127. V souladu s § 22aa ZOHS uloží Úřad za porušení § 19a ZOHS orgánu veřejné správy pokutu až
do výše 10.000.000,- Kč.89 Při určení výměry pokuty je potom dle §22b odst. 2 ZOHS Úřad
povinen přihlédnout k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání, jeho
následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále dle tohoto ustanovení ZOHS Úřad
přihlédne k jednání účastníka řízení v průběhu řízení před Úřadem a jeho snaze odstranit
škodlivé následky deliktu. Konkrétní výši pokuty pak ponechal zákonodárce na správním
uvážení Úřadu.
128. Správní uvážení Úřadu se v otázce stanovení výše pokuty v mezích ZOHS odvíjí od posouzení
skutkových okolností daného případu. Uložená pokuta by měla plnit jak funkci represivní, tak
preventivní. Dle judikatury českých soudů musí konkrétní forma postihu
a jeho výše působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele
obdobných povinností, jaké svědčí účastníku řízení.
129. Prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí detailně popsal postup, jakým k výsledné
částce pokuty dospěl (srov. body 118 -141 napadeného rozhodnutí), přičemž přiměřeně
vycházel z pravidel zakotvených v Zásadách postupu Úřadu při stanovování pokut (dál též
„Zásady stanovování pokut“).90 Vzhledem k tomu, že Zásady stanovování pokut, pokud byly
vydány již v roce 2007, tj. několik let před účinností novely ZOHS, která do zákona zakotvila
odpovědnost orgánů veřejné správy za porušení soutěžních pravidel, přizpůsobil Úřad
principy výpočtu pokuty specifikům daného přestupku nyní posuzovaného případu.91
130. Úřad tedy postupoval tak, že nejprve stanovil základní částku a následně vyhodnotil, zda
existují přitěžující nebo polehčující okolnosti, které by byly důvodem ke zvýšení nebo snížení
pokuty. Při stanovování základní částky Úřad reflektoval délku trvání deliktu, závažnost
deliktního jednání a rozsah dotčeného území (vyjádřený počtem obyvatel); nad rámec těchto
základních parametrů zahrnul Úřad do základní částky také tzv. „vstupní částku pokuty“ ve
výši 10.000,- Kč, která zajišťuje, že uložená pokuta bude dostatečně plnit jak represivní, tak
preventivní funkci i v případě přestupků s dopadem na území s nízkým počtem obyvatel.
Každému ze zkoumaných parametrů – časová délka, závažnost, rozsah území – byl Úřadem
přiřazen určitý koeficient (do maximální výše 3), jehož hodnotu Úřad v napadeném
89
Z dikce ustanovení § 22aa odst. 2 ZOHS pak jednoznačně plyne, že pokuta být uložena musí („se uloží pokuta“).
Zákon tedy nedává Úřadu možnost pouze deklarovat, že došlo k narušení hospodářské soutěže, nýbrž Úřadu zároveň
ukládá povinnost udělit současně sankci ve formě pokuty.
90
Viz Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle
§ 22 odst. 2 ZOHS, publikované v dubnu 2007 (zákon č. 361/2005 Sb.), dostupné na:
http://www.uohs.cz/download/Legislativa/HS/SoftLaw/zasady_stanovovani_pokut.pdf.
91
Pouze pro úplnost k tomuto doplňuji, že dne 24. 4. 2018 nabyl účinnosti příkaz předsedy Postup při stanovení výše
pokut
ukládaných
za
porušení
zákona
o
ochraně
hospodářské
soutěže
dostupný
na
http://www.uohs.cz/cs/legislativa/hospodarskasoutez.html. Dle přechodných ustanovení se tento příkaz použije až na
správní řízení zahájena po datu nabytí účinnosti, tj. po 24. 4. 2018, tudíž tento „Postup“ na nyní projednávanou věc
nedopadá.
36
Č.j.: ÚOHS-19569/2021/164/YGe
rozhodnutí vždy dostatečně podrobně odůvodnil. Základní částka by potom, za normálních
okolností (tj. v případě přestupků spáchaných soutěžitelem, nikoli orgánem veřejné správy),
byla vypočtena jako násobek stanovených koeficientů a procentní podíl hodnoty prodejů.
Vzhledem k tomu, že účastník řízení není ohledně vytýkané činnosti soutěžitelem, nýbrž
orgánem veřejné správy, který z podstaty věci obraty prodejů ve smyslu Zásad stanovování
pokut nedosahuje (zároveň však svým jednáním soutěžní prostředí na daném relevantním
trhu do značné míry ovlivňuje), bylo třeba stanovit nějakou jinou referenční hodnotu, která
by nahradila hodnotu prodejů a umožnila tak určit základní částku pokuty v obdobných
případech jako v nyní projednávaném. Touto referenční hodnotou byla Úřadem stanovena
částka 370.000,- Kč. Při určení této částky vycházel Úřad z toho, že maximální možná pokuta
ve výši 9.990.000,- Kč (plus 10.000,- Kč vstupní částka, tj. celkem 10.000.000,- Kč) by byla
udělena v případě nejzávažnějšího jednání (koeficient závažnosti=3), které trvá po nejdelší
posuzované období (koeficient času=3) a kterého se dopustí obec s největším počtem
obyvatel (koeficient obyvatel=3). Referenční hodnota 370.000,- Kč potom představuje částku
rovnou poměrné výši maximální pokuty, jež by byla udělena obci v případě, kdy by
koeficienty závažnosti, času a území (resp. obyvatel) byly rovny 1.
131. V posuzovaném případě byla prvostupňovým orgánem základní částka vypočtena jako
násobek referenční hodnoty (370.000,- Kč), koeficientu závažnosti (1,2), koeficientu času
(1,62) a koeficientu obyvatel (0,122) a následně byla ještě připočtena „vstupní částka
pokuty“ ve výši 10.000,- Kč. Základní částka pokuty tedy dle prvostupňového orgánu činila
97.752,- Kč (tzv. základní částka pokuty).
132. Dále se Úřad zabýval existencí přitěžujících a polehčujících okolností, když shledal pouze
polehčující okolnosti. První polehčující okolností je jednání účastníka řízení v průběhu řízení
před Úřadem, kdy po zahájení správního řízení byl zahájen proces vedoucí k vydání nové
OZV. Z tohoto důvodu Úřad snížil pokutu o 15 % pod úroveň základní částky.
Neexistence ustálené rozhodovací praxe pak Úřad zohlednil snížením pokuty o dalších 10 %.
Jako výsledná částka uložené pokuty byla prvostupňovým orgánem stanovena částka
73.000,- Kč.
133. Nesouhlasím s tvrzením účastníka řízení, že napadené rozhodnutí Úřadu je překvapivé,
průlomové, a že se jedná o experiment s pravomocí Úřadu. Vymezení pravomoci Úřadu ve
vztahu k nyní posuzované věci bylo již několikrát potvrzeno. Konstatuji, že toto právní
vymezení je zcela jasné, určité, tuto pravomoc přesně vymezuje a nejedná se tak v žádném
případě o „experiment“. Napadené rozhodnutí není rovněž ani překvapivé, či průlomové.
V tomto bodě lze odkázat na několik obdobných rozhodnutí, která již Úřad vydal před
napadeným rozhodnutím například ve věci Bílina, Děčín nebo Karlovy Vary.92 Nadto
neexistence ustálené rozhodovací praxe Úřadu byla zohledněna snížením uložené sankce
o 10 %. K aspektu nepřiléhavě tvrzené překvapivosti napadeného rozhodnutí lze odkázat na
názory odborné veřejnosti, která již v roce 2012 explicitně upozorňovala na skutečnost, že
92
Rozhodnutí Bílina: Rozhodnutí Úřadu ze dne 20. 12. 2016, č. j. ÚOHS-S0538/2015/VS-49664/2016/830/ESk
(potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 13. 11. 2017, č. j.: ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/Aši);
Rozhodnutí Děčín: Rozhodnutí Úřadu ze dne 28. 8. 2017, č. j. ÚOHS-S0444/2016/VS-25120/2017/830/Pro
(potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 15. 5. 2018, č. j. ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/Aši);
Rozhodnutí Karlovy Vary: Rozhodnutí Úřadu ze dne 20. 12. 2017, č. j. ÚOHS-S0595/2016/VS-37308/2017/830/ESk
(potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 1. 11. 2018, č. j. ÚOHS-R0003/2018/HS-31751/310/MHf).
37
Č.j.: ÚOHS-19569/2021/164/YGe
skutková podstata § 19a ZOHS se bude vztahovat i na normativní opatření územních
samospráv.93
134. Za polehčující okolnost nelze uznat ani stanovisko Ministerstva vnitra či délku správního
řízení. Plně se v tomto ohledu ztotožňuji s argumentací uvedenou v napadeném rozhodnutí,
na kterou tímto odkazuji (viz bod 134 – 137 napadeného rozhodnutí), a pouze ve stručnosti
opakuji, že délka správního řízení plně odpovídá zásadám rychlosti a hospodárnosti
správního řízení, upravených v § 6 odst. 2 správního řádu a to s přihlédnutím k jednotlivým
skutečnostem posuzovaným v této věci. Rovněž stanovisko Ministerstva vnitra není v této
věci relevantní, neboť předmětem jeho zkoumání není soutěžní hledisko, resp. možné
narušení hospodářské soutěže dle ZOHS.
135. Nelze zohlednit ani skutečnost, že Stanovisko Úřadu bylo vydáno až po nabytí účinnosti
Vyhlášky, neboť tento materiál je pouze výkladovou pomůckou, avšak sám o sobě neukládá
obcím žádnou novou povinnost. Povinnost obce v tomto směru založil § 19a ZOHS, který byl
již v době vydání Vyhlášky účinný.
136. Skutečnost, že účastník řízení nakonec Vyhlášku zrušil a byl ve správním řízení aktivní (veden
snahou odstranit škodlivé následky svého jednání), byla důvodem pro snížení pokuty
o dalších 15 %. Toto ohodnocení popsané polehčující okolnosti vnímám za plně dostačující.
137. Přestože námitky účastníka řízení k výši uložené pokuty jsem shledal nedůvodnými,
vzhledem k vadě napadeného rozhodnutí v otázce délky trvání deliktního jednání94 je nutné
provést korekci výpočtu pokuty provedené prvostupňovým orgánem (což je promítnuto i do
výroku I. tohoto rozhodnutí).95 Oproti napadenému rozhodnutí je účastníku řízení nyní
vytýkáno toliko jednání trvající od 21. 2. 2014 do 13. 1. 2017.
138. V souladu se Zásadami stanovování pokut je při stanovení výše pokuty třeba vyjít z počtu
obyvatel účastníka řízení. Jelikož správní delikt byl dokonán k datu 13. 1. 2017, je nutné vyjít
z dat k 1. 1. 2017 – počet obyvatel obce Nučice k tomuto dni činil 382.96 Z toho důvodu se
ztotožňuji s koeficientem obyvatel zjištěným již prvostupňovým orgánem ve výši 0,122,
neboť tento také vycházel z údajů o počtu obyvatel v obci Nučice ke dni 1. 1. 2017.
139. Z hlediska posouzení závažnosti vytýkaného jednání prvostupňový orgán zohlednil,
že účastník řízení svým jednáním sledoval legitimní cíl, kterým je regulace provozování loterií
na území obce za účelem snížení škodlivých následků plynoucích z provozování loterií.
Účastník řízení tak ovšem neučinil proporcionálně vzhledem ke stanovenému cíli regulace
a svým postupem tak bez objektivně ospravedlnitelných důvodů některé soutěžitele
zvýhodnil na úkor jiných, proto koeficient závažnosti byl vyhodnocen jako 1,2. V tomto
ohledu jsem neshledal v postupu prvostupňového orgánu žádné porušení principů Zásad
stanovování pokut, ani jiné vybočení z předvídatelnosti správních úvah.
93
Srov. BEJČEK, Josef. Dozor nad orgány veřejné správy. ANTITRUST - REVUE SOUTĚŽNÍHO PRÁVA, Praha: Sdružení
KAIROS, 2012, č. 4, s. 143. ISSN 1804-1183 nebo shodně KINDL, Jiří. K deliktu narušení hospodářské soutěže orgány
veřejné správy a k jeho plánované novelizaci. Právní rozhledy. 2016, č. 7, s. 229-234.
94
Blíže viz body 70 – 74 tohoto rozhodnutí.
95
Ve stejném smyslu se vyjádřil i Krajský soud v bodě 36 Rozsudku.
96
Počet obyvatel v obcích České republiky k 1. 1. 2017, dostupný na:
https://www.czso.cz/documents/10180/45964084/1300721703.pdf
38
Č.j.: ÚOHS-19569/2021/164/YGe
140. Jelikož jsem v tomto rozhodnutí dopěl k odlišnému závěru o délce trvání deliktního jednání,
je nutné přistoupit k přepočtu časového koeficientu, neboť Zásady stanovování pokut
upravují způsob výpočtu pokuty právě s ohledem na délku trvání deliktu (způsob zohlednění
této proměnné je principiálně stejný pro soutěžitele, tak pro orgány veřejné správy).
Pro správní delikt trvající od 21. 2. 2014 do 13. 1. 2017 (tedy v délce 2 roky a 10 měsíců97)
stanovil koeficient času ve výši 1,40.
141. Základní částka pokuty je kalkulována jako násobek referenční hodnoty (370.000,- Kč),
koeficientu závažnosti (1,2), koeficientu času (1,40) a koeficientu obyvatel (0,122) v součtu
s částkou „vstupní částka pokuty“ ve výši 10.000,- Kč. Základní částka pokuty tedy nově činí
částku ve výši 85.835,- Kč. Následně jsem tuto částku upravil o polehčující okolnosti
v souhrnné výši 25 % (shodně jako v napadeném rozhodnutí) a vypočetl tak výslednou částku
pokuty po zaokrouhlení na celé tisíce dolů ve výši 64.000,- Kč.
142. Zkoumal jsem rovněž, zda uložená pokuta nebude pro účastníka řízení likvidační. Z veřejně
dostupných zdrojů98 vyplývá, že schválený rozpočet obce na rok 2021 počítá s celkovými
příjmy ve výši 47.000.000,- Kč a celkovými výdaji ve výši 48.500.000,- Kč. Uložená pokuta ve
výši 64.000,- tak představuje pouze 0,14 % celkových příjmů a 0,13 % celkových výdajů obce
Nučice. S ohledem na to, že uložená pokuta nepředstavuje výraznější zvýšení
předpokládaných výdajů, mám za to, že uloženou pokutu nelze považovat za likvidační.
K výroku o náhradě nákladů řízení
143. Rovněž jsem přezkoumal zákonnost výroku III. napadeného rozhodnutí o náhradě nákladů
řízení. S posouzením, které prvostupňový orgán v tomto směru učinil, se ztotožňuji,
a odkazuji na něj, když ani účastník řízení nevznáší proti tomuto posouzení konkrétní
námitky. Souhlasím se závěrem prvostupňového orgánu, že je namístě uložit účastníku řízení
povinnost uhradit paušální částku náhrady nákladů řízení ve výši 1 000 Kč, a to v souladu
s ustanovením § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého
výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení.
VI.
Závěr
144. S ohledem na shora uvedené jsem dospěl k tomu, že veškeré závěry prvostupňového orgánu
stran naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 19a odst. 1
ZOHS jsou správné, a že napadené rozhodnutí trpí pouze vadou nesprávného posouzení
doby trvání deliktu, čímž došlo i k nesprávnému vyměření sankce za něj. Prvostupňový orgán
pochybil při časovém vymezení vytýkaného jednání a s ohledem na tuto skutečnost jsem
upravil výrok napadeného rozhodnutí o vině a rovněž tuto skutečnost zohlednil v rámci
uložené pokuty. Jinými vadami však napadené rozhodnutí netrpí a ve zbytku jej proto
považuji za zcela správné, přezkoumatelné a zákonné.
97
98
Dle rozhodovací praxe Úřadu se doba trvání správního deliktu (nyní přestupku) zaokrouhluje na celé měsíce dolů.
Rozpočet obce Nučice, dostupný na: https://www.nucice.eu/assets/File.ashx?id_org=10806&id_dokumenty=24719.
39
Č.j.: ÚOHS-19569/2021/164/YGe
145. Vzhledem k výše uvedeným právním závěrům bylo třeba náležitým způsobem změnit výrok I.
a výrok II. napadeného rozhodnutí. Rovněž jsem přezkoumal výrok III. napadeného
rozhodnutí, který považuji za správný, a proto jej potvrzuji.
146. Výše vyložené společné působení ústavních limitů výkonu veřejné moci, procesních záruk
spravedlivého procesu, mezinárodních závazků a konkrétní podoby trestního řádu vedou
v podmínkách právního řádu České republiky k důsledku, že Úřad smí v případě
neukončeného trvajícího správního deliktu rozhodovat pouze o skutku, jenž je ohraničen
okamžikem doručení oznámení o zahájení řízení. Další udržování téhož protiprávního stavu
obviněným po tomto okamžiku musí Úřad posuzovat jako jiný skutek. Je tedy na Úřadu,
aby o eventuálním přestupkovém jednání účastníka řízení v době po 13. 1. 2017 případně
rozhodl v samostatném řízení.
147. Proto mi nezbylo než výrok I. a II. napadeného rozhodnutí změnit a ve zbytku napadené
rozhodnutí potvrdit a rozklad zamítnout.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
Mgr. Tomáš Hrstka, advokát
Teplého 2786
530 02 Pardubice
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
40