[114] K tomu stěžovatelé blíže uvedli, že „[d]efinovaná nulová varianta v AZÚR nepředstavuje stav území bez napadeného OOP, protože pokud odpůrce v rámci AZÚR vymezuje u základní varianty oblast dotčenou provozem letiště (SL/1), musel by oblast dotčenou provozem letiště doplnit, projednat a schválit i pro nulovou variantu. Taková oblast není nejen ve VVURÚ pro srovnání uvedena, ale odpůrce ji ani není schopen u nulové varianty vyznačit vzhledem k neexistenci příslušných podkladů ve VVURÚ i dokumentaci EIA. (…) Městský soud neuplatnil stejná kritéria na obě varianty, protože není splněn předpoklad o maximálním možném provozu - základní varianta s paralelní dráhou je v AZÚR omezena podmínkami z posudku a stanoviska k dokumentaci EIA, v případě nulové varianty jsou ale dle názoru soudu odpůrcem oprávněně ignorována i platná územní rozhodnutí a podmínky leteckého provozu, které jsou definovány v Letecké informační příručce (AIP), jako je povětrnostní situace (směry větrů). U základní varianty se navíc zcela prokazatelně jedná o pouhý nesprávný zastaralý odhad provozu k roku 2020, který s maximální možnou kapacitou drah při zachování bezpečnosti nemá nic společného.“ Výrok ani odůvodnění napadeného OOP pro „aktivní variantu“ (tj. rozšíření letiště o další dráhu) žádné údaje o maximální kapacitě resp. maximálně možném stavu (počtu pohybů, počtu cestujících) neuvádějí, přičemž odborná Akustická studie v příloze VVURÚ v tomto směru obsahuje pojem Hlavní ukazatele leteckého provozu k roku 2020 „Základní varianta“. Omezující podmínky pro následné rozhodování, na které městský soud odkazuje, se vztahují k tzv. charakteristickému dni pro „charakteristický letecký provoz pro uvažovaný rok 2020 s RWY 06R/24L“, který ale vymezuje pouze průměrný provoz během 6 měsíců. Regulováno je tedy pouze 6 měsíců provozu během charakteristického období od května do října, kdy je pro charakteristický letový den uvedeno 820 letových pohybů. Prostým vynásobením 820 pohybů během charakteristického letového dne počtem dnů v roce (365 dní) vychází 299 300 pohybů (oproti městským soudem tvrzeným maximálním 274 000 pohybů), a přitom jsou zcela nepochybně splněny všechny ve výroku uvedené omezující podmínky provozu.
[115] Stěžovatelé dále zmínili, že údaje o „kapacitě“ s paralelní dráhou byly v průběhu celého procesu projednávání opakovaně přejmenovávány a byly vždy omezeny na určitý časový horizont spojený s uvedením dráhy do provozu. V této souvislosti doplnili, že údaj o 274 000 pohybech letadel má svůj původ v dokumentaci EIA z roku 2006, přičemž výhledový stav byl přejmenován na cílový. Zřejmé je pak dle jejich názoru to, že se nejednalo o „maximální možný stav“ bez omezení nižší ÚPD a při současném splnění požadavků na bezpečnost provozu.
[116] Stěžovatelé také uvedli, že o maximální možný stav se nejednalo ani v případě „nulové varianty“. I přes podrobný popis metodiky modelování totiž nikde v napadeném OOP ani VVURÚ nebyl popsán způsob definování „nulové varianty“ jako varianty neomezené žádnými podmínkami (podrobnější ÚPD, existující ochranná pásma, smluvní vztahy). Bezdůvodné, věcně nesprávné a nekonzistentní se současným stavem bylo podle stěžovatelů u „nulové varianty“ i zvýšení nočního provozu na dráze RWY 12/30, která hlukově nejvíce zatěžuje centrum Prahy. Stěžovatelé se domnívají, že nebyl stanoven reálný maximální stav provozu při stávajícím uspořádání drah. Posuzován přitom měl být i zjevně se nabízející maximálně možný provoz při využití současné hlavní dráhy, tedy bez modelování věcně nereálných předpokladů provozu na dráze RWY 12/30 vedoucí nad centrálními oblastmi Prahy. Stěžovatelé tak tvrdí, že vymezení „nulové varianty“ nebylo provedeno objektivně, ale naopak účelově s cílem podpořit pozitivní hodnocení „aktivní varianty“.
[117] Nesprávně byla dle stěžovatelů posouzena i jejich argumentace týkající se obsazenosti letadel. Pokud totiž platí tvrzení obsažené v dokumentaci EIA, že jedna dráha má zhruba stejnou max. kapacitu jako dvě zkřížené, lze snadno dovodit, že již při obsazenosti 86 osob/let lze dosáhnout přepravy plánovaných 21,2 mil. osob i s jednou dráhou.
[118] Stěžovatelé poté opětovně namítli nesprávné posouzení otázky aktuálnosti a přesnosti dat, ze kterých napadené OOP a VVURÚ vychází. V rámci přípravy předmětného OOP a VVURÚ v letech 2012 - 2013 totiž dle jejich názoru nebylo nevyhnutelné či důvodné setrvávat na nereálných prognózách z roku 2006. Pro ilustraci stěžovatelé doplnili, že podle této prognózy mělo být v roce 2012 216 500 pohybů, skutečnost však byla 131 564 pohybů, přičemž VVURÚ bylo dokončeno až v říjnu 2013. Uplatněné podklady tak zkreslily potřebnost kapacit v čase a nevytvořily reálný a objektivní obraz vývoje na letišti.
[119] Městský soud měl též hodnotit „nulovou variantu“ jako jednu z možných variant rozšíření letiště, avšak zároveň i jako informaci o současném stavu území a jeho předpokládaném vývoji. Nesprávně přitom posoudil i právní otázku ohledně „nulové varianty“ v SEA (viz Změna územního plánu hl. m. Prahy Z 939), kde tato varianta není vůbec vymezena. Městský soud se také opomenul zabývat alespoň rámcově věcnou správností vypořádání připomínek. Úlohou soudního přezkumu opatření obecné povahy je přitom mj. posoudit, zda byly opatřeny dostatečné podklady, aby soud mohl řádně usuzovat o skutkových a právních otázkách, které pro své rozhodnutí potřebuje zodpovědět.
[120] Stěžovatelé následně doplnili, že existence aktuálnějších prognóz byla v dané věci doložena, když odkázali na Prodloužení platnosti stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne 27. 1. 2016, č. j. 50446/ENV/16. Tento dokument dle jejich tvrzení také dokládá, že se posuzovaná „maximální“ kapacita mění v závislosti na prognóze letecké dopravy. Nejedná se tak o maximální možnou kapacitu paralelních drah.
3. 2. Vyjádření odpůrce
[121] Podle odpůrce je otázka, jak posuzovat jednotlivé varianty, otázkou metodologickou, tedy věcnou, a nikoliv právní. Poté, co je (nebo není) přijato OOP, platí, že koridor či plocha, které jsou umístěny, jsou umístěny bez dalšího. Nižšími úrovněmi nebo jinými OOP mohou být pouze zpřesněny. Jejich podobu ovšem nelze předvídat, protože je otázkou procesů, na kterých participují mnohé subjekty. Volba metody založené na tom, že se posoudí dopad maximální bez možných budoucích omezení, je přitom dle odpůrce nejobjektivnější, protože posuzuje skutečně dopad toho, o čem se rozhoduje. Další omezení jsou možná, avšak nikoliv jistá. Odpůrce však tento metodologický problém nevnímá jako právní otázku. Stěžovatelé pouze opakují polemiku, kterou již vedli před městským soudem.
[122] Obdobně obtížně uchopitelné jsou podle odpůrce námitky proti určení vymezení varianty jako takové. Co se týče VVURÚ, jeho metodickým pravidlem je, že se aktivní varianta srovnává s pasivní, což je, jak správně konstatoval městský soud, stanovení pomocného referenčního rámce. Konkrétní metoda a popis vymezení jednotlivých variant jsou ve VVURÚ popsány a odůvodněny.
[123] Argument stěžovatelů, že shledal-li městský soud „nulovou variantu“ rovnocennou, jedná se tedy současně o variantu rozšíření, považuje odpůrce za demagogický. Stěžovatelé totiž nereflektují (nebo nechtějí reflektovat) rozdíl mezi rozšířením letiště a zvýšením provozu. Zvýšení provozu není závislé na rozšíření letiště a může být regulováno mnoha způsoby (veřejnoprávním i soukromoprávním), kdežto rozšíření nemusí nutně mít za následek zvýšení provozu, ale může mít za následek odlišnou zeměpisnou a časovou distribuci již existujícího provozu. V obecné rovině platí, že rozšířením letiště, které AZÚR předjímají, se neřeší otázka podoby budoucího provozu.
[124] Představa, že by se měla posoudit na jedné straně podoba současného provozu a případné důsledky rozšíření, je odrazem představy, že zásady regulují provoz (letiště, dopravy či něčeho jiného) jako celek. To však není pravda, když AZÚR řeší pouze umístění koridoru, plochy, apod. Jedná se tak o jeden z mnoha faktorů, které mohou mít vliv na určitý rozvoj, ale nikoliv rozhodující faktor, a už vůbec ne nástroj regulace konečného provozu. Každá konceptualizace záměru tak dle odpůrce předkládá varianty, které se jeví jako více zatěžující, avšak to je prostým důsledkem skutečnosti, že se společnost rozvíjí, čímž samozřejmě stoupá i zátěž prostředí jako takového.
[125] Namítli-li stěžovatelé též nesprávné vypořádání připomínek, ani tento bod se podle odpůrce v zásadě neliší od diskuse nad obecností a přezkoumatelností. K tomu odpůrce dále uvedl, že právně neexistuje nic jako „věcně správné řešení“ ZÚR, protože volba konkrétní varianty je věcí politické úvahy. Tuto politickou úvahu odpůrce uplatňuje i v režimu rozhodování o námitkách a připomínkách, kteréžto rozhodnutí odůvodňuje. Existuje samozřejmě rámec přípustnosti, který je dán zákonem, technickými možnostmi a předpisy, limity ochrany prostředí a souborem různých předmětů ochrany, které reprezentují dotčené orgány. Tento rámec krystalizuje v proceduře předvídané v § 37 a § 38 stavebního zákona. Je-li tento rámec stanoven, je možné se v něm volně pohybovat, a to v procesu projednání dle § 39 stavebního zákona. Postup vypořádání námitek a připomínek tak nemá povahu „věcné správnosti“ z hlediska práva, ale úvahy z hlediska politické vhodnosti, přičemž tyto úvahy, pokud se pohybují v rámci zákona, věcně nepodléhají právnímu soudu. Soud tedy není oprávněn dané hodnocení podrobit testu věcné správnosti, ale je oprávněn naznat, zda důvody, které sám není oprávněn zpochybnit, byly vyjádřeny jasně, aby adresát vypořádání byl informován o politických a věcných důvodech, proč mu nebylo vyhověno. Požadovat po soudu ve správním soudnictví, aby zkoumal věcnou správnost vypořádání připomínek a námitek, tudíž není možné; možné je zkoumat pouze to, zda má vypořádání formální náležitosti. Stejně tak není dle názoru odpůrce možné podrobit právnímu soudu vypořádání ryze odborné námitky. Připomínka totiž nemusí mít podobu uplatnění věcného požadavku, ale může být odbornou polemikou s metodou, zjištěním či podkladovým materiálem, přičemž tato polemika zpravidla směřuje k nějakému věcnému, popř. politickému cíli. V rovině formálního přezkumu vypořádání připomínek městský soud dostál své povinnosti a přezkoumal, zda toto splňuje zákonné (resp. judikatorní) požadavky. K tomu odpůrce upozornil, že ani v tomto případě namítaná nezákonnost nebyla specifikována v tom ohledu, do jaké míry se dotýká konkrétních věcných práv stěžovatelů.
[126] Skutečnost, že se městský soud omezil pouze na právní rozměr sporu a přezkum všech mechanizmů státní správy, které mají tuto odbornost garantovat, tedy nelze podle odpůrce považovat za nezákonnost. V tomto kontextu odpůrce doplnil, že společné jednání, k němuž má přístup i veřejnost, slouží právě k odstranění sporných otázek odborného charakteru. Jak občané, tak městské části mohou vznášet připomínky, přičemž dotčené orgány jsou s nimi konfrontovány a procedura společného jednání a následné procedury by měly garantovat, že proces proběhl zákonně. V obecné rovině je pak samozřejmě možné, že procedura společného jednání bude zatížena vadou, když například bude ignorováno závazné stanovisko dotčeného orgánu, čímž by došlo k překročení rámce zákonnosti, to však stěžovatelé netvrdili. Odpůrce poté v tomto bodě uzavřel, že stěžovatelé sice říkají, že je „něco“ nesprávně, nicméně tuto nesprávnost nekonkretizují v takové míře, aby bylo možné ji vůbec posoudit.
3. 3. Replika stěžovatelů
[127] V replice stěžovatelé uvedli, že napadené OOP pro „aktivní variantu“ jednoznačně a závazně reguluje celkový počet letů a počet denních letů v charakteristickém dni, a tím i celkový max. počet letů za půl roku, max. počet letů za 1 noc, rozložení provozu na drahách, zastavení provozu na letišti v době od – do určené přesně v minutách atd., což je dle jejich názoru regulace provozu. Jestliže pak odpůrce u „nulové varianty“ účelově navrhl konkrétní parametry provozu, které byly v naprostém rozporu s reálnými možnostmi a podmínkami území, jen aby mohl vyčíslit pozitivní přínos „aktivní varianty“ z hlediska počtu dotčených obyvatel, byli na to stěžovatelé nuceni upozornit.
[128] Stěžovatelé dále nepovažovali nikdy za sporné, že volba varianty je věcí politické vůle, a tedy ani nežádali přezkum politického rozhodnutí. Stěžovatelé zpochybňují věcnou správnost podkladů a hodnocení variant předkládaných zastupitelům, včetně obsahu vypořádání uplatněných připomínek. I politické rozhodnutí totiž musí být založeno na objektivních (věcně správných) podkladových informacích. Obdobné pak podle stěžovatelů platí i pro právo na vypořádání připomínek, neboť by bylo v rozporu se smyslem a účelem institutu připomínkování považovat jej pouze za právo na politicky řádné vypořádání.
3. 4. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení I)
[129] Osoba zúčastněná na řízení I) ve svém vyjádření uvedla, že stanovisko EIA z roku 2011 stanovuje maximální tzv. limitní hodnoty, kapacity a rozsah ve smyslu § 4 zákona EIA. Stanovisko musí takové hodnoty obsahovat, aby bylo možné v budoucnu právě posuzovat možné změny záměru a posoudit, zda tyto změny nenaplní § 4 odst. 1 písm. a) nebo b) zákona EIA, tj. zda by k těmto změnám nebylo nutné projít novým procesem EIA. U záměrů, jako je paralelní RWY 06R/24L, letiště Praha - Ruzyně, totiž může dojít k tomu, že omezená platnost vydaného stanoviska EIA vyprší.
[130] Stěžovatelé pak dle osoby zúčastněné na řízení I) citací z dokumentu Prodloužení platnosti stanoviska EIA zavádějícím způsobem vyložili, že údajně dochází ke změně „maximální“ kapacity. V daném dokumentu se však jednalo pouze o naprosto identickou citaci identifikace záměru ze samotného stanoviska EIA.
[131] Jestliže tedy stěžovatelé namítli, že se „maximální“ kapacita měnila v závislosti na prognóze vývoje letecké dopravy, proti tomuto tvrzení se osoba zúčastněná na řízení I) ohradila, přičemž uvedla, že kapacita záměru, na který bylo vydáno stanovisko EIA, byla stanovena s ohledem na více faktorů, jak je uvedeno na str. 1 stanoviska EIA. Tuto kapacitu je nutno považovat za kapacitu záměru v kontextu zákona EIA, kde tato kapacita určuje maximální možný rozsah zamýšleného záměru, na který bylo vydáno stanovisko EIA a který je v tomto maximálním možném rozsahu ještě únosný pro dané území. Hodnoty kapacity modifikovaného záměru, které jsou uvedeny v Prodloužení platnosti stanoviska EIA, nedosahují této uvedené kapacity záměru, resp. ji nepřekračují, a tudíž nebylo nutné absolvovat celý nový proces EIA.
3. 5. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[132] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že tento kasační bod v sobě obsahuje několik rovin námitek, v nichž stěžovatelé přecházejí od jednoho tématu k jinému. Tvrzení stěžovatelů jsou tak značně nekonzistentní, což velmi komplikuje soudní přezkum, jeho racionalitu a přehlednost.
[133] Nutno podotknout, že stěžovatelé opětovně opomněli spojit svoji argumentaci se specifikací, jak konkrétně mělo být namítanými nezákonnostmi zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Jakkoliv se míra dotčení práv odráží v obecnosti AZÚR, nelze připustit, aby stěžovatelé zcela rezignovali na konkrétní tvrzení týkající se zasažení jejich právní sféry. Nejvyšší správní soud rozhodující v této věci si však je vědom její významnosti, a proto k přezkumu přistoupil tak, aby pokud možno zamezil dalšímu prostoru k pochybnostem. V žádném případě by však nemělo být zobecnitelným pravidlem, že nechají-li se různí stěžovatelé zastoupit jedním právním zástupcem, stává se jakýkoliv návrhový bod návrhu na zrušení OOP nebo jeho části přezkoumatelným, přestože navrhovatel netvrdí, natož aby prokázal, dotčení své právní sféry.
[134] Pokud se jedná o stěžovateli tvrzenou nesprávnost posouzení variantnosti návrhu a vyhodnocení vlivů, Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že pojímaný výhledový stav rozvoje letiště Praha - Ruzyně v rámci AZÚR a VVURÚ byl činěn ve dvou variantách, a sice „nulové variantě“, představující stav území v případě naplnění ZÚR hl. m. Prahy vydaných usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 32/59 ze dne 17. 12. 2009 formou OOP č. 8/2009 po zrušení některých pasáží textové a grafické části na základě rozsudků Nejvyššího správního soudu, a „aktivní variantě“, uvažující stav území v případě vydání a naplnění předmětné AZÚR (tj. s paralelní dráhou RWY 06R/24L, letiště Praha - Ruzyně).
[135] Stavební zákon přitom přímo neukládá povinnost zpracovat více variant záměru, když § 38 odst. 2 stavebního zákona pouze předpokládá možnost variantního řešení návrhu ZÚR či jednotlivých ploch a koridorů. V tomto kontextu je však třeba upozornit, že Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti již dříve vyslovil závěr, že „… neplyne povinnost zpracovatele koncepce (zásad územního rozvoje) předložit k posouzení vlivů na životní prostředí variantní návrh koncepce (event. návrh koncepce obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů). Povinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (event. návrh koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. (…) Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů, nebo ve formě jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele.“ (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, a ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72).
[136] V dané věci podalo Ministerstvo životního prostředí ke Zprávě o uplatňování ZÚR stanovisko, ve kterém požadovalo, aby bylo „při novém vymezování ploch a koridorů v maximální možné míře prověřeno řešení ve variantách nebo alternativách a tyto varianty, nebo alternativy následně náležitě vyhodnoceny a porovnány, přičemž se mělo jednat o všechny dostupné varianty v AZÚR z hlediska jejich přípustnosti.“ Nejvyšší správní soud, vycházeje z výše uvedených judikaturních závěrů a okolností projednávané věci, nemá pochyb o tom, že byla porovnávána „varianta nulová“ s „variantou aktivní“, které se v (konkrétním) případě výhledového stavu rozvoje letiště Praha - Ruzyně jevily jako varianty zcela případné, resp. reálně myslitelné. K tomu Nejvyšší správní soud dále odkazuje na rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, v němž vyslovil názor, že „[p]ovinností pořizovatele zásad územního rozvoje (resp. aktualizace) je převzít do zadání a na jeho podkladě zpracovaného návrhu zásad dle § 37 odst. 1 stavebního zákona záměry obsažené v platné politice územního rozvoje, u nichž dosud nebyla prokázána jejich neproveditelnost.“ PÚR, z níž bylo v rámci pořízení AZÚR vycházeno, přitom v souladu se zákonem, stanovila: „L1 Vymezení: Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha - Ruzyně.“ Za této situace zároveň nelze odhlédnout od Odůvodnění AZÚR, části 5.3.1, v níž se uvádí, že „[s]tudie společnosti AGA \u001e Letiště, zpracovaná v roce 1996, jednoznačně prokázala, že varianta prodloužení stávající RWY 04/22 není z hlediska dlouhodobého rozvoje letiště Praha – Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha), hlukových dopadů na okolí letiště i provozního využití variantou optimální, a proto bylo doporučeno připravovat dráhu paralelní RWY 06R/24L k dráze RWY 06/24.“, jakož i od tvrzení odpůrce a osoby zúčastněné na řízení I), kteří souladně uvedli, že „jako podklad pro zpracování ZÚR byla použita Studie varianty dráhového systému LKPR – porovnání, AGA – Letiště, s. r. o., 06/1996, z níž plyne objektivní závěr, že technicky připadá v úvahu rozšíření letiště pouze v navržené aktivní variantě“, přičemž „další prověřování možných variant by s sebou neslo neúčelně vynaložené náklady na prověření něčeho, co již bylo prověřeno.“ Ostatně sama AZÚR dále v Odůvodnění (5.3.1 Letiště Praha - Ruzyně), v části Navržená paralelní RWY 06R/24L, konstatuje, že [d]oporučení sledovat nadále v rámci rozvoje letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) dráhu RWY 06R/24L akceptovala Česká správa letišť, s. p., a následně i státní orgány, což vedlo k situaci, že od roku 1996 je příprava výstavby této dráhy preferována a příprava RWY 06R/24L probíhá. Paralelní dráha letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) byla již v minulosti zapracována i ve starších územně plánovacích dokumentacích.“ Pro zpracování AZÚR byly zároveň využity právě zmiňované dokumenty a dopravní studie, tj. Letiště Praha/Ruzyně - Optimální poloha VPD 06R/24L, AGA-Letiště, s. r. o., 02/1996, Letiště Praha/Ruzyně - Budoucnost dráhového systému, AGA-Letiště, s. r. o., 03/1996, Studie varianty dráhového systému LKPR - porovnání, AGA-Letiště, s. r. o., 06/1996, Výhledová studie letiště Praha/Ruzyně, aktualizace, NIKODEM A PARTNER, spol. s. r. o., 05/2006, Dopravní prognóza 2008 Letiště Praha pro r. 2013, TSK h l. m. Prahy, 10/2008, Studie LKPR \u001e návrh zkrácené RWY 06R/24L včetně navazujících TWY, RET S a ostatních provozních ploch, AGA - Letiště, s. r. o., 02/2009. Postup odpůrce ve smyslu prověření variantnosti záměru tak byl dle názoru Nejvyššího správního soudu logický a odpovídá požadavkům, jež na zpracování AZÚR klade stavební zákon, jakož i shora odkazovaná judikatura. Vhodné je též připomenout, že se jedná o variantu plně souladnou s PÚR. Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud v dané souvislosti poukazuje na rozsudek ze dne 2. 6. 2011, č. j. 2 Ao 3/2011 - 150, v němž, byť k územním plánům, avšak přiléhavě i pro nyní řešený případ, vyhodnotil, že „[v]olba konkrétní podoby využití určitého území nebude výsledkem ničeho jiného, než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu (zde AZÚR), v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, (…) omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky.“
[137] Co se týče otázky vymezení „nulové varianty“, Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, vyslovil závěr, že „…dle bodu 2 přílohy stavebního zákona (bod 3. v rozhodném znění) je třeba ve vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí uvést údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji, pokud by nebyla uplatněna územně-plánovací dokumentace (totožná norma je pro ostatní koncepce obsažena v § 10b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Stavební zákon ukládá, aby byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení (tj. tzv. nulové varianty). Smyslem tohoto postupu je získat co nejobjektivnější podklad pro zhodnocení, jaké klady a zápory přinese koncepce oproti situaci, kdyby koncepce schválena nebyla. V dané věci je přitom potřebné opětovně upozornit na to, že VVURÚ, konkrétně Příloha č. 1 - Akustická studie, obsahuje údaje o leteckém provozu pro „Stávající stav“ (tj. rok 2011, dle podkladu Výchozí údaje pro rok 2011. Data Letiště Praha, a. s., zaslaná dne 15. 3. 2012), jakož i pro výhledově uvažovanou „nulovou variantu“ a „aktivní variantu“.
[138] Nejvyšší správní soud pak v kontextu shora citovaného rozsudku přisvědčuje názoru městského soudu, že při vymezení uvažované „nulové varianty“ nelze vycházet z jiných omezení (tj. nižší územně-plánovací dokumentace) než těch, která jsou stanovena v dosud platných ZÚR (před posuzovanou aktualizací), neboť následné poměření s „aktivní variantou“ by zcela logicky nemohlo být srovnatelné. Jestliže je totiž smyslem uvedeného postupu získat co nejobjektivnější podklad pro zhodnocení obou posuzovaných výhledových variant, tyto se musí nacházet v sobě odpovídajícím režimu. Různá omezení, podmínky či kompenzační opatření by tedy do jejich „srovnatelnosti“ neměly vstupovat na samém počátku rozhodování o tom, která z variant je vhodnější. A to i přes skutečnost, že rovněž u „aktivní varianty“ lze pro její naplnění předpokládat (budoucí) změny v oblasti nižší územně-plánovací dokumentace.
[139] Vzhledem k prognóze vývoje provozních výkonů letiště Praha - Ruzyně (ke stanovené cílové kapacitě letiště na období do roku 2020), jakož i dosavadnímu reálnému stavu leteckého provozu, též nelze odhlédnout od skutečnosti, že při nevybudování paralelního dráhového systému („aktivní varianta“) bude postupem času přistoupeno (resp. bude stupňován tlak) k co největšímu (až maximálnímu) využití stávajícího dráhového systému letiště („nulová varianta“). Je přitom zcela rozumné uvážit, že dosud platná stanoviska či rozhodnutí budou za takové situace příslušnými dotčenými orgány a dalšími institucemi určitým způsobem měněna. Velmi pravděpodobně také vyvstanou okolnosti, které mohou jejich rozhodování v tomto směru ovlivňovat; typicky je možné uvést technologický pokrok [např. nová letadla, která budou v důsledku inovace tišší a ekologičtější, přičemž tímto bude umožněn vyšší počet jejich pohybů při splnění přísných hygienických podmínek apod.].
[140] „Nulová varianta“ tedy byla jasným způsobem definována jako varianta výhledová (pro rok 2020) s maximálním využitím současného dráhového systému, jak zmiňuje VVURÚ v části týkající se letecké dopravy (viz str. 145). Současně bylo v Příloze č. 1 VVURÚ – Akustické studii, části 5.4.1., uvedeno, že „[s]távající dráhový systém není schopen pokrýt budoucí poptávku po letecké dopravě v Praze, resp. v České republice tak, jak je predikována Letištěm Praha, mezinárodními organizacemi EUROCONTROL, IATA, či Evropskou Komisí. (…) Ani maximální využití stávajícího dráhového systému Letiště Praha – Ruzyně však neumožňuje úplné pokrytí přepokládané poptávky po létání do a z České republiky. Provedené analýzy prokazují, že v takovém případě by bylo možné na dráhovém systému uskutečnit maximálně 247 000 pohybů.“ Nutno upozornit také na tvrzení v části 7.1.4. Akustické studie: „Výstavbou dalších pojezdových drah na stávající infrastruktuře LKPR (tj. Letiště Praha – Ruzyně) pro rychlé opuštění dráhy je možné tuto kapacitu zvednout již jen na 48 pohybů/hodinu. To je však nepřekročitelné maximum, které bylo potvrzeno nejen odborníky letiště a řízení letového provozu, ale i nezávislou studií Evropské organizace pro bezpečnost letového provozu EUROCONTROL. Tímto krokem je však již další rozvoj mezinárodní přepravy na Letišti Praha – Ruzyně, při zachování stávajícího dráhového systému, zastaven. (…) Maximální kapacita stávajícího dráhového systému je 247 tis. pohybů/rok.“ V odůvodnění AZÚR přitom bylo konstatováno, že „[j]estliže by se nepodařilo záměr nové RWY 06R/24L zrealizovat, nelze zcela vyloučit, že budou hledány způsoby, jak všemi prostředky v souladu s legislativou využít na maximum současný dráhový systém letiště. (Připomínáme, že PÚR ČR 2008 sleduje zvýšení kapacity letiště.) Zejména při nárůstu poptávky po letecké dopravě nelze vyloučit riziko zvýšeného tlaku na změnu rozsahu stávajícího ochranného hlukového pásma (dále OHP) v souladu s hlukovou studií na maximální využití dráhového systému tvořeného hlavní RWY 06L/24R a vedlejší RWY 12/30 (dříve RWY 13/31). OHP je zřízeno vydáním opatření obecné povahy v souladu s § 31 zákona č. 258/2000 Sb. Úřadem pro civilní letectví v dohodě s krajskou hygienickou stanicí. Nelze proto zcela vyloučit, že by mohlo dojít k návrhu nového OHP v souladu s hlukovými mapami předpokládaného denního a nočního provozu při navrženém maximálním využití stávajícího dráhového systému v rozsahu limitní izofony. Současně by muselo Letiště Praha, a.s. jako provozovatel letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) navrhnout na území OHP provedení protihlukových opatření u chráněných staveb tak, aby nebyl překročen hygienický limit hluku z leteckého provozu pro vnitřní chráněný prostor. Lze očekávat zejména ze strany provozovatele letiště - v souladu se snahou naplnit PÚR ČR 2008 sledující zvýšení kapacity letiště Praha-Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) - i další kroky, které by umožnily maximální kapacitu současného dráhového systému využít. K nim lze zahrnout např. zrušení pravidla o nevyužívání vedlejší dráhy RWY 12/30 (dříve RWY 13/31) za standardní provozní situace, změna distribuce letů v noční době, zrušení opatření k zavedení optimálních příletových a odletových tratí, zrušení opatření k zavedení optimálních příletových a odletových postupů, změna AIP ČR, část AD 2.21 (Postupy pro omezení hluku), vyjednání jiných podmínek v dohodách a smlouvách s okolními obcemi.
Posuzovaná nulová varianta VVURÚ byla stanovena jako srovnávací k aktivní variantě. Nulová varianta představuje stav území v případě naplnění ZÚR hl. m. Prahy vydaným usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č.32/59 ze dne 17. 12. 2009 formou opatření obecné povahy č. 8/2009 po zrušení některých pasáží textové a grafické části na základě rozsudků Nejvyššího správního soudu ČR. Jedná se o standardní posouzení v procesu EIA/SEA, kdy se porovnává aktivní varianta s variantou nulovou – tedy variantou, která vychází z platného právního stavu ÚPD a zároveň připouští možnost (kterou nelze zcela vyloučit), že by k jejímu naplnění mohlo za určitých předpokladů dojít bez naplnění nově vymezovaných ploch a koridorů. (…) Na posuzování stavu, kdy vlivem nárůstu leteckého provozu na stávajícím dráhovém systému RWY by bylo třeba projednat (upravit) podmínky pro letecký provoz, není nic nelegitimního, je posuzován stav, co by tato situace znamenala, kdyby zvýšený letecký provoz byl umožněn (je tedy posuzován rizikový stav). Lze předpokládat, že pokud by posuzován nebyl, mohla by tato skutečnost vyvolat otázky, zda při posuzování byly zohledněny všechny rizikové faktory související s potenciálním nárůstem leteckého provozu.“
[141] Obě varianty tak byly v rámci VVURÚ (resp. AZÚR) nepochybně hodnoceny v sobě odpovídajícím režimu, aby předmětná dokumentace představovala co nejobjektivnější výstup o jejich srovnání. Jestliže totiž existuje reálně myslitelná a dostatečně podložená prognóza leteckého provozu na Letišti Praha – Ruzyně, odhadující jistou předpokládanou hodnotu poptávky po létání z a do České republiky, je naprosto logické posoudit, zda stávající dráhový systém bude schopen těmto požadavkům dostát, popř. stanovit jeho kapacitní limit, přičemž je zároveň nutné proti tomuto výsledku postavit variantu rozšíření letiště o novou paralelní dráhu. Podstatnou je pak v rámci uvedeného postupu také skutečnost, že „důležitá data pro výpočet \u001e trajektorií letů apod. byla zjišťována z AIP, či dle reálných podkladů od LKPR“. Posuzované varianty budoucího leteckého provozu Letiště Praha - Ruzyně, resp. jejich konkrétní ukazatele, tedy vycházely z objektivních a komplexních informací (např. i o „pravidlech“ samotného leteckého provozu).
[142] Stěžovatelé v této souvislosti dále namítli nezákonnost rozsudku městského soudu z důvodu, že tento ve svém odůvodnění uvedl, že „[o]bě varianty byly právem posuzovány v maximálním možném (reálném) stavu (bez omezení nižší ÚPD)“, přičemž podle jejich názoru není pro „aktivní variantu“ v OOP obsažen žádný údaj o „maximální kapacitě“.
[143] K tomu Nejvyšší správní soud nejprve znovu upozorňuje, že v případě „nulové varianty“ se jedná o variantu výhledovou s maximálním využitím současného dráhového systému, jak ostatně bylo již výše odůvodněno. Co se týče „aktivní varianty“, tato je uvažována s realizací nové paralelní dráhy RWY 06R/24L, což plně odpovídá požadavku plynoucímu z PÚR. VVURÚ přitom v části 5.4.1 Akustické studie výslovně uvádí: „Výhledově se po realizaci paralelní dráhy počítá s maximálně využívanou kapacitou dráhového systému 274 tis. pohybů letadel za rok.“ Tento údaj je tedy zahrnut též do tabulky „Hlavní ukazatele leteckého provozu k roku 2020 – Základní varianta“. Ať už je však hodnota 274 000 pohybů letadel za rok v případě „aktivní varianty“ nazývána v rámci VVURÚ či podkladové dokumentace jakkoliv, tj. „maximální“ nebo „cílová“ kapacita, podstatné ve věci je, že se jedná o údaj jednoznačně definovaný a po celou dobu pořizování AZÚR neměnný, vycházející z limitů („maxima“) předmětného záměru (vztažených k roku 2020), a to v souvislosti s únosným zatížením prostředí, za současného respektování platných bezpečnostních standardů a doporučení pro leteckou dopravu, jakož i z prognózy Letiště Praha – Ruzyně o leteckém provozu. Podstatnými jsou v tomto ohledu též závěry plynoucí ze stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne 26. 10. 2011, č. j. 68161/ENV/11, v němž bylo uvedeno: „Celkový počet pohybů letadel za rok: 274 000. (…) Výše uvedené kapacity se v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí považují za maximální.“. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že ve shora citovaném tvrzení městského soudu nelze shledat nezákonnost napadeného rozsudku.
[144] Stále přitom zůstává zcela zásadní a pro danou stížní námitku rozhodné to, že porovnáním obou jasně vymezených variant byl řádně naplněn požadavek a smysl stavebního zákona, aby byly zhodnoceny nejen vlivy provedení koncepce, nýbrž též vlivy jejího neprovedení. Tímto postupem tedy byl získán objektivní podklad pro zhodnocení, jaké klady a zápory koncepce přinese oproti situaci, kdyby tato schválena nebyla (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526). Případným je na tomto místě i odkaz na závěr Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 – 198: „…pokud jednotlivé části posouzení a podkladů pro AZÚR operují pro účely jejich zpracování s konkrétními časovými úseky, ještě to neznamená, že z těchto dat lze bez dalšího usuzovat, kdy má nastat výše definovaný výhledový stav. Pouze z důvodu, že je výhledový stav hypotetický (jaký jiný by ostatně měl být, jedná-li se o model ve smyslu předpokladu, u kterého je z jeho povahy vyloučeno, aby byl zcela přesně předpovězen), nelze dovodit, že vyhodnocení, ve kterém byl tento stav použit, je neodpovídající a nerealistické. Stěžovatelům se přitom nepodařilo prokázat existenci konkrétních a natolik závažných skutečností, které by v tomto ohledu vedly soud ke konstatování nezákonnosti napadené části AZÚR nebo související dokumentace.“
[145] Nejvyšší správní soud se poté zabýval i dalšími tvrzeními stěžovatelů v kontextu řešené právní otázky. V tomto ohledu vyhodnotil jako nepřípadně zjednodušující a mylný výpočet stěžovatelů týkající se (zřejmě) maximální možné kapacity „aktivní varianty“, když stěžovatelé prostým způsobem vynásobili 820 pohybů v charakteristickém letovém dni (v roce dosažení cílové kapacity) 365 dny jednoho roku. Zde je však třeba si nejdříve uvědomit, že charakteristický letový den byl v rámci VVURÚ (Akustické studie) stanoven, jako „průměrné provozní podmínky na letišti odvozené pro posouzení dlouhodobého hluku“. Charakteristickým letovým dnem se zde rozumí průměrný letový den s určitým počtem pohybů (tj. vzletů a přistání) všech letadel v průběhu jednoho dne, odvozeným jako průměrná hodnota z celkového počtu pohybů za šest po sobě následujících měsíců v letním období (květen až říjen) ve všech provozních směrech vzletových a přistávacích drah. Samotná dikce této definice tak svědčí závěru, že výpočet předestřený stěžovateli, tj. prosté vynásobení určitých hodnot, aniž by bylo přihlédnuto k tomu, co daný údaj konkrétně znamená, k měsícům, jichž se týká, a dalším souvztažnostem, je zjevně nesprávný a rozhodně nic nevypovídá o maximální možné kapacitě „aktivní varianty“.
[146] Stěžovatelé v daném kontextu rovněž nepřiléhavě poukazují na podmínku pro budoucí rozhodování o změnách v území obsaženou ve výroku AZÚR, která stanovuje: „maximálně možný počet pohybů letadel v charakteristickém letovém dni (za 24 hodin) pro celé letiště Praha-Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) po zprovoznění nové paralelní RWY 06R/24L: 820 pohybů letadel, z toho v denní době (06.00 - 22.00) 780 pohybů letadel, v noční době (22.00 - 6.00) 40 pohybů letadel.“ Toto výhledové omezení totiž představuje možnou limitaci leteckého provozu na Letišti Praha – Ruzyně, a to právě pro časový úsek v průběhu dne, v němž letiště typicky dosahuje (a je mu to současně i umožněno) největšího počtu pohybů letadel. Tato podmínka tak ve svém důsledku bude působit právě ve prospěch stěžovatelů, avšak sama o sobě nic nevypovídá o maximálně možné kapacitě rozšířeného dráhového systému. Nadto je třeba podotknout, že ve světle shora uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu se jedná o argumentaci v rámci řešené právní otázky irelevantní.
[147] Nesouhlasili-li stěžovatelé v rámci vymezení „nulové varianty“ ani s údaji o podstatném zvýšení provozu na dráze RWY 12/30, Nejvyšší správní soud k tomu rekapituluje, že tato výhledová varianta byla stanovena s maximálním využitím současného dráhového systému (z důvodů již výše popsaných). Posuzována tedy byla budoucí situace bez stávajících omezení nižšími nástroji územního plánování. Uvažované navýšení provozu na dráze RWY 12/30 přitom bylo podle názoru Nejvyššího správního soudu komplexně a racionálně odůvodněno, když se v Odůvodnění AZÚR (části 5.3.1) výslovně uvádí, že „[n]ová paralelní RWY 06R/24L na letišti Praha - Ruzyně (Letišti Václava Havla Praha) umožní snížit využívání stávající dráhy RWY 12/30 (dříve RWY 13/31), která směřuje do hustě osídlených částí města s kapacitní sídlištní zástavbou. I při některých meteorologických podmínkách, které v současnosti znamenají povinnost převést provoz na RWY 12/30 (dříve RWY 13/31), bude při existenci nové paralelní dráhy pokračovat provoz na těchto paralelních drahách. Realizace paralelní dráhy umožní snížení ekologické zátěže velké části hlavního města díky řádovému omezení provozu na dráze RWY 12/30 (dříve RWY 13/31). V obdobném poměru se sníží i počet obyvatel hlavního města zasažených nadměrným nebo obtěžujícím hlukem z leteckého provozu. Bez realizace paralelního dráhového systému budou při nárůstu leteckého provozu více zatěžovány jak prostory pro přiblížení na RWY 12/30 (dříve RWY 13/31), tak i další oblasti Prahy a Středočeského kraje. To bude způsobeno (při nárůstu leteckého provozu) nutností řešit situace, které jsou při takovém způsobu provozu obvyklé - bude docházet k nucenému vyčkávání letadel ve vzduchu, nezanedbatelné nebude ani vyčkávání letadel před vzletem, stejně jako je tomu na letištích s přehuštěným provozem. Takové situace by vedly ke zhoršení ekologické situace v Praze i ve Středočeském kraji. Zvýšení počtu letů na RWY 12/30 (dříve RWY 13/31) v obou provozních směrech by znamenalo vyšší hlukové zatížení území Prahy 6 (zejména oblasti Ruzyně, Bílá Hora, Fialka), Prahy 17 (zejména Řepy), Prahy 5 (oblasti Motol, Stodůlky, Butovice) s vysokou koncentrací osídlení. Navyšování provozu při současném uspořádání drah by vedlo ke snížení úrovně provozní bezpečnosti, protože vyžaduje současný provoz obou křižujících se drah. To zvyšuje nároky na organizaci provozu a tím i možnost vzniku chyby lidského činitele (Human Factor). Zároveň tato situace by omezila i možnosti postupů pro omezení hluku z leteckého provozu v rámci organizace provozu, protože předpokládá maximální využití vzdušného prostoru. Pravidla létání stanovená mezinárodními a národními předpisy a standardy omezují provozní postupy pro provádění příletů a odletů pouze s ohledem na bezpečné provedení letů. Environmentální požadavky nemohou být nadřazeny požadavkům provozní bezpečnosti. Z uvedeného důvodu paralelní dráhový systém, který bude kapacitnější a z hlediska leteckého provozu i bezpečnější, vytváří spolu s omezeným využíváním RWY 12/30 (dříve RWY 13/31) příznivější podmínky k řešení environmentálních požadavků (jejichž zajištění ve svém důsledku snižuje kapacitu letiště) i při zvýšených nárocích na letecký provoz vůči současnému stavu.“ Souladné tvrzení je obsaženo i v dokumentaci VVURÚ. Takto tedy byl dle názoru Nejvyššího správního soudu zcela srozumitelným způsobem vyjasněn důvod zvýšeného využití dráhy RWY 12/30 (dříve RWY 13/31). „Nulová varianta“ totiž logicky vyžaduje současný provoz obou křižujících se drah, když pouze takovýto způsob distribuce leteckého provozu umožní uskutečnit 247 000 pohybů letadel. Poukázat je v tomto ohledu vhodné i na část Odůvodnění AZÚR, ve které se uvádí, že „[p]okud kterékoliv letiště dosáhne provozu 150 - 180 tisíc pohybů letadel za rok na jedné či dvou provozně závislých (neparalelních) drahách, musí řešit kapacitní problémy spojené s leteckým provozem. Letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) se v této situaci nachází.“
[148] Pokud stěžovatelé zmínili, že nebyl posuzován „zjevně se nabízející maximálně možný provoz při využití současné hlavní dráhy“, Nejvyšší správní soud odkazuje na konstatování obsažené ve VVURÚ – Akustické studii, části 5.4.1., že „[v]yužitelná kapacita jedné špičkově vybavené dráhy na Letišti Praha \u001e Ruzyně (letiště Václava Havla Praha) se pohybuje kolem 185 tisíc pohybů“. Bližší prověřování této „varianty“ se tak (s přihlédnutím ke všem již uvedeným skutečnostem) zjevně jevilo jako nadbytečné a neúčelné, neboť by mimo jiné najisto nemohlo naplnit požadavek předepsaný PÚR.
[149] Stejně tak Nejvyšší správní soud v daném kontextu neshledal důvodným tvrzení stěžovatelů týkající se obsazenosti letadel. Pro posouzení výhledových variant, konkrétně s vazbou na kapacity dráhového systému, je totiž počet přepravovaných cestujících „na palubě“ letadel v zásadě nerozhodný, když stěžejním parametrem je v tomto ohledu zcela logicky právě počet pohybů letadel samotných (přímo „zatěžujících“ dráhový systém). K tomu lze doplnit, že obsazenost letadel je prvkem proměnlivým, odvislým zejména od podnikatelské strategie jednotlivých (soukromých) subjektů působících v letecké dopravě, které mohou mít, ať už z jakýchkoliv důvodů, zájem o určitý počet leteckých spojů na daném letišti, a to třeba i přes jejich nižší obsazenost. Typicky se tak může jednat o nabídku co nejvíce přímých leteckých spojení do co největšího počtu destinací. Nahlížet na prvek obsazenosti letadel, resp. možného budoucího naplnění cílového množství přepravených osob, izolovaně (tj. bez ohledu na další relevantní okolnosti posuzovaného případu) je tudíž pro věc nepřiléhavě zjednodušující.
[150] Co se týče znovu namítnuté neaktuálnosti a nepřesnosti dat, ze kterých napadené OOP (resp. VVURÚ) vychází, Nejvyšší správní soud opětovně uvádí, že údaje o počtu pohybů letadel a prognóza výkonů letiště odpovídají době zpracování předmětné dokumentace. V případě Akustické studie – VVURÚ byly využity Výchozí údaje pro rok 2011. Data Letiště Praha, a. s., zaslaná dne 15. 3. 2012, a prognóza leteckého provozu pocházející z roku 2009, která však ani při znalosti leteckého provozu v roce 2011 nebyla zásadně změněna, když predikovaný celkový počet pohybů letadel pro rok 2020 zůstal zachován. Tyto údaje pak nebyly v dané věci shledány zjevně zastaralými, nepodloženými či neobjektivními, jak již Nejvyšší správní soud dříve konstatoval. V této souvislosti Nejvyšší správní soud též dodává, že data týkající se letecké dopravy mohou být v čase značně proměnlivá (např. snížený výkon letecké dopravy v době hospodářské krize, naproti tomu jeho značné zvýšení v době hospodářského růstu), a tudíž v každý další moment, čistě teoreticky, přichází v úvahu další a další možné „upřesnění“ údajů. S ohledem na délku procesu zpracování AZÚR (resp. VVURÚ) je však logicky nutné v určitý čas podkladová data fixovat, což představuje jasný podklad pro zpracování předmětných dokumentů. Nejvyšší správní soud zároveň poukazuje na svůj dřívější názor vyslovený ve vztahu k prognóze leteckého provozu na Letišti Praha – Ruzyně, k níž stěžovatelé danou námitku zjevně směřují, a sice že předpokládaný letecký provoz vycházel z rozumně myslitelných úvah o počtu pohybů letadel, konkrétně jeho vývoje v čase, na který je samozřejmě navázán i jistý počet cestujících, přičemž tato úvaha byla opřena o údaje Letiště Praha, a. s., jakož i mezinárodních organizací EUROCONTROL, ACI, IATA a Evropské komise.
[151] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani tvrzení stěžovatelů, jež se týkalo hodnocení „nulové varianty“ městským soudem, a to jako jedné z možných variant rozšíření letiště, ale i jako informace o současném stavu území a jeho předpokládaném vývoji. Dané tvrzení stěžovatelů je totiž založeno na citacích částí vět zcela vytržených z kontextu odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu. Důležité je v tomto ohledu připomenout, že „nulová varianta“ byla jasně definována jako „varianta s maximálním využitím současného dráhového systému“ pro uvažovaný rok 2020, a právě takto k ní přihlížel a hodnotil ji i městský soud (viz str. 58 a násl. napadeného rozsudku). V podrobnostech pak Nejvyšší správní soud k otázce vymezení „nulové varianty“ odkazuje na shora uvedené závěry týkající se předmětné varianty, přičemž opakuje, že „nulová varianta“ byla definována plně v souladu se zákonnými i judikaturními požadavky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526).
[152] Pokud se dále jedná o nesprávné posouzení právní otázky ohledně absentující „Nulové varianty“ v SEA, když Akustická studie VVURÚ uvádí, že pro tuto variantu bylo využito zpracovaných podkladů s odkazem na vyhodnocení vlivů změny č. z. 939/00 územního plánu hl. m. Prahy na udržitelný rozvoj území, Nejvyšší správní soud přisvědčuje tvrzení stěžovatelů, že v poukazované dokumentaci předmětná varianta opravdu obsažena není, resp. není nijak blíže definována. Tato „nepřesnost“ textu Akustické studie VVURÚ však podle zdejšího soudu nepředstavuje vadu mající vliv na zákonnost samotné VVURÚ, a tedy AZÚR. Je nepochybné, že odkazovaný dokument nepředstavoval jediný podklad sloužící ke stanovení „nulové varianty“. Je třeba vnímat jej jako jednu (ač výslovně uvedenou) z mnoha součástí komplexu použité podkladové dokumentace (viz seznam podkladové dokumentace na str. 49 Akustické studie VVURÚ). Nutno přitom zdůraznit skutečnost, že v rámci VVURÚ, resp. AZÚR, byla „nulová varianta“ jednoznačně a samostatně specifikována, přičemž již zpracovaných podkladů bylo v procesu stanovení této varianty pouze využito, jak ostatně výslovně uvádí Akustická studie VVURÚ v části 5.4.1. Letiště Praha - Ruzyně. Nelze tedy jakkoliv dovozovat, že by jeden příkladný odkaz na podkladový dokument, byť nepřesný, měl za zjevné existence a využití obsáhlé podkladové dokumentace představovat (absolutní) nemožnost stanovení „nulové varianty“. V kontextu učiněného hodnocení dané stížní námitky Nejvyšší správní soud pro úplnost upozorňuje na rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, ve kterém uvedl, že “… si je vědom náročnosti procesu, jehož výsledkem je vydání zásad územního rozvoje, a proto považuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení, zda se jedná o takovou vadu, která mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů.“
[153] Nejvyšší správní soud poté neshledal důvodnou ani zcela obecnou námitku stěžovatelů, že se městský soud „opomenul zabývat alespoň rámcově věcnou správností vypořádání připomínek“. K tomu je nejprve třeba připomenout, že ZÚR jsou vydávány ve formě OOP. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07: „Institut opatření obecné povahy (…) představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98). Pokud se tedy stěžovatelé domáhají věcného přezkumu správnosti vypořádání připomínek a v té souvislosti též dostatečnosti podkladů pro úsudek o skutkových a právních otázkách, pak do značné míry opomíjejí právě normativní rozměr AZÚR.
[154] Připomínky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona jsou tzv. konzultativní formou účasti veřejnosti na procesu přijímání a vydávání AZÚR jako správního aktu smíšené povahy. To znamená, že veřejnost se k návrhu AZÚR může vyjádřit a uplatnit svůj názor, se kterým se pořizovatel musí vypořádat v odůvodnění AZÚR jako s podkladem pro jejich vydání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136). O připomínkách však není povinen rozhodnout, jako je tomu zpravidla u námitek, jež jsou „vyšší formou účasti“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198). Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 - 48, přitom plyne, že „[s]tanoví-li zákon správnímu orgánu povinnost zabývat se připomínkami jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, musí být z tohoto aktu zřejmé, že správní orgán věnoval připomínkám náležitou pozornost, seznámil se s jejich obsahem a učinil z něj pro opatření obecné povahy nějaký závěr. Požadavky na podrobnost samotného vypořádání se s připomínkami pak budou záviset na jejich relevanci, rozsahu a detailnosti.“ Současně je nutné upozornit, že již městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, podle kterého: „Obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter námitek (zde připomínek jako nižší formy účasti) a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat na přezkoumatelnosti odůvodnění. (…) Přestože lze tedy připustit poměrně obecné odůvodnění vypořádání námitky, musí z něj být patrné, jak byla konkrétní námitka vypořádána.“
[155] Připomínky tak dávají „veřejnosti“ prostor pro vyjádření jejího názoru na obsah návrhu OOP, avšak nejsou prostředkem umožňujícím závazné prosazení jejích požadavků. S ohledem na jejich podstatu a priori nejsou ani podkladem, z něhož se zjišťuje skutkový stav (což samozřejmě neznamená, že ke zjištění skutkového stavu nemohou přispět). Z logiky věci tudíž nelze spojovat právo veřejnosti na „konzultaci“, jenž je subjektivním vyjádřením jejího názoru, s objektivní kategorií věcné správnosti.
[156] Tím je tedy předznamenán soudní přezkum vypořádání připomínek v rámci řízení o zrušení OOP nebo jeho části. Má-li správní soud přezkoumat, zda odpůrce řádně a dostatečně vypořádal připomínky veřejnosti, zabývá se především tím, zda dostál výše uvedeným kritériím, o nichž již Nejvyšší správní soud vícekrát pojednal, nikoliv hodnocením správnosti subjektivního názoru stěžovatelů. Takový požadavek se vymyká rozsahu soudního přezkumu a kompetenci soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198).
[157] V rámci vypořádání tohoto návrhového bodu stěžovatelů postupoval městský soud správně, přičemž Nejvyšší správní soud se s jeho závěry ztotožňuje. V daném případě je totiž nepochybné, že odpůrce zcela dostatečným způsobem, tj. v souladu s citovanou judikaturou, připomínky uplatněné stěžovateli vypořádal, když předmětné vypořádání najisto naplňuje míru požadované obsahové kvality (pozn. konkrétně stěžovatelé odkázali na vypořádání připomínek na str. 669 – 711 přílohy č. 5 AZÚR). Stěžovateli uvedené připomínky tak byly vypořádány argumentací relevantní, v odpovídajícím rozsahu a detailnosti. Sami stěžovatelé ostatně s obsahem vypořádání připomínek polemizují a hodnotí jej, což svědčí o jejich přezkoumatelnosti. Pokud se stěžovatelé domáhají přezkumu věcné správnosti připomínek, lze uzavřít, že takový požadavek se naprosto míjí s výše popsanou podstatou připomínek, jakož i se samotnou pravomocí soudu.
[158] Pokud se jedná o tvrzení stěžovatelů, že Prodloužení platnosti stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ze dne 27. 1. 2016, č. j. 50446/ENV/16, dokládá, že se posuzovaná „maximální“ kapacita mění v závislosti na prognóze letecké dopravy, pak ani této námitce nedal Nejvyšší správní soud za pravdu. Stěžovatelé totiž odkazují na části textu předmětného dokumentu zavádějícím způsobem, kdy jsou tyto vytrženy z celkového rámce dané věci. Nejvyšší správní soud k tomu blíže uvádí, že kapacita záměru, na který bylo vydáno stanovisko EIA ze dne 26. 10. 2011, č. j. 68161/ENV/11, byla stanovena s ohledem na vícero faktorů: „…uvedené kapacity se v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí považují za maximální a vyplývají: z respektování navrženého stavebního řešení paralelní dráhy včetně navrhovaných nájezdů a výjezdů na paralelní dráhu, z respektování stávajících platných standardů a doporučení Mezinárodní organizace pro civilní letectví, vydané na základě čl. 37 Úmluvy o mezinárodním civilním letectví ve znění přijatém Českou republikou a Společných leteckých předpisů (Joint Aviation Regulations - JAR) vydané Sdruženými leteckými úřady podle předpisů Evropských společenství ve znění přijatém Českou republikou, z upravené prognózy provozu letiště Praha Ruzyně do roku 2020.“ Tuto kapacitu je tedy třeba považovat za kapacitu záměru ve smyslu zákona EIA, kde určuje maximální možný rozsah zamýšleného záměru, na který bylo stanovisko EIA vydáno a který je v tomto maximálním možném rozsahu ještě únosný pro dané území. Údaje, které jsou vyjádřeny ve stěžovateli poukazovaném Prodloužení platnosti stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí, se však týkají kapacity záměru modifikovaného, přičemž nedosahují (dříve) uváděné maximální kapacity záměru ze stanoviska EIA. Konstatování, že v čase došlo ke snížení maximální kapacity záměru, je tudíž liché. Stěžovateli odkazované parametry plynoucí z Prodloužení platnosti stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí je přitom nezbytné chápat tak, že nedošlo k překročení limitních hodnot kapacity záměru dle stanoviska EIA, a tedy že i modifikovaný záměr vyhovuje rámci, jenž byl definován stanoviskem původním.
4. Nesprávné vyhodnocení stanovisek a připomínek dotčených orgánů
4. 1. Obsah kasační stížnosti
[159] Podle stěžovatelů městský soud nesprávně vyložil pojem „řešení“ uvedený v § 39 odst. 2 stavebního zákona, když za něj považoval toliko změnu ve vymezení nulové varianty. Daný názor pak dle jejich tvrzení nebyl ani blíže zdůvodněn, a proto je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[160] Nesouhlasný úkon Krajské hygienické stanice hl. m. Prahy (dále jen „KHS hl. m. Prahy“) má podle stěžovatelů povahu stanoviska, zatímco pořizovatel tvrdil, že pouze povahu připomínky. Klíčovým je zde tedy výklad pojmu „řešení“. Ve vypořádání stanovisek pořizovatel bez dalšího uvedl, že „[d]okumentace nebyla změněna, z tohoto důvodu se nejedná o stanovisko, ale připomínku“. Z vypořádání připomínek pořizovatelem tak není zřejmé, zda podle něj nebylo změněno OOP, nebo věcně nesprávně tvrdí, že nebylo změněno ani OOP ani VVURÚ. VVURÚ však bylo změněno zásadně, mj. byla doplněna příloha č. 7 - Vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Změněn byl i výkres č. 1 ve výroku napadeného OOP, kde byla odstraněna většina izofony kolem staré dráhy vymezující oblast SL/1.
[161] K tomu stěžovatelé doplnili, že stavební zákon obsah pojmu „řešení“ nedefinuje, nicméně v § 37 stavebního zákona dotčené orgány uplatňují svá stanoviska k OOP a stejně tak k VVURÚ.
[162] V tomto případě měla hygienická stanice dle názoru stěžovatelů možnost vyjádřit se k napadenému OOP a změněnému VVURÚ poprvé až v rámci veřejného projednání a učinila tak negativním stanoviskem. Městský soud v Praze tak nesprávně posoudil právní otázku o povaze jednání ze dne 17. 1. 2014 mezi Hygienickou stanicí a pořizovatelem, když tvrdil, že „[p]ro úplnost je třeba uvést, že došlo mezi odpůrcem a HS k jednání, které navrhovatelé mylně považují za dohadovací jednání ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona. Stěžovatelé označili toto jednání za dohadovací, protože tak bylo výslovně označeno v Příloze odůvodnění č. 5 – Vypořádání stanovisek, návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek.
[163] Stěžovatelé též zmínili nesprávné posouzení právní otázky spočívající v porušení § 4 odst. 4 stavebního zákona, když se městský soud nedostatečně zabýval věcnou podstatou opakovaného vyjádření hygienické stanice (tj. orgánu odpovědného za ochranu zdraví na území hl. m. Praha, bez jehož souhlasu nelze vyhlásit ochranné hlukové pásmo), tedy nesprávným vymezením „nulové varianty“. Rozpor mezi odborným orgánem ochrany veřejného zdraví a odpůrcem o správnosti vymezení nulové varianty tak nebyl nepodstatný.
4. 2. Vyjádření odpůrce
[164] Podle vyjádření odpůrce je hygienická stanice orgán, jenž není oprávněn privilegovaně vstupovat do procesu politických úvah přijímání a projednání zásad v logice těžiště rozhodovací procedury, kterým je hlavní linie rozhodování dle § 39 stavebního zákona. Naopak je to orgán, který je povinen a oprávněn vstupovat do procesu stanovení zákonného rámce dle § 37 a § 38 stavebního zákona a poté má „dohlížet“ na hranici takto stanovené zákonnosti během procesů podle § 39 stavebního zákona.
[165] Zatímco hygienická stanice v první fázi, kdy měla splnit svoji roli, zcela mlčela, ve druhé fázi vyjádřila požadavek spíše politického charakteru. Takto byl předmětný požadavek následně i vypořádán. Jestliže stěžovatelé tvrdí, že mezi těmito fázemi došlo k takové změně, že se otevřela obecná pravomoc dotčeného orgánu znovu vstoupit do procesu s novým závazným stanoviskem, pak tomu tak dle odpůrců není. Změna, ke které došlo, se svým rozsahem nedotkla věcné připomínky (či stanoviska) dotčeného orgánu. Pravomoc dotčeného orgánu tedy v uvedené fázi procesu nebyla dána.
[166] Pod pojem „řešení“ je podle odpůrce možné podřadit jakoukoliv „věcně upravenou otázku“, nicméně materiálně vzato se pozdní stanovisko hygienické stanice netýká ničeho, co bylo obsahem změny mezi prvním a druhým čtením. Stížní argument se tedy míjí s tím, co je řešení, či nikoliv, protože výroková část změněna nebyla.
[167] Odpůrce současně dodal, že ani v tomto případě namítaná nezákonnost nebyla specifikována v tom směru, do jaké míry se dotýká konkrétních věcných práv stěžovatelů.
4. 3. Replika stěžovatelů
[168] Stěžovatelé se dále domnívají, že stavební zákon nezakládá rozdílné postavení dotčených orgánů ve společném jednání a veřejném projednání (§ 37 a § 39 stavebního zákona). Hygienická stanice hl. m. Prahy namítla nesprávné vymezení „nulové varianty“, což stěžovatelé nepovažují za otázku politickou, ale za vysoce odbornou. Konstatování o nesprávném vymezení „nulové varianty“ ovlivňuje zcela prokazatelně hodnocení „aktivní varianty“, a tím i následné politické rozhodnutí zastupitelů. Jak se namítaná nezákonnost dotýká stěžovatelů, je zjevné na základě srovnání „aktivní varianty“ s nesprávnou „nulovou variantou“, když byla ve VVURÚ z hlediska počtu obyvatel dotčených hlukem doporučena realizace „aktivní varianty“.
4. 4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[169] K dané kasační námitce je nejprve nutné poznamenat, že ani jeden ze stěžovatelů není subjektem, jehož by se týkaly specifické činnosti související s rozporovaným postupem dle § 37 odst. 3, 6 a § 39 odst. 2 stavebního zákona. V této souvislosti lze též poukázat na posouzení provedené v bodě 1. b. 4. tohoto rozsudku. Již z uvedeného by tak údajné pochybení nemohlo bez dalšího vést ke zrušení napadené části AZÚR.
[170] Nejvyšší správní soud nicméně blíže uvádí, že § 37 až § 39 stavebního zákona doznal s účinností novely č. 350/2012 Sb. změn. Co se týče § 37 stavebního zákona, provedená novelizace měla mj. vyřešit problém týkající se dvojího výkladu obsahu pojmu „návrh ZÚR“ [viz kapitola I.3.2, část A), písm. a) obecné části důvodové zprávy k novele č. 350/2012 Sb.: „Podle § 36 odst. 1 „součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na životní prostředí“. Podle § 37 odst. 1 však „k návrhu zásad územního rozvoje krajský úřad zajistí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území“. Dvojznačnost založená v těchto ustanoveních se pak přenáší do celého procesu projednání zásad územního rozvoje, kde není jisté, zda se projednává pouze „vlastní návrh“ ZÚR, nebo návrh včetně odůvodnění resp. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj.“]. S účinností novely č. 350/2012 Sb. tedy probíhá projednání VVURÚ současně (paralelně) s projednáním návrhu ZÚR, přičemž k oběma dokumentům jsou ze strany dotčených orgánů v různých fázích uplatňována stanoviska a vyjádření.
[171] Podle § 37 odst. 3 stavebního zákona uplatňují dotčené orgány do 30 dnů od společného jednání stanoviska [§ 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona] k návrhu ZÚR a VVURÚ. Obsah stanoviska je pro ZÚR nebo jejich aktualizaci závazný. Ve smyslu § 77 odst. 1 ve spojení s § 82 odst. 2 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), je krajská hygienická stanice jako orgán ochrany veřejného zdraví dotčeným správním úřadem při rozhodování ve věcech upravených zvláštními právními předpisy (tj. stavební zákon), které se dotýkají zájmů chráněných orgánem ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů včetně hodnocení a řízení zdravotních rizik. Orgán ochrany veřejného zdraví vydává v těchto věcech stanovisko. Souhlas může orgán ochrany veřejného zdraví vázat na splnění podmínek. Stanovisko přitom není rozhodnutím vydaným ve správním řízení.
[172] Podle § 37 odst. 6 stavebního zákona dále krajský úřad projedná VVURÚ se zástupci vyjmenovaných ministerstev a krajské hygienické stanice, kteří do 30 dnů od předmětného jednání mohou uplatnit vyjádření [ve smyslu § 136 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu] k VVURÚ, které není stanoviskem ve smyslu § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, ale toliko podkladem. Ve vyjádření uvedou připomínky k zajištění vyváženého vztahu územních podmínek udržitelného rozvoje a k výběru variant. Krajská hygienická stanice je tudíž dotčeným orgánem hájícím veřejný zájem podle zákona o ochraně veřejného zdraví a zároveň podle citovaného ustanovení stavebního zákona. Krajský úřad následně vyhodnotí výsledky projednání návrhu ZÚR a zajistí řešení rozporů (§ 4 odst. 8 stavebního zákona). Pokud je návrh ZÚR zpracován variantně, pak na základě vyhodnocení výsledků projednání a VVURÚ navrhne krajský úřad zastupitelstvu ke schválení výběr nejvhodnější varianty návrhu ZÚR (§ 38 odst. 1 a 2 stavebního zákona).
[173] Z uvedeného plyne, že VVURÚ je podkladem pro zpracování „upraveného a posouzeného návrhu ZÚR“ (bez ohledu na to, zda je návrh ZÚR navrhován jako variantní či nikoliv), který vstupuje do další fáze pořizování, a sice do veřejného projednání podle § 39 odst. 1 stavebního zákona. Zde je třeba zdůraznit, že smyslem procesu pořizování a vydání ZÚR či jejich aktualizace je postupné zkvalitňování dokumentace a nalézání optimálního řešení, s čímž se nese i otevřenost návrhu ZÚR a VVURÚ změnám. To však v žádném případě neznamená, že jednotlivé fáze a procesy se mají donekonečna opakovat. Pokud je VVURÚ podkladem pro zpracování návrhu ZÚR, již není důvodu, aby bylo „otevřeno“ změnám ještě v dalších fázích pořizování a vydání ZÚR, ledaže to výslovně předpokládá zákon (např. § 39 odst. 5 a 6 stavebního zákona).
[174] Dle § 39 odst. 1 stavebního zákona doručí krajský úřad veřejnou vyhláškou a jednotlivě dalším vyjmenovaným subjektům upravený a posouzený návrh ZÚR, VVURÚ a oznámení o konání veřejného projednání. Podle § 39 odst. 2 stavebního zákona uplatní dotčené orgány a Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) stanoviska k částem řešení, které byly od společného jednání (§ 37 odst. 3) změněny. Pojem „části řešení, které byly od společného jednání změněny“ pak z povahy věci zahrnuje toliko změněné části návrhu ZÚR, nikoliv VVURÚ. VVURÚ je totiž podkladem pro utváření návrhu ZÚR v dřívější fázi pořizování ZÚR podle § 37 a § 38 stavebního zákona, a proto je již v této etapě neúčelné, aby k němu dotčené orgány uplatňovaly stanoviska. Z uvedeného ovšem nelze dovodit, že by VVURÚ nemohlo a nemělo být předmětem diskuze také v této fázi pořizování ZÚR, neboť jejím výsledkem stále ještě může být přepracování návrhu ZÚR nebo jeho části (§ 39 odst. 6 stavebního zákona). Proto může každý v souladu s § 39 odst. 2 větou čtvrtou stavebního zákona uplatnit připomínky k návrhu ZÚR a rovněž k VVURÚ. Ostatně výše uvedené závěry, od kterých není důvodu se v nyní řešené věci jakkoliv odchylovat, vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 – 198.
[175] Konečně podle § 39 odst. 4 stavebního zákona uplatňují dotčené orgány a MMR stanovisko k návrhu rozhodnutí o námitkách a návrhu vyhodnocení připomínek do 30 dnů od jejich doručení.
[176] Z obsahu spisové dokumentace přitom Nejvyšší správní soud zjistil, že KHS hl. m. Prahy uplatnila v procesu pořizování AZÚR následující stanoviska či vyjádření a účastnila se následujících jednání:
Dne 25. 7. 2012 proběhlo společné jednání (§ 37 odst. 2 stavebního zákona ve znění před novelou č. 350/2012 Sb.). KHS hl. m. Prahy poté uplatnila souhlasné stanovisko ze dne 22. 8. 2012, sp. zn. S\u001eHSHMP 28466/2012/08334, podle § 37 odst. 3 (resp. odst. 2 ve znění před novelou č. 350/2012 Sb.) stavebního zákona. Dne 19. 4. 2013 proběhlo opětovné společné jednání a projednání VVURÚ (§ 37 odst. 3 a 6 stavebního zákona) z důvodu změn v důsledku novely č. 350/2012 Sb. Dne 11. 12. 2013 proběhlo veřejné projednání (§ 39 odst. 1 stavebního zákona). KHS hl. m. Prahy následně uplatnila nesouhlasné stanovisko ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. S\u001eHSHMP 50765/2013/13652, jehož obsahem byl nesouhlas s dílčími údaji týkajícími se vymezení „Nulové varianty“ ve VVURÚ. Dne 17. 1. 2014 proběhlo jednání za přítomnosti odpůrce, KHS hl. m. Prahy a dalších subjektů, kde bylo prokonzultováno stanovisko ze dne 18. 12. 2013. S nesouhlasným stanoviskem pak bylo nakládáno jako s připomínkou (§ 39 odst. 2 stavebního zákona). Dne 19. 2. 2014 vydala KHS hl. m. Prahy upřesnění stanoviska, sp. zn. S\u001eHSHMP 50765/2013/6, kde v bodě 1. uvedla, že bere na vědomí, že stanovisko ze dne 18. 12. 2013 bude považováno za připomínku, a v bodě 4., že rozporuje variantní řešení VVURÚ. Dále KHS hl. m. Prahy dne 2. 6. 2014 uplatnila souhlasné stanovisko, sp. zn. S\u001eHSHMP 22777/2014/05735, s návrhem vypořádání stanovisek, rozhodnutí o námitkách a vyhodnocení připomínek (§ 39 odst. 4 stavebního zákona), přičemž však setrvala na připomínkách k „Nulové variantě“.
[177] Nejvyšší správní soud nemá k předmětnému postupu ve věci výhrady, neboť bylo jednáno v souladu se shora vyloženými ustanoveními stavebního zákona, když se odpůrce vypořádal s procesně obtížnou situací, vyvolanou významnou změnou právní úpravy. Nelze přitom klást k jeho tíži, pokud, veden snahou vyhovět zákonným požadavkům v co možná největší míře, zopakoval některé dílčí kroky celého procesu a vysvětlil dotčeným orgánům a dalším subjektům jejich procesní postavení a možnosti. Z jednotlivých úkonů KHS hl. m. Prahy je zřejmé, že tato byla plně srozuměna s tím, jakým způsobem odpůrce naložil s jejími stanovisky a připomínkami. Jak již bylo předestřeno výše, odpůrce ve svém postupu vycházel mj. z § 39 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož dotčené orgány a ministerstvo uplatní ve stejné lhůtě stanoviska k částem řešení, která byla od společného jednání (§ 37 odst. 3 stavebního zákona) změněna. Odpůrce v tomto smyslu uvážil, že pokud se od opakovaného společného jednání dne 19. 4. 2013 základní dokumentace nezměnila a změna se týkala pouze doplněných příloh VVURÚ na základě požadavku Ministerstva životního prostředí, a sice přílohy č. 5 Vyhodnocení navrhovaných oblastí a koridorů, přílohy č. 6 týkající se Kompenzačních opatření a přílohy č. 7 Vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pak nemohlo ke změně stanoviska hygienické stanice k jiným částem řešení dojít. Jinými slovy, nebylo možné odhlédnout od skutečnosti, že nesouhlasné stanovisko KHS hl. m. Prahy ze dne 18. 12. 2013 se dotýká „nulové varianty“, u níž však od prvního společného jednání, na základě kterého hygienická stanice s AZÚR souhlasila, ke změně nedošlo. Podstatným tedy bylo to, že dne 22. 8. 2012 KHS hl. m. Prahy vydala souhlasné stanovisko a po změně VVURÚ, projednané na opakovaném společném jednání dne 19. 4. 2013, se ve stanovené lhůtě ve smyslu § 37 odst. 6 stavebního zákona nevyjádřila. Původní souhlasné stanovisko ze dne 22. 8. 2012 tudíž zůstalo v platnosti, aniž bylo dotčeno pozdějšími vyjádřeními KHS hl. m. Prahy, která ostatně ona sama, po vysvětlení odpůrcem, považovala dále jen za připomínky. Tyto připomínky poté byly zákonným způsobem vypořádány v rámci Vypořádání stanovisek, návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek k návrhu aktualizace č. 1 ZÚR HMP včetně VVURÚ. Zde bylo mj. zřejmým způsobem vyloženo, že „[p]osouzení tzv. „nulové varianty“ (varianty neprovedení záměru) vyplývá ze zákona č. 100/2001 Sb., v platném znění. Zde je v odst. 1 § 10b uvedeno: „Posuzování koncepce zahrnuje zjištění, popis a zhodnocení předpokládaných přímých a nepřímých vlivů provedení i neprovedení koncepce a jejích cílů, a to pro celé období jejího předpokládaného provádění. V případě neprovedení koncepce (tzv. Aktualizace č. 1 ZÚR hl. m. Prahy) bude postupováno dle ZÚR hl. m. Prahy vydaných usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 32/59 ze dne 17. 12. 2009 formou opatření obecné povahy č. 8/2009, po zrušení některých částí rozsudky Nejvyššího správního soudu. Tato varianta byla tedy posuzována jako „nulová varianta“. Nelze dopředu při znalosti stávajícího stavu techniky a technologií předjímat budoucí vývoj a reálnost, či nereálnost vývoje. K tomu slouží další stupně projektové přípravy. „Nulová varianta“ neznamená tedy zakonzervování stávajícího stavu včetně nutných opatření ke splnění stávající platné legislativy a na základě stávajících znalostí a úrovně techniky, ale počítá s rozvojem dle platných ZÚR hl. m. Prahy po výše uvedených rozsudcích NSS. V případě letiště Praha/Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) bylo počítáno s plánovaným růstem odbavených cestujících na stávajícím dráhovém systému, tedy bez paralelní dráhy. Počet pohybů vychází z možností hodinových odbavení na dráze. Využitelná kapacita jedné špičkově vybavené dráhy na Letišti Praha/Ruzyně (letiště Václava Havla Praha) se pohybuje kolem 185 tis. pohybů/rok. Maximální reálné využití stávajícího dráhového systému Letiště Praha/Ruzyně (letiště Václava Havla Praha) umožňuje uskutečnit 247 tis. pohybů/rok, avšak za cenu většího využití stávající dráhy 12/30. Bez paralelní RWY 06R/24L a nárůstu kapacit leteckého provozu by bylo nutné rozdělit přílety a odlety na křižujících se drahách - RWY 12/30 a RWY 24/06, tím pádem by na dráze RWY 12/30 došlo k navýšení počtu přistání na 79 %. Nejedná se o nereálný předpoklad, ale o objektivní data vyplývající z kapacit stávajícího dráhového systému při nerealizaci RWY 06R/24L a současném navýšení kapacit leteckého provozu a zachování bezpečnosti leteckého provozu.“
[178] S ohledem na danou kasační námitku tak Nejvyšší správní soud rekapituluje, že veškerá vyjádření KHS hl. m. Prahy, učiněná po veřejném projednání dne 11. 12. 2013, se týkala „nulové varianty“, u níž však k podstatné úpravě návrhu AZÚR ve smyslu § 39 odst. 5 nedošlo, když její vymezení zůstalo od prvního společného jednání dne 25. 7. 2012 nezměněno. Ostatně sami stěžovatelé v nyní projednávané kasační stížnosti hovoří pouze ve zcela obecné rovině o „opomenutí zohlednit skutečnost změny podkladů mezi kladným vyjádřením pro první společné jednání na základě neúplných podkladů a negativním po veřejném projednání (nové okolnosti)“, avšak tyto „nové okolnosti či změny“ nikterak nespecifikují. Nejvyšší správní soud přitom znovu uvádí, že doplněny byly jen přílohy VVURÚ, jak již bylo shora popsáno. Pokud se jedná o vymezení „nulové varianty“, jakož i o změnu výkresu č. 1 ve výroku napadeného OOP, kde byla odstraněna většina izofony kolem staré dráhy vymezující oblast SL/1 (území Středočeského kraje), k tomu Nejvyšší správní soud plně odkazuje na již dříve vyslovená hodnocení. Posouzení této námitky městským soudem tedy bylo zákonné a odpovídalo rozsahu uplatněného návrhového bodu.
5. Chybějící koordinace se Středočeským krajem
5. 1. Obsah kasační stížnosti
[179] Stěžovatelé tvrdí, že se městský soud nezabýval jejich tvrzením o chybějícím posouzení vlivů na obyvatele Středočeského kraje. Rozptylová a akustická studie jsou totiž dle jejich názoru nesprávně omezeny na území hl. m. Prahy. Při srovnání výhledových variant se tak nezapočítávají do počtu negativně nebo pozitivně ovlivněných obyvatelé za hranicemi hl. m. Prahy, přestože vlivy letiště budou u těchto variant přesahovat právě do Středočeského kraje (hluk, imise do ovzduší). Stěžovatelé také namítli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku o jejich aktivní žalobní legitimaci ve věci posouzení vlivů i na středočeské obyvatele. Neztotožnili se dále ani s přístupem městského soudu, že při schvalování záměrů je dostatečné posuzovat, zobrazovat a identifikovat vlivy jednotlivých záměrů pouze na území daného kraje, pokud vlivy toto území přesahují. Negativní dopad absence koordinace je dle stěžovatelů zjevný též v části vymezení oblasti dotčené provozem SL/1.
5. 2. Vyjádření odpůrce
[180] Podle odpůrce městský soud ve své argumentaci objasnil, kde jsou limity nezbytné spolupráce s dotčenými subjekty. Pokud stěžovatelé zdůraznili absenci koordinace, tato „vada“ jde spíše k tíži Středočeského kraje, jenž svou spolupráci redukoval na minimum. Odpůrce k tomu doplnil, že soudy nejsou oprávněny tento nedostatek vůle spolupracovat nahrazovat vlastním rozhodnutím. Bylo by ostatně absurdní, kdyby se nedostatek vůle Středočeského kraje intenzivněji spolupracovat s odpůrcem řešil v rámci soudního řízení, jehož stranou ani Středočeský kraj není. Odpůrce dále uvedl, že v daném případě bylo pracováno s územně lokalizovanými výhledovými počty obyvatel, kdy se jednalo o prognózovaná čísla, která pro území Středočeského kraje neměl odpůrce k dispozici. Ani v tomto případě pak namítaná nezákonnost nebyla podle odpůrce specifikována v tom směru, do jaké míry se dotýká konkrétních věcných práv stěžovatelů.
5. 3. Replika stěžovatelů
[181] Stěžovatelé v replice znovu zdůraznili, že se odpůrce případnými negativními vlivy ve Středočeském kraji vůbec nezabýval, nepopsal je a ani nevyznačil v grafické části, přestože ZÚR Středočeského kraje tento záměr neobsahují. Zároveň ani nezdůvodnil, proč nemohl využít existující informace o počtu obyvatel, případně si z těchto informací udělat prognózu, ve které by se jednalo pouze o několik málo obcí zasažených provozem letiště.
5. 4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[182] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že není pravdou, že by se městský soud tvrzením stěžovatelů o chybějícím posouzení vlivů na obyvatele Středočeského kraje nezabýval. Skutečnost, že městský soud nepřisvědčil argumentaci stěžovatelů, totiž neznamená, že by tato námitka nebyla řádně vypořádána. Městský soud v napadeném rozsudku mj. zdůvodnil, že „[z] tvrzení navrhovatelů v tomto návrhovém bodu není zřejmé, z jakého nezákonného postupu pořizování AZÚR dovozují nedostatek v jednání odpůrce se Středočeským krajem. Soud z obsahu spisového materiálu ověřil, že odpůrce Středočeský kraj, jako sousední kraj ve smyslu § 37 odst. 3, vyzval k uplatnění připomínek v zákonné lhůtě (dopis ze dne 29. 3. 2013, č. j. S-MHMP 822462/2012, Oznámení o zveřejnění návrhu aktualizace č. 1a projednání Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území, zásad územního rozvoje hl. m. Prahy cestou veřejné vyhlášky, která je přílohou tohoto dopisu), dále jej ve smyslu § 39 odst. 1 téhož zákona přizval k veřejnému projednání návrhu AZUR a Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území, a Středočeský kraj se mohl ve lhůtě stanovené v § 39 odst. 2 vyjádřit. Se Středočeským krajem tak bylo odpůrcem jednáno v souladu se zákonem jako s dotčeným subjektem a navrhovatelé ostatně ani netvrdí, že by tomu tak nebylo. Středočeský kraj byl vyzván k účasti na procesu přijímání AZÚR a mohl uplatňovat svůj nesouhlas. Pokud tak neučinil, nelze to klást k tíži odpůrce, přičemž je třeba zdůraznit, že Středočeský kraj není navrhovatelem v nyní projednávané věci a navrhovatelům odlišným od tohoto subjektu ochrana práv a zájmů Středočeského kraje nepřísluší.“ Citovaným závěrům městského soudu Nejvyšší správní soud přisvědčuje, když tyto mají oporu v obsahu spisové dokumentace. Středočeskému kraji ve smyslu shora uvedených ustanovení stavebního zákona nic nebránilo uplatnit stanoviska k předmětné části řešení. Nutno podotknout, že ani stěžovatelé neuvádí, jakým dalším konkrétním způsobem měl odpůrce nad rámec zákona zapojit Středočeský kraj do procesu pořizování a schvalování napadeného OOP.
[183] V daném ohledu je však nesprávná již samotná úvaha stěžovatelů, že údajná chybějící koordinace se Středočeským krajem byla způsobilá ovlivnit variantu doporučenou k realizaci, a tudíž přímo zasáhnout do jejich práv. Případnými vlivy na obyvatele Středočeského kraje totiž stěžovatelé nebudou jakkoliv dotčeni ve své právní sféře, jelikož skutečnosti, od nichž je odvozena jejich aktivní legitimace ve věci, mají původ právě na území hl. m. Prahy. Stěžovatelé se tak nyní projednávanou námitkou nepatřičně transformují do rolí obhájců práv jiných (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 – 72).
[184] Bylo-li v tomto kontextu obecně namítnuto také nedostatečné (chybějící) vymezení oblasti dotčené provozem letiště SL/1 na území Středočeského kraje, Nejvyšší správní soud poukazuje na argumentaci obsaženou již v odstavci [53] tohoto rozsudku, přičemž opětovně uvádí, že ZÚR se vždy vztahují k uspořádání konkrétního správního obvodu a zpracovávají se pro celé jeho území. Jedná se sice o koncepční dokument územního plánování, avšak o dokument, který pro konkrétní území zpřesňuje ve vztahu k PÚR vymezení rozvojových oblastí a os, specifických oblastí, ploch a koridorů nadmístního významu, upřesňuje koncepci ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území kraje; současně stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativních změn v jejich využití, a to vše s ohledem na konkrétní podmínky příslušného kraje (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2011, č. j. 4 Ao 6/2010 – 37). Pro úplnost je třeba uvést, že situace, kdy oblast SL/1 zanesená v posuzované AZÚR s ohledem na topografické poměry implicitně předpokládá, že v logických návaznostech bude doplněna vymezením obdobné oblasti v ZÚR Středočeského kraje, možná není z hlediska územního plánování zcela optimální, avšak stanovení předmětné oblasti pouze na řešeném území, tj. území hlavního města Prahy, je naprosto zákonné.
6. Neposouzení kumulativních a synergických vlivů
6. 1. Obsah kasační stížnosti
[185] Stěžovatelé v tomto stížním bodě namítli, že se městský soud nezabýval jejich tvrzením, že nebyla provedena identifikace a hodnocení kumulativních vlivů u hluku (Příloha č. 7 VVURÚ). Přestože jsou dle názoru stěžovatelů plochy zatížené nadlimitním leteckým hlukem na území hl. m. Prahy vymezeny, nikde nejsou vyznačena místa zatížená kumulací dvou či více nadlimitních hladin hluku z různých zdrojů. Jako příklad stěžovatelé uvedli kumulaci hluku z předpokládané tramvajové trati Podbaba - Suchdol, ze záměru nové přistávací dráhy letiště a ze silniční dopravy. Byť byly všechny záměry samostatně ve VVURÚ zakresleny.
6. 2. Vyjádření odpůrce
[186] Podle odpůrce se jedná o věcně nepravdivé tvrzení, které je ověřitelné prostým náhledem do spisové dokumentace. Věcný spor, zda něco je či není posouzeno, pak nemá právní povahu, ale pouze povahu skutkového posouzení dostatečnosti dokumentace. Ani v tomto případě dle názoru odpůrce není namítaná nezákonnost specifikována v tom směru, do jaké míry se dotýká konkrétních věcných práv navrhovatelů.
6. 3. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[187] Nejvyšší správní soud konstatuje, že daná kasační námitka je značně nekonkrétní, což se logicky promítá do následné možnosti jejího vypořádání. K tomu je vhodné doplnit, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011 č. j. 1 As 67/2011 – 108, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54, a ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011 - 1).
[188] Dále Nejvyšší správní soud uvádí, že posouzení kumulativních a synergických vlivů ve své judikatuře již dříve označil za vysoce odbornou otázku. Ve vztahu ke konkrétním záměrům či koncepcím se jedná o činnost, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze z hlediska, zda kompetentní správní orgán postupoval zákonem předepsaným způsobem (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č.j. 7 Ao 7/2010–133, a ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198). V rozsudku zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, se přitom podává, že „[o]bsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie, zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. (…) V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá.“ Poukázat lze také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105, ve kterém bylo judikováno, že „nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje. Při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v zásadách územního rozvoje je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně.“ Od takto vyslovených závěrů nemá Nejvyšší správní soud důvodu se odchýlit ani v nyní projednávané věci.
[189] Z přílohy č. 7 VVURÚ - Hodnocení kumulativních a synergických vlivů navrhovaných oblastí a koridorů ZÚR hl. m. Prahy plyne, že zpracovatel důsledně dbal judikaturních závěrů dříve vyslovených zdejším soudem (viz str. 3 a násl. přílohy č. 7 VVURÚ, jakož i kapitola A.6 VVURÚ) a v souladu s nimi utvářel rovněž metodiku posouzení kumulativních a synergických vlivů. V citovaných dokumentech je pak ve vztahu k dané kasační námitce (mimo dalšího) zcela logicky a jasně vyloženo, že „[h]odnocení kumulativních a synergických vlivů je v předkládaném VVURÚ, provedeno jako spolupůsobení všech navrhovaných koridorů a oblastí ZÚR hl. m. Prahy na životní prostředí, a to i v kontextu stávajícího stavu (stávajících záměrů). (…) Nejsou hodnoceny jednotlivé záměry (navrhované oblasti a koridory samostatně), ale vždy jejich spolupůsobení. Akustická, Rozptylová studie i Hodnocení zdravotních rizik posuzují spolupůsobení zdrojů hluku a znečištění ovzduší na území hl. m. Prahy, a to v kontextu všech navrhovaných záměrů – stávajících i nově navrhovaných. Stejně tak i u ostatních složek životního prostředí je vyhodnoceno spolupůsobení jednotlivých navrhovaných záměrů, identifikace území působením těchto vlivů a následné přijetí či odmítnutí předkládané koncepce je provedeno na základě celkového vlivu ZÚR hl. m. Prahy na životní prostředí, resp. udržitelný rozvoj. Za tzv. hodnocení kumulativních a synergických vlivů je možné považovat i dílčí vyhodnocení jednotlivých navrhovaných oblastí a koridorů ZÚR hl. m. Prahy v kontextu všech posuzovaných složek/charakteristik životního prostředí. (…) Podkladem pro hodnocení byly mimo jiné odborné studie, schémata a analýzy v prostředí GIS, které umožnily kvantifikovat jednotlivé vlivy. (…) Zpracovatel VVURÚ postupoval při posouzení v souladu se zásadou předběžné opatrnosti, tzn., že vycházel z nejhorší možné varianty/způsobu naplňování konkrétních záměrů (oblastí a koridorů) ZUR hl. m. Prahy a zohlednil i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá.“ Co se týče konkrétně Výkresu A přílohy č. 8 VVURÚ, tento „výkres obsahuje nadlimitně zasažená území hlukem v denní i noční době (silniční, železniční, tramvajový a letecký provoz). (…) Jejich podrobný popis proveden není, jelikož nelze tyto plochy oddělit a identifikovat dílčí zdroje. Je nutné je hodnotit vždy jako celek. Celkové zhodnocení vlivu navrhovaných oblastí a koridorů ZÚR hl. m. Prahy na hluk a znečištění ovzduší je provedeno v kap. A.6 VVURÚ. Identifikování konkrétních lokalit, kde mohou kumulativní vlivy v souvislosti s navrženými oblastmi a koridory ZÚR hl. m. Prahy vnikat, je obtížná a prakticky nemožná. V případě hluku je toto sice možné, avšak v omezené míře, navíc nadlimitní zatížení území hlukem je možné sledovat prakticky podél většiny komunikační sítě hl. m. Prahy (buď v denní, nebo v noční době). Kumulativní vlivy by tedy vznikaly téměř u veškerých křížení komunikací, železnic, tramvají a leteckých drah na celém území Prahy. Kumulativní vlivy jsou tedy ve výkrese A vymezeny na straně bezpečnosti jako veškeré plochy, kde je možné očekávat nadlimitní zatížení území hlukem či znečištěním ovzduší. Jedná se tedy o tzv. možná místa vzniku kumulativních vlivů. Nadlimitní zatížení území hlukem a znečištěním ovzduší je možné očekávat podél nadřazené komunikační sítě hl. m. Prahy, zejména SOKP a MO, vzletové a přistávací dráhy letiště Praha – Ruzyně (letiště Václava Havla Praha) a letiště Kbely. Nadlimitní hluk je dále možné očekávat podél koridorů železniční a tramvajové dopravy.“ Nejvyšší správní soud následně ve výkresu A přílohy č. 8 VVURÚ ověřil, že stav v něm zanesený odpovídá právě výše citované metodice. V předmětném výkresu byly zřejmým způsobem vyznačeny plochy, kde lze předpokládat nadlimitní hluk z jednotlivých zdrojů jako možná místa vzniku kumulativních vlivů. Pokud stěžovatelé v této souvislosti zmínili kumulaci hluků z tramvajové tratě Suchdol a letiště Praha – Ruzyně, je třeba uvést, že tato lokalita byla ve výkresu A přílohy č. 8 VVURÚ identifikována jako nadlimitně zasažené území hlukem, přičemž byla zároveň shledána jako místo synergických vlivů, které vzniká působením vlivů různého druhu. S tramvajovou tratí v Suchdole tedy bylo v modelových výpočtech hluku nepochybně počítáno, když její vedení bylo ve výkresu A přílohy č. 8 VVURÚ řádně zakresleno, a to spolu s vyznačením možné kumulace nadlimitního hluku i synergických vlivů.
[190] Nejvyšší správní soud má za to, že v projednávaném případě byla jeho dřívější judikatura respektována. Městský soud zkoumal, zda provedené posouzení má předepsané náležitosti, a nikoliv jeho odbornou stránku, neboť takový přezkum správním soudům nepřísluší. Odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně-plánovací dokumentace a osobách disponujících odpovídajícím vzděláním a erudicí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu 17. 4. 2014, č. j. 9 Aos 6/2013 – 44). Nejvyšší správní soud proto ani tuto kasační námitku stěžovatelů neshledal důvodnou.
[191] V dané souvislosti Nejvyšší správní soud závěrem v obecné rovině odkazuje také na rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, v němž konstatoval, že „[z] povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.“
7. Kompenzační opatření
7. 1. Obsah kasační stížnosti
[192] Stěžovatelé tvrdí, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku obsahu kompenzačních opatření, když se nezabýval rozporem ve formulaci na str. 55 přílohy č. 6 VVURÚ (bod 14.), kde je nejdříve zcela zakázáno umísťovat nové stavby a posléze se stanoví, že tam nemají být umísťovány, přičemž k jejich umístění je zapotřebí přistupovat citlivě a na základě detailních akustických studií. Stěžovatelé také namítli, že při posuzování kompenzačních opatření spočívajících v ochranném hlukovém pásmu letiště městský soud zcela opomněl zohlednit závaznou povahu napadeného OOP. Ochranné hlukové pásmo sice bude vyhlašováno v samostatném řízení, avšak napadené OOP pro ně bude závazným podkladem, od kterého se již nebude možné odchýlit, a to v důsledku nesprávného nepřiměřeně konkrétního propojení AZÚR s podrobnou dokumentací EIA (tj. po převzetí izofon Laeq N = 45 dB a Laeq D = 55dB a provozních podmínek na letišti). Podle stěžovatelů jsou tedy hranice OHP závazně předurčeny. Stěžovatelům se zároveň z textu OOP a VVURÚ nepodařilo dohledat, která z opatření jsou na úrovni napadeného OOP nevymahatelná a mají pouze informativní povahu. Nevypořádána měla zůstat též argumentace o nedostatečnosti a neúčelnosti kompenzačních opatření.
7. 2. Vyjádření odpůrce
[193] Podle odpůrce platné právo nestanoví přesný požadavek na míru kompenzačních opatření. Ta je fakticky vždy výsledkem SEA, popřípadě textové části výroku OOP. Konkrétní podobu tedy nelze mít za samu o sobě nezákonnou, lze pouze poukazovat na nejasnost či vnitřní rozpornost. Stěžovatelé v tomto případě namítají vnitřní rozpor dvou textových částí přílohy č. 6 VVURÚ, který ovšem dle odpůrce plyne z nepochopení předmětného textu. Pokud se dává do rozporu na jedné straně zákaz umisťování staveb, ten se vztahuje jen na chráněné stavby a pouze v nadlimitně zasažených územích (tedy na území zasaženém hlukem v užším slova smyslu). Poté je norma na druhé straně rozšířena o povinnost umisťovat tytéž (tedy chráněné) stavby v celém území (tedy v území zasaženém hlukem v širším slova smyslu, tedy i podlimitně) citlivě. Obě normy si tak neodporují. Co se týče námitky, že není zcela zjevné, co je vymahatelné a co nikoliv, s ohledem na zápověď přesnosti, která na úrovni zákona změnila normativní dopad ZÚR, tak k definici této hranice nejsou ZÚR v této fázi oprávněny. Předmětná hranice tak může být hledána při formulaci nižší dokumentace nebo musí být vedena skrze povinnost vypuštění přesných částí v další aktualizaci.
7. 3. Replika stěžovatelů
[194] Stěžovatelé v replice setrvali na názoru, že se městský soud danou stížní námitkou nezabýval, přičemž odpůrce měl předmětné opatření formulovat mnohem precizněji.
7. 4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[195] Nejvyšší správní soud na tomto místě znovu uvádí, že stěžovatelé v kasační stížnosti nespojují argumentaci s tvrzením dotčení jejich veřejných subjektivních práv. Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává, že je obsah tohoto stížního bodu velmi nekonkrétní až nesrozumitelný.
[196] Jedná-li se o stěžovateli tvrzený rozpor ve formulaci na str. 55 přílohy č. 6 VVURÚ (bod 14.), zde se přímo uvádí, že:
„14.) Obecná urbanistická protihluková opatření [A], [B], [C]
Nově umisťované chráněné stavby nesmí být umisťovány do nadlimitně zasažených území (viz mapy č. 7 a 8 Přílohy č. 1 dokumentace – Akustická studie).
Mezi chráněné stavby, které nemají být umisťovány do nadlimitně zasažených území, kde dochází k překračování hygienických limitů stanovených na základě NV č. 272/2011 Sb., především patří: nové obytné, zdravotnické a školské stavby. U těchto staveb je nutné velmi citlivě přistupovat při jejich plánování a umisťování v rámci území. Jejich umístění by mělo být posouzeno na základě detailních akustických studií.“
[197] Nejvyšší správní soud v této části přisvědčuje hodnocení městského soudu, že „kompenzační opatření u chráněných objektů nelze vytrhovat z kontextu, neboť v Příloze č. 6 str. 8 bod 14 se uvádí Obecná urbanistická protihluková opatření při umisťování nových chráněných staveb. Naproti tomu na str. 55 bod 14 se již v rámci podmínek pro oblasti zasažené provozem letišť (SL) - Ruzyně (SL/1) hovoří o tom, že nově umisťované chráněné stavby nesmí být umisťovány do nadlimitně zasažených území s poukazem na mapy č. 7, 8 Přílohy č. 1 Akustické studie. Rozdílnost slov ,,nemají” a ,,nesmí” je tak dán mírou obecnosti uvažovaných kompenzačních opatření, kde u oblasti SL/1 pořizovatel výslovně zapovídá umisťování nových chráněných staveb do nadlimitně zasažených území.“ Pokud se dále jedná o větu druhou výše citovaného bodu 14. na str. 55 přílohy č. 6 VVURÚ, již z úvodu její textace je seznatelné, že tato (pouze) obecným způsobem definuje pojem „chráněné stavby“, a to právě pro potřeby věty první. Jednoduše řečeno, podstatou věty druhé je sdělení, že „mezi chráněné stavby především patří: nové obytné, zdravotnické a školské stavby.“ Ač tedy předmětná formulace mohla být jistě preciznější, v jejím znění nelze stěžovateli tvrzený rozpor nikterak dovozovat. Citovaný text je totiž třeba vnímat komplexně, nikoliv selektovat jeho jednotlivé části a tyto poté hodnotit zcela izolovaně. Nutno doplnit, že věta druhá pokračuje uvedením všeobecně aplikovatelného pravidla, že u chráněných staveb je nutné vždy velmi citlivě přistupovat k jejich plánování a umisťování v rámci území, přičemž by jejich umístění mělo být posouzeno na základě detailních akustických studií. Nejvyšší správní soud tudíž ani v tomto případě neshledal vadu mající vliv na zákonnost napadeného OOP.
[198] Následně Nejvyšší správní soud zkoumal námitku stěžovatelů týkající se navrhovaného kompenzačního opatření v podobě ochranného hlukového pásma letiště. Tuto námitku stěžovatelé oproti návrhovému tvrzení značně zobecnili. Nejvyšší správní soud proto v odpovídající míře obecnosti uvádí, že úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů kompenzační opatření, která by kumulativní a synergické vlivy minimalizovala, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné navrhnout vhodná kompenzační opatření (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2014, č. j. 8 Aos 3/2013 - 118). Zároveň je však třeba upozornit na skutečnost, že stavební zákon nepožaduje po odpůrci na úrovni AZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru, u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely stavebního zákona postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526). Stále totiž není jisté, zda a jak bude určitý záměr v budoucnu realizován.
[199] Takto bylo v dané věci dle názoru Nejvyššího správního soudu postupováno, když v rámci VVURÚ bylo pro realizaci paralelní RWY 06R/24L mimo jiné navrhnuto i ochranné hlukové pásmo. Pro návrh ochranného hlukového pásma pak bylo spolu s dalším doporučeno respektovat zachování zákresu limitní izofony pro denní a noční dobu. Srozumitelným způsobem se zde také uvádí, že „konečný návrh OHP předloží oznamovatel k vydání stanoviska oběma kompetentním orgánům ochrany veřejného zdraví (Krajská hygienická stanice, Hygienická stanice hlavního města Prahy) před podáním žádosti o vyhlášení nového OHP Úřadu pro civilní letectví v rámci samostatného procesu vydání OOP“. K tomu je vhodné poukázat na právní úpravu obsaženou v § 31 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do dne 30. 11. 2015, kde bylo stanoveno, že při překročení hygienických limitů z provozu hluku na mezinárodních letištích zajišťujících ročně více než 50 tisíc startů nebo přistání a vojenských letištích je provozovatel letiště povinen navrhnout vydání opatření obecné povahy podle správního řádu ke zřízení ochranného hlukového pásma. Opatření obecné povahy ke zřízení ochranného hlukového pásma vydá Úřad pro civilní letectví v dohodě s krajskou hygienickou stanicí. Podstatným je tak v tomto případě, že odpůrce v souladu s výše uvedenými názory Nejvyššího správního soudu a odkazovanou judikaturou řádně navrhl kompenzační opatření včetně jistých doporučení (mj. právě v podobě ochranného hlukového pásma letiště), a to ve vztahu k předpokládanému porušení určité složky životního prostředí. Samotný návrh a vyhlášení ochranného hlukového pásma nicméně bude předmětem již zcela svébytného řízení. Nelze proto ani tvrdit, že by hranice ochranného hlukového pásma byly závazně předurčeny. Případné opatření obecné povahy ke zřízení ochranného hlukového pásma totiž vydá Úřad pro civilní letectví v dohodě s Krajskou hygienickou stanicí. V kontextu shora uvedeného hodnocení tudíž nelze (bližší) doporučení pro návrh ochranného hlukového pásma ve VVURÚ hodnotit jako nezákonnost, jež by měla vést ke zrušení nyní posuzovaného OOP, když návrh a vyhlášení ochranného hlukového pásma bude řešen v rámci už zmíněného samostatného řízení nezávislého na AZÚR. Ostatně toto je jasně konstatováno i v textu samotného VVURÚ.
[200] Pokud stěžovatelé závěrem předmětného stížního bodu vágním způsobem uvedli, že měla zůstat nevypořádána argumentace o nedostatečnosti a neúčelnosti kompenzačních opatření, Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek ze dne 27. 2. 2015, č. j. 6 Ads 5/2015 – 20, ve kterém byl vysloven závěr, že „[s]oud v žádném případě není povinen žalobní body domýšlet, fantazijně o nich spekulovat, resp. konstruovat namísto žalobce všechny možné zásahy do jeho veřejných subjektivních práv, jinak by porušil dispoziční zásadu, podle níž má žalobce ve svých rukou určit, proti čemu a proč žalobu podává, a tím i závazně vymezit rozsah, v němž se má soud věcí zabývat.“ Obecně přitom lze konstatovat, že se městský soud v napadeném rozhodnutí argumentací stěžovatelů o nedostatečnosti a neúčelnosti kompenzačních opatření zabýval, konkrétně na str. 67 a 68 napadeného rozsudku. Názory zde vyslovené městským soudem Nejvyšší správní soud shledal jasnými a odpovídajícími námitkám předestřeným v uplatněném návrhu. V souvislosti s neurčitostí kasační námitky se pak nebylo možné předmětným tvrzením blíže zabývat, neboť by tak Nejvyšší správní soud namísto stěžovatele dotvářel či konstruoval možné zásahy do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.
8. Rozpor se zásadou proporcionality
8. 1. Obsah kasační stížnosti
[201] Stěžovatelé též namítli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku o (ne)proporcionalitě napadeného OOP. Městský soud měl dle jejich názoru povinnost se vypořádat s tvrzením, že oblast SL/1 omezující provoz letiště i rozsah ochranného hlukového pásma neodpovídá deklarovaným omezením provozu, že potřebnost rozšíření letiště není v AZÚR odůvodněna řádným podkladem o předpokládaném vývoji letiště nebo že rozložení provozu zcela převzaté z invariantního záměru provozovatele z dokumentace EIA není přiměřené. Stěžovatelé dále uvedli, že nadlimitní obtěžování hlukem nebo jinými emisemi již nelze považovat za distribuci zátěže, kterou lze ponechat čistě na politické diskreci. V rámci AZÚR nebylo zdůvodněno, proč je nejvíce zdraví škodící noční provoz koncentrován na jednu dráhu, proč nelze zátěž rozložit, přičemž nebylo posuzováno, jaké uspořádání provozu je nejvýhodnější pro okolí. V napadeném OOP je posuzována varianta - buď se letiště rozšíří, nebo bude provoz přenesen nad centrální oblasti Prahy. Stěžovatelé se tedy domnívají, že za těchto podmínek bylo nevyhnutelné předmětný záměr v plném rozsahu přezkoumat z pohledu testu proporcionality.
8. 2. Vyjádření odpůrce
[202] Odkaz stěžovatelů na test proporcionality je podle odpůrce nepřípadný, protože tento test je zpravidla aplikován v případech, kdy se individuální nositel nějakého svého konkrétního práva domáhá ochrany před omezením tohoto práva, přičemž takové omezení musí projít daným testem. Ostatně takto byl i judikován rozšířeným senátem (usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120), na který se sami stěžovatelé odvolávali. Takový test však může být stěží aplikován v případě, kdy je zvažována zátěž území. V obecné rovině je samozřejmě nutné testovat přínos, jakož i dopady, které s sebou zvolené řešení nese, avšak právě to napadené OOP činí. Odůvodnění je podle odpůrce dostatečné, přičemž požadavky stěžovatelů nemají zákonnou oporu. S ohledem na to považuje odpůrce stížní námitku za nedůvodnou.
8. 3. Replika stěžovatelů
[203] V replice stěžovatelé zdůraznili zejména to, že v napadeném OOP chybí nezávislé vymezení a zhodnocení možnosti dalšího rozvoje letiště, který bude pro dotčené území únosný.
8. 4. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[204] Nejvyšší správní soud konstatuje, že se městský soud návrhovým bodem nazvaným jako „Rozpor se zásadou proporcionality“ zabýval zcela dostatečným způsobem a v rozsahu odpovídajícím tomu, jak jej stěžovatelé uplatnili. Na tomto místě Nejvyšší správní soud cituje části odůvodnění napadeného rozsudku, v nichž městský soud k předmětné námitce srozumitelným způsobem vyložil, že „… je opatření obecné povahy aktem právním, odborným, ale i politickým, jehož cílem je, aby byl zpracovatelem předložen politickému plénu, tj. zastupitelům, odborný návrh zamýšleného územního uspořádání, včetně vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území k jejich posouzení a případnému přijetí. Zastupitelstvo kraje pak jako politický orgán v rozsahu politiky územního rozvoje přijme či nepřijme OOP jako nástroj územního plánování vymezující zájmové oblasti daného kraje. V rozsudku ve věci sp. zn. 6 Ao 6/2010 NSS k námitce nepřiměřenosti konstatoval mj., že není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu, konkrétně jeho územního celku. Z uvedeného pak NSS dospívá k závěru, že nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních, odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí území samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci a nabádá, aby se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace soud řídil zásadou zdrženlivosti a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy přistoupil, jen pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. K tomu zdejší soud připomíná, že se NSS takto vyjadřoval při přezkumu, jehož předmětem nebyly ZÚR, ale územní plán, tedy nižší nástroj územního plánování, a že se jednalo rovněž o řešení otázky paralelní vzletové dráhy, kde byl okruh navrhovatelů částečně shodný s nyní projednávanou věcí. (…) Na podkladu takové předběžné opatrnosti soud přistupoval k posouzení napadených částí OOP a důvod pro jejich zrušení v žádném z žalobních bodů z důvodů uvedených shora neshledal. Otázka přiměřenosti záměru je spojena s loajalitou, neboť v procesu územně plánovací dokumentace nelze zajistit zájmy a dosavadní standard života pro všechny, kterých se záměry v území týkají. Pro odpovídající (přiměřený, zdrženlivý) přezkum soudu je pak podstatné, že k přijetí OOP došlo v souladu se zákonem tím, že politické diskreci byly předloženy ZÚR pořízené v souladu s politikou územního rozvoje, v souladu se stavebním zákonem, že jsou opatřeny obligatorním dokumentem, jímž je VVURÚ, vycházející z dodatečných podkladů a odborných posudků, a že byly náležitě vypořádány připomínky. Všechny tyto podmínky soud shledal v AZÚR za splněné. Ke konkrétním věcným důvodům uplatněným v tomto návrhovém bodu soud poukazuje na závěry již uvedené k ostatním návrhovým bodům, neboť tyto námitky navrhovatelé již předně uplatnili. A opět, tak jako v předešlém, soud pro úplnost konstatuje, že se hodnocením zdravotních rizik působením hluku zabývá Příloha č. 3 VVURÚ, jejímž podkladem jsou zdravotní studie, statistická vyhodnocení a posouzení autorizovanou osobou v souladu s metodickými postupy WHO (bod 10.) a podle zákona č. 258/2000 Sb.“
[205] Výše uvedeným hodnocením městského soudu Nejvyšší správní soud v obecné rovině dané kasační námitky přisvědčuje. Pokud stěžovatelé tvrdili, že oblast SL/1 omezující provoz letiště i rozsah ochranného hlukového pásma neodpovídá deklarovaným omezením provozu, že potřebnost rozšíření letiště není v AZÚR odůvodněna řádným podkladem o předpokládaném vývoji letiště, že rozložení provozu zcela převzaté z invariantního záměru provozovatele z dokumentace EIA není přiměřené a že nebylo posuzováno uspořádání provozu, k tomu Nejvyšší správní soud plně odkazuje na závěry již dříve učiněné v odůvodnění tohoto rozsudku. V podrobnostech Nejvyšší správní soud upozorňuje, že se vymezením oblasti SL/1 obsáhle zabýval v jeho části 1. a. 4., v části 1. c. 4. byly následně řešeny prognózy leteckého provozu, vztah napadeného OOP a posouzení vlivů na životní prostředí byl poté hodnocen v části 1. d. 4., přičemž prověření řešení ve variantách a alternativách (resp. i otázkám provozu) je věnována část 3.5. Nejvyšší správní soud zároveň neshledal, že by ve věci samé či v některé její části nebyly naplněny podmínky proporcionality, když ani sami stěžovatelé tvrzený rozpor s předmětnou zásadou jednoznačně a konkrétně nespecifikovali. S obecným tvrzením o libovůli, nepřiměřenosti a nešetrnosti, popř. vymezení diskriminačním způsobem pak nebylo v rámci uplatněné stížní námitky možné souhlasit, když takovéto vady v postupu pořízení napadeného OOP Nejvyšší správní soud nevyhodnotil. Ze spisové dokumentace přitom vyplynulo, že jednotlivé závěry byly přijímány vždy na základě dostatečných podkladů a odborných posudků, a to s odpovídajícím a logickým odůvodněním. Nejvyšší správní soud tak s poukazem na dříve vyslovené závěry v odkazovaných částech tohoto rozsudku shrnuje, že zde uplatněná argumentace stěžovatelů nezakládá důvod pro zrušení napadeného rozsudku městského soudu ani napadené části AZÚR. Pro úplnost je možné v daném kontextu zmínit rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, ve kterém bylo pro nyní projednávaný případ přiléhavě konstatováno, že „Nejvyšší správní soud souhlasí s argumentací odpůrce spočívající v tom, že v procesu územního plánování není nikdy možné zajistit rozvoj ku prospěchu všech za současné záruky dosavadních standardů života pro všechny, kterých se územní plány týkají. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci. Nejvyšší správní soud poukázal ve své předchozí judikatuře na to, že Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS) a ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.
9. Nadměrná hluková zátěž a její nesprávné vyhodnocení
9. 1. Obsah kasační stížnosti
[206] V této kasační námitce stěžovatelé uvedli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku metodologie akustické studie. Pořizovatel dle jejich názoru sice deskriptory hluku popsal, avšak ty jsou rozdílné od limitů obsažených v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Na tuto skutečnost pořizovatel ve VVURÚ neupozornil, přičemž použil označení uplatněné ve vyhlášce č. 523/2006 Sb. V důsledku použité metody tak nejsou v napadeném OOP ani ve VVURÚ potřebné podklady pro vymezení oblasti SL/1. Zaměnitelnost jednotlivých deskriptorů přitom není možná a činí celé posouzení zmatečným. Stěžovatelé dále tvrdili, že žádné předpisy nevyžadují vytváření nových ukazatelů hluku a akustická studie VVURÚ ani přesný odkaz neuvádí. Akustická studie VVURÚ navíc označením ukazatelů podsouvá, že by se mohlo jednat o vyhlášku č. 523/2006 Sb., která se však vztahuje na hlukové mapování. Tabulka č. 2 Akustické studie VVURÚ sice obsahuje limity dle nařízení vlády č. 272/2011 Sb., ale výhledová akustická situace je zde popsána v jiných ukazatelích, než jsou hlukové limity dle nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Stěžovatelé se tak za daných okolností neztotožnili s hodnocením městského soudu ohledně transparentního předestření metod. Dle jejich názoru městský soud v tomto bodu nesprávně posoudil i právní otázku vymezení posuzovaných variant, když se v případě „aktivní varianty“ nejednalo o variantu maximální.
9. 2. Vyjádření odpůrce
[207] Podle odpůrce tato stížní argumentace nepřináší jinou než již dříve uplatněnou technickou argumentaci v podrobnostech „podkračující“ obecnost ZÚR.
9. 3. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[208] Nejvyšší správní soud na tomto místě odkazuje na odstavce [57] až [60] odůvodnění rozsudku, kde se předmětnou argumentací stěžovatelů již podrobně zabýval a tuto vyhodnotil jako nedůvodnou. Podstatným je přitom závěr, že pro hodnocení stávající a výhledové akustické situace posuzovaného území v Akustické studii VVURÚ i pro vymezení oblasti SL/1 byl použit hodnotící deskriptor ve smyslu nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z obsahu příslušné spisové dokumentace, v níž nebyl shledán vnitřní rozpor. Opakovaně tvrzenou zmatečnost (či záměnu) hodnotícího deskriptoru Nejvyšší správní soud odmítá, neboť tento deskriptor byl jasným způsobem definován a aplikován. Pro doplnění je možné poukázat také na názory vyslovené v rozsudku ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 – 198, v němž Nejvyšší správní soud dospěl, v rámci posouzení totožně uplatněné námitky v obdobné věci, ke shodnému závěru.
[209] Co se týče neurčité poznámky stěžovatelů týkající se „aktivní varianty“, k tomu Nejvyšší správní soud upozorňuje na část 3.5. odůvodnění tohoto rozsudku, kde byla předmětná otázka taktéž už obsáhle řešena.
10. Překračování imisních limitů znečištění ovzduší
10. 1. Obsah kasační stížnosti
[210] Podle názoru stěžovatelů městský soud neposoudil, zda v průběhu pořizování AZÚR bylo prověřeno, zda má plánovaný záměr vůbec šanci být v budoucnu realizován, a to v oblasti nadměrné imisní zátěže.
10. 2. Vyjádření odpůrce
[211] Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, konstatoval, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku především přísluší územnímu řízení v rámci realizace konkrétního záměru. Na úrovni zásad není možné, aby území, kde jsou překračovány limity, bylo a priori vyloučeno z regulace zásad.
10. 3. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[212] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že řízení o zrušení OOP nebo jeho části je ovládáno dispoziční zásadou (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Z té plyne, že podoba odůvodnění rozhodnutí soudu je do značné míry předznamenána obsahem samotného návrhu. Pokud tedy stěžovatelé uplatnili pouze stručné úvahy v obecné rovině, nebylo povinností soudu aktivně domýšlet podrobnosti a vyhledávat další skutečnosti a argumentaci právě v jejich prospěch, neboť tím by nepřípustně přebíral roli právního zástupce stěžovatelů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2016, č. j. 7 As 110/2016 - 28).
[213] Posouzení městského soudu pak lze v daném bodě hodnotit jako zákonné. Pokud městský soud opřel svoji argumentaci také o judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, učinil tak přiléhavě a správně. Právě v uvedeném rozsudku totiž Nejvyšší správní soud ve vztahu k otázce posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku vyslovil, že „[z] povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku.“ Od citovaného hodnocení, které ve své podstatě zřejmým způsobem odpovídá na stěžovateli uplatněnou námitku, není důvodu se jakkoliv odklonit. Stěžovatelé nepředestřeli argumentaci, která by daný právní názor mohla zvrátit. Nejvyšší správní soud tudíž shledal i tuto námitku stěžovatelů nedůvodnou.
11. Nepřipuštění důkazů
11. 1. Obsah kasační stížnosti