[130] Krajský soud poukázal na to, že otázka souladu záměru s požadavky na ochranu před hlukem byla žalovaným dostatečně posouzena na podkladě závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. 12. 2021. Soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší, když přijetí konkrétního řešení je na osobách, které požadovanou erudici mají a z jejichž závěrů žalovaný vycházel. Soudní přezkum je omezen na proces, který k přijetí rozhodnutí v dané odborné otázce vedl. Stěžovatelé mohou namítat nesprávnost odborných názorů, ovšem pro úspěch takové argumentace nepostačí vyslovit nesouhlas nebo vlastní úvahu, proč je závazné stanovisko z odborného hlediska nesprávné, nýbrž je třeba předložit oponentní odborný posudek nebo vyjádření, v jehož rámci může soud zvážit, zda závazné stanovisko splňuje podmínky logičnosti, vnitřní bezrozpornosti a úplnosti. Krajský soud neshledal žádné překročení hygienických limitů hluku, jak stěžovatelé namítali. Obě akustické studie předložené v územním řízení (ze srpna 2018 a listopadu 2020) potvrzují, že predikované hodnoty nepřekračují hygienický limit pro hluk z dopravy na dálnicích, silnicích I. a II. třídy a místních komunikacích I. a II. třídy. Překročení tohoto limitu je předpokládáno pouze v bodě „Dub_02“ v noční době v rozsahu do 1,0 dB, což je bod umístěný v chráněném venkovním prostoru rodinného domu v ulici Ke Kolodějskému zámku. Překročení limitu je ovlivněno hlukem z místní komunikace Ke Kolodějskému zámku, nikoliv posuzovaným záměrem. Překročení hygienického limitu ovlivněné místní komunikací, která není předmětem posuzovaného záměru, lze stěží ovlivnit. Závěr rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011 \u001e 246, podporuje správnost napadeného rozhodnutí, neboť překročení hygienického limitu jiným způsobem než posuzovaným záměrem, aniž by toto překročení bylo posuzovaným záměrem vyvoláno, nelze považovat za limit využití území, neboť se záměrem nijak nesouvisí.
[131] K námitce „nepřesných a poddimenzovaných dat“ se vyjádřila Hygienická stanice hl. m. Prahy ve vyjádření ze dne 16. 3. 2020, které žalovaný citoval. Krajský soud dodal, že zvolený způsob výpočtu a zvolená data pro výpočet hlukové zátěže jsou otázkou odbornou, kterou bez dalšího nemůže přezkoumat. Stěžovatelé v žalobě uvedli vlastní úvahy, proč považují podklady za nesprávné, ovšem nepodepřeli je konkurujícím odborným vyjádřením či stanoviskem. Jejich úvahy nejsou takového charakteru, že by z nich na první pohled vyplývala nelogičnost, rozpornost či neúplnost závěrů dotčených orgánů.
Kasační námitky
[132] Stěžovatelé se vůči závěrům krajského soudu týkajícím se posouzení přípustnosti hlukové zátěže způsobené záměrem vymezili ve dvou částech kasační stížnosti, o nichž NSS pojedná souhrnně. Stěžovatelé se předně nedomnívají, že by jejich žalobní námitka poukazující na to, že akustické posouzení předložené v rámci dokumentace územního rozhodnutí hodnotí pouze změny technického řešení provedeného po procesu EIA, měla charakter odborné námitky. Rozporovali, že doplňující stanovisko Ministerstva zdravotnictví ze dne 5. 5. 2022 vychází z chybné premisy, že ke zprovoznění záměru dojde dříve než ke zprovoznění zkapacitněného úseku 510. Ministerstvo tedy v tomto doplňujícím stanovisku přiznává, že dojde ke změnám intenzit dopravy a souvisejících emisí hluku mimo jiné u napojení záměru na úsek 510, tj. v blízkosti rodinného domu stěžovatelky c). Uvedené změny ovšem není možné zohlednit v dokumentaci k záměru zkapacitnění úseku 510, jak se chybně domnívá ministerstvo. Úsek 511 nemůže být s ohledem na podmínku č. 17 územního rozhodnutí uveden do zkušebního provozu dříve než zkapacitněný úsek 510. Dokumentace ke zkapacitnění úseku 510 tak nemůže na změny hlučnosti reagovat. Ministerstvo činí tento závěr na základě akustického posouzení pouhých změn technického řešení záměru, nikoliv tedy dle aktualizace hlukového posouzení záměru jako celku. Žalovaný ani krajský soud se s touto námitkou nevypořádali. Závazné stanovisko ministerstva ze dne 14. 12. 2021 i doplňující stanovisko ze dne 5. 5. 2022 ignorují podmínku č. 17 územního rozhodnutí. Územní řízení tak je v tomto ohledu vnitřně rozporné, což krajský soud vůbec nereflektoval.
[133] Dále stěžovatelé namítají, že hygienické limity hluku jsou limity imisními a musí být dodržovány. Argument, že dominantním zdrojem hluku je jiná komunikace, je naprosto irelevantní. Posouzení dodržení limitů ze strany krajského soudu je v rozporu s § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.
[134] Akustické studie jsou v rozporu s čl. 3 písm. u), čl. 5 odst. 3 a přílohou I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (dále jen „směrnice o hodnocení hluku“). Nebyly totiž zpracovány podle společných metod hodnocení hluku z dopravy, které tato směrnice zavádí (např. striktní členění dopravní intenzity na den, večer a noc, vyhodnocení podílu různých typů vozidel v dopravním proudu). Tyto náležitosti akustická studie ze srpna 2018 nesplňuje. Ministerstvo zdravotnictví ve svém závazném stanovisku i navazujícím doplňujícím stanovisku tyto nezákonné akustické studie akceptuje a nesnaží se jejich vady napravit.
[135] Stěžovatelé v neposlední řadě v žalobě namítali, že doplňující stanovisko ministerstva je nezákonné, jestliže argumentuje tím, že závazné hlukové limity budou monitorovány v rámci pravidelných měření hluku a v případě jejich překročení budou uložena dodatečná protihluková opatření. Poukazovali na to, že dodržení hygienických limitů hluku musí být posouzeno již v územním řízení, nikoliv až v budoucnu. Kromě toho stanovisko ministerstva je založeno na tom, že ke zprovoznění záměru dojde dříve než ke zprovoznění zkapacitněného úseku 510, což vylučuje podmínka č. 17 územního rozhodnutí. Tyto námitky krajský soud nijak nevypořádal.
Vyjádření OZNŘ
[136] OZNŘ uvedla, že závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví vychází z akustických studií ze srpna 2018 a listopadu 2020, které byly zpracovány podle aktuálních dopravněinženýrských podkladů. Obě hodnotí hluk v okolí celého záměru, nikoliv pouze v rozsahu změn provedených po procesu EIA. Jsou v nich zohledněny také intenzity dopravy na úseku 510 po jeho zkapacitnění. Podle akustické studie ze srpna 2018 nedojde vlivem záměru k překročení hygienických limitů hluku ve výpočtovém bodě „Dub_02“, který je umístěn v chráněném venkovním prostoru domu na adrese Ke Kolodějskému zámku X. Podrobným rozborem bylo zjištěno, že dominantnějším zdrojem hluku v tomto výpočtovém bodě je provoz na místní komunikaci Ke Kolodějskému zámku. Podle akustické studie, která byla součástí dokumentace EIA, dojde díky záměru k výraznému snížení akustického zatížení ulice Ke Kolodějskému zámku, a to až o 7,3 dB v denní době a 4,7 dB v noční době (to je zřejmé z porovnání situace se záměrem a bez záměru). Realizací záměru tedy dojde v ulici Ke Kolodějskému zámku ke snížení akustické zátěže v porovnání se situací, kdy by záměr nebyl proveden. Ani z akustické studie z listopadu 2020 nevyplývá, že by vlivem provozu na úseku 511 docházelo k překročení hygienických limitů. To se podává z podrobného rozboru akustické situace v tomto výpočtovém bodě. V akustických studiích nedochází k žádnému odečítání ostatních zdrojů od naměřených hodnot. Vůči hygienickým limitům jsou porovnávány hodnoty vypočtené pro posuzované výhledové stavy, nikoliv hodnoty naměřené. V akustických studiích jsou hlukové limity správně hodnoceny jako imisní, nikoliv emisní. Závěry o dominantnosti zdroje hluku nejsou irelevantní. V souladu s platnou úpravou obsaženou v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. lze konstatovat, že v případě souběhu pozemních komunikací s různými hygienickými limity hluku se výsledný limit stanoví podle té komunikace, ze které je příspěvek hluku z dopravy na této komunikaci převažující. U výpočtového bodu „Dub_02“ je dominantním zdrojem hluku provoz na místní komunikaci Ke Kolodějskému zámku, u níž lze uplatnit limit 68/58 dB (den/noc), neboť byla umístěna a povolena rozhodnutím podle jiného právního předpisu před 1. 1. 2001. Tento limit je splněn s dostatečnou rezervou.
[137] Ministerstvo zdravotnictví nikde ve svém vyjádření nevychází z chybné premisy, že ke zprovoznění záměru dojde před zprovozněním zkapacitněného úseku 510.
[138] Směrnice o hodnocení hluku definuje mezní hodnoty, které se používají k vyhodnocení akustické situace v rámci strategického hlukového mapování. Akustické studie však byly zpracovány v souladu s národní legislativou, tedy zákonem o ochraně veřejného zdraví. Proto počítají pouze s denní a noční dobou. Monitoring hluku slouží pro dlouhodobé ověření výsledků predikovaných v rámci akustických posouzení. Návrh opatření je řešen v rámci akustických posouzení pro jednotlivé stupně projektové dokumentace.
Vypořádání kasačních námitek
[139] NSS nemohl přisvědčit stěžovatelům, že akustické posouzení ze srpna 2018 se týká pouze změn záměru v prostoru MÚK Dubeč, nikoliv záměru jako celku. Z podkladů založených ve správním spisu totiž vyplývá, že společnost EKOLA Group, spol. s r. o. zpracovala v srpnu 2018 dvě různá akustická posouzení. Pod zakázkovým číslem 18.0361\u001e04 zpracovala akustické posouzení změn technického řešení záměru a pod zakázkovým číslem 18.0307\u001e04 akustické posouzení pro DÚR. Toto druhé akustické posouzení se týká celého záměru, jenž byl předmětem územního řízení, nikoliv pouze změn provedených oproti procesu EIA v prostoru MÚK Dubeč. Závazné stanovisko Hygienické stanice hl. m. Prahy odkazuje na akustické posouzení zakázkové číslo 18.0307\u001e04, stejně jako závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví. Akustické posouzení zakázkové číslo 18.0361\u001e04 bylo použito jako podklad pro verifikační závazné stanovisko MŽP a ministra životního prostředí. Rovněž tak akustické posouzení z listopadu 2020, jež bylo také podkladem závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví, hodnotí vliv celého záměru na hlukovou zátěž, nikoliv pouze vliv změn technického řešení záměru.
[140] Stěžovatelé dále nesprávně uvádí, že Ministerstvo zdravotnictví v doplňujícím stanovisku k námitkám, které byly uplatněny v souvislosti s odvolacím řízením ve věci umístění stavby, ze dne 5. 5. 2022, č. j. MZDR 22987/2021\u001e7/OVZ, vychází z toho, že úsek 511 bude zprovozněn dříve než rozšíření úseku 510. V tomto dokumentu se totiž ministerstvo o úseku 510 vůbec nezmiňuje. Text, který stěžovatelé citovali, je obsažen v závazném stanovisku ministerstva ze dne 14. 12. 2021, č. j. MZDR 22987/2021\u001e5/OVZ. Stěžovatelé nicméně dezinterpretují jeho obsah. Ministerstvo v něm totiž nevycházelo z toho, že posuzovaný záměr bude zprovozněn dříve než zkapacitněný úsek 510, tj. nepopřelo podmínku č. 17 územního rozhodnutí. Ministerstvo pouze v reakci na odvolací námitky vysvětlilo, že předmětem řízení je umístění stavby úseku 511. „Akustické výpočty byly provedeny i pro část stavby SOKP 510, tj. pro území Dolních Počernice v okolí Počernického rybníka. Dominantním zdrojem hluku pro toto území je stavba SOKP 510 a její vliv je řešen v rámci přípravy zkapacitnění stávajícího provozovaného úseku SOKP 510. Zprovozněním SOKP 511 dojde ke změnám intenzit dopravy na stavbě SOKP 510. Tyto změny budou zohledněny v dokumentacích řešících zkapacitnění stavby SOKP 510 na základě aktuálních vstupních dat.“ Jinými slovy řečeno, ministerstvo vychází z toho, že v úseku 510 dojde ke změnám intenzit dopravy, a to právě v důsledku zprovoznění úseku 511, což je zcela přesné vyjádření vztahu mezi oběma úseky. Ochrana těch částí území, v nichž je dominantním zdrojem hluku úsek 510, bude řešena v dokumentaci pro územní rozhodnutí na rozšíření tohoto úseku.
[141] Ze závazného stanoviska ministerstva ani náznakem nevyplývá, že by snad vycházelo z mylného předpokladu, že úsek 511 bude zprovozněn před zprovozněním zkapacitněného úseku 510. Dokumentace pro zkapacitnění úseku 510 pochopitelně nebude moct pracovat s reálnou intenzitou dopravy, která bude tímto úsekem projíždět po zprovoznění úseku 511. To podmínka č. 17 územního rozhodnutí skutečně neumožňuje. Ministerstvo ovšem netvrdí nic jiného. Podstata jeho úvahy tkví v tom, že dokumentace pro územní rozhodnutí na zkapacitnění úseku 510 bude (stejně jako dokumentace EIA k tomuto záměru) vycházet z takových aktuálně odhadovaných budoucích intenzit dopravy na zkapacitněném úseku 510, k nimž podle prognóz dojde po zprovoznění úseku 511. V rámci územního rozhodnutí na zkapacitnění úseku 510 musí být přijata taková protihluková opatření, aby byly hygienické limity hluku v přilehlém území splněny.
[142] Stěžovatelům lze přisvědčit, že se krajský soud těmito dílčími otázkami ve svém rozsudku nezabýval, byť byly zmíněny v žalobě. NSS přesto nepovažuje z tohoto důvodu napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Aby byl rozsudek nepřezkoumatelný, muselo by jít o nevypořádání takových námitek, které tvoří základ žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 \u001e 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Není úkolem soudu odpovědět na každou dílčí námitku, ale vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 \u001e 75, č. 133/2004 Sb. NSS). Krajský soud se zaměřil především na otázku, zda akustické studie předložené v územním řízení a k nim vydaná závazná stanoviska dokládají, že umístěním záměru do území nedojde k překročení hygienických limitů hluku. Výše uvedené dílčí otázky zmínili stěžovatelé v žalobě pouze okrajově, přičemž vyplynuly ze zjevně nesprávné interpretace akustických posouzení a závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví. Absence výslovné reakce ze strany krajského soudu nemohla založit nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Jak NSS výše vysvětlil, tyto dílčí námitky nejsou důvodné.
[143] To platí též pro námitku stěžovatelů, že vlivy záměru na dodržení hygienických limitů hluku je třeba posoudit již v územním řízení, není možné odkázat pouze na monitorování vlivů záměru po jeho zprovoznění a přijímání dodatečných protihlukových opatření. Krajský soud výslovně nereagoval ani na tuto zmínku stěžovatelů, nicméně je třeba dodat, že žalovaný v napadeném rozhodnutí (ani orgány ochrany veřejného zdraví v závazných stanoviscích) nepopřel, že již v územním řízení musí být doložen předpoklad, že umístění záměru do území nepovede k překročení hygienických limitů hluku. Žalovaný (v návaznosti na závazné stanovisko Ministerstva zdravotnictví) byl toho názoru, že splnění této podmínky bylo prokázáno, díky čemuž orgány ochrany veřejného zdraví vydaly souhlasné závazné stanovisko k záměru. Ministerstvo zdravotnictví poukazovalo na to, že akustické posouzení je založeno na modelování budoucí situace. Měření akustického tlaku v chráněných prostorech bude možné provést až po zprovoznění záměru. Dodržování hygienických limitů hluku bude sledováno podle zpracovaného monitoringu, přičemž budou\u001eli zjištěna nějaká pochybení, budou přijata opatření předvídaná zákonem o ochraně veřejného zdraví. Toto vysvětlení nelze vnímat tak, že by podle žalovaného či Ministerstva zdravotnictví nebylo třeba prokázat předpoklad dodržení hygienických limitů hluku již v územním řízení. Stěžovatelé svojí námitkou napadali pouze domnělý závěr žalovaného, resp. Ministerstva zdravotnictví.
[144] Pokud jde o otázku dostatečné struktury údajů o intenzitách dopravy v dopravněinženýrských podkladech, které sloužily ke zpracování akustických studií, k té se NSS vyjádřil výše. Stěžovatelé tuto otázku v žalobě spojovali se závaznými technickými předpisy Ministerstva dopravy. Teprve v kasační stížnosti je odvozují od směrnice o hodnocení hluku.
[145] Zbývá posoudit stěžejní část tohoto okruhu kasačních námitek, tedy zda byl v územním řízení prokázán předpoklad dodržení hygienických limitů hluku ve výpočtovém bodu „Dub_02“.
[146] Podle akustického posouzení z listopadu 2020, které vychází z aktuálnějších dopravněinženýrských podkladů než akustické posouzení ze srpna 2018, by ve výhledovém stavu 2025 po zprovoznění záměru měla celková akustická zátěž ve výpočtovém bodu „Dub_02“ ve výšce 3 m nad terénem dosahovat 56,2/51,0 dB (den/noc) a ve výhledovém stavu 2040+ 55,6/50,5 dB (den/noc). To znamená překročení hygienického limitu hluku pro noční dobu, který činí 50 dB. Jelikož se tento výpočtový bod nachází u místní komunikace Ke Kolodějskému zámku, byl dále analyzován vliv provozu na této komunikaci a provozu na úseku 511 na celkové hlukové zatížení. Z toho vyplynulo, že příspěvek provozu na místní komunikaci Ke Kolodějskému zámku činí ve výhledovém stavu 2025 54,4/49,2 dB (den/noc) a příspěvek provozu na úseku 511 51,6/46,3 dB. Obdobná situace je i ve výhledovém stavu 2040+, kdy příspěvek provozu na místní komunikace Ke Kolodějskému zámku je 53,9/49,0 (den/noc) a příspěvek provozu na úseku 511 50,7/45,1 dB (den/noc). Bylo tedy prokázáno, že na celkové akustické situaci se významněji podílí provoz na stávající místní komunikaci. Samotný příspěvek posuzovaného úseku 511 se pohybuje pod úrovní hygienického limitu hluku s dostatečnou rezervou. Dále bylo v akustickém posouzení provedeno srovnání akustické situace ve výhledovém stavu 2025, a to jednak se zprovozněním úseku 511, jednak bez zprovoznění úseku 511 se zkapacitněním úseku 510 dle aktualizovaných intenzit dopravy. Akustická situace ve výšce 3 m u bodu „Dub_02“ by bez záměru dosahovala hodnot 63,8/55,0 (den/noc) a se záměrem 56,2/51,0 (den/noc). Vlivem přerozdělení dopravy v zájmovém území po zprovoznění úseku 511 dochází ke zlepšení akustické situace oproti stavu bez zprovoznění tohoto záměru, a to minimálně o 7,3/3,7 dB (den/noc). Zpracovatel akustického posouzení tak učinil závěr, že navržená protihluková opatření předložená v DÚR jsou dostatečná i v případě aktualizovaných intenzit dopravy v roce 2020 a vyhovují současným požadavkům pro splnění hygienických limitů hluku.
[147] Ministerstvo zdravotnictví ve svém závazném stanovisku shrnulo některá data plynoucí z akustického posouzení z listopadu 2020 a uzavřelo, že v bodě „Dub_02“ dochází k překročení hygienického limitu v noční době do 1,0 dB, dominantním zdrojem hluku je však komunikace Ke Kolodějskému zámku, nikoliv úsek 511. Skutečnost, že realizací záměru klesne hlukové zatížení výpočtového bodu z dominantního zdroje hluku, Ministerstvo zdravotnictví nezmínilo. Zřejmě se tak nejedná o skutečnost významnou pro jeho úvahy. Krajský soud dospěl ke shodným závěrům jako Ministerstvo zdravotnictví.
[148] Skutečnost zmiňovaná OZNŘ v jejím vyjádření ke kasační stížnosti, že se na místní komunikaci Ke Kolodějskému zámku užije vyšší hygienický limit hluku, ze závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví ani předložených akustických posouzení nevyplývá. Tyto podklady naopak vychází z toho, že musí být splněn limit 60/50 dB (den/noc). NSS k ní proto nemohl přihlédnout, neboť mohl přezkoumat pouze důvody rozhodnutí žalovaného a rozsudku krajského soudu, které jsou v nich vyjádřeny. Limity uváděné OZNŘ navíc vychází z nařízení vlády č. 433/2022 Sb., které vstoupilo v účinnost až 1. 7. 2023, tj. po vydání napadeného rozhodnutí.
[149] Stěžovatelé se svojí argumentací domáhají přezkumu zákonnosti závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví jakožto závazného podkladového aktu územního rozhodnutí, a to v režimu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Z ustálené judikatury NSS vyplývá, že soud může přezkoumat závazné stanovisko pouze z hlediska jeho zákonnosti. Může se tedy zabývat pouze tím, zda dotčený orgán při vydávání závazného stanoviska nevybočil z mezí stanovených zákonem a zda řádně zvažoval veškerá zákonná hlediska pro vyslovení závazného názoru. Věcný přezkum závazného stanoviska však možný není (viz např. rozsudky ze dne 12. 2. 2014, č. j. 3 As 81/2013 \u001e 38, ze dne 14. 3. 2018, č. j. 1 As 386/2017 \u001e 49, a ze dne 18. 1. 2024, č. j. 9 As 232/2023 \u001e 37). Jinými slovy řečeno, soud se zabývá tím, zda závazné stanovisko spočívá na úplných podkladech, zda dotčený orgán přihlédl ke všem rozhodným skutečnostem a námitkám, zda závazné stanovisko není v rozporu s ostatními důkazy a jeho odůvodnění odpovídá pravidlům logického myšlení. Není přitom možné, aby soud ignoroval rozpor závazného stanoviska s obecnými východisky ustálené judikatury (viz rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2024, č. j. 4 As 334/2023 \u001e 62). Námitka stěžovatelů se týká právní otázky, na níž je závazné stanovisko postaveno a jejíž výklad provedený Ministerstvem zdravotnictví je v rozporu s judikaturou NSS. V tomto rozsahu jsou soudy povolány k přezkumu zákonnosti závazného stanoviska.
[150] NSS považuje za potřebné zdůraznit, že akustická posouzení, na jejichž podkladě orgány ochrany veřejného zdraví vydaly souhlasná závazná stanoviska, jsou pouhými kvalifikovanými odhady budoucí akustické situace v hodnoceném území. Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 14. 1. 2015, č. j. 6 As 189/2014 \u001e 38: „Hlukové studie právě ke kvalifikovanému odhadu budoucí hlukové zátěže slouží, a to za tím účelem, aby již ve fázi územního řízení (či zjednodušeného procesu umístění stavby) bylo možno posoudit, zda je stavbu vůbec možno do území umístit. U stavby, jež podle hlukové studie svými účinky pravděpodobně způsobí překračování hygienického limitu pro hluk v okolních chráněných prostorech, není umístění možné vůbec.“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2024, č. j. 9 As 110/2022 \u001e 101, bod 63). Nejedná se proto o výsledky měření hluku, které jako jediné je skutečně průkazné z hlediska splnění hygienického limitu hluku.
[151] Ustanovení § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ukládá osobě, která používá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku, provozovateli letiště, správci, popřípadě vlastníku pozemní komunikace, provozovateli, popřípadě vlastníku dráhy, osobě, která je pořadatelem veřejné produkce hudby a nelze\u001eli pořadatele zjistit, pak osobě, která k pořádání veřejné produkce hudby poskytla stavbu, a dále provozovateli provozovny a dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk, povinnost technickými, organizačními a dalšími opatřeními zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb. V odst. 2 téhož ustanovení je uvedeno, že hlukem se rozumí zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis.
[152] Zákonem č. 267/2015 Sb. bylo do § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví vloženo, že hygienický limit stanovený prováděcím právním předpisem je imisní. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu tím mělo být upřesněno, že hygienický limit hluku je imisním hygienickým limitem, tedy hodnotou nikoli na zdroji (emisní), ale v prostředí.
[153] Z hlediska kasační námitky je klíčové posoudit, zda v případě, kdy na určité referenční místo v území (zde „Dub_02“) působí hluk z několika zdrojů, je z hlediska splnění hygienických limitů hluku upravených nařízením vlády č. 272/2011 Sb. na základě § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví relevantní celkové hlukové zatížení působící na dané referenční místo ze všech zdrojů hluku souhrnně, nebo zda jsou relevantní hodnoty hluku z jednotlivých zdrojů samostatně. Jelikož problematika hluku je z hlediska fyzikálního i právního značně komplikovaná, je možné již v úvodu tuto spornou otázku zúžit na situaci, kdy na referenční místo působí hluk z několika zdrojů, jimiž ovšem ve všech případech je provoz na pozemní komunikaci (místní komunikace Ke Kolodějskému zámku a úsek 511).
[154] Touto otázkou se zabýval NSS v rozsudku ze dne 22. 2. 2022, č. j. 7 As 135/2021 \u001e 105. V něm posuzoval splnění podmínek pro vydání kolaudačního rozhodnutí, které se opíralo o reálně naměřené hodnoty hluku, tedy v porovnání s akustickou studií vycházelo z jiné metody. Sporná právní otázka nicméně zůstává totožná. Jde o to, zda v případě, že na určité referenční místo působí hluk z několika zdrojů stejného druhu (zde provoz na pozemní komunikaci), jsou pro splnění hygienických hlukových limitů určující výsledné hodnoty hluku vycházející ze současného působení všech těchto zdrojů, nebo hodnoty hluku pocházejícího toliko ze zdroje, jenž je předmětem daného řízení (izolace hluku k jednoho zdroje). NSS zdůraznil imisní povahu hygienického limitu hluku, z čehož dovodil, že z hlediska jeho splnění je podstatná jen celková výsledná hodnota hluku v referenčním místě, od níž nelze odčítat hodnoty hluku pocházející z jiného zdroje (hluk z provozu na jiné pozemní komunikaci).
[155] Pojetí hygienického limitu hluku jako celkového imisního limitu v chráněných prostorech vyplývá též z rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011 \u001e 246. V něm se NSS zabýval specifickou otázkou umísťování staveb do území, které je nadlimitně zatíženo hlukem. NSS odmítl, že by do takového území bylo možné umístit stavbu, se kterou by byl spojen další (byť málo významný) nárůst hlukového zatížení. Klíčovým východiskem bylo celkové imisní zatížení území, nikoliv otázka, zda by provoz samotné stavby generoval hluk překračující hygienické limity hluku.
[156] V rozsudku ze dne 22. 2. 2022, č. j. 4 As 229/2021 \u001e 73, se NSS zabýval tím, zda lze společně posuzovat současné působení hluku ze stavební činnosti, která byla předmětem stavebního řízení, a dominantního zdroje hluku v podobě provozu na pozemní komunikaci. Za logickou a přesvědčivou shledal úvahu Ministerstva zdravotnictví vyjádřenou v jeho závazném stanovisku, podle níž nelze společně hodnotit zvuky vyjádřené rozdílnou ekvivalentní hladinou akustického tlaku (stacionární zdroje hluku pro den/noc, hluk z pozemní dopravy pro den/noc). Vícenásobná (synergická) expozice hluku znamená souběžnou expozici řadou různých zdrojů hluku, a tedy akustickými signály o různé intenzitě, frekvenci a časové historii (např. hluk z různých druhů dopravy, průmyslový hluk, sousedské hluky, hluk z volnočasových aktivit atd.). Není znám vztah mezi synergickým působením různých zdrojů hluku a zdravotními účinky. Dosud nebyla nalezena metoda a kritéria, jak toto tzv. synergické působení hluku na člověka z hlediska dlouhodobých zdravotních účinků hodnotit, proto ani nebyla ze strany Světové zdravotnické organizace vytvořena metodika, která by umožnila hodnocení kombinovaného vlivu různých zdrojů hluku na zdraví exponovaných osob. O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť oba zdroje hluku mají shodný charakter, jak NSS zdůraznil již výše.
[157] NSS se tedy spornou právní otázkou zabýval zejména v rozsudku č. j. 7 As 135/2021 \u001e 105, jehož závěrů se stěžovatelé přiléhavě dovolávají. Lze zmínit, že nařízení vlády č. 433/2022 Sb., jímž byla novelizována mj. příloha č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., potvrzuje závěry této judikatury. Novela zavádí rozdílné korekce pro pozemní komunikace podle období jejich uvedení do provozu. V souvislosti s tím výslovně upravuje důležité pravidlo, podle nějž jde\u001eli o souběh pozemních komunikací s různými hygienickými limity hluku, výsledný limit hluku se stanoví podle té komunikace, ze které je příspěvek hluku z dopravy převažující.
[158] Lze poukázat rovněž na nález Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2025, sp. zn. I. ÚS 818/24, v němž uvedl, že stát stanovením hlukových limitů plní svůj hmotněprávní pozitivní závazek k ochraně základního práva na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Procedurální pozitivní závazek spočívá v tom, že stát zajistí efektivní vynucení těchto limitů a bude bránit jejich porušování. Pozitivní povinnosti státu nezavazují jen orgány moci výkonné a zákonodárné, ale také soudy. Ty mají povinnost vykládat právní předpisy tak, aby zajistily efektivní ochranu základním právům. Z více výkladových variant tak musejí vždy zvolit tu, která požadavkům ochrany základního práva vyhovuje nejvíce (body 41 a 47).
[159] Nález potvrzuje, že ochrana před hlukem je zaměřena na ochranu obyvatel a jejich obydlí, v nichž vedou soukromý a rodinný život. To odpovídá koncepci hygienických limitů hluku jako limitů imisních, které jsou stanoveny v chráněných prostorech. Z hlediska ochrany lidských práv by bylo stěží obhajitelné, aby osoba, na jejíž chráněný prostor působí pouze jeden zdroj hluku z provozu na pozemních komunikacích, měla garantováno dodržení stanoveného hygienického limitu hluku v chráněném prostoru, kdežto jiná osoba, na jejíž chráněný prostor působí několik zdrojů hluku z provozu na pozemních komunikacích, by musela strpět překročení tohoto limitu jen z toho důvodu, že by splnění hlukového limitu bylo hodnoceno zvlášť ve vztahu k jednotlivým zdrojům hluku, byť jsou typově shodné. Je přitom zřejmé, že kumulativní působení několika typově shodných zdrojů hluku, ačkoliv každý jednotlivě splňuje hygienické limity hluku v hodnoceném chráněném prostoru, může mít za následek i významné překročení těchto limitů. Taková situace je tím méně akceptovatelná, pokud by měla nastat v důsledku vydání povolení k umístění nového zdroje hluku.
[160] Podpůrně lze poukázat rovněž na závěry veřejného ochránce práv obsažené ve sborníku stanovisek Hluková zátěž z roku 2009 (str. 11, 16 a 17), podle nichž pluralita zdrojů hluku působících na chráněný prostor nemůže vést k tomu, aby do tohoto chráněného prostoru pronikal hluk, jenž by překračoval imisní hygienické limity hluku. Rovněž materiál Ministerstva zdravotnictví vypořádávající návrhy a připomínky veřejnosti v souvislosti s novelou nařízení vlády č. 272/2011 Sb. potvrzuje, že při posuzování splnění hygienických limitů hluku je třeba vycházet ze součtového efektu několika zdrojů hluku téhož typu (odlišná situace je u synergického efektu různých typů zdroje hluku; dostupný zde: https://hluk.nrl.cz/Content/files/Legislativa/stanovisko\u001emz\u001enovela\u001env\u001e272\u001e2011\u001esb.pdf).
[161] Ministerstvo zdravotnictví při vydání závazného stanoviska vyšlo z nesprávného výkladu § 30 odst. 1 a 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., jestliže dospělo k závěru, že imisní hygienický limit hluku bude u bodu „Dub_02“ dodržen, neboť dominantním zdrojem hluku je provoz na jiné pozemní komunikaci než na úseku 511. Jiné hledisko, které by i přes zjištění, že v bodě „Dub_02“ pravděpodobně nebude dodržen imisní hygienický limit hluku v noční době, svědčilo z důvodu ochrany veřejného zdraví pro umístění hodnoceného záměru, Ministerstvo zdravotnictví neuvedlo. Krajský soud tak dospěl k nesprávnému závěru, jestliže akceptoval vysvětlení, že imisní hygienický limit hluku v bodě „Dub_02“ bude překročen kvůli provozu na místní komunikaci Ke Kolodějskému zámku.
[162] NSS dodává, že výpočtový bod „Dub_02“ se nachází ve značné vzdálenosti od rodinných domů ve vlastnictví stěžovatelů c) a d), kteří nejsou oprávněni domáhat se v soudním řízení ochrany práv třetích osob. Nejsou tak oprávněni brojit proti případným nezákonnostem napadeného rozhodnutí, které nezasahují přímo do jejich práv (viz rozsudek NSS ze dne 22. 2. 2022, č. j. 4 As 229/2021 \u001e 73, bod 36). Jinak je tomu ovšem v případě stěžovatelů a) a b), kteří jsou oprávněni jakožto dotčená veřejnost ve smyslu § 3 písm. i) bodu 2 zákona o posuzování vlivů dovolávat se obecně veřejného zájmu na ochraně veřejného zdraví. Námitka stěžovatelů a) a b) je tedy důvodná.
II.5 Ochrana vod
[163] Krajský soud shrnul, že v územním řízení původně vydaly závazné stanovisko tři vodoprávní úřady. Po novelizaci zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon), vydal Úřad městské části Praha 22 dne 5. 1. 2022 závazné stanovisko týkající se celého záměru. Proti tomuto závaznému stanovisku byly podány námitky, které byly vypořádány nadřízeným vodoprávním úřadem – Krajským úřadem Jihočeského kraje – v potvrzujícím závazném stanovisku ze dne 29. 4. 2022. Vodoprávní úřady vyšly zejména ze stanovisek Povodí Vltavy a dokumentu Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511 Běchovice – dálnice D1; Vyhodnocení stavby z hlediska Směrnice o vodách (2000/60/ES), čl. 4 odst. 7. Žalobní námitky podle krajského soudu poukazují na vady, jimiž mělo trpět závazné stanovisko ze dne 5. 1. 2022, aniž by stěžovatelé reagovali na závazné stanovisko nadřízeného orgánu, jímž byly vypořádány námitky proti tomuto stanovisku. Ze závazného stanoviska Krajského úřadu Jihočeského kraje jakožto nadřízeného vodoprávního úřadu vyplývá, že se velmi podrobně zabýval dopady záměru na povrchové i podzemní vody, a to též z hledisek, které stěžovatel a) namítl v odvolání. Argumentace obsažená v žalobě, která se nadto týká dokumentů, jež byly podkladem prvostupňového závazného stanoviska, nebyla stěžovateli ve správním řízení uplatněna, a proto nelze žalovanému ani nadřízenému vodoprávnímu úřadu vytýkat, že se hodnocením podkladů ve světle stěžovatelových námitek výslovně nezabývali. Jelikož je závazné stanovisko Krajského úřadu Jihočeského kraje založeno na odborných úvahách, přísluší soudu přezkoumat pouze to, zda má zákonem stanovené náležitosti, je srozumitelné, logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Krajský soud není oprávněn hodnotit odbornou stránku věci. Až v žalobě stěžovatelé namítli nesprávné posouzení vlivu emisí oxidu dusíku na kvalitu vody v potoce Botič, jímž se nadřízený vodoprávní úřad ve svém závazném stanovisku obšírně zabýval. Tuto výtku proto krajský soud nezohlednil, přičemž závěry v závazném stanovisku odpovídají parametrům, které je oprávněn zhodnotit. Závazné stanovisko je zákonné.
Kasační námitka
[164] Stěžovatelé nesouhlasí s krajským soudem, že by se nadřízený vodoprávní úřad vypořádal se všemi odvolacími námitkami týkajícími se ochrany vod. V jeho závazném stanovisku jsou sice popsány jednotlivé vodní útvary a stavební objekty, ale nejsou kvalifikovány ani kvantifikovány nepřímé vlivy těchto stavebních objektů. Nebyly posouzeny ani kumulativní a synergické vlivy navazujícího úseku 510, úseku 520, přeložky silnice I/12 a dalších již v té době realizovaných staveb (železniční trať 011 Praha – Kolín, silnice I/12). Zpracovatel posudku k dokumentaci EIA přitom dospěl k závěru, že všechny tyto stavby mají kumulativní a synergické vlivy. Závěr krajského soudu je tedy nepřezkoumatelný, jelikož není zřejmé, na základě čeho shledal, že potvrzující závazné stanovisko nadřízeného vodoprávního úřadu napravilo vytýkané nedostatky.
[165] Námitky stěžovatelů nesměřují k věcnému či odbornému přezkumu vydaných správních aktů, nýbrž poukazují na nedodržení jejich zákonného obsahu. Závazná stanoviska vodoprávních úřadů obou stupňů nenaplňují požadavky, které jsou stanoveny v příloze V rámcové směrnice o vodách, v dokumentu Guidance Document No. 36 Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7) a v metodickém pokynu sekce vodního hospodářství Ministerstva zemědělství a sekce technické ochrany životního prostředí MŽP k posouzení možnosti vlivu záměru na stav dotčených vodních útvarů. Jednotlivé nedostatky stěžovatelé uvedli v žalobě. Vzhledem k charakteru citovaných dokumentů jsou správní orgány povinny dodržovat požadavky v nich uvedené, včetně jednotlivých požadavků na posouzení záměru, a to bez dalšího. Výklad krajského soudu směřuje k absurdnímu závěru, že právní předpisy a metodické pokyny musí správní orgány dodržovat pouze tehdy, pokud se toho účastníci řízení dožadují.
Vyjádření OZNŘ
[166] OZNŘ je toho názoru, že nepřímé vlivy záměru na vody byly posouzeny. Metodický pokyn Ministerstva zemědělství a MŽP považuje z hlediska nepřímých vlivů záměru na vodu za stěžejní posouzení změny hydromorfologických parametrů z pohledu změn chemického stavu a ekologického stavu, resp. chemického i kvantitativního stavu dotčeného útvaru podzemních vod. V závazném stanovisku je na podkladě odborných posouzení odůvodněn závěr, že záměrem nedojde ke zhoršení chemického stavu a ekologického stavu vodních útvarů povrchových vod a chemického stavu a kvantitativního stavu útvaru podzemních vod a nebude znemožněno dosažení jejich dobrého stavu.
[167] Pokud jde o zohlednění kumulativních a synergických vlivů, realizované stavby (železniční trať 011 Praha – Kolín a stávající vedení silnice I/12) a jejich vliv je zohledněn v rámci základní charakteristiky jednotlivých útvarů povrchových a podzemních vod, tedy v rámci vyhodnocení stávajícího stavu dotčených vodních útvarů. Vyhodnoceny byly i kumulativní vlivy záměru a přeložky silnice I/12 Běchovice – Úvaly na odtokové poměry na soutocích Rokytky s Říčanským potokem a Rokytky s Běchovickým potokem. Současně byl vyhodnocen i výpočet zatížení vodních toků chloridy z úseku 511 v kumulaci s plánovanou přeložkou silnice I/12. Významné kumulativní vlivy se zkapacitněním úseku 510 se nepředpokládají. Tento záměr počítá s doplněním retenčního objektu v rozpletu MÚK Českobrodská. Z hlediska vlivů na povrchové vody (Rokytka) tak dojde oproti stávajícímu stavu k omezení přímého odtoku do recipientu. Realizací retenční nádrže se omezí extrémní odtoky z řešeného území, a to nejen co do četnosti, ale i co do velikosti okamžité hodnoty maximálního odtoku dešťových vod do recipientu. V souvislosti s provozem zkapacitněného úseku 510 se nepředpokládá dotčení hladiny podzemních vod. Z hlediska kumulativních a synergických vlivů byly v rámci dokumentace EIA k záměru vyhodnoceny všechny relevantní vlivy. Stavba úseku 520 Březiněves – Satalice je odvodněna v povodí jiných útvarů povrchových vod a na území jiného hydrogeologického rajónu podzemních vod. Vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů není relevantní.
[168] Z dokumentu Guidance Document No. 36 Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7) vyplývá, že členské státy nejsou povinny dodržovat metody a přístupy v něm obsažené. Členské státy jsou však povinny používat metody a přístupy v souladu s požadavky rámcové směrnice o vodách. Z námitky není zřejmé, z jakého důvodu se stěžovatelé domnívají, že vodoprávní úřady nepostupovaly v souladu s metodickým pokynem Ministerstva zemědělství a MŽP.
Vypořádání kasační námitky
[169] Krajskému soudu je možno dát za pravdu v tom, že argumentaci obsaženou v žalobě stěžovatelé neuplatnili v řízení o odvolání, ačkoliv tak učinit mohli, neboť byli seznámeni s tím, že nadřízený vodoprávní úřad vydal potvrzující závazné stanovisko, veřejnou vyhláškou ze dne 10. 5. 2022. To však nebrání tomu, aby teprve v soudním řízení byly uplatněny nové argumenty (žalobní body) zpochybňující zákonnost závazného stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu.
[170] NSS souhlasí se stěžovateli, že závazné stanovisko vodoprávního úřadu vydané podle § 104 odst. 3 vodního zákona musí splňovat obsahové náležitosti vyplývající z § 149 odst. 2 správního řádu a odpovídat po věcné stránce aplikovatelným hmotněprávním ustanovením, aniž by v tomto směru museli účastníci řízení uplatňovat námitky a svojí procesní aktivitou vést dotčený orgán k tomu, aby postupoval v souladu se zásadou zákonnosti. Na druhou stranu je iluzorní předpokládat, že odůvodnění závazného stanoviska bude bez ohledu na uplatněné námitky tak podrobné, že detailně vyloží všechny dílčí skutkové a právní otázky, jimiž se dotčený orgán ve svých úvahách zabýval a které vyústily ve vydání závazného stanoviska daného obsahu (srov. krajským soudem citovaný rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2010, č. j. 5 As 56/2009 \u001e 63).
[171] Bez ohledu na konkrétní obsah odůvodnění závazného stanoviska a míru jeho podrobnosti, které jsou ovlivněny též podstatou a konkrétností námitek účastníků řízení, je nepochybné, že závazné stanovisko musí vycházet ze skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti (mj. zohlednit všechny okolnosti relevantní z hlediska předmětu závazného stanoviska, chráněných veřejných zájmů, parametrů posuzovaného záměru a stavu území), a posoudit soulad záměru se zájmy chráněnými dotčeným orgánem ze všech zákonem stanovených hledisek. Splnění těchto požadavků je základním předpokladem zákonnosti závazného stanoviska, a soudy jsou proto oprávněny (resp. povinny) k uplatněnému žalobnímu bodu přezkoumat, zda jim dotčený orgán v závazném stanovisku dostál (viz v bodě [149] citovanou judikaturu k rozsahu soudního přezkumu závazných stanovisek).
[172] Při posuzování zákonnosti závazných stanovisek je třeba mít na paměti, že nelze zcela ztotožňovat rovinu jejich přezkoumatelnosti z hlediska nároků kladených na odůvodnění a rovinu úplnosti skutkových zjištění a posouzení záměru z hlediska všech zákonných kritérií. Jinými slovy řečeno, ze zjištění, že určitá skutečnost či úvaha nejsou výslovně zmíněny nebo detailně zhodnoceny v odůvodnění závazného stanoviska, nelze automaticky dovozovat, že se jimi dotčený orgán vůbec (resp. dostatečně) nezabýval. Při hodnocení zákonnosti závazného stanoviska tak nelze vycházet výlučně z jeho odůvodnění a odhlížet např. od podkladů, na nichž je postaveno. Absence určité (svojí povahou spíše dílčí) úvahy v závazném stanovisku či podkladu pro něj neznamená, že tato úvaha nebyla vůbec učiněna, neboť může být důsledkem závěru dotčeného orgánu či zpracovatele podkladu, že určitá skutečnost neexistuje či není významná pro posouzení určité otázky. Tyto okolnosti lze v soudním řízení objasnit v součinnosti se zpracovatelem podkladu a dotčeným orgánem, kteří jsou schopni vysvětlit soudu své postupy související se zpracováním podkladu či závazného stanoviska, a předejít tak případným zkratkovitým závěrům soudu.
[173] Podle § 104 odst. 3 vodního zákona při postupu podle stavebního zákona při umisťování, povolování, užívání a odstraňování staveb lze vydat rozhodnutí nebo učinit jiný úkon jen na základě závazného stanoviska vodoprávního úřadu, pokud mohou být dotčeny zájmy podle tohoto zákona. Vodoprávní úřad v závazném stanovisku posoudí možnost zhoršení stavu nebo ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo stavu útvaru podzemní vody či nemožnost dosažení dobrého stavu nebo dobrého ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo dobrého stavu útvaru podzemní vody. Dojde\u001eli k závěru, že provedení záměru může vést ke zhoršení stavu nebo ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo stavu útvaru podzemní vody či znemožnění dosažení dobrého stavu nebo dobrého ekologického potenciálu útvaru povrchové vody nebo dobrého stavu útvaru podzemní vody, upozorní žadatele, že bez udělené výjimky podle § 23a odst. 8 není možné záměr povolit ani provést a že bez této výjimky nelze vydat kladné závazné stanovisko.
[174] Předmětem závazného stanoviska tak je mj. posouzení, zda záměr je v souladu s cíli ochrany vod jako složky životního prostředí vymezenými v § 23a vodního zákona, jímž je implementována rámcová směrnice o vodách (2000/60/ES).
[175] V posuzované věci Krajský úřad Jihočeského kraje jakožto nadřízený vodoprávní úřad vyšel ze stanovisek Povodí Vltavy, s. p., které je správcem povodí. To je zcela klíčový podklad, jak vyplývá z metodického pokynu sekce vodního hospodářství Ministerstva zemědělství a sekce technické ochrany životního prostředí MŽP k posouzení možnosti vlivu záměru na stav dotčených vodních útvarů, jehož se stěžovatelé ve své argumentaci obecně dovolávají. Dalším důležitým podkladem je část dokumentace EIA zpracované k záměru, která se týká vyhodnocení záměru z hlediska směrnice o vodách a již zpracovala odborně způsobilá osoba v oboru hydrogeologie a geologické práce. Tato část dokumentace EIA se opírá o řadu odborných posouzení zabývajících se dílčími otázkami záměru.
[176] Stěžovatelé mají za to, že ani potvrzující závazné stanovisko neodstranilo nedostatky posouzení záměru z hlediska § 104 odst. 3 vodního zákona, neboť v něm zcela chybí posouzení nepřímých vlivů. V žalobě namítli, že podle metodického pokynu mají být posuzovány i možné nepřímé vlivy záměru. Část dokumentace EIA obsahující vyhodnocení záměru z hlediska směrnice o vodách nicméně pomíjí nepřímé vlivy stavby, které mají původ v jejím intenzivním a dlouhodobém užívání osobní i nákladní dopravou, jež generuje oxidy dusíku. Vodní útvar Botič od pramene po ústí do toku Vltava (DVL_0740) má nevyhovující stav, kdy jedním z nevyhovujících ukazatelů je dusičnanový dusík. Dokument vyhodnocení dle směrnice o vodách tento nepřímý vliv užívání stavby nepopisuje ani nijak nehodnotí. Krajský soud správně poukázal na to, že tato námitka nebyla uplatněna v odvolání, a proto nelze nadřízenému vodoprávnímu úřadu ani žalovanému vytýkat, že se touto otázkou výslovně nezabývali. Nesprávný je však jeho závěr, že závazné stanovisko nadřízeného vodoprávního úřadu splňuje požadavky, které smí soud přezkoumat, a proto se nezabýval uvedeným žalobním bodem. Krajský soud chybně spojuje žalobní bod stěžovatelů s otázkou správnosti závazného stanoviska (ve smyslu výsledného odborného posouzení). Žalobní bod nicméně mířil na to, zda vodoprávní úřady ve svých závazných stanoviscích vycházely ze všech relevantních vlivů na zájmy jimi chráněné, které může záměr vyvolat, ať již přímo, nebo nepřímo. Nejde tedy o zpochybnění výsledného závěru závazných stanovisek opírajícího se o výlučně odborné uvážení, nýbrž o jejich zákonnost v tom směru, zda bylo provedeno úplné posouzení (tedy nebyly pominuty relevantní nepřímé vlivy). Nelze přitom a priori (bez bližšího odborného objasnění) vycházet z toho, že argumentace stěžovatelů o souvislosti emisí oxidů dusíku do ovzduší s koncentrací dusíku ve vodě je věcně nesmyslná. Bylo tedy na krajském soudu, aby objasnil (prostřednictvím odborně kompetentní osoby), zda taková nikoliv zanedbatelná souvislost skutečně existuje, a tedy potvrdil relevanci argumentace stěžovatelů. Dále se měl zabývat tím, zda zpracovatelé odborných posouzení, z nichž vodoprávní úřady ve svých závazných stanoviscích vycházely, vzali tento relevantní vliv do úvahy, popř. z jakých důvodů tomu tak nebylo, a jak jej hodnotili. Na základě těchto zjištění pak může krajský soud posoudit zákonnost závazných stanovisek. Rozsudek krajského soudu je tedy v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[177] V žalobě stěžovatelé namítali, že závazné stanovisko nadřízeného vodoprávního úřadu nevzalo v potaz vlivy dalších již existujících či plánovaných záměrů v daném území. Konkrétně poukázali na závěry obsažené v dokumentaci EIA k navazujícímu úseku 510, podle nichž ve vztahu k tomuto navazujícímu úseku mohou vznikat kumulativní a synergické vlivy s úsekem 520, přeložkou silnice I/12 a již realizovanými stavbami (železniční trať 011 Praha – Kolín, silnice I/12). NSS nikterak nehodnotí důvodnost argumentace stěžovatelů, kterou se pokusila vyvrátit OZNŘ ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, nicméně krajský soud ji nechal zcela bez odezvy. Ani ve vztahu k tomuto žalobnímu bodu nelze považovat za správný argumentační rámec krajského soudu shrnutý v předchozím odstavci. Rovněž v tomto případě je podstatou žalobního bodu otázka, zda dotčené orgány přihlédly ke všem relevantním okolnostem, což je jeden z aspektů zákonnosti, který je soud povinen posoudit. Krajský soud měl postupovat obdobným způsobem, jak je naznačeno výše.
[178] Obdobně je třeba přistoupit k vypořádání dalších výhrad stěžovatelů k úplnosti posouzení ze strany vodoprávních úřadů uvedených v žalobě.
II.6 Incidenční přezkum AZÚR
[179] Jak NSS uvedl již výše, stěžovatel a) podal spolu s žalobou proti napadenému rozhodnutí návrh na zrušení části AZÚR. AZÚR byla v části týkající se vymezení koridorů pro úseky SOKP přezkoumána Městským soudem v Praze (a následně NSS) ve dvou po sobě zahájených řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (abstraktní přezkum). Navrhovatelem v pořadí prvním řízení byl mimo jiné stěžovatel d), návrh i navazující kasační stížnost byly zamítnuty (rozsudek NSS ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198). Dne 29. 9. 2017 bylo zahájeno v pořadí druhé řízení o abstraktním přezkumu AZÚR, v němž jako navrhovatelka vystupovala mimo jiné stěžovatelka c), přičemž stěžovateli d) náleželo postavení osoby zúčastněné na řízení. Rovněž tento návrh i navazující kasační stížnost byly zamítnuty (rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2022, č. j. 2 As 11/2019 \u001e 109). Nyní se stěžovatel a) domáhá v pořadí třetího posouzení týchž částí AZÚR, a to v rámci incidenčního přezkumu. Jedním z členů výboru stěžovatele a) je stěžovatel d), jak vyplývá ze spolkového rejstříku. V této souvislosti je třeba připomenout, že návrh na zrušení opatření obecné povahy (abstraktní i incidenční) se posuzuje podle skutkového i právního stavu ke dni vydání napadeného opatření (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).
II.6.1 Neprovedení posouzení dle směrnice o bezpečnosti provozu
[180] Krajský soud shledal, že stěžovateli a) nesvědčí legitimace k uplatnění návrhového bodu, podle nějž je AZÚR nezákonná, neboť nebylo provedeno hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu u projektů infrastruktury podle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu. Jedná se o spolek, jehož legitimace k podání žaloby proti územnímu rozhodnutí i proti AZÚR je dána pouze tehdy, je\u001eli rozhodnutím zasaženo do jeho práv (jím hájených práv). Není možno připustit širší legitimaci stěžovatele a) k podání návrhu na incidenční přezkum AZÚR, než jaká by mu náležela v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Nespadá\u001eli návrhový bod do okruhu práv, jež spolek svou činností chrání, domáhá se ochrany mimo rámec své právní sféry, tedy práv třetích osob nebo veřejného zájmu. Předmětem činnosti stěžovatele a) je ochrana přírody a krajiny a namítané pochybení se vztahuje k bezpečnosti silničního provozu, která s ní bezprostředně nesouvisí.
[181] Krajský soud dodal, že i kdyby byla legitimace stěžovatele a) dána, byl tento návrhový bod věcně vypořádán v rozsudku NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, jehož body 345 a 346 citoval. Z nich vyplývá, že smyslem směrnice o bezpečnosti provozu je zavést postupy v oblasti bezpečnosti TEN\u001eT a provozu na silnicích, jež jsou její součástí. Naproti tomu předmětem a účelem zásad územního rozvoje je, aby samosprávný orgán v určitém území stanovil základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezil plochy nebo koridory nadmístního významu a stanovil požadavky na jejich využití. Ze směrnice o bezpečnosti provozu proto nelze a priori dovozovat konkrétní důsledky pro proces pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, ledaže by tak směrnice stanovila výslovně (tak tomu ovšem není).
Kasační námitka
[182] Stěžovatel a) ke své legitimaci uvedl, že pokud není bezpečnostním posouzením potvrzeno, že provoz na záměru je bezpečný, je riziko dopravních nehod logicky vyšší. Souvislost dopravních nehod a s nimi spojeného zpomalení provozu se závažnějšími dopady na ovzduší již stěžovatelé popsali. Součástí posouzení vlivů na životní prostředí je podle § 1 odst. 1 zákona o posuzování vlivů hodnocení vlivů na veřejné zdraví. S ohledem na § 2 odst. 1 a 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, které vymezují pojmy veřejné zdraví a ohrožení veřejného zdraví, je třeba ohrožení dopravní nehodovostí, tedy bezpečnost nově budovaných komunikací, považovat za vliv na veřejné zdraví. Stěžovatel a) hájí zájmy spojené s ochranou životního prostředí, jeho členové jsou budoucími uživateli záměru, kteří žijí v jeho bezprostřední blízkosti. Je tedy bezprostředně dotčen na svých subjektivních právech bezpečností provozu.
[183] Stěžovatel a) dále namítá, že projekty spadající do TEN\u001eT musí být posouzeny podle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu před schválením projektu infrastruktury. Český právní řád jinou fázi počátečního plánování než přípravu územně plánovací dokumentace nezná. Hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu u projektů infrastruktury je třeba provést v AZÚR. Směrnice o bezpečnosti provozu upravuje dva postupy (čl. 3 a 4). Článek 4 byl transponován do vnitrostátního práva zákonem č. 152/2011 Sb. a vyhláškou č. 317/2011 Sb. Článek 3 však transponován nebyl. Za této situace nemohou soudy vlastním výkladem tuto vadu odstranit a NSS je povinen podat předběžnou otázku SDEU.
[184] Stěžovatel dále vysvětluje, proč by podle něj mělo být posouzení dle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu provedeno na úrovni pořizování zásad územního rozvoje. Napadená AZÚR vybrala trasu silnice, determinovala plochy pro MÚK a jejich vzdálenosti. V dalších stupních územního plánování budou koridory a plochy již jen zpřesňovány. Pořizování územních plánů a územní řízení nelze považovat za počáteční fázi plánování. Požadavek stanovený ve směrnici je dostatečně určitý a jasný. Stěžovatel a) navrhuje, aby NSS položil SDEU předběžnou otázku, zda podle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu postačí provést hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu v okamžiku, kdy je umístění záměru definitivně úředně povoleno, nebo je nutné je provést již ve fázi plánování umístění záměru v území.
Vypořádání kasační námitky
[185] NSS nejprve k věcné legitimaci stěžovatele a) uvádí, že musí být dána primárně v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí. Oprávnění domáhat se incidenčním návrhem zrušení opatření obecné povahy je vázáno na podmínku, že tohoto opatření obecné povahy bylo užito při rozhodování v územním řízení. To je v posuzované věci nepochybně splněno. Není však žádný důvod zužovat věcnou legitimaci navrhovatele, jež se upíná pouze k části opatření obecné povahy, která byla při rozhodování užita, při incidenčním přezkumu opatření obecné povahy oproti věcné legitimaci při abstraktním přezkumu. Uplatní se proto závěry rozšířeného senátu NSS vyslovené v usnesení č. j. 2 As 187/2017 \u001e 264, které soud shrnul v části II.1 tohoto rozsudku. V posuzované věci není pochyb, že napadená část AZÚR se dotýká veřejných zájmů, které jsou předmětem činnosti stěžovatele (tím je podle jeho stanov obecně ochrana životního prostředí a veřejného zdraví, účast v řízeních, osvětová činnost). O tom ostatně svědčí následující dvě kasační námitky, v nichž stěžovatel a) namítá rozpor napadené části AZÚR s právními předpisy o posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí a o ochraně veřejného zdraví před hlukem. Nyní posuzovaná otázka se ovšem týká jiného veřejného zájmu, jímž je bezpečnost provozu na pozemních komunikacích. Rozšířený senát ve zmíněném usnesení dovodil, že možnost účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana veřejného zájmu, by měla být odepřena pouze výjimečně v případech, kdy je na první pohled zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí s jeho právní sférou.
[186] Vztahem mezi předmětem činnosti stěžovatele a) a veřejným zájmem na bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích se NSS zabýval již v části II.1 tohoto rozsudku. Postačí proto zopakovat, že směrnice o bezpečnosti provozu nemá vzhledem k jejímu předmětu, cíli a prosazovaným zájmům vztah k ochraně životního prostředí a veřejného zdraví. V postupech předpokládaných touto směrnicí nedochází k hodnocení vlivů na životní prostředí ani na veřejné zdraví. I v případě AZÚR platí, že součástí posuzování jejích vlivů na životní prostředí, resp. na udržitelný rozvoj území, podle zákona o posuzování vlivů a stavebního zákona není hodnocení podle směrnice o bezpečnosti provozu. Stěžovatel a) ostatně ve svém návrhu ani nenamítal, že by byly nedostatečně posouzeny vlivy AZÚR na životní prostředí právě v důsledku toho, že nebyly respektovány povinnosti plynoucí ze směrnice o bezpečnosti provozu. Jelikož předmětem činnosti stěžovatele a) nejsou otázky bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, nemůže svoji legitimaci ve vztahu k této oblasti dovozovat ani z právní sféry svých členů. NSS proto i v tomto případě dospěl k závěru, že stěžovatel a) nebyl věcně legitimován k námitce týkající se směrnice o bezpečnosti provozu, neboť jí sledovaný veřejný zájem se zjevně zcela míjí s jeho právní sférou.
[187] Krajský soud se nicméně zabýval i věcnou podstatou návrhového bodu, a to v souladu se závěry judikatury NSS. Přestože NSS dospěl k závěru o nedostatku věcné legitimace stěžovatele a) k uplatnění tohoto návrhového bodu, lze pro úplnost poukázat na závěry, které byly k této problematice formulovány v jeho judikatuře, konkrétně v rozsudku č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, a dále v rozsudku ze dne 22. 4. 2025, č. j. 2 As 86/2022 \u001e 197. NSS v nich uznal, že v rozhodné době nebyl do vnitrostátního práva transponován čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu. To však nemůže samo o sobě způsobit nezákonnost zásad územního rozvoje.
[188] Stěžovatel a) svoji (na první pohled logickou) argumentaci staví na tom, že povinnost dle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu lze splnit pouze v rámci pořizování zásad územního rozvoje, neboť v něm dochází k výběru varianty koridoru. Z toho, že v procesu pořizování zásad územního rozvoje, resp. AZÚR, nebylo provedeno hodnocení dle čl. 3 směrnice, dovozuje, že závazný akt z něj vzešlý je stižen nezákonností. Jak ovšem zdůraznil NSS v obou výše zmíněných rozsudcích, z čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu nelze dovodit, že by k požadovanému hodnocení mělo dojít v rámci pořizování zásad územního rozvoje, tedy že zásady mohou být vydány jen tehdy, pokud v nich obsažený koridor pro silnici zařazenou do sítě TEN\u001eT byl podroben hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu.
[189] V rozsudku č. j. 2 As 86/2022 \u001e 197 NSS vysvětlil, že neprovedení směrnice ve stanovené lhůtě má za následek porušení povinnosti plynoucí z primárního evropského práva českým zákonodárcem. To však nic nemění na skutečnosti, že směrnice jsou závazné pouze pro členské státy. Ty mají primárně povinnost je transponovat. Regulace zamýšlená směrnicí se tak provádí především prostřednictvím vnitrostátního práva (s výjimkou případů, v nichž SDEU dovodil tzv. přímý účinek směrnice, viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 1974 ve věci 41/74 van Duyn proti Home Office, nebo ze dne 5. 4. 1979 ve věci 148/78 Ratti). NSS nicméně neshledal, že by čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu měl přímý účinek, tedy byly splněny podmínky pro něj stanovené judikaturou SDEU.
[190] NSS tento svůj závěr dále rozvinul s odkazem na judikaturu SDEU. Podle ní ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni se jich dovolávat před vnitrostátním soudem vůči státu, a to jak v případě, že stát směrnici včas neprovedl do vnitrostátního práva, tak i v případě, že ji provedl nesprávně (zejména rozsudky ze dne 19. 1. 1982 ve věci 8/81 Becker, bod 25, ze dne 17. 9. 1996 ve věcech C\u001e246/94 až C\u001e249/94 Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio a další, bod 17, jakož i ze dne 17. 12. 2008 ve věci C\u001e226/07 Flughafen Köln/Bonn, bod 23 a citovaná judikatura). Ustanovení unijního práva je bezpodmínečné, jestliže ukládá povinnost, která není vázána na žádnou podmínku, a ani při svém výkonu, ani ve svých účincích není podmíněna žádným aktem ze strany orgánů EU nebo členských států. Ustanovení je dostatečně přesné, aby se jej mohl právní subjekt dovolávat a aby jej mohl uplatnit soud, pokud ukládá povinnost jednoznačným způsobem (viz zejména výše uvedený rozsudek Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio a další, jakož i rozsudek ze dne 26. 10. 2006 ve věci C\u001e317/05 Pohl\u001eBoskamp, bod 41). SDEU kromě toho rozhodl, že i když směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení při jejím provádění, ustanovení této směrnice lze považovat za přesné a bezpodmínečné, pokud členským státům jednoznačně ukládá přesnou povinnost dosáhnout výsledku, který není vázán na žádnou podmínku, co se týče použití pravidla v něm obsaženého (rozsudek ze dne 14. 1. 2021 ve věci C\u001e387/19 RTS infra a Aannemingsbedrijf Norré\u001eBehaegel, bod 47).
[191] Požadavek bezpodmínečnosti není v případě čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu splněn. Podle čl. 3 odst. 1 mají členské státy zajistit, že dojde k hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu. V první řadě toto ustanovení jasně nestanoví, kdo má povinnost hodnocení bezpečnosti dopadů provést – zda se bude jednat o subjekt veřejného, či soukromého práva. Pokud by se jednalo o subjekt soukromého práva (tak je tomu v české právní úpravě podle § 18g zákona o pozemních komunikacích v nyní účinném znění), vůbec by se nedalo hovořit o tom, že by se stěžovatelé domáhali vertikálního přímého účinku (vůči státu), ale horizontálního přímého účinku (vůči jinému subjektu odlišnému od státu) – toho se zásadně dovolávat nelze. Bezpodmínečný však není ani čl. 3 odst. 2 směrnice o bezpečnosti. V první řadě nelze za bezpodmínečnou považovat povinnost zajistit hodnocení bezpečnosti ve „fázi počátečního plánování před schválením projektu infrastruktury“. Z citované pasáže není jednoznačně určitelné, k jakému konkrétnímu okamžiku má hodnocení bezpečnosti proběhnout, a to obzvlášť za situace, kdy stavební zákon rozděluje procesy vedoucí k postavení a zprovoznění pozemní komunikace na několik samostatných fází (územní plánování, rozhodování o umístění stavby, stavební povolení). Dále je však v předmětném ustanovení uvedeno, že členské státy se „snaží splnit kritéria stanovená v příloze I“. Čl. 3 odst. 2 směrnice o bezpečnosti provozu tak neobsahuje ani bezpodmínečnou povinnost provést hodnocení bezpečnosti konkrétním způsobem – i co do obsahu je jediným kritériem apel na členské státy, aby se pokusily zajistit určitý standard hodnocení bezpečnosti, nikoliv bezpodmínečná povinnost tento standard zajistit.
[192] Článek 3 směrnice o bezpečnosti provozu proto nesplňuje podmínku bezpodmínečnosti pro možnost jeho vertikálního přímého účinku. Pokud by totiž vnitrostátní soud chtěl posoudit splnění povinností, zavedených tímto ustanovením na úrovni členských států, nebyl by pouze na základě znění čl. 3 schopen určit, jaký konkrétní obsah by mělo hodnocení bezpečnosti mít pro splnění této povinnosti ani k jakému okamžiku by mělo být posuzováno, zda byla povinnost provést hodnocení bezpečnosti splněna.
[193] NSS se s výše shrnutými závěry stávající judikatury ztotožnil. Povinnost uložená členským státům v čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu nevykazuje takové kvality z hlediska bezpodmínečnosti a přesnosti regulace, aby z něj bylo možné dovodit závěry, které prezentuje stěžovatel a). Nelze mu proto přisvědčit, že by hodnocení dle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu mělo být provedeno v rámci pořizování AZÚR nebo že by nebylo možné AZÚR vydat, aniž by před tím bylo toto hodnocení provedeno. Neprovedení hodnocení dle čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu, který nebyl transponován do vnitrostátního práva, nemůže mít vliv na zákonnost AZÚR. Lze si jistě představit, že by do vnitrostátního práva byl zaveden takový mechanismus hodnocení dopadů na bezpečnost silničního provozu ve smyslu čl. 3 směrnice o bezpečnosti provozu (ať již v podobě integrace hodnocení do procesu pořizování zásad územního rozvoje, nebo v podobě hodnocení jakožto nezbytného podkladu pro vydání zásad), jehož porušení by mělo přesně takové právní následky, které popisuje stěžovatel a). Stejně tak si lze nicméně představit i jinou podobu provedení čl. 3, na níž nebude proces pořizování zásad územního rozvoje vůbec závislý, byť by se z pohledu stěžovatele a) nejednalo o mechanismus nejefektivnější či nejrozumnější. Směrnice o bezpečnosti provozu nicméně ponechává členským státům v tomto ohledu velmi široký prostor pro výběr modelu, jímž splní svoji povinnost.
[194] Argumentace stěžovatele a) tak nemůže být důvodná i proto, že v době vydání AZÚR neexistovala právní úprava, které by se mohl dovolávat a o niž by mohl tuto argumentaci opřít.
[195] Nejvyšší správní soud tak vzhledem k oběma výše uvedeným závěrům neshledal prostor pro položení předběžné otázky tak, jak ji v bodě 140 doplnění kasační stížnosti vymezil stěžovatel a).
II.6.2 Nedostatečné posouzení rozumných variant AZÚR
[196] Krajský soud neshledal důvodným ani návrhový bod, jímž stěžovatel a) poukazoval na to, že tzv. regionální varianta SOKP, kterou je nutno považovat za rozumnou variantu dosud nerealizovaných úseků SOKP ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. 6. 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“), nebyla v rámci pořizování AZÚR posouzena rovnocenně s vybranou variantou. K tomu krajský soud odkázal na rozsudek NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, z jehož odůvodnění rozsáhle citoval (body 95, 96 a 149 až 151). V citovaných částech NSS vysvětlil, že trasování SOKP bylo v minulosti předmětem mnoha prověřování a posuzování, mj. v tzv. multikriteriálním hodnocení. Jeho výsledky byly převzaty do souborného stanoviska ke konceptu územní prognózy VÚC Pražského regionu. Z tohoto konceptu se následně vycházelo při zpracování územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. AZÚR potvrzuje v přímé návaznosti na předchozí územně plánovací dokumentace a jejich podklady vybraný koridor pro SOKP. To však neznamená, že by v AZÚR nebyly hodnoceny varianty koridoru pro SOKP. Dále poukázal na to, že dle NSS byly ve vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území hodnoceny varianty koridoru pro SOKP. Samotná AZÚR byla navržena invariantně, což je v odůvodnění AZÚR komplexně odůvodněno.
[197] Krajský soud shrnul, že zásady územního rozvoje nemusí obsahovat různé varianty řešení a jejich posouzení. V této věci nicméně bylo posouzení jednotlivých variant součástí procesu pořizování zásad územního rozvoje i AZÚR, a to velmi podrobně v několika dokumentech.
Kasační námitka
[198] Stěžovatel a) vytýká krajskému soudu, že se nezabýval podstatou jeho argumentace, nýbrž citoval část odůvodnění rozsudku NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, která se však vypořádává s odlišnou argumentací. Dále stěžovatel zopakoval svoji argumentaci z řízení před krajským soudem. Ta vychází z čl. 5 odst. 1 směrnice SEA, podle nějž musí být v rámci procesu posuzování vlivů koncepce na životní prostředí určeny, popsány a posouzeny možné významné vlivy všech rozumných variant, aby byla zajištěna vysoká úroveň ochrany životního prostředí. Ve vyhodnocení vlivů AZÚR na životní prostředí jsou hodnoceny dvě subvarianty tzv. aktivní varianty, a to tzv. základní řešení obsažené ve vydané AZÚR a tzv. regionální varianta SOKP. Tato regionální varianta tak měla být posouzena na stejné úrovni podrobnosti jako varianta výsledná, což se však nestalo. Ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je uvedeno, že regionální varianta nebyla prověřována žádnými odbornými studiemi. Teprve po vydání AZÚR byla reflektována v dokumentu Komplexní posouzení alternativního návrhu Silničního okruhu kolem Prahy zpracovaném v říjnu 2016 Českým vysokým učením technickým v Praze. Tento dokument ovšem nesplňuje náležitosti posouzení vlivů koncepce na životní prostředí, neboť v něm absentuje posouzení vlivů na ovzduší a hlukovou zátěž. Jde spíše o politický dokument či rizikovou analýzu regionální varianty, jenž není zpracován autorizovanou osobou. Regionální varianta byla v průběhu pořizování AZÚR doplněna do vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, avšak byla v něm pouze zmíněna, nikoliv rovnocenně hodnocena.
Vypořádání kasační námitky
[199] Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, je třeba poznamenat, že způsob vypořádání návrhového bodu nelze v tomto případě považovat za nejvhodnější. Stěžovateli a) je možno přisvědčit v tom, že krajským soudem citované úvahy NSS byly vysloveny v reakci na částečně odlišnou argumentaci. To nicméně neznamená, že by neposkytovaly odpověď i na argumentaci stěžovatele a). V této souvislosti nelze opomenout, že návrhový bod spočíval v poměrně obecném tvrzení, že v rámci pořizování AZÚR nebyla rovnocenně posouzena tzv. regionální varianta SOKP. V citaci z rozsudku NSS obsažené v odůvodnění napadeného rozsudku je nicméně uvedeno, že v rámci vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území byla tato varianta posouzena. Dále je odkazováno na odůvodnění AZÚR, které obsahuje důvody, pro které je návrh AZÚR invariantní. Rozsudek krajského soudu je na samé hraně přezkoumatelnosti, nicméně obsahuje alespoň v obecnosti důvody, pro něž má krajský soud návrhový bod stěžovatele a) za nedůvodný.
[200] K věcné podstatě kasační námitky je třeba uvést, že stěžovatel a) nepopírá, že vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území obsahuje posouzení i tzv. regionální varianty SOKP. Jeho podrobnost však považuje za nedostatečnou, neboť výsledná varianta SOKP byla hodnocena podrobněji. NSS má za vhodné poukázat na str. 67 až 81 odůvodnění AZÚR, kde je popsáno, jaká všechna vyhodnocení z hlediska volby trasy SOKP či jeho jednotlivých úseků byla v minulosti provedena. Velice podrobný výčet v minulosti provedených hodnocení je podán ve vztahu k severozápadní části SOKP, jejíž jednotlivé varianty odpovídají tzv. regionální variantě SOKP i variantě obsažené ve vydané AZÚR. Dále je ve zmíněné části odůvodnění AZÚR vysvětleno, že v průběhu pořizování AZÚR byla prověřena dopravní účinnost regionální varianty SOKP prostřednictvím dopravněinženýrských analýz v rámci výhledového dopravního modelu hlavního města Prahy. Z nich vyplynulo, že oddálení SOKP od Prahy do koridoru regionální varianty znamená nárůst automobilového zatížení na mnoha silně zatížených úsecích komunikační sítě uvnitř hlavního města v jeho intenzivně urbanizovaném území se stávající často kapacitní zástavbou, což je z provozního hlediska i z hlediska negativních vlivů dopravy na okolní území města nežádoucí. Oddálení SOKP od Prahy vyvolává nepříznivé dopravní přitížení Městského okruhu, který má omezenou kapacitu a velký rozsah tunelových úseků. Kapacitu Městského okruhu není žádoucí vyčerpat, protože by hrozila ztráta funkčnosti této významné dopravní stavby primárně určené pro ochranu vnitřního, historicky cenného a nejintenzivněji urbanizovaného území. Vyčerpáním kapacity Městského okruhu by navíc byla ohrožena bezpečnost provozu v jeho tunelových úsecích. Významným negativním dopadem, na který je třeba upozornit, je rovněž fakt, že přitížené úseky komunikací v Praze (včetně Městského okruhu) při regionální variantě SOKP se nacházejí většinou v údolních polohách širší centrální oblasti hlavního města s vysokou koncentrací obyvatel, kde jsou ztížené podmínky provětrávání, což se nepříznivě projevuje na špatné kvalitě ovzduší. Z provozního hlediska je trasa v koridoru SOKP navrženém v AZÚR v porovnání s regionální variantou okruhu příznivější, protože umožňuje převést po obvodu města některé dopravní vztahy, které by se oddálením okruhu od Prahy realizovaly po místní, dopravou značně přetížené komunikační síti ve vnitřní části Prahy. S oddalováním trasy atraktivita komunikace pro tyto vztahy rapidně klesá.
[201] Kromě posouzení regionální varianty SOKP prostřednictvím dopravněinženýrských analýz zmiňuje odůvodnění AZÚR rovněž její posouzení obsažené ve vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území.
[202] Stěžovatel a) staví svoji argumentaci na čl. 5 odst. 1 směrnice SEA, neboť se domnívá, že stavební zákon upravující vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace na udržitelný rozvoj území nedostatečně transponoval toto ustanovení. Poukázal na řízení o předběžné otázce vedené u SDEU pod sp. zn. C\u001e727/22 a dožadoval se přerušení řízení o kasační stížnosti do rozhodnutí SDEU. K tomu NSS uvádí, že SDEU rozhodl v této věci rozsudkem ze dne 4. 10. 2024. Shledal, že opatření, o jehož posouzení vlivů na životní prostředí se v dané věci jednalo, vůbec nepodléhá směrnici SEA. SDEU se tak již nezabýval otázkou výkladu čl. 5 odst. 1 směrnice SEA.
[203] V uvedeném řízení bylo zpracováno stanovisko generální advokátky ze dne 21. 3. 2024, jehož se stěžovatel a) ve svém podání ze dne 10. 10. 2024 dovolává. Nutno dodat, že závěry generální advokátky zjednodušuje. NSS považuje za účelné stručně shrnout, že generální advokátka vyšla z cíle směrnice SEA, jímž je posouzení a zohlednění vlivů opatření na životní prostředí ještě před přijetím rozhodnutí týkajícího se plánu nebo programu. Předmětem zprávy o vlivech na životní prostředí (v českém kontextu se jedná o vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území) musí být rozumné varianty. Předmětem sporu bylo, zda pravděpodobné významné vlivy na životní prostředí musí být určeny, popsány a posouzeny pouze ve vztahu k upřednostňované variantě, jak by se mohlo prima facie jevit, nebo i ohledně rozumných variant. Generální advokátka se přiklonila k druhé možnosti, neboť posouzení variant bez zohlednění jejich vlivů na životní prostředí by bylo v rozporu s cílem procesu SEA, jímž je přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů. Při výběru mezi různými variantami jsou obzvláště důležitá hlediska ochrany životního prostředí. Ve zprávě o vlivech na životní prostředí tedy musí být určen, popsán a posouzen také dopad rozumných variant na životní prostředí. Nezbytný rozsah této dokumentace je nicméně omezen na informace, které lze rozumně požadovat v souladu s čl. 5 odst. 2 směrnice SEA. V pořadí druhé užití slova rozumný (poprvé v souvislosti rozumná varianta) funguje jako filtr, který má zabránit nepřiměřené zátěži při posouzení. Dále se generální advokátka podrobně zabývala tím, co lze považovat za rozumné varianty. Následně vyložila čl. 5 odst. 2 směrnice SEA, jenž stanoví rozsah informací, které lze požadovat pro posouzení variant. Směrnice SEA neobsahuje žádná podstatná kritéria pro výběr variant. Neukládá příslušným orgánům, aby zvolily možnost, která má nejmenší dopad na životní prostředí. Cílem posouzení je pouze zajistit, aby rozhodnutí o výběru bylo přijato s ohledem na možné významné dopady na životní prostředí. Při určování informací, které lze rozumně vyžadovat, jsou kromě hledisek uvedených v čl. 5 odst. 2 směrnice SEA podstatná další dvě kritéria. Informace musí zaprvé umožnit porovnání upřednostňované možnosti s variantami s ohledem na argumenty nezbytné pro posouzení. Zadruhé musí umožnit zohlednit při tomto srovnání environmentální aspekty. Tyto požadavky nebrání tomu, aby posouzení vlivů upřednostňované možnosti na životní prostředí bylo podrobnější než posouzení vlivů ostatních posuzovaných variant. To lze očekávat zejména tehdy, pokud výhody upřednostňované varianty poměrně jasně převažují nad ostatními rozumnými variantami, a to i s ohledem na životní prostředí. V tomto případě by podrobné informace o projednávaných variantách neměly žádnou vlastní funkci, informace o dopadech upřednostňované varianty jsou nicméně i tak důležité pro následnou realizaci plánu nebo programu. Pokud však mají výhody a nevýhody různých možností podobnou váhu, je obtížnější zdůvodnit rozhodnutí o výběru. V takovém případě může být nezbytné poskytnout podrobnější informace o rozumných variantách ve zprávě o vlivech na životní prostředí, i když to vyžaduje značné úsilí.
[204] Výklad generální advokátky, jakkoliv není závazný, považuje NSS za vyvážený a racionální, neboť na jedné straně důsledně respektuje účel směrnice SEA, na straně druhé nelpí na zatěžování procesu SEA neúčelnými podmínkami.
[205] NSS se v návaznosti na rozsudek SDEU ve věci C\u001e727/22 zabýval stanoviskem generální advokátky v rozsudcích ze dne 22. 4. 2025, č. j. 2 As 86/2022 \u001e 197 a č. j. 5 As 382/2021 \u001e 208. NSS v nich akceptoval, že v procesu SEA je třeba posoudit všechny rozumné varianty. Dále se zabýval pouze tím, kterou variantu lze považovat za rozumnou, neboť v projednávaných věcech šlo o to, zda variantu, kterou podporovali navrhovatelé a která vůbec nebyla zahrnuta do vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, lze považovat za rozumnou variantu. V této souvislosti NSS zdůraznil, že dopravní účinnost koridoru vymezeného v zásadách územního rozvoje pro novou pozemní komunikaci je zcela zásadním kritériem, které je významné pro zahrnutí určité obecně existující varianty pod pojem rozumné varianty.
[206] V nyní posuzované věci je situace odlišná, neboť varianta koridoru pro SOKP, kterou podporuje stěžovatel a), byla v rámci vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území posouzena. Stěžovatel a) vznáší výhrady k tomu, že obě porovnávané varianty nebyly posouzeny stejně podrobně.
[207] Ve vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území je uvedeno, že tzv. regionální varianta nebyla prověřována žádnými odbornými studiemi (např. str. 67 a 72), což považuje stěžovatel a) za důkaz neporovnatelného (a tudíž nedostatečného) posouzení vlivů této varianty na životní prostředí. Této argumentaci nicméně nemůže NSS přisvědčit. Je třeba vyjít z toho, že v posuzované věci byly předmětem posouzení podle směrnice SEA zásady územního rozvoje, resp. AZÚR. To je do značné míry obecná územně plánovací dokumentace, jejímž smyslem je mj. vymezit koridory nadmístního významu. Takovým koridorem je též koridor pro SOKP. Míra podrobnosti je ovšem nesrovnatelná s nižším stupněm územně plánovací dokumentace, jakým jsou územní plány obcí, a dokumentací pro územní rozhodnutí. Na úrovni zásad územního rozvoje tak není známa přesná stopa pozemní komunikace (pouze rámcově v podobě koridoru), natož její konkrétní parametry. To pochopitelně ovlivňuje míru konkrétnosti vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území, což výslovně vyplývá i z čl. 5 odst. 2 směrnice SEA. Podle něj musí zpráva o vlivech na životní prostředí obsahovat informace, které lze rozumně požadovat s přihlédnutím k obsahu a úrovni podrobnosti posuzovaného plánu nebo programu. Stěžovatel a) netvrdí, že by míra podrobnosti posouzení tzv. regionální varianty SOKP neodpovídala požadavkům kladeným stavebním zákonem na stupeň obecnosti zásad územního rozvoje. Ostatně MŽP ve stanovisku k vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území v části, kterou stěžovatel a) citoval v návrhu, dospělo k závěru, že ačkoliv nebyly varianty SOKP hodnoceny ve stejné míře podrobnosti, hodnocení regionální varianty odpovídá podrobnosti zásad územního rozvoje. Tento závěr stěžovatel a) nenapadl.
[208] Z vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území i odůvodnění AZÚR vyplývá, že varianty dílčích úseků SOKP byly v minulosti vcelku podrobně prověřovány, některé z těchto variant odpovídají nyní prověřované regionální variantě SOKP (např. severozápadní úsek a jihovýchodní úsek). Řada dosud nerealizovaných úseků SOKP, které jsou předmětem AZÚR, byla rozpracována na úroveň dokumentace pro územní rozhodnutí, a to ve variantě stabilizované v územně plánovacích dokumentacích (tedy ve výsledné variantě obsažené v AZÚR). Pro tyto záměry bylo zpracováno též posouzení EIA. Již v rozsudku č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198 NSS potvrdil, že pro účely posouzení SEA mohou být využity podstatně podrobnější podklady zpracované pro posouzení EIA. Rozdílná míra podrobnosti podkladů, které jsou k dispozici ve vztahu k výsledné a regionální variantě SOKP, je důsledkem toho, že výsledná varianta je dlouhodobě stabilizována v územně plánovacích dokumentacích a dále podrobněji rozvíjena za účelem její realizace. Zmínka o tom, že regionální varianta nebyla podrobně odborně prověřena, znamená jen tolik, že nejsou k dispozici podklady, které by rozpracovávaly tuto variantu do větší míry podrobnosti, než by odpovídalo úrovni zásad územního rozvoje, popř. které by bylo možné převzít pro účely vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území. Vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území je samo o sobě nástrojem odborného posouzení vlivů na životní prostředí, zpracovává je odborně kvalifikovaná osoba. Zmínka o tom, že regionální varianta nebyla odborně prověřena, nemá žádný vliv na možnost jejího odborného prověření v rámci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, a to pochopitelně v míře konkrétnosti odpovídající zásadám územního rozvoje. Skutečnost, že k výsledné variantě byly k dispozici podrobnější údaje překračující míru podrobnosti zásad územního rozvoje, kdežto k regionální variantě nikoliv, nemá za následek nedostatečnost posouzení regionální varianty pro účely AZÚR. Rozhodně nemůže vést k tomu, aby i pro regionální variantu byly zpracovány obdobně podrobné podklady, jaké jsou k dispozici pro výslednou variantu.
[209] V návaznosti na výše uvedené je zcela bez významu pro posouzení kasační námitky, že po vydání AZÚR bylo zpracováno Komplexní posouzení alternativního návrhu Silničního okruhu kolem Prahy. Odborné hodnocení regionální varianty SOKP na úrovni zásad územního rozvoje bylo provedeno v dostatečném rozsahu v rámci pořizování AZÚR, a to jak z hlediska vlivů na dopravní vztahy v území, tak v návaznosti na to z hlediska vlivů na životní prostředí. To pochopitelně nebrání tomu, aby byla regionální varianta případně dále prověřována. V této souvislosti lze nicméně dodat, že zmíněné komplexní posouzení z října 2016 potvrdilo závěry učiněné již v rámci pořizování AZÚR (k tomu podrobně viz část II.2.1 tohoto rozsudku týkající se posouzení EIA).
[210] Pro danou věc není bez významu, že dopravněinženýrské analýzy provedené v rámci pořizování AZÚR, z nichž vychází i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, prokázaly podstatně nižší dopravní účinnost regionální varianty SOKP. To má vliv i na hodnocení jejích vlivů na životní prostředí, které nelze omezovat pouze na vlivy působící v bezprostředním okolí koridoru SOKP, nýbrž je nutno k nim přičíst i to, že nenastane pozitivní efekt spojený s výslednou variantou SOKP na území hl. m. Prahy (snížení intenzity dopravy v přetížených částech území Prahy, ochrana funkce Městského okruhu). Z vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území v tomto souhrnném náhledu, hodnotícím kladné i záporné dopady na různé části území Prahy a Středočeského kraje dotčené koridorem v důsledku logických dopravních vazeb, vychází regionální varianta SOKP jako méně příznivá z hlediska vlivů na životní prostředí (uceleně shrnuto v kapitole A.7, podrobněji rozvedeno dílčím způsobem v předchozích kapitolách). V této situaci by získávání podrobnějších informací o regionální variantě SOKP nemělo žádnou vlastní funkci. O regionální variantě SOKP jsou ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsaženy informace v takovém rozsahu, že umožňují naplnit cíl posouzení SEA (přijmout rozhodnutí o výběru varianty při zohlednění jejich závažných dopadů na životní prostředí).
[211] NSS uzavírá, že ačkoliv byly pro vyhodnocení vlivů regionální varianty SOKP na životní prostředí užity obecnější informace než v případě výsledné varianty, jednalo se o informace svojí obecností odpovídající posuzovanému plánu či programu (AZÚR), a proto nelze mít provedené hodnocení regionální varianty SOKP za nedostatečné. NSS neshledal důvod položit SDEU předběžnou otázku, zda musí být varianty plánu nebo programu posuzovány ve stejném rozsahu (myšleno míře podrobnosti), neboť shledal, že v posuzované věci byly obě varianty SOKP posouzeny v rozsahu daném mírou obecnosti AZÚR. Využití podrobnějších informací pro detailněji rozpracovanou a dlouhodobě stabilizovanou variantu neznamená, že by regionální varianta byla posouzena nedostatečně.
II.6.3 Rozpor AZÚR se směrnicí o hodnocení hluku
[212] Krajský soud nepřisvědčil stěžovateli a) ani v tom, že by akustická studie pořízená pro účely vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území byla zpracována nesprávně, a to jak z hlediska užitých hlukových limitů a jejich dodržení, tak z hlediska vyhlášky č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní požadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování). Opět odkázal na rozsudek NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, z jehož odůvodnění rozsáhle citoval (body 314 až 321).
Kasační námitka
[213] Stěžovatel a) namítl, že se krajský soud nevypořádal s podstatou jeho návrhového bodu, jenž se liší od argumentace posuzované v rozsudku NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198. Odůvodnění rozsudku má proto za nedostatečné a nepřezkoumatelné. Dále zopakoval svoji argumentaci uvedenou v návrhu na zrušení části AZÚR. Hodnocení vlivů AZÚR na hlukové zatížení území je možné podřadit pod čl. 3 písm. u) směrnice o hodnocení hluku, který definuje pojem akustické plánování. Hodnocení hluku v rámci akustického plánování využívá v souladu s čl. 5 odst. 3 a přílohou I směrnice o hodnocení hluku hlukové indikátory a dále v čl. 6 a příloze II metody hodnocení hlukové zátěže. Směrnice tedy zavádí společné metody hodnocení hluku z dopravy, jichž se musí orgány členských států držet. Na úrovni vnitrostátního práva byly v rozhodné době promítnuty ve vyhlášce o hlukovém mapování. Konkrétně jde o indikátor večera či ukazatel ročního průměru. Vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území ani podkladová akustická studie ovšem tyto indikátory nepoužívají.
Vypořádání kasační námitky
[214] Ani v tomto případě není způsob vypořádání návrhového bodu, který zvolil krajský soud, nejvhodnější. Spočívá totiž prakticky výlučně v citaci části odůvodnění rozsudku NSS č. j. 5 As 49/2016 \u001e 198, která je částečně založena na citaci některých pasáží přezkoumávaného rozsudku Městského soudu v Praze. Argumentace uplatněná v této věci kladla důraz na jiný aspekt užité metodiky pro hodnocení hlukové zátěže ve vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území. I vzhledem ke grafickému zvýraznění určitých částí citovaného textu lze seznat, že krajský soud považoval za podstatné, že užité hodnotící deskriptory a hygienické limity hluku odpovídají nařízení vlády č. 272/2011 Sb., což je podle něj korektní postup. Krajský soud také zvýraznil, co je vůbec účelem posuzování vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území, tedy že jde o otázku přípustnosti realizace záměru vymezeného v AZÚR z hlediska veřejnoprávních limitů obsažených právě v nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Rozsudek je v tomto ohledu na samé hraně přezkoumatelnosti.
[215] Stěžovatel a) nicméně zopakoval i svoji věcnou argumentaci, kterou může NSS vypořádat, aniž by to bylo na újmu jeho právům. Tato argumentace je postavena na předpokladu, že posuzování vlivů AZÚR na hlukovou zátěž v území lze podřadit pod akustické plánování, jež je definováno v čl. 2 písm. u) směrnice o hodnocení hluku jako řízení postupu při vytváření budoucí akustické situace pomocí plánovaných opatření v rámci územního plánování, inženýrských opatření v oblasti dopravních systémů, plánování dopravy, snižování hluku ochrannými protihlukovými opatřeními a řízením oblasti zdrojů hluku. Tomu lze přisvědčit. Dále se domnívá, že se na něj musí použít indikátory stanovené v příloze I směrnice, které vyžadují samostatné hodnocení tzv. večerní doby, a dále stanovení ročního průměru dle přílohy II. Stěžovatel nicméně nesprávně dovozuje, že se tyto požadavky vztahují rovněž na akustické plánování. Z čl. 5 odst. 3 směrnice o hodnocení hluku vyplývá, že pro akustické plánování mohou členské státy používat indikátory jiné než Lden a Lnight. Užití těchto indikátorů je předepsáno pro přípravu a revize strategických hlukových map, jak vyplývá z čl. 5 odst. 1 směrnice. Směrnice nijak neupravuje postup při akustickém plánování, pouze tento pojem definuje a umožňuje užití jiných indikátorů než těch, které jsou touto směrnicí zaváděny jako společné indikátory pro strategické hlukové mapování a na něj navazující tvorbu akčních plánů. Tomu odpovídá i to, že vyhláška o hlukovém mapování, jejímž účelem je transponovat směrnici o hodnocení hluku do vnitrostátního práva, upravuje v souladu s touto směrnicí hlukové ukazatele a způsob jejich výpočtu, které se užijí pouze při strategickém hlukovém mapování.
[216] NSS v rozsudku č. j. 2 As 86/2022 \u001e 197 shodně dovodil, že akustické plánování představuje výjimku z povinnosti užívat jednotlivé hlukové indikátory stanovené směrnicí o hodnocení hluku a vyhláška transponující tuto směrnici nereguluje způsob, jakým má docházet k akustickému plánování.
[217] Je třeba poukázat na to, že hlukový indikátor (ukazatel) je toliko administrativní hodnotou, nemá charakter hygienického limitu hluku stanoveného vnitrostátním právem. Smyslem směrnice o hodnocení hluku je „na základě indikátorů hluku předepsaných EU a jejich mezních hodnot stanovených jednotlivými státy, popsat expozici hlukem v okolí definovaných zdrojů dopravního a průmyslového hluku a vyhledat nejhorší místa (hot spots) pro následné vypracování akčních plánů.“ (Potužníková, D.; Hellmuth, T.; Junek, P.; Fiala, Z. Možnosti využití výsledků strategického hlukového mapování v hygienické praxi. Hygiena. 2014, roč. 59, č. 2, str. 78). V tomto odborném článku je rovněž detailně vysvětlen rozdíl mezi dvěma liniemi ochrany před hlukem, které tvoří státní zdravotní dozor založený na hygienických limitech hluku a strategické hlukové mapování, přičemž potvrzuje, že pro účely územního plánování i tvorby hlukových (akustických) studií zabývajících se budoucím stavem je třeba vycházet z pravidel první linie ochrany spojené se státním zdravotním dozorem.
[218] V tomto kontextu je třeba opět poukázat na graficky zvýrazněnou část citace v odůvodnění rozsudku krajského soudu, podle níž je smyslem vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území posoudit, zda vzhledem k současné hlukové zátěži území a budoucím záměrům, pro jejichž povolení vytváří AZÚR právní rámec, není jednoznačně vyloučena realizovatelnost záměru s ohledem na veřejnoprávní limity ochrany veřejného zdraví. Z tohoto hlediska jsou pochopitelně určující hygienické limity hluku, nikoliv hlukové indikátory dle směrnice o hodnocení hluku.
[219] Vzhledem k výše uvedenému lze uzavřít, že vyhodnocení vlivů AZÚR na udržitelný rozvoj území a hluková studie, která byla jeho podkladem, zcela správně vychází z hygienických limitů hluku a metodiky pro ně stanovené v nařízení vlády č. 272/2011 Sb.
[220] Pokud jde o návrh na položení předběžné otázky SDEU, lze opět poukázat na rozsudek č. j. 2 As 86/2022 \u001e 197, v němž se NSS vyjádřil k obdobně formulované předběžné otázce. NSS ani v nyní posuzované věci neshledal důvod položit předběžnou otázku, neboť výklad směrnice o hodnocení hluku je zcela zřejmý již ze samotného jejího textu. Jedná se o acte clair, jak NSS podrobně výše vyložil. K tomu lze dodat, že čl. 5 odst. 3 směrnice o hodnocení hluku neváže užití jiných hlukových indikátorů pro akustické plánování na podmínku, že jsou upraveny ve vnitrostátním právním předpisu. Podstatou směrnice je stanovit členským státům povinnost promítnout do vnitrostátního práva pravidla k dosažení stanoveného cíle. Směrnice o hodnocení hluku ukládá členským státům povinnost stanovit hlukové indikátory a metody hodnocení pro hlukové indikátory v souladu s přílohami I a II ve vztahu ke strategickému hlukovému mapování, nikoliv však ve vztahu k akustickému plánování, pro které lze užívat jiné indikátory. V českém právu jsou nadto tyto jiné indikátory upraveny v právních předpisech (zákoně o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády č. 272/2011 Sb.) v podobě hygienických limitů hluku. Pokládat předběžnou otázku, jak ji formuloval stěžovatel a), by tak bylo zcela nadbytečné.
III. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[221] NSS shledal, že kasační stížnost všech stěžovatelů proti výroku I rozsudku krajského soudu, jímž byla zamítnuta jejich žaloba proti napadenému rozhodnutí, je důvodná. Proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu v rozsahu výroku I a na něm závislých výroků III a IV o náhradě nákladů řízení a v tomto rozsahu věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právní názorem NSS (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), přičemž je povinen v souladu s § 2 odst. 4 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), rozhodnout o všech žalobních bodech. To je důvodem, proč nemohl NSS vzhledem k řadě dílčích nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu postupovat dle § 110 odst. 2 s. ř. s.
[222] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
[223] Kasační stížnost stěžovatele a), tj. navrhovatele, v části, v níž směřovala proti výroku II rozsudku krajského soudu, jímž byl zamítnut návrh na zrušení části opatření obecné povahy, a na něm závislým výrokům V a VI o náhradě nákladů řízení, shledal NSS nedůvodnou. Proto ji v tomto rozsahu zamítl podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Jelikož tím končí účast odpůrce v soudním řízení jakožto účastníka řízení, rozhodl NSS současně o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel a), tj. navrhovatel, nebyl procesně úspěšný, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Procesně úspěšnému odpůrci v řízení nevznikly náklady nad rámec běžné úřední činnosti, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Náklady na zastoupení odpůrce advokátem nelze považovat za účelně vynaložené (viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 3061/17). Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí NSS neuložil žádnou povinnost a sama nenavrhla, aby jí byla náhrada přiznána z důvodů zvláštního zřetele hodných (§ 60 odst. 5 ve spojení s § 120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2025
Mgr. Tomáš Kocourek, Ph.D.
předseda senátu
65