soutěže“, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá mimo
jiné i její prosté ohrožení. Tento fakt je potvrzován i ustálenou judikaturou správních soudů.76
154. Ve vztahu k dohodám (largo sensu) podle § 3 odst. 1 ZOHS, pod které spadá i rozhodnutí
sdružení, jsou zakázané ty dohody, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské
soutěže. Podle Nejvyššího správního soudu je dohoda mezi soutěžiteli zakázaná tehdy, „pokud
se vyznačuje takovými znaky mířícími na způsobení negativního efektu na trhu, které snesou
kritérium „dostatečnosti“ či „podstatnosti“ a z pohledu způsobení protisoutěžního efektu též
reálnosti.“ 77 78 Z výše uvedeného tedy vyplývá, že není nutné, aby uzavření zakázané dohody
skutečně vedlo k narušení hospodářské soutěže nebo aby její následek nastal, ale je možné
přistoupit k postihu za její uzavření i tehdy, pokud alespoň teoreticky mohla dohoda takový
následek vyvolat, a to bez ohledu na úmysl stran, které ji uzavřely a případně i plnily.
155. Nejvyšší správní soud k tomuto dále v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, sp. zn. 5 Afs 3/2012
konstatoval, že dohody ve smyslu § 3 odst. 1 ZOHS je možné typově zařadit mezi „ohrožovací
delikty“, jejichž následkem je ohrožení zájmu chráněného zákonem. Potencialita narušení
hospodářské soutěže se přitom vztahuje jak k protisoutěžnímu cíli dohod, tak k jejich
protisoutěžnímu následku. Podmínku alespoň potenciálního narušení hospodářské soutěže je
76
Srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721, bod 49.
Viz rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721.
78
Z judikatury správních soudů přitom vyplývá, že pro účely závěru o materiálním narušení hospodářské soutěže si lze
vystačit s dostatečně věrohodnými predikcemi o negativním vlivu na soutěž.
77
36
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
přitom třeba pokládat za splněnou, pokud dohoda vede alespoň ke snížení stupně nejistoty
ohledně budoucího chování soutěžitelů na trhu.79 Je totiž obecným principem, že každý
soutěžitel musí svůj postup na trhu a podmínky, jež chce nabízet svým zákazníkům, stanovovat
samostatně a nezávisle.80
156. Naplněním materiální stránky přestupku (otázkou narušení hospodářské soutěže) se Úřad
zabýval zejména v bodech 98 – 99 napadeného rozhodnutí. Dospěl přitom k závěru, že cílem
protisoutěžního jednání bylo omezit cenovou soutěž členů AJŠ poskytujících výuku cizích
jazyků pod určitou minimální hranicí, kterou představovala stanovená minimální cena za jednu
hodinu výuky cizích jazyků (prezentovaná jako MNNC dle ZZVZ) a zvýšit tak příjmy svých členů
za poskytované služby jazykového vzdělávání. S uvedeným závěrem souhlasím a tento závěr
je dostatečně opřen o důkazní materiál obsažený ve správním spisu. Ve správním řízení Úřad
dostatečně prokázal, že účastník řízení stanovil minimální cenu, kterou dále uveřejnil,
vynucoval po členech AJŠ, kontroloval její dodržování a případy jejího „porušení“ aktivně řešil.
157. Z judikatury uvedené výše přitom jasně vyplývá, že jakékoliv stanovení ceny na půdě sdružení
soutěžitelů je problematické a potenciálně způsobilé narušit hospodářskou soutěž. Stanovení
jakékoliv ceny totiž dává členům tohoto sdružení, kteří jsou v pozici faktických konkurentů,
jasnou představu o cenové politice ostatních členů (konkurentů), a má proto zásadní vliv na
cenotvorbu členů tohoto sdružení. Pro konstatování zakázaného rozhodnutí sdružení zcela
postačuje, že se jedná o pouhé nezávazné cenové doporučení. Ze spisového materiálu přitom
vyplývá, že posuzované jednání účastníka řízení bylo daleko závažnější, než je doporučení
ceny, když Úřad prokázal81 i vynucování stanovené ceny. Bez existence sdružení by se dané
jednání dalo zcela připodobnit k zakázané horizontální kartelové dohodě, kterou by mezi
sebou uzavřeli konkurenti a která představuje jedno z nejzávažnější porušení soutěžních
předpisů. V praxi totiž mohou nastat situace, kdy se určité sdružení, které má omezený počet
členů, stane pouhou zástěrkou pro horizontální kartel. Takové jednání musí být zásadně
postiženo stejně jako zakázaná horizontální spolupráce soutěžitelů, aby nebylo možné
obcházet ZOHS a jeho účel, kterým je zabránění nedovolenému narušení hospodářské
soutěže.
158. Zcela se tedy ztotožňuji s Úřadem, který při hodnocení typové závažnosti považoval
posuzované jednání účastníka řízení za velmi závažné porušení zákona.82 Tvrdí-li účastník
řízení, že stanovení minimální ceny z pohledu hospodářské soutěže nedává smysl a nemůže
ani soutěž narušit, vzhledem k výše uvedenému se jedná o projev flagrantního nepochopení
konceptu narušení hospodářské soutěže. Lze pouze dodat, že jedním z hlavních účelů ochrany
hospodářské soutěže, který je v poslední době stále více akcentován, je blahobyt
spotřebitele.83 Stanovení minimálních cen je v tomto ohledu obzvlášť škodlivé, neboť se tím
79
Srov. také např. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541.
Viz rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721.
81
Viz body 45 a násl. napadeného rozhodnutí.
82
Srov. bod 129 napadeného rozhodnutí.
83
K tomu viz stanovisko generálního advokáta ze dne 9. 12. 2021 ve věci vedené pod sp. zn. C‑377/20, kde generální
advokát Athanasios Rantos uvedl: „Pravidla hospodářské soutěže, která mají právě za cíl zabránit narušení hospodářské
soutěže na újmu obecného zájmu, jednotlivých podniků a spotřebitelů, a tímto přispívat k blahobytu v Unii. Blahobyt
spotřebitele je tedy nepochybně součástí cílů sledovaných tímto ustanovením. … Ochrana účinné struktury hospodářské
soutěže je totiž vnitřně spojena s konečným cílem, a sice ochranou spotřebitele. V tomto smyslu mají tato pravidla, která
mají zajistit, aby nebyla narušena hospodářská soutěž na vnitřním trhu, za konečný cíl zvýšení blahobytu spotřebitele.“
80
37
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
uměle navyšují ceny, za které je prodáváno zboží pro konečného zákazníka/spotřebitele.84 Při
cenovém sladění je navíc zákazník či konečný spotřebitel (zde reprezentovaný veřejným
zadavatelem) zásadně omezen v jeho volbě na straně nabídky právě minimálně sjednanou
cenou.
159. Namítá-li dále účastník řízení, že jeho jednání nemělo skutečný dopad na hospodářskou
soutěž, je k tomu třeba uvést, že Úřad ani neměl povinnost vyhodnocovat, zda tomu tak bylo
či nikoliv. Důvodem je skutečnost, že Úřad správně posuzované jednání účastníka řízení
vyhodnotil jako cílovou dohodu,85 u které není třeba dopad na soutěž prokazovat, neboť se
(vzhledem k cíli narušit hospodářskou soutěž) presumuje (viz výše). Úřad se nicméně i přesto
v rámci hodnocení individuální závažnosti skutečným dopadem na hospodářskou soutěž
zabýval, když dospěl k závěru, že posuzované jednání tento skutečný dopad mělo. S uvedeným
závěrem se ztotožňuji a v podrobnostech odkazuji na bod 130 napadeného rozhodnutí,
ve kterém Úřad popisuje, v čem tento skutečný dopad na soutěž spočíval.
Délka trvání přestupku
160. Účastník řízení dále nesouhlasí se stanovením počátečního data přestupku, tj. s datem
21. 4. 2017, které se váže ke konání členské schůze účastníka řízení, na kterém byla vyloučena
jazyková škola Agentura Parole. Účastník řízení v této souvislosti popírá, že by důvodem pro
její vyloučení byla cenová politika společnosti či snad přímo nabízení jazykové výuky za ceny,
které by byly v rozporu s údajným rozhodnutím účastníka o stanovení cen. Účastník řízení
namítá, že nabízené ceny byly diskutovány pouze v souvislosti s kvalitou jazykové výuky, tj.
jako indikátor kvality, na níž je členství v AJŠ založeno, kdy současně bylo výslovně uvedeno,
že věcí AJŠ není cenová politika jednotlivých škol. Navíc podnět k vyloučení Agentury Parole
daly dvě jiné jazykové školy.
161. Tvrzení Úřadu, že bylo prokázáno, že již v době vyloučení společnosti Agentury Parole byla
minimální cena stanovena, tedy dle účastníka řízení není podloženo žádnými důkazy ani není
uvedeno, v jaké výši minimální cena měla být údajně stanovena. Úřad tak podle účastníka
řízení neprokázal, že ke dni 21. 4. 2017 existovalo rozhodnutí sdružení o určení cen, jehož
cílem nebo důsledkem by bylo narušení hospodářské soutěže, ani tyto ceny nebyly vůči
členům sdružení vynucovány. Úřad tedy vyvodil nesprávný závěr o počátku přestupku
a nedošlo k naplnění kumulativních znaků zakázané dohody uvedených v bodě 103
napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že počáteční datum je i ve výroku napadeného
rozhodnutí a současně by mělo mít vliv na výpočet pokuty, je napadené rozhodnutí zatíženo
vadou, která jej činí věcně nesprávným.
162. Uvedená námitka účastníka řízení je důvodná. Přezkum trvání délky trvajícího přestupku jsem
provedl již v rámci přezkumu ex officio, přičemž jsem dospěl ke stejnému závěru jako účastník
řízení, tedy že počátek trvajícího přestupku ke dni 21. 4. 2017 neobstojí, neboť Úřad
neprokázal, že by k uvedenému datu existovalo zakázané rozhodnutí sdružení. Z tohoto
důvodu jsem na základě důkazů obsažených ve spisovém materiálu stanovil jiné datum
84
Uvedené platí i v tomto případu, byť se dotýkalo veřejných zadavatelů, ti nicméně disponují se svěřenými veřejnými
prostředky od daňových poplatníků.
85
Srov. zejména bod 99 napadeného rozhodnutí.
38
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
počátku trvajícího přestupku, a to 13. 10. 2017, kdy již prokazatelně existovalo zakázané
rozhodnutí sdružení. V podrobnostech odkazuji na příslušnou pasáž tohoto rozhodnutí.
VII. Přezkum ostatních výroků – zákaz plnění, ručení členů AJŠ za pokutu, opatření k nápravě
a náklady řízení
163. Dále jsem dle § 89 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona přezkoumal
a potvrdil výrok II. napadeného rozhodnutí, kterým byl uložen zákaz plnění rozhodnutí
sdružení soutěžitelů popsaného ve výroku I. napadeného rozhodnutí (ve znění nynější korekce
výroku I., která byla provedena tímto rozhodnutím o rozkladu), neboť jsem shledal, že
k zakázanému jednání došlo, a proto je dle § 7 odst. 1 ZOHS namístě plnění daného rozhodnutí
do budoucna zakázat.
164. Co se týká výroku IV. napadeného rozhodnutí, tak vzhledem k závěrům uvedených v bodech
84 - 98 tohoto rozhodnutí, týkajících se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí v části
věnující se uložení pokuty účastníku řízení a jejímu zrušení, je namístě zrušit rovněž i výrok IV.
napadeného rozhodnutí, kterým Úřad konstatuje povinnost členů AJŠ ručit za zaplacení
uložené pokuty, neboť tento výrok je akcesorický k výroku o uložení pokuty a samotně by tak
nemohl obstát (ve smyslu § 82 odst. 3 správního řádu tvoří nedílný celek s výrokem o pokutě).
165. V rámci námitek uplatněných účastníkem řízení lze však dodat, že případná povinnost členů
sdružení soutěžitelů ručit za pokutu uloženou tomuto sdružení, jehož jsou členem, vyplývá
přímo z § 22a odst. 3 věty druhé ZOHS. Jedná se tedy o zákonem upravený zajišťovací institut
pro případ, kdy rozhodnutím Úřadu uložená pokuta není pokutovaným účastníkem řízení
dobrovolně uhrazena. Ručení však vzniká přímo ze zákona, když k jeho vlastní realizaci dochází
v závislosti na průběhu daného inkasního řízení. Člen sdružení, kterému byla uložena Úřadem
pokuta, tedy není dotčen správním rozhodnutím přímo, ale ručení za uloženou pokutu je další
navazující problematikou, o které ovšem Úřad de facto pozitivně (meritorně) nerozhoduje.
Je to totiž úloha správce daně, jak bude v inkasním řízení postupovat, aby částka uložené
pokuty byla řádně odvedena do veřejných rozpočtů.
166. Pro úplnost dodávám, že i v průběhu inkasního řízení se může dotčená osoba bránit, že jí
povinnost ručit za uloženou pokutu nesvědčí. Rozhodnutí Úřadu je tak třeba v tomto směru
vnímat spíše jako nápomocné pro správce daně, než že by šlo o meritorní (finální) posouzení
otázky, kdo má/nemá za uloženou pokutu ručit. Úřad pokutu ukládá účastníkovi daného řízení
a nemůže predikovat, jak se bude inkasní řízení o dané pokutě vyvíjet. Předmětné ustanovení
bylo do ZOHS doplněno v roce 2009, a to s cílem zabránit případům, kdy sdružení dosahuje
minimálního celkového ročního obratu nebo dokonce žádného obratu nedosahuje a nemohla
by mu být uložena odpovídající pokuta plnící všechny své funkce. Naopak obraty jednotlivých
členů sdružení jej mohou mnohonásobně převyšovat. Hospodářský vliv sdružení také často
nezávisí pouze na výši jeho obratu, ale naopak na výši obratu a ekonomické síle jeho členů.
167. Konečně lze konstatovat, že pokud byli někteří ze členů AJŠ z povinnosti ručit za uloženou
pokutu vyjmuti, tak tato skutečnost nevyplývá z ustanovení aktuálně účinného ZOHS, nýbrž by
šlo o postup na základě čl. 14 odst. 4 in fine Směrnice ECN+. Dojde-li tedy prvostupňový orgán
znovu k závěru, že někteří členové AJŠ splňují podmínky pro vyjmutí z ručení a bude-li mít za
to, že je potřebné pro usnadnění průběhu budoucího inkasního řízení před příslušným
39
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
správcem daně toto uvést ve výroku svého rozhodnutí, je třeba se odkazovat na uvedenou
směrnici, nikoliv ZOHS, který zatím (podle stavu de lege lata) tento institut nezná.
168. Rovněž jsem přezkoumal a potvrdil výrok V. napadeného rozhodnutí, kterým bylo účastníku
řízení uloženo opatření k nápravě, a sice informovat všechny členy AJŠ o napadeném
rozhodnutí, kdy jsem dospěl k závěru, že i tento výrok je namístě potvrdit, neboť byla
prokázána existence zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů. Vzhledem ke skutečnosti,
že opatření k nápravě dle § 20 odst. 4 ZOHS nemá sankční povahu, nýbrž sleduje odstranění či
napravení nepříznivých následků protisoutěžního jednání, jeví se opatření uložené účastníku
řízení výrokem V. napadeného rozhodnutí jako přiměřené a účelné.
169. Dále jsem v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 152 odst. 5 správního řádu
přezkoumal výrok o nákladech řízení. S posouzením, které prvostupňový orgán v tomto směru
učinil, se ztotožňuji a odkazuji na něj. Souhlasím se závěrem prvostupňového orgánu, že je
namístě uložit účastníkovi řízení povinnost uhradit paušální částku náhrady nákladů řízení ve
výši 3 500 Kč. Napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci správního řízení, které bylo vyvoláno
porušením § 3 odst. 1 ZOHS účastníkem řízení, a z důvodu délky a rozsahu dokazování
provedeného v předmětném správním řízení, jakož i složitosti posuzované věci, bylo namístě
paušální částku náhrady nákladů správního řízení zvýšit na 3 500 Kč, dle § 6 odst. 2 věty první
vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán
hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení. Vzhledem ke skutečnosti, že tímto
rozhodnutím je potvrzena vina účastníka řízení, je namístě potvrdit i výrok VI. napadeného
rozhodnutí, týkající se nákladů řízení, což vyplývá z dikce § 79 odst. 5 správního řádu.
VIII. Závěr
170. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. V rámci přezkumu napadeného
rozhodnutí ex officio jsem dospěl ke zjištění, že odůvodnění Úřadu v bodech 106 – 109
napadeného rozhodnutí, týkající se určení počátku protisoutěžního jednání účastníka řízení,
je nedostatečné, neboť zde Úřad k jím stanovenému datu neprokázal naplnění jednotlivých
podmínek pro existenci zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů dle § 3 odst. 1 ZOHS, které
vyplývají z judikatury správních soudů. Na základě informací obsažených ve správním spise
jsem naopak usoudil, že dané judikaturní podmínky zakázaného rozhodnutí sdružení
soutěžitelů byly naplněny představením Metodických pokynů obsahujících určení konkrétní
minimální ceny za poskytované služby na členské schůzi AJŠ ve dnech 13. 10. 2017 –
14. 10. 2017, a proto jsem nově stanovil počátek daného trvajícího přestupku na datum
13. 10. 2017. Vzhledem ke skutečnosti, že jsem tyto závěry učinil na základě informací
zachycených ve správním spise, se kterými byl účastník řízení seznámen, nebylo nutné výrok
I. napadeného rozhodnutí rušit a vracet Úřadu k novému projednání, a proto jsem přistoupil
k jeho změně, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí o rozkladu.
171. Rovněž jsem v rámci výroku I. napadeného rozhodnutí přistoupil ke korekci vymezení
relevantního trhu provedeného Úřadem, který zde tento trh nevymezil správně, neboť termín
relevantní trh nahrazuje zákonem neužívaným pojmem „oblast“, kteroužto skutečnost však
blíže nezdůvodnil. Lze však dodat, že materiálně se vymezení relevantního trhu Úřad věnuje
v bodech 80 – 90 napadeného rozhodnutí, přičemž závěry zde uvedené lze aplikovat na pojem
40
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
relevantního trhu a zároveň jsou tyto v souladu s vyjádřením účastníka řízení. Na základě § 90
odst. 1 písm. c) správního řádu jsem proto přistoupil ke změně výroku I. napadeného
rozhodnutí a v rámci tohoto rozhodnutí o rozkladu v bodech 67 - 81 doplnil odůvodnění.
172. Za nedostatečně odůvodněný, potažmo nepřezkoumatelný, naopak shledávám způsob, jakým
správní orgán prvního stupně vypočítal sankci uloženou účastníku řízení. Postup Úřadu
v napadeném rozhodnutí nebyl souladný s jeho předchozí rozhodovací praxí, přičemž odklon
od této zavedené praxe nebyl dostatečně zdůvodněn. Proto bylo namístě přistoupit ke zrušení
výroku o pokutě uložené účastníkovi řízení, jakožto i navazujícího (souvisejícího) výroku
o ručení členů AJŠ vyplývajícího z § 22a odst. 3 ZOHS. V této části je tedy napadené rozhodnutí
zrušeno a vráceno správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání.
173. V ostatních výrocích napadeného rozhodnutí, tj. výrocích II., V. a VI., toto rozhodnutí potvrzuji,
neboť jsem dospěl k závěru, že ke spáchání vytýkaného jednání ve formě pokračujícího
přestupku došlo, a to na základě existence zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů dle
§ 3 odst. 1 ZOHS. U Metodických pokynů představených na členské schůzi AJŠ dne 13. 10. 2017
je dle mého názoru prokázána shoda vůlí jednotlivých členů AJŠ, kdy tyto pokyny prokazatelně
obsahovaly stanovení minimální ceny za jednu hodinu výuky cizích jazyků určenou pro
výběrová řízení na poskytování služeb jazykového vzdělávání, a to s cílem narušit
hospodářskou soutěž na relevantním trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání. Proto
bylo rovněž důvodné uložit opatření k nápravě dle výroku V. napadeného rozhodnutí a uložit
účastníku řízení povinnost uhradit náklady řízení, jak to Úřad provedl ve výroku VI.
napadeného rozhodnutí.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
41
Č.j.: ÚOHS-39658/2022/164
Obdrží:
Mgr. Ing. Marek Joch, advokát
STRNAD JOCH LOKAJÍČEK advokáti s.r.o.
Jugoslávská 620/29
120 00 Praha 2
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
42