl. 6 směrnice o stanovištích nebyl pro celkové posouzení provedené městským soudem nezbytný.
[289] Stěžovatelé v kasační stížnosti dále toliko odkázali na svou argumentaci v Návrhu a uvedli, že pořizovatel byl v souladu s unijním právem povinen použít § 45i odst. 9 ZOPK a posoudit možné varianty. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé v kasační stížnosti nic bližšího neuvedli, konstatuje Nejvyšší správní soud také v tomto ohledu, že městský soud se jejich argumenty velmi obsáhle a podrobně zabýval na s. 118 až 120 napadeného rozsudku, přičemž jeho závěry jsou logické, mají oporu v právních předpisech i související judikatuře a lze se s nimi ztotožnit. Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud shrnuje podstatné závěry městského soudu, a sice že Hodnocení NATURA obsahuje na s. 25 v kapitole 3.3 porovnání dílčích variant vedení SOKP, které mohou potenciálně ovlivnit soustavu NATURA 2000. EVL Kaňon Vltavy u Sedlce je výslovně zmíněn a je opětovně konstatováno, že u něj byl vyloučen významný negativní vliv.
[290] Podle § 45h odst. 1 ZOPK jakákoliv koncepce (zde AZÚR) nebo záměr, který může samostatně nebo ve spojení s jinými významně ovlivnit příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost EVL nebo ptačí oblasti, podléhá hodnocení důsledků na toto území a stav jeho ochrany z uvedených hledisek. To se nevztahuje na plány péče zpracované orgánem ochrany přírody pro toto území. Podle odst. 2 se při hodnocení důsledků koncepcí a záměrů podle odstavce 1 postupuje podle zvláštních právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí, pokud § 45i nebo § 4 odst. 4 nestanoví jiný postup.
[291] Podle § 45i odst. 1 ZOPK ten, kdo zamýšlí pořídit koncepci (zde AZÚR) nebo uskutečnit záměr uvedený v § 45h odst. 1 ZOPK, je povinen takový návrh předložit orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost EVL nebo ptačí oblasti. Orgán ochrany přírody vydá odůvodněné stanovisko do 30 dnů ode dne doručení žádosti. V případě PÚR a ÚPD se předkládá zpráva o jejím uplatňování nebo její zadání. Podle odst. 2 jestliže orgán ochrany přírody svým stanoviskem podle odstavce 1 nevyloučí významný vliv podle § 45h odst. 1, musí být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto ustanovení a zvláštních právních předpisů. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce nebo záměru na takové území, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. PÚR a ÚPD se posuzuje podle zvláštního právního předpisu, tj. stavebního zákona.
[292] S účinností novely č. 350/2012 Sb., byl do stavebního zákona vtělen § 37 odst. 8 stavebního zákona, jenž stanoví, že pokud z posouzení vlivu na EVL vyplyne, že ZÚR mají významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost EVL nebo ptačí oblasti, postupuje se podle § 45i ZOPK [kompenzační opatření v takovém případě uvede MŽP ve stanovisku podle § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Jak správně vyložil již městský soud, postup podle § 45i ZOPK, tedy postup podle ustanovení odstavců 9 a 10, je výslovně vyhrazen pouze pro případy, kdy posuzované ZÚR (nebo jejich aktualizace) mají významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany. Námitka stěžovatelů o nutnosti aplikovat § 45i odst. 9 ZOPK v případě EVL Kaňon Vltavy u Sedlce proto není důvodná.
18. Nepřiměřenost vymezení
18.1. Obsah kasační stížnosti
[293] Městský soud se měl námitkou nepřiměřenosti vymezení napadeného záměru zabývat v komplexu celého návrhu na zrušení AZÚR a neomezovat své posouzení pouze na jeden návrhový bod. Stěžovatelé dostatečně určitě (ve smyslu § 101b odst. 2 s. ř. s.) v jednotlivých návrhových bodech tvrdili skutečnosti o nedodržování zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Dále dostatečně tvrdili, v čem spatřují nezákonnost. Konkrétní popis všech skutkových okolností by vedl k nesrozumitelnosti a vytvoření „návrhu v rámci návrhu“.
[294] Citace rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, provedená městským soudem, je nepřípadná, neboť stěžovatelé opakovaně podávali připomínky a námitky obsahující tvrzení o nepřiměřenosti vymezení nebo jeho neproporcionalitě. Městský soud nesprávně posoudil otázku přípustnosti návrhové námitky k testu proporcionality, která je podle něj příliš obecná a nekonkrétní.
18.2. Vyjádření odpůrce
[295] Stěžovatelé předestírají myšlenku, že k úspěšnosti návrhu postačí „početně bohatý katalog nějakých námitek a vlastní náhled na tyto otázky, přičemž soud si má vybrat, na čem postaví derogační důvod“. Stěžovatelé směšují otázku přiměřenosti s otázkami subsidiarity a minimalizace zásahu. Princip subsidiarity znamená povinnost přijímat řešení na strukturálně nejnižší úrovni rozhodovacích procedur, logicky tedy na úrovni územního rozhodování. Naprostá většina stížních námitek přitom směřuje směrem přesně opačným, a to k úsilí o maximální přesnost. Otázka minimalizace zásahu je spíše právně filozofickou. Stát má sice dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy), ale nemá vysloven zákaz činit politickou úvahu mezi ochranou a využíváním a rozvojem (čl. 6 Ústavy). Z vyhodnocení plyne, že většina dopravních opatření nepředstavuje ve výsledku větší zátěž, pouze její odlišnou distribuci. Požadavek na minimalizaci zásahu nelze interpretovat jako požadavek na minimalizaci redistribuce zátěže směrem k rovnoměrnější distribuci. Otázka přiměřenosti je v judikatuře Nejvyššího správního soudu vykládána jako povinnost provést vzájemný srovnávací test přijímaného opatření, a to z hlediska dopadů do konkrétních práv na straně jedné a z hlediska výhod pro společnost na straně druhé. Podle odpůrce nelze AZÚR považovat za nepřiměřené.
18.3. Vyjádření ŘSD
[296] Podle ŘSD se stěžovatelé nyní snaží „napravit“ nekonkrétnost svého návrhu a vytýkají městskému soudu, že to neučinil de facto za ně. Posouzení dopravní situace hl. m. Prahy odbornými dopravně inženýrskými analýzami a jejich vyhodnocení v bodu 5.1.2.1 odůvodnění AZÚR bylo dostatečným podkladem pro jejich vydání na základě hlasování zastupitelstva hl. m. Prahy. Uplatněné námitky stěžovatelů nevyvracejí odborné posouzení, a to ani z hlediska požadavků na celistvost řešení a zohlednění potřeb všech městských částí a při vážení soukromých a veřejných zájmů v daném území. Z hlediska zajištění standardu životního prostředí pro celé území hl. m. Prahy jsou záměr SOKP a AZÚR přiměřené a zdrženlivé.
18.4. Replika stěžovatelů
[297] Stěžovatelé opětovně opakují již uplatněnou argumentaci a uvádějí, že jim není zřejmé, zda je aktivní varianta skutečně výhodnější oproti nulové, když v ní nejsou zohledněni obyvatelé Středočeského kraje. Regionální varianta nebyla posouzena, a proto napadené OOP neposkytuje dostatečné podklady pro posouzení, zda je přiměřené a minimalizuje zásah do základních práv.
18.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[298] Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud se 18. návrhovým bodem nazvaným jako „Nepřiměřenost vymezení“ zabýval (přinejmenším) zcela dostatečným způsobem a v rozsahu, v jakém jej stěžovatelé uplatnili. Nejvyšší správní soud si dovoluje předmětný návrhový bod doslovně citovat: „Každý záměr vymezovaný v zásadách územního rozvoje musí být hodnocen z hlediska potřebnosti. Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, uvedl, že i v testu přiměřenosti při přezkumu opatření obecné povahy je nutné zkoumat, zda způsob provedení opatření má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody, zda je provedeno nejšetrnějším možným a nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. také rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98). Shledá-li soud, že některá z těchto kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení opatření obecné povahy. Vymezením rozšíření SOKP spolu se souvisejícími MÚK s věcně chybným vyhodnocením vlivů na udržitelnost území jsou dotčena práva desítek tisíců obyvatel městských částí Prahy a středočeských obcí, dotčeny jsou také veřejné zájmy na ochraně zemědělského půdního fondu, ochraně přírody a krajiny a další. Vymezení záměrů, jejich hodnocení i navrhovaná opatření jsou přitom krajně nevyvážená. Aktualizace ZÚR tedy zcela nesprávně rozlišuje mezi obtěžováním hlukem a nadlimitní hlukovou zátěží se zdravotními následky pro dotčené obyvatele.“ Pokud stěžovatelé v kasační stížnosti uvádějí, že městský soud se měl zabývat jejich námitkou nepřiměřenosti vymezení napadeného záměru v komplexu celého návrhu, jeví se tento požadavek ve světle citovaného návrhového bodu jako zcela nepřípadný. Stěžovatelé v Návrhu uváděli pouze nekonkrétní myšlenky, které zjevně nejsou nijak blíže provázány se zbylým obsahem Návrhu (logicky lze vysledovat toliko obdobné téma; to ale plyne z povahy věci, neboť je přezkoumávána AZÚR v části vymezující SOKP). Městský soud se argumentací stěžovatelů v bodě 18. Návrhu zcela dostatečně zabýval a své závěry opřel o relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 - 43, byl pouze dílčí částí ucelené argumentace o podmínkách, za jakých soud zkoumá proporcionalitu správního aktu, nikoliv vyvracením skutečnosti, že stěžovatelé v průběhu pořizování a vydání napadené AZÚR uplatňovali připomínky a námitky. Zdejší soud se ztotožňuje s vypořádáním 18. návrhového bodu, jak jej provedl městský soud, a proto na něj plně odkazuje (viz s. 120 až 122 napadeného rozsudku).
[299] Pro úplnost Nejvyšší správní soud sděluje, že lze přisvědčit názoru odpůrce a ŘSD, podle nichž kasační stížnost ani Návrh nemohou být pouhým „početně bohatým katalogem“ jakýchkoliv argumentů, bodů, námitek či vlastních názorů, z nichž si má správní soud vybrat, na kterém z nich založí důvod pro zrušení napadeného OOP nebo alespoň jeho části. Soudy ve správním soudnictví jsou (s účinností novely č. 303/2011 Sb.) vázány rozsahem a důvody návrhu a není jejich úkolem, aby si domýšlely obsah návrhového bodu či kasační námitky, ani aby jej bez dalšího dovozovaly z kontextu či jiných částí (již tak velmi nepřehledného) podání stěžovatelů. Naopak je to navrhovatel (resp. stěžovatel), kdo nese břemeno tvrzení a důkazní (srov. § 101d odst. 1 s. ř. s., § 120 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). Nekonkrétnost návrhu na zrušení OOP nelze napravit s poukazem na to, že soud měl z kontextu Návrhu (a z dalších návrhových bodů, které však s otázkou nepřiměřenosti a priori vůbec nesouvisely) vytušit, v čem stěžovatelé spatřovali „nepřiměřenost vymezení každého záměru vymezovaného v ZÚR“. Nejvyšší správní soud napadá řada otázek svědčících o tom, že návrhový bod a kasační námitka 18. jsou zcela nekonkrétní - Jakých konkrétních „záměrů“, které jsou součástí napadené AZÚR jako koncepce, se má tvrzení týkat? V čem má nepřiměřenost spočívat? Jaké důsledky nepřiměřenost má a jak se dotýká veřejných subjektivních práv toho kterého navrhovatele/stěžovatele? Nadto není pravdou, jak tvrdí stěžovatelé v kasační stížnosti, že „v jednotlivých návrhových bodech dostatečně určitě a konkrétně tvrdili skutečnosti o nedodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu“ týkající se (blíže nespecifikovaných) „vymezení napadených záměrů v ZÚR“, k nimž návrhový bod směřoval. Přinejmenším (namátkou) v návrhových bodech 1.b., 1.c., 1.e., 3., 4., 7., 9., 12., 13. (ale i dalších) není o nedodržení zásady subsidiarity či minimalizace zásahu ani zmínka. Pokud by stěžovatelé v Návrhu uvedli konkrétní popis okolností, jejich právní posouzení a uvedli argumentaci ve vztahu k testu proporcionality, nejednalo by se o opakování tvrzení a bezvýznamné „prodlužování“ Návrhu, ale právě o naplnění jejich povinností, tj. vylíčit rozhodující skutečnosti, jichž se dovolávají a označit důkazy na podporu svých tvrzení.
[300] Nejvyšší správní soud shrnuje, že argumentace stěžovatelů v Návrhu a kasační stížnosti je natolik obecná, že nemůže založit důvod pro zrušení napadeného rozsudku městského soudu ani napadené části AZÚR. S ohledem na vše výše uvedené není námitka stěžovatelů důvodná.
19. (+ 20.) Nadměrná hluková zátěž a její nesprávné vyhodnocování; Překračování imisních limitů znečištění ovzduší
19.1. Obsah kasační stížnosti
[301] Městský soud měl zásadně změnit rozsah přezkumu, neboť namísto kontroly, zda byla v průběhu pořizování AZÚR koncepčně prověřena šance na budoucí realizaci plánovaných záměrů, zabýval se toliko tím, zda mohly namítané skutečnosti podstatným způsobem zkreslit či jinak ovlivnit vypovídací hodnotu jak akustické, tak rozptylové studie. Možná odchylka nebyla ve vztahu k nejistotě akustické studie interpretována na straně bezpečnosti.
[302] Podle stěžovatelů městský soud nesprávně posoudil otázku metodologie akustické studie. Pořizovatel si vytvořil vlastní metodu přepočtů mezi limity používanými v akustické studii a limity v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., takový převod je však v rozporu se zákonem (např. protože se každý vztahuje k jinému období hodnocení - 1 rok x 6 měsíců) a činí postup zmatečným a nepřehledným. Srozumitelnost snižuje i to, že pořizovatel ve VVURÚ opakovaně v textové i grafické části označuje pojmem hlukový limit jiný ukazatel.
[303] Pořizovatel někdy využívá existující podrobné informace (získané např. v územním řízení), v jiných případech je zcela opomíjí, jako např. u úseku SOKP 511, pro nějž byla zamítnuta žádost o vydání územního rozhodnutí s odkazem na nemožnost dodržení hlukových limitů i při aplikaci dodatečných protihlukových opatření.
[304] Podle stěžovatelů z vyjádření pořizovatele pro soudní řízení vyplývá, že pro některé záměry v akustickém modelu uplatnil mimořádná protihluková opatření, která nejsou součástí napadené AZÚR, nejsou uváděna jako závazná kompenzační opatření a nejsou z AZÚR zřejmá; navíc jsou používány staré hlukové limity. Napadené OOP tak neplní ani svou informační hodnotu.
[305] Ani v této části nebylo městským soudem vypořádáno, že napadené OOP vůbec nehodnotí vliv na obyvatele Středočeského kraje.
[306] Vzhledem k uvedenému městský soud nesprávně posoudil otázku spočívající ve srozumitelnosti a logické konzistentnosti posouzení vlivů napadeného OOP v oblasti nadměrné hlukové zátěže a nadměrného znečištění ovzduší.
19.2. Vyjádření odpůrce
[307] Odpůrce k bodům 19. až 22. kasační stížnosti uvedl, že všechny tyto body, stejně jako žalobní námitky, mají povahu technické polemiky v podrobnostech „podkračujících“ obecnost ZÚR. Polemika stěžovatelů nepatří ani před soud prvého stupně, ale spadá do územního řízení. Odpůrce považuje stížní námitky za zcela nedůvodné.
19.3. Vyjádření ŘSD
[308] Překračování hygienických limitů nemůže vyplývat ze zpracovaných strategických hlukových map, jak uváděli stěžovatelé. Je rozdíl mezi hygienickými limity hluku podle nařízení vlády č. 272/20011 Sb. a tzv. mezními hodnotami definovanými vyhláškou č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní požadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování; dále jen „vyhláška č. 523/2006 Sb.“). Z hlediska posouzení vlivů zejména na ovzduší, akustickou situaci a zdraví obyvatelstva je hodnocení provedeno v mnohem větší podrobnosti, než odpovídá měřítku ZÚR, ačkoliv podle ustálené judikatury přísluší posuzování znečištění ovzduší a úrovně hluku především územnímu řízení v rámci realizace konkrétního záměru. Není možné, aby území, kde jsou překračovány limity, bylo a priori vyloučeno z obsahu ZÚR.
[309] V rámci zpracovávané akustické studie bylo provedeno posouzení jednotlivých zdrojů hluku samostatně, jak předepisuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a ve vztahu k příslušným hygienickým limitům definovaným v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. (kapitola 3.1.2). Následně jsou v kapitole 4.2 definovány prezentované výstupy. Výsledky jsou prezentovány pro celé území hl. m. Prahy a detailně pro jednotlivé městské části. Stěžovatelé záměrně neuvádějí jednoznačná fakta, která vyvracejí jejich připomínky.
[310] Městský soud se námitkami zabýval a soustředil se na rozdíl mezi podklady pro AZÚR a jinými hodnoceními pro posouzení konkrétního záměru. V hodnocení hlukové zátěže ve výstupech akustické studie nejsou rozpory. Pravdivé není ani tvrzení stěžovatelů, že nereálnost uspokojivé akustické situace vlivem provozu na SOKP 511 nebyla při realizaci rozsáhlých protihlukových opatření prokázána.
[311] Ke zpochybňování již realizovaného úseku SOKP 510 stěžovateli ŘSD konstatovalo, že z mapového výstupu č. 7 - přílohy akustické studie je zřejmé, že i tento úsek je vymezen jako nadlimitně zasažené území. Pro SOKP 510 byl na základě platné legislativy uvažován hygienický limit s korekcí pro starou hlukovou zátěž z dopravy s tím, že navrhovaná protihluková opatření byla navrhována v maximální možné míře k přiblížení se přísnějšímu limitu, jenž byl uplatněn u úplně nových staveb v území, tzv. u navazujících staveb (např. SOKP 511, SOKP 520). Způsob uplatnění hygienických limitů je detailně popsán v kapitole 3.1.2 akustické studie.
[312] Posouzení otázky hlukových limitů městským soudem je podle ŘSD v souladu se zákonem. K posouzení imisních limitů znečištění ovzduší přistoupil městský soud společně s hlukovou zátěží a provedl jej v souladu se zákonem a na úrovni ZÚR. Samo vymezení koridorů nemůže mít vliv na stav ovzduší stejně jako na hlukovou situaci. Vlastní posouzení vlivu již konkrétní stavby náleží do dalších etap přípravy konkrétní stavby v procesu EIA a v územním řízení. Vyhodnocením na úrovní AZÚR se podrobně zabývá kapitola A.9 VVURÚ.
19.4. Replika stěžovatelů
[313] Stěžovatelé opakují již uplatněnou argumentaci. Podle nich neplní napadené OOP svou informační hodnotu, neboť v akustickém modelu byla uplatněna mimořádná protihluková opatření, která nejsou součástí napadeného OOP, nejsou uváděna jako závazná kompenzační opatření a nejsou z napadeného OOP zřejmá. Stěžovatelé také nesouhlasí s odkazem na akustickou studii společnosti Ametris pro územní řízení, která nebyla podkladem navrhovaného OOP, obsahuje početní chyby, nesprávné vzdálenosti komunikace od zástavby, nesprávné informace o navazujících komunikacích, chybí v ní nová zástavba a vychází ze sčítání dopravy z roku 2005. Akustická studie se omezuje pouze na několik hodnocených bodů a například vůbec nezvažuje kumulaci s hlukem ze železniční trati Praha - Kolín.
19.5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[314] Stěžovatelé předně namítají, že městský soud zásadně změnil rozsah přezkumu, neboť namísto kontroly, zda byla v průběhu pořizování AZÚR koncepčně prověřena šance na budoucí realizaci plánovaných záměrů, zabýval se toliko tím, zda mohly namítané skutečnosti podstatným způsobem zkreslit či jinak ovlivnit vypovídací hodnotu akustické a rozptylové studie. Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelé odhlíží od kontextu posouzení městského soudu a vyzdvihují pouze jeho část, kterou však nelze vnímat takto odděleně. Městský soud totiž v úvodu vypořádání návrhových bodů 19. a 20. uvedl: „[S]oud musí zdůraznit, že relevantnost argumentace navrhovatelů překračováním hlukových a imisních limitů v území, v němž je koridor SOKP vymezován, je výrazně limitována. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval v již zmíněném rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, „posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru …. […] Naproti tomu na úrovni zásad územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k citovaným ustanovením zákona o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru … nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. […]“ Míra podrobnosti VVURÚ zásad územního rozvoje jako koncepčního nástroje tedy musí podle názoru soudu zajistit popis současného stavu a predikci stavu reálně předpokládatelného v případě naplnění záměrů koncepce takové míry podrobnosti, aby byla v zásadě vyloučena možnost na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby bez uvážení až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. V tomto smyslu je tedy třeba vnímat požadavek holistického přístupu, který v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zdůraznil, tedy že v průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno (nikoliv postaveno na jisto), zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území). Úkolem VVURÚ je tedy z hlediska hlukové a imisní zátěže v rámci pořizování zásad územního rozvoje ve vztahu k určitému záměru identifikovat současnou zátěž území a ostatní plánované záměry, kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. Konkrétní námitky navrhovatelů v obou dotčených návrhových bodech tedy Městský soud v Praze posuzoval z pohledu, zda navrhovateli namítané skutečnosti mohly podstatným způsobem zkreslit či jinak ovlivnit vypovídací hodnotu jak akustické, tak rozptylové studie, jež tento výše naznačený celostní pohled, identifikující možná rizika a možnosti jejich kompenzace, měly obsahovat (zvýraznění provedeno zdejším soudem - pozn. NSS).“ Z uvedeného je zřejmé, že městský soud se argumentací stěžovatelů v návrhových bodech 19. a 20. nezabýval výhradně z pohledu možného zkreslení či ovlivnění akustické a rozptylové studie, jak tvrdí stěžovatelé. Městský soud naopak hodnotil, zda akustická a rozptylová studie obsahují celostní pohled na hodnocení imisních a hlukových limitů, tedy zda koncepčně prověřují, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány. Uvedená stížní námitka je proto nedůvodná.