188. Zákonné ustanovení § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS stanoví, že „zneužitím významné tržní síly je zejména diskriminování dodavatele spočívající ve sjednání nebo uplatnění rozdílných smluvních podmínek pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění, bez spravedlivého důvod.“
189. Ústavní soud ve svém nálezu ÚS 30/16 k citovanému ustanovení v bodě 221 konstatoval (zvýraznění přidáno): „Účelem napadeného ustanovení je zabránit tomu, aby si odběratel využitím svého postavení na trhu vynutil po dodavateli smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících, které se bez spravedlivého důvodu odchylují od smluvních podmínek, které tento odběratel uzavírá s jinými dodavateli při srovnatelném plnění. Sjednané smluvní podmínky by tak vzhledem k tomuto zákazu neměly sloužit jako faktický nástroj pro dosažení písemně nesjednané či zákonem zakázané slevy na kupní ceně nebo pro dosažení jiné obdobné výhody v rámci dodavatelsko-odběratelského vztahu. Uvedený požadavek neznamená, že by sjednané smluvní podmínky měly být v případě každého dodavatele stejné, pro rozdíly by však měl existovat spravedlivý důvod, což v daném kontextu nutno vykládat jako určitý objektivní důvod, který odpovídá logice dodavatelsko-odběratelských vztahů. Takovýto restriktivní výklad pojmu „spravedlivý důvod “ je nezbytný k tomu, aby zákaz stanovený napadeným ustanovením bylo možné považovat z hlediska odběratelů za dostatečně určitý a předvídatelný, jak to předpokládá čl. 4 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy.“
190. Zákonodárce se přitom zřejmě v případě skutkových podstat § 4 odst. 2 ZVTS inspiroval ustanovením § 11 odst. 1 ZOHS týkajícím se zneužití dominantního postavení, jak naznačuje i důvodová zpráva k novele 50/2016.[91] Zákaz diskriminace vtělený do § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS je obdobný zákazu diskriminace, který je obsažen v ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) ZOHS, podle kterého se za zneužití dominantního postavení považuje „uplatňování rozdílných podmínek při shodném nebo srovnatelném plnění vůči jednotlivým účastníkům trhu, jimiž jsou tito účastníci v hospodářské soutěži znevýhodňováni.“
191. Vzhledem k tomu, že k zákazu diskriminace dodavatelů podle § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS doposud neexistuje relevantní judikatura správních soudů, lze přiměřeně aplikovat judikaturu vztahující se k diskriminaci podle § 11 odst. 1 písm. c) ZOHS.
192. Nejvyšší správní soud v případu České dráhy konstatoval: „Otázka, zda rozdílné podmínky byly uplatňovány při shodném či srovnatelném plnění, je jednou z klíčových otázek při hodnocení naplnění skutkové podstaty zneužití dominantního postavení upravené v ust. § 11 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně hospodářské soutěže.“[92]
193. Ve stejném případu se dále ke srovnatelnosti plnění vyjádřil Krajský soud v Brně, když uvedl, že „srovnatelnost plnění byla dána samotným charakterem plnění a nikoli typem zákazníka. Pokud by zdejší soud dal zapravdu žalobci, podle kterého se jednalo o plnění nesrovnatelné vzhledem k existenci konkurence, resp. potenciální konkurence (konkurenčního vztahu mezi žalobcem a uvedenými společnostmi), pak by to obecně znamenalo nemožnost postihovat dominanta, který vůči jedněm odběratelům (tam, kde to z obchodních důvodů „potřebuje“) postupuje jinak než vůči ostatním. Koncept žalovaného, který v napadeném rozhodnutí z pohledu hmotněprávního posouzení věci použil, vychází z toho, že přestože uvedené dvě společnosti byly v obdobném postavení vůči žalobci jako jiní jeho zákazníci, v souvislosti s důvody spočívajícími v konkurenčním tlaku uvedených společností k nim žalobce postupoval odlišně než k ostatním. Diskriminaci lze přitom jednoduše řečeno vykládat právě coby jiný přístup k jednomu než k druhému.“[93]Tento názor Krajského soudu v Brně přitom plně koresponduje s rozhodovací praxí Komise a Tribunálu, neboť ani ta jako kritérium rozdílnosti obchodních transakcí nezohledňuje konkurenční vztah mezi dominantem a znevýhodněným obchodním partnerem a jeho absenci u ostatních obchodních partnerů.[94]
194. Nejvyšší správní soud potvrzuje uvedené závěry, byť v oblasti diskriminace spotřebitelů, když dále uvádí: „Při zkoumání konkrétního jednání je třeba zabývat se nejprve otázkou srovnatelnosti transakcí. Pouze v případě závěru o jejich srovnatelnosti, tj. dostatečné shodnosti, je na místě přikročit k posouzení důvodnosti zvýhodnění některých spotřebitelů, tj. odlišnosti jim poskytnutých podmínek.“[95]
195. V souladu s výše uvedenou judikaturou, která je vzhledem k dikci ZVTS aplikovatelná i v případech diskriminace dodavatelů, je třeba zkoumat, zda jsou naplněny všechny znaky skutkové podstaty diskriminace popsané v § 4 odst. 2 písm. I) ZVTS. V prvé řadě je tak třeba vyjasnit, zda se jednalo o srovnatelné transakce, resp. zda na základě uzavření Rámcové smlouvy MIAG docházelo u dodavatelů ke srovnatelnému plnění. Z dokumentů zaslaných Úřadu dodavateli vyplývá, že účastník řízení MIAG uzavíral se všemi dodavateli účastníka řízení MAKRO smlouvu v prakticky totožném znění, tedy že všem dodavatelům účastníka řízení MAKRO poskytoval tytéž služby, které jsou uvedeny v bodě 164 tohoto rozhodnutí. Z pohledu uzavřených Rámcových smluv MIAG lze konstatovat, že ze strany účastníka řízení MIAG mohlo docházet vůči všem dodavatelům s uzavřenou Rámcovou smlouvou MIAG ke srovnatelnému plnění ve smyslu § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS.
196. Co se týká dalšího znaku skutkové podstaty, a to důvodnosti rozdílných poplatků u jednotlivých dodavatelů ze strany účastníka řízení MIAG, prvostupňový orgán se k nim vyjádřil v bodech 436 – 439 napadeného rozhodnutí a druhostupňový orgán se s jeho názorem ztotožňuje.
197. K prvnímu kritériu - Předpokládaný nebo obchodním partnerem uvedený počet zemí, ve kterých má obchodní partner v úmyslu působit a spolupracovat s účastníkem řízení, jakož i asociovaných společností se kterými má obchodní partner zájem spolupracovat – prvostupňový orgán konstatoval, že z uvedeného nijak nevyplývá, zda toto kritérium představuje snížení nebo zvýšení odměny. U druhého kritéria - Předpokládaný rozsah spolupráce mezi obchodním partnerem a účastníkem řízení – Úřad uvedl, že toto kritérium lze využít v počátcích smluvního vztahu, kdy nebylo možné přesněji určit, jak velký objem odběru zboží budou smluvní strany realizovat, avšak tento rozsah se může v čase měnit a s ním i výše odměny, přičemž shromážděné podklady takovou změnu neindikují. Kritérium číslo tři - Předpokládaná výše obratů obchodního partnera u účastníka řízení a s tím související rozsah konkrétních služeb, které má obchodní partner v úmyslu využívat – Úřad odmítl s odůvodněním, že toto kritérium předpokládá různý rozsah služeb, který má být údajně poskytován dle volby dodavatele. Ze spisového materiálu a skutkových zjištění však Úřadu vyplynulo, že všem dodavatelům je shodně poskytována tatáž služba.
198. Druhostupňový orgán k tomu dodává, že ekonomická kritéria uvedená účastníkem řízení MIAG, která měla odůvodnit rozdílnou […obchodní tajemství…] poplatků, jsou v první řadě příliš obecná, než aby mohla postup účastníka řízení MIAG jakkoli odůvodnit, přičemž účastník řízení MIAG nijak aplikaci těchto kritérií Úřadu nevysvětlil, třeba na konkrétním příkladu stanovení výše poplatku u jakýchkoli konkrétních dodavatelů. Takto obecně stanovená kritéria o nediskriminačním postupu účastníka řízení MIAG ničeho nevypovídají.
199. Výše uvedená kritéria není možné přijmout ani z toho důvodu, že popírají jiné tvrzení účastníka řízení MIAG, tedy, jak je uvedeno výše, že […obchodní tajemství…]. Druhostupňovému orgánu však nijak nevyplývá, jak uvedená kritéria mají vliv na náklady účastníka řízení MIAG. Uvedená kritéria se naopak zřejmě vztahují na spolupráci dodavatelů s účastníkem řízení MAKRO a nikoli s účastníkem řízení MIAG. Například kritérium číslo tři „předpokládaná výše obratů obchodního partnera u účastníka řízení a s tím související rozsah konkrétních služeb, které má obchodní partner v úmyslu využívat“ se nemůže vztahovat na spolupráci s účastníkem řízení MIAG, protože obrat dodavatele, který lze předpokládat do budoucna, se vztahuje k účastníku řízení MAKRO, u účastníka řízení MIAG, který za účastníka řízení MAKRO „jen“ proplácí zaslané faktury, nemůže mít dodavatel z podstaty věci žádný obrat. Stejně tak „s tím související předpokládaný rozsah konkrétních služeb“ se nemůže vztahovat na spolupráci s účastníkem řízení MIAG, […obchodní tajemství…] a nesouvisí s obratem dodavatele. Pokud by tím účastník řízení MIAG myslel předpokládaný rozsah využití těchto služeb, tak se s tím druhostupňový orgán rovněž nemůže ztotožnit, neboť rozsah využití služeb nelze předpokládat předem a dá se zohlednit pouze v průběhu času, což účastník řízení MIAG nezohledňoval, jak je uvedeno výše.
200. Rovněž nelze přisvědčit vágní rozkladové námitce účastníků řízení, že výše poplatku závisela do jisté míry na vyjednávacích schopnostech dodavatelů, když někteří si dokázali vyjednat nižší procentuální výši poplatku než ostatní. Především se znovu jedná o velmi obecný argument účastníků řízení, který není nijak konkretizován, a dále z odpovědí dodavatelů založených ve spise vyplývá, že […obchodní tajemství…][96] a […obchodní tajemství…],[97] přičemž ani jeden z účastníků řízení nebyl schopen doložit opak.
201. Z těchto důvodů druhostupňový orgán uzavírá, že účastník řízení MIAG neuvedl žádná transparentní ověřitelná ekonomická kritéria, o nichž by bylo možné konstatovat, že odůvodňují rozdílnou […obchodní tajemství…] poplatků u jednotlivých dodavatelů.
202. To však neznamená, že by žádná důvodná kritéria nemohla existovat. Jak uvádí odborná (ač soutěžní) literatura, „Toto zahrnuje posouzení povahy výrobků a/nebo služeb, jichž se posouzení týká, a může vést nutně k posouzení mj. jejich složení, kvality, druhů, rychlosti a doby dopravy, marketingových nákladů nebo jiných relevantních faktorů. Nejzřejmější metoda k uzavření, že dva obchodní případy nejsou ekvivalentní, je prokázání, že náklady dominantní společnosti na poskytování výrobku a/či služby nebyly shodné.“[98]
203. Úřad se měl tedy v tomto směru zaměřit na zkoumání argumentu, který obecně uvedl účastník řízení MIAG a který je dle druhostupňového orgánu klíčový, a to náklady účastníka řízení MIAG a jeho přiměřený zisk. Úřad sice zkoumal výši poplatku pro dodavatele s obdobným obratem, avšak obrat dodavatele nemusí nijak souviset s počtem faktur zaslaných dodavatelem či využitím dalších nabízených služeb. Pokud by Úřad měl posuzovat, zda se ze strany účastníků řízení jedná o diskriminační praktiku, je třeba se zabývat tím, zda skutečně docházelo ze strany účastníka řízení MIAG ke srovnatelnému plnění z hlediska nákladů účastníka řízení MIAG, které mu vznikaly při administraci plateb dodavatelů s uzavřenou Rámcovou smlouvou MIAG.
204. Z provedeného dokazování jasně vyplývá, že účastník řízení MIAG uplatňoval na základě Rámcové smlouvy MIAG se stejným výčtem poskytovaných služeb vůči různým dodavatelům různou […obchodní tajemství…] poplatků, a to bez bližšího odůvodnění. Je tedy na orgánu prvního stupně, aby se po přezkoumání, zda účastníci řízení splňují zákonné znaky, aby mohli tvořit nákupní alianci ve smyslu § 2 písm. c) ZVTS, znovu zabýval vytýkaným jednáním označeným jako Skutek 2 a rozhodl a náležitě právně zdůvodnil, zda toto jednání účastníků řízení skutečně spadá skutkovou podstatu ustanovení § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS.
205. Pokud prvostupňový orgán dospěje k závěru, že vytýkané jednání nenaplňuje všechny znaky skutkové podstaty § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS (případně jiné speciální skutkové podstaty podle § 4 odst. 2 ZVTS), avšak co do závažnosti naplní materiální stránku a bude se tak jednat o zneužití významné tržní síly účastníků řízení vůči svým dodavatelům, je namístě posoudit, zda nelze daný skutek podřadit pod generální klauzuli uvedenou v § 4 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 3 odst. 1 téhož zákona, jak to odpovídá výše citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2008, č. j. 7 Afs 40/2007-111.
K formální a materiální stránce přestupků
206. Účastníci řízení Úřadu dále vytýkají, že neprovedl správné posouzení formální a materiální stránky přestupků konstatovaných ve výrocích I. a II. napadeného rozhodnutí. Fakticky dle účastníků řízení Úřad provádí hodnocení, zda vytýkané jednání naplňuje pojmové znaky generální klauzule zneužití významné tržní síly dle § 4 odst. 1 ZVTS. Dle účastníků řízení je ovšem takové vymezení generální skutkové podstaty naprosto neurčité a hodnocení formální a materiální stránky vytýkaných přestupků je tak podle účastníků řízení tedy i nesprávné a nepřezkoumatelné.
207. Vzhledem k tomu, že se napadené rozhodnutí ruší a v navazujícím řízení se bude Úřad zabývat znovu samotným pojetím skutků a jejich právní kvalifikací, konkrétní vyhodnocení formální a materiální stránky přestupků je nyní předčasné. V otázce formální a materiální stránky přestupku je však pro účely vedení dalšího řízení vhodné zdůraznit následující.
208. Přestupkem je podle § 5 přestupkového zákona „společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.“ Pojem přestupek je tak vyjádřen znaky formálními a znakem materiálním, které musí být naplněny současně. Mezi formální obecné znaky patří protiprávnost, trestnost, přestupková způsobilost a výslovné označení za přestupek v zákoně, mezi formální typové znaky patří objekt, objektivní stránka, subjekt a v případě fyzické osoby jako pachatele přestupku i subjektivní stránka. Mezi materiální znaky patří společenská škodlivost.[99] Důvodová zpráva k přestupkovému zákonu dále uvádí: „Přestupek je vymezen na základě materiálně-formálního pojetí, přičemž ke vzniku odpovědnosti za přestupek bude muset dojít k naplnění všech jeho znaků současně – to znamená, že musí jít o protiprávní společensky škodlivý čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a zároveň vykazuje znaky stanovené zákonem, tedy obecné znaky přestupku i znaky konkrétní skutkové podstaty přestupku, nejde-li o trestný čin.“[100] Přestupek je tedy spáchán, pokud jsou naplněny všechny znaky skutkové podstaty přestupku, jinými slovy je naplněna jak formální, tak materiální stránka přestupku.
209. Jednání odběratelů ve smyslu ZVTS je třeba posuzovat s ohledem na naplnění všech formálních a materiálních znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v zákoně o významné tržní síle. Stěžejní je v tomto ohledu § 4 ZVTS, jenž vymezuje katalog především zákazů a jim odpovídajících povinností, které musí odběratel v postavení významné tržní síly ve vztazích s dodavateli potravin dodržovat. Základní pravidlo přitom obsahuje tzv. generální klauzule obsažená v § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 ZVTS, podle které se bez další specifikace zakazuje zneužití významné tržní síly. V § 4 odst. 2 ZVTS je dále obsažen demonstrativní výčet zvláštních skutkových podstat. Jednotlivé přestupky jsou následně uvedeny v § 8 ZVTS.[101]
210. S účastníky řízení lze souhlasit v tom, že v bodech 453 – 460 napadeného rozhodnutí Úřad, navzdory názvu uvedené kapitoly, skutečně neprovádí posouzení formální stránky přestupků, nýbrž rozebírá, zda jsou naplněny pojmové znaky zneužití významné tržní síly definované v generální klauzuli uvedené v § 4 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 3 odst. 1 ZVTS. Vymezení generální klauzule může působit neurčitě, proto je pro její naplnění nezbytné čerpat ze samotné definice významné tržní síly obsažené v § 3 odst. 1 ZVTS.[102]
211. Pokud se jedná o namítanou neurčitost generální klauzule, jejím výkladem se v souvislosti s obdobnou námitkou zabýval už Ústavní soud v nálezu ÚS 30/16, když uvedl (cit., zvýraznění přidáno): „Z uvedené zákonné definice vyplývá, že významnou tržní silou ve smyslu napadeného zákona může disponovat jen odběratel, a proto se pouze on může dopustit jejího zneužití. Pro posouzení "významnosti" tržní síly je pak určující způsobilost dosáhnout zakázaného následku, což znamená možnost odběratele "vynutit si" jednostranně "výhodu" vůči dodavatelům "bez spravedlivého důvodu". Protože významná tržní síla je obecně vymezena jako možnost odběratele dosáhnout svým jednáním uvedeného následku, "zneužití" významné tržní síly lze spatřovat právě v jednání, které by k tomuto následku vedlo. Jiný výklad "zneužití" významné tržní síly nemá v její definici potřebný základ. Je to tedy vlastně až § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle, který v obecné rovině vymezuje, co se rozumí zneužitím významné tržní síly. Významnou tržní sílu přitom definuje možností jejího zneužití. Ustanovení § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle v podstatě stanoví odběratelům obecný zákaz vynutit si bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících.“[103]
212. Ústavní soud tak neshledal neurčitost zákazu zneužití významné tržní síly, jak je vymezen v § 4 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 3 odst. 1 ZVTS, jako protiústavní. Upozornil však, že jako obecnou skutkovou podstatu přestupku je nutné dané ustanovení vykládat restriktivně a dále doplnil, že „jako přestupek nelze postihnout jednání, jehož hodnocení z hlediska uvedených materiálních znaků by bránil požadavek předvídatelnosti zákona, například vzhledem k dlouhodobému aprobování určité praxe v dodavatelsko-odběratelských vztazích v rozhodnutích Úřadu či jeho výkladových stanoviscích, nebo v rozhodnutích správních soudů.“[104]
213. Dále jsou v § 4 odst. 2 ZVTS upraveny dílčí skutkové podstaty zneužití významné tržní síly. Pokud tedy Úřad účastníka řízení trestá podle konkrétní skutkové podstaty zneužití významné tržní síly vymezené v § 4 odst. 2 písm. a) – k) ZVTS, formální znaky přestupku spočívají v posouzení a zhodnocení zákonných znaků dané konkrétní skutkové podstaty. Zároveň však, jak bylo uvedeno výše, by se měl Úřad také zabývat formálními typovými znaky přestupku (subjekt, objekt a objektivní stránka). Tyto úvahy by pak měly být součástí právního hodnocení příslušného skutku.
214. V souladu s § 5 přestupkového zákona je také třeba posoudit společenskou škodlivost přestupku, tedy jeho materiální stránku. Za společenskou škodlivost se podle přestupkového zákona považuje porušení nebo ohrožení zájmu chráněného zákonem.[105]
215. K naplnění materiální stránky Nejvyšší správní soud dále dodal: „Společenská nebezpečnost jednání, tedy materiální stránka přestupku, by nebyla naplněna, pokud by existovaly zvláštní okolnosti případu, jež by nebezpečnost předmětného jednání zásadním způsobem snižovaly. Okolnostmi, jež snižují nebezpečnost jednání pro chráněný zájem společnosti pod míru, která je typická pro běžně se vyskytující případy přestupků, mohou být zejména: význam právem chráněného zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způsob jeho provedení a jeho následky, okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán, osoba pachatele či míra jeho zavinění.“[106]
216. V judikatuře Nejvyššího správního soudu lze rovněž nalézt několik odlišných přístupů k vypořádání materiálního znaku v odůvodnění rozhodnutí. V rámci prvního přístupu se společenská škodlivost musí zkoumat a vypořádat se s ní v odůvodnění rozhodnutí vždy[107]; v rámci druhého přístupu se společenská škodlivost v odůvodnění rozhodnutí vypořádat nemusí, když není protiprávní jednání hraniční, a je zjevné[108]; a v rámci třetího kompromisního přístupu lze obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech společenskou škodlivost, ale „pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek.“[109]
217. Pokud jde o materiální stránku přestupků podle ZVTS, společenskou škodlivost je třeba posuzovat se zřetelem k předmětu a účelu ZVTS, kterým je po novele 50/2016 systémová ochrana dodavatelů potravin jako slabších stran příslušných obchodních vztahů s odběrateli. Uvedené je v souladu s názorem Ústavního soudu, podle kterého je účelem zákona o významné tržní síle „odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod.“[110] Ve vztahu ke generální klauzuli a k materiálnímu znaku Ústavní soud v nálezu ÚS 30/16 dále konstatoval: „Není pravdou, že by na rozdíl od zneužití dominantního postavení, které musí být na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů, u zneužití významné tržní síly neexistoval žádný materiální korektiv, a že by tak neexistovala žádná limitace neúměrně širokého pojmu "zneužití významné tržní síly". Za část generální klauzule je totiž třeba vnímat i § 3 odst. 1 napadeného zákona. Právě spravedlivý důvod a možnost vynucení si výhody vůči dodavatelům jsou materiálním korektivem. Naplnění obou těchto znaků Úřad ve správním řízení zjišťuje a prokazuje.“[111]
218. Úřad se materiální stránkou zabýval zejména v bodě 463 napadeného rozhodnutí a ačkoli se jedná o argumentaci stručnou, je z ní zcela zřejmé, že vytýkané jednání účastníků řízení Úřad nepovažoval za jednání bagatelní a z toho důvodu tedy naplňující materiální stránku. S uvedenou argumentací se ztotožňuji a po přezkoumání skutkového stavu dále uvádím, že vytýkané jednání lze označit za společensky škodlivé.
219. V navazujícím správním řízení je však třeba, aby v případě, že Úřad dospěje opětovně k závěru, že ze strany účastníků řízení došlo ke spáchání přestupků, znovu přezkoumatelným způsobem popsal jak formální stránku jím definovaných přestupků, tzn. zejména zákonné znaky daných skutkových podstat, tak jejich materiální stránku, tzn. úvahy svědčící o společenské škodlivosti posuzovaných přestupků, neboť jejich definice uvedená v napadeném rozhodnutí nemůže obstát.
Ke stanoveným pokutám
220. Účastníci řízení také namítají, že pokuta, kterou jim Úřad uložil, je nezákonná, když Úřad zejména nesprávně a nedostatečně posoudil závažnost přestupků; konkrétní výši pokuty stanovil nejasným a nepřezkoumatelným způsobem; pokutu stanovil v rozporu s dosavadní rozhodovací praxí a pokuta uložená společnosti MAKRO je nepřiměřená.
221. Vzhledem k tomu, že se napadené rozhodnutí ruší a v navazujícím správním řízení se bude opětovně řešit jak existenci nákupní aliance, tak samotné pojetí skutků a jejich právní kvalifikace, připadají obecně v úvahu i další možnosti ukončení řízení, a to např. přijetí závazků v souladu s § 6 ZVTS a zastavení správního řízení anebo vydání sankčního rozhodnutí a stanovení nové pokuty. Vypořádání námitek účastníků řízení směřující do uložených pokut proto nyní považuji za předčasné a bezpředmětné. Podotýkám však, že v případě uložení pokuty musí Úřad respektovat správní praxi a judikaturu správních soudů a stanovení pokuty musí provést přezkoumatelným způsobem, tak aby byla zákonná a přiměřená a nebyla pro účastníky řízení likvidační.
Procesní námitky
222. Účastníci řízení také namítají, že se Úřad dopustil níže uvedených závažných procesních pochybení, v důsledku kterých je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné a nezákonné.
K vymezení okruhu dodavatelů
223. Účastníci řízení předně namítají, že Úřad nejasným a nedostatečným způsobem vymezil okruh dodavatelů, které v rámci předmětného správního řízení oslovil v souvislosti s prokazováním přestupků dle napadeného rozhodnutí. Z celého správního spisu dle nich není zřejmé, jaká hlediska vedla Úřad k rozhodnutí, kterého dodavatele osloví a zařadí do důkazního vzorku a kterého nikoliv. Znalost použitého klíče k výběru těchto dodavatelů považují účastníci řízení za nezbytnou pro posouzení, zda Úřad nepostupoval při jejich výběru tendenčně a účelově. Účastníci řízení také upozorňují na skutečnost, že v průběhu správního řízení došlo ze strany Úřadu k rozšíření okruhu oslovených dodavatelů, ale není zřejmé, proč k tomuto kroku Úřad přistoupil.
224. V souvislosti s uvedenou námitkou druhostupňový orgán přezkoumal procesní postup Úřadu. K tomuto je v prvé řadě vhodné uvést, že prvostupňový orgán se touto námitkou zabýval v bodech 15 - 26 napadeného rozhodnutí a konkrétně v bodě 19 napadeného rozhodnutí k ní uvedl (cit., zvýraznění doplněno): „K výběru oslovených dodavatelů Úřad uvádí, že na počátku každého šetření podnětu postupuje tak, že z doručeného seznamu smluvních partnerů příslušného odběratele náhodně vybírá dodavatele a prostřednictvím písemného dotazování ověřuje tvrzení obsažená v podnětu. Vzhledem k tomu, že účelem veřejnoprávní regulace ochrany slabší smluvní strany je ve většině případů postihovat plošné nekalé obchodní praktiky, obrací se Úřad na širší vzorek dodavatelů. Ze všech dodavatelů příslušného obchodního řetězce pak Úřad náhodně vybírá vzorek oslovených dodavatelů a to tak, aby se jednalo o zástupce ze všech kategorií, tedy velké, střední i malé dodavatele, včetně regionálních a mikro dodavatelů.“
225. V bodě 249 napadeného rozhodnutí Úřad dále uvádí, že při oslovování dodavatelů pracoval s informací, že do centrálního zúčtování provozovaného společností MIAG jsou zařazeni všichni dodavatelé společnosti MAKRO. Dále Úřad využil seznam dodavatelů, kteří mají uzavřenou Rámcovou smlouvu MIAG a platí za poskytované služby společnosti MIAG. Na základě vyloučení některých dodavatelů z různých důvodů (např. jejich zániku či dodávání non-food zboží) Úřad pracoval se vzorkem cca […obchodní tajemství…] českých dodavatelů potravinářského zboží, kteří v šetřeném období dodávali své zboží společnosti MAKRO. Dodavatele z tohoto seznamu byl prvostupňový orgán následně schopen rozdělit do výše uvedených kategorií a náhodně oslovit z každé kategorie několik dodavatelů do ní patřících.
226. Ze správního spisu jsem ověřil, že se zde nacházejí podklady od účastníků řízení MAKRO a MIAG prokazující výše uvedená tvrzení Úřadu.[112] K tomu je vhodné doplnit, že celkový počet dodavatelů společnosti MAKRO, bez ohledu na využívání placených služeb MIAG či nikoliv, byl […obchodní tajemství…]. Z tohoto počtu mělo přibližně […obchodní tajemství…] dodavatelů uzavřenou Rámcovou smlouvu MIAG.
227. Ze správního spisu jsem ověřil, že Úřad v souladu se svým tvrzením skutečně oslovil vzorek 116 dodavatelů a jednalo se přitom typově o menší, střední či velké subjekty. Podstatné také je, že mezi oslovenými dodavateli byli jak dodavatelé, kteří neměli uzavřenu Rámcovou smlouvu MIAG a využívali pouze bezplatnou platformu centrálního zúčtování, tak dodavatelé, kteří placenou službu MIAG využívali. Vzhledem k tomu, že účelem veřejnoprávní regulace ochrany slabší smluvní strany je ve většině případů postihovat plošné nekalé obchodní praktiky, tak jak tomu bylo v tomto případě, je zcela namístě, aby se Úřad při vyšetřování přestupků obrátil na širší okruh dodavatelů. Vzorek 116 dodavatelů přitom považuje druhostupňový orgán s přihlédnutím k zahrnutí různých typů dodavatelů za dostatečný a mající vypovídající hodnotu. Rovněž je totiž třeba myslet na zásadu rychlosti a hospodárnosti správního řízení uvedenou v § 6 odst. 2 správního řádu, na kterou správně poukázal i Úřad, podle které správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje.
228. Skutečnost, že Úřad účastníkům řízení v průběhu správního řízení výslovně nesdělil a v napadeném rozhodnutí výslovně nepojmenoval konkrétní klíč, podle kterého došlo k výběru tohoto vzorku dodavatelů, neodporuje zákonné úpravě, neboť žádný právní předpis Úřadu neukládá povinnost takto činit. Zejména co se týče odůvodnění napadeného rozhodnutí, je nutné odkázat na § 68 odst. 3 větu první správního řádu, kde je uvedeno, že v odůvodnění rozhodnutí musí být uvedeny důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Ani přestupkový zákon neklade na odůvodní správního rozhodnutí nároky vznesené účastníky řízení. Druhostupňový orgán tedy dospěl k závěru, že konkretizace vzorku vybraných dodavatelů dle jejich velikosti (jak to prvostupňový orgán učinil), se pro potřeby řádného odůvodnění jejich výběru jeví jako zcela dostatečná.[113]
229. Nad rámec lze také doplnit, že Úřad je dle zásady materiální pravdy zakotvené v § 3 správního řádu povinen zjistit skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Když v posuzovaném případě dospěl prvostupňový orgán v průběhu správního řízení k závěru, že je vhodné doplnit důkazní materiál o další informace, je to plně v souladu s výše uvedenou zásadou. Obdobně jako pro výslovné pojmenování klíče k výběru vzorku z různých kategorií dodavatelů, platí i pro důvody k doplnění dokazování, že správní orgán není povinen je účastníkům řízení sdělovat či uvádět je ve svých rozhodnutích.
230. Druhostupňový orgán tedy neshledal tuto rozkladovou námitku důvodnou, neboť prvostupňový orgán se ve svých úvahách ani postupu neodchýlil od zákonem stanovených požadavků a účastníci řízení nepředložili (kromě svých tvrzení) žádné relevantní důkazy, které by nasvědčovaly účelovosti a tendenčnosti jednání prvostupňového orgánu. K tomu uvádím, že uvedená námitka účastníků řízení je toliko obecná, když skutkový stav považuji za dostatečně zjištěný.
K neprokázání přestupků vůči všem dodavatelům uvedeným v příloze I. napadeného rozhodnutí
231. Účastníci řízení dále namítají, že Úřad sice konstatuje porušení ZVTS vůči dodavatelům uvedeným v příloze I. napadeného rozhodnutí (a to ve vztahu ke Skutku 1 i Skutku 2), toto porušení ale vůči každému dodavateli uvedenému v příloze I. napadeného rozhodnutí neprokázal. Ke svému závěru ohledně spáchání Skutku 1 a Skutku 2 účastníky řízení vůči všem dodavatelům uvedeným v příloze I. napadeného rozhodnutí Úřad podle účastníků řízení dospěl pouze na základě informací získaných od určitého vzorku dodavatelů a tyto závěry bez dalšího paušálně aplikoval na všechny dodavatele uvedené v příloze I. napadeného rozhodnutí. Drtivou většinu z nich Úřad vůbec neoslovil a ve vztahu k nim neexistuje ve správním spise jediný relevantní podklad. Úřad dle účastníků řízení nemůže své závěry založit na své domněnce určité míry pravděpodobnosti skutkového děje a nikoli na výsledcích dokazování. Závěr, že k přestupkovému jednání mělo docházet vůči všem dodavatelům, není dle účastníků řízení žádným způsobem odůvodněn a důkazně podložen.
232. Podle účastníků řízení se tedy jedná o zásadní procesní pochybení Úřadu, porušení principu in dubio pro reo, zásady materiální pravdy ve smyslu § 3 správního řádu a zásady vyšetřovací ve smyslu § 50 odst. 3 správního řádu.
233. K uvedené námitce se nyní druhostupňový orgán nemůže konkrétně vyjádřit, neboť napadené rozhodnutí se ruší a vrací prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení. Oba skutky, včetně jejich popisu ve výrocích nového prvostupňového rozhodnutí mohou být zcela změněny.
234. Obecně však druhostupňový orgán uvádí následující. Úřad se v procesu dokazování a prokázání přestupků musí řídit zejména zásadou materiální pravdy zakotvenou v § 3 správního řádu, který říká (zvýraznění doplněno): „Nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.“ Uvedená zásada je dále rozpracována v § 50 odst. 3 správního řádu, podle kterého je správní orgán „povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“
235. Ze zákonných ustanovení správního řádu tak vyplývá, že správní řízení je založeno na zásadě materiální pravdy, která je opakem zásady formální pravdy, jejíž podstatou je, že správní orgán vychází pouze z toho, co jednotlivé dotčené osoby souhlasně uznávají za skutečnost nebo s čím zákon spojuje určité právní následky.[114] Komentářová literatura k zásadě materiální pravdy dále uvádí: „Správní orgán by se měl vydat cestou nejsnazší, ale současně cestou, která umožňuje spolehlivě zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. V daném ohledu proto jde o přesvědčení správního orgánu o tom, jaký je stav věci. Skutková stránka věci má být zjištěna bez důvodných pochybností, a to s využitím zásad legality, proporcionality, právní jistoty a v souladu s veřejným zájmem.“ [115]
236. Nejvyšší správní soud k zásadě materiální pravdy dále konstatuje: „V tomto směru nutno zdůraznit, že zásada objektivní (materiální) pravdy představuje pro správní orgán i povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věcí (§ 32 odst. 1 správního řádu) a získat dostatečný rozsah údajů a informací důležitých pro její posouzení, a to předtím, než správní orgán ve věci rozhodne. Správní orgán je povinen úplně a přesně zjistit skutečný stav věcí, který je pak podkladem pro rozhodnutí (§ 46 správního řádu). Správní orgán není vázán návrhy účastníků řízení na provedení důkazů. Zjišťuje všechny právně významné skutečností bez ohledu na to, v čí prospěch svědčí. Zjištěný stav věcí musí odpovídat skutečnosti. Zásada materiální pravdy vyjadřuje ve správním řízení nutný požadavek vysoké hodnoty pravdivosti a spravedlnosti vzhledem k tomu, že ve správním řízení bývá rozhodováno o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech právnických a fyzických osob na jednotlivých úsecích státní správy. Způsob a rozsah přesného a spolehlivého zjištění skutečného stavu věci závisí na správním orgánu, který řízení vede. Přitom však správní orgán odpovídá za splnění této zásady a tato skutečnost má svůj odraz zejména v odůvodnění správního rozhodnutí, v němž správní orgán uvádí, které skutečnosti byly podkladem pro jeho rozhodnutí a jakými úvahami byl při jejích hodnocení veden.“[116]
237. Zejména pro oblast správního trestání je přitom zásada materiální pravdy klíčovou. Jak uvádí dále judikatura, v rámci řízení o uložení pokuty za správní delikt zahajovaného z úřední povinnosti (ex officio) je třeba klást zvláštní důraz na důkladné zjištění skutkového stavu ze strany správních orgánů a jejich rozhodnutí důsledně poměřovat zásadou materiální pravdy jako jednou ze základních zásad činnosti správních orgánů, jakož i zásadou vyšetřovací podle § 50 odst. 3 správního řádu.[117]
238. V souvislosti s oblastí správního trestání lze dále odkázat na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, podle nichž „v řízení o přestupku postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku… Obviněný z přestupku není povinen se hájit, zejména není povinen uvádět na svou obhajobu jakákoliv tvrzení, ani (anebo) o nich (nebo o jiných skutečnostech) nabízet a předkládat správnímu orgánu důkazy; ustanovení § 52 věty první se v řízení o přestupku neuplatní.“ [118]
239. Na prokázání správního deliktu či přestupku jsou přitom na správní orgány kladeny zvýšené nároky, neboť jak judikatura opakovaně dovodila, pro správní trestání platí obdobné principy jako pro trestání soudní a v řízení o přestupku se analogicky aplikují principy trestního práva.[119]
240. Jak vyplývá dále např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2016, č. j. 2 As 16/2016-27 (zvýraznění přidáno): „Obtížně zachytitelnými přestupky, byť pozorovatelnými pouhým okem, jsou naproti tomu taková jednání, která lze z velké vzdálenosti pozorovat jen stěží a která se navíc odehrávají uvnitř jedoucího vozidla obviněného. Příkladem takovým přestupků jsou držení hovorového zařízení řidičem při jízdě v automobilu nebo nepřipoutání se bezpečnostním pásem (např. rozsudky č. j. 6 As 22/2013-27 a 8 As 100/2011-70). U těchto obtížně zachytitelných přestupků je proto třeba klást vyšší nároky na přesvědčivost důkazů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2011, č. j. 7 As 102/2010-86).“ V jiném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl následující: „V řízení o přestupku se proto nelze spokojit s tím, že skutečnost, že obviněný se dopustil přestupku, se jeví být pravděpodobnou, či dokonce nejpravděpodobnější verzí skutkového stavu.“[120]
241. Z uvedené judikatury tak zejména vyplývá, že rozhodující je, zda byl skutkový stav zjištěn bez důvodných pochybností a odůvodnění rozhodnutí je v tomto ohledu dostatečné a přesvědčivé. Vzhledem k výše uvedeným zásadám lze však pochybovat o tom, zda byly Skutky 1 a 2 skutečně dostatečně prokázány vůči všem dodavatelům uvedeným v příloze I. napadeného rozhodnutí, neboť z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že se ve správním spise nacházejí důkazy, a to ke každému dodavateli uvedenému v příloze I. napadeného rozhodnutí. Ze správního spisu je navíc patrné, že Úřad oslovil vzorek 116 dodavatelů (bez ohledu na to, zda měli uzavřenou Rámcovou smlouvu MIAG či nikoli), ačkoliv v příloze I. napadeného rozhodnutí Úřad uvádí cca […obchodní tajemství…] konkrétních dodavatelů (a to pouze těch, kteří měli uzavřenou Rámcovou smlouvu MIAG). Za situace, kdy se ve správním spise nenacházejí další listinné důkazy, které by prokazovaly, že i ostatní dodavatelé, které Úřad v průběhu správního řízení neoslovil, byli taktéž prokazatelně (nikoli pouze pravděpodobně) dotčeni vytýkaným jednáním účastníků řízení, nelze považovat uvedené přestupky účastníků řízení ve vztahu k těmto dodavatelům za prokázané.
242. Na základě výše uvedeného tak (ve shodě s účastníky řízení) nelze zcela souhlasit s tvrzením Úřadu uvedeném v bodě 344 napadeného rozhodnutí: „Podle názoru Úřadu je pro zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností (§ 3 správního řádu.), dostatečné ověření skutečností plynoucích ze smluv u určitého vzorku dodavatelů. Úřad se nemusí zabývat smluvními podmínkami všech dodavatelů, resp. jednáním účastníků řízení vůči všem dodavatelům Makra, ale postačuje, když šetřené jednání prokáže pouze vůči určitému vzorku.“
243. Pro zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností tak v případě, že jsou ve výroku napadeného rozhodnutí (případně jeho příloze, na kterou výrok výslovně odkazuje) uvedeni konkrétní dodavatelé, je třeba tento přestupek prokázat vůči všem těmto konkrétně uvedeným dodavatelům. Nestačí přitom, když Úřad skutečnosti ověří pouze u vzorku dodavatelů a u ostatních dodavatelů tyto skutečnosti pouze presumuje. Za prokázaný přestupek (vůči konkrétnímu dotčenému dodavateli) lze proto považovat takový přestupek, u kterého existují ve spisovém materiálu dostatečné důkazy a odůvodnění rozhodnutí Úřadu je v tomto ohledu přesvědčivé.
244. Ve vztahu k předmětnému správnímu řízení je však zásadní otázkou, zda byl Úřad vůbec povinen přestupky prokazovat vůči všem jednotlivým dodavatelům. Vzhledem ke koncepci významné tržní síly (viz výše) a zákonné dikci speciálních skutkových podstat přestupků uvedených v § 4 odst. 2 ZVTS, tomu tak ve většině případů není. Pro samotné prokázání přestupku zneužití významné tržní síly v rámci většiny skutkových podstat popsaných v § 4 odst. 2 ZVTS totiž není nutné, aby Úřad ve výroku specifikoval konkrétní dodavatele, kteří byli vytýkaným jednáním dotčeni. Zcela tedy postačuje, když šetřené jednání Úřad prokáže vůči alespoň konkrétnímu vzorku dodavatelů s tím, že je možné, že účastník řízení praktiku aplikoval plošně vůči všem svým dodavatelům (jak tomu nejspíše bylo v uvedeném případě). Tomu pak musí odpovídat formulace skutkové věty ve výroku meritorního rozhodnutí.
245. Výjimkou je však případ skutkové podstaty uvedené v § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS (tedy Skutku 2 napadeného rozhodnutí), kdy je samotným znakem skutkovém podstaty „diskriminování dodavatele“. V tomto případě tak musí Úřad prokázat, jakým způsobem došlo k diskriminaci konkrétního dodavatele, nikoli např. paušálně uvést všechny dodavatele konkrétního odběratele.
246. Nicméně dotčení konkrétních dodavatelů ve většině ostatních skutkových podstat podle § 4 odst. 2 ZVTS není znakem skutkové podstaty přestupku. Počet dotčených dodavatelů je přesto důležitý, neboť má vliv na materiální stránku přestupku a závažnost vytýkaného jednání, potažmo na výši pokuty. Jak ostatně sám Úřad konstatoval v bodě 507 napadeného rozhodnutí, když při kalkulaci pokuty zohlednil snížení počtu dotčených dodavatelů: „Závěrem je třeba doplnit, že oproti sdělení výhrad Úřad snížil ve sdělení oznámenou výši pokuty z […obchodní tajemství…] na […obchodní tajemství…]. Důvodem pro tento postup bylo snížení počtu dotčených dodavatelů v důsledku vyhodnocení obratového kritéria na straně dodavatelů ve smyslu čl. 1 Směrnice.“
K provádění dokazování ve správním řízení
247. Účastníci řízení dále namítají, že Úřad v rámci správního řízení prováděl dokazování přestupků neobjektivně, tendenčně, a tedy nezákonně. Neobjektivnost a tendenčnost dle účastníků řízení vyplývá ze způsobu, jakým Úřad prováděl dotazování dodavatelů. Účastníci řízení jsou přesvědčeni, že dodavatelé byli ze strany Úřadu dotazováni tendenčně, kdy výzvy Úřadu byly koncipovány tak, že dodavatelé mohli již ze samotných přípisů Úřadu nabýt dojmu, že došlo ze strany účastníků řízení k nějakému zakázanému jednání. Dotazy a otázky Úřadu byly podle účastníků řízení totiž formulovány sugestivně tak, že byly v dodavatelích způsobilé vyvolat pochybnosti nebo obavy z řádnosti jejich spolupráce se společností MAKRO. Účastníci řízení pak konkrétně odkazují na žádosti Úřadu o poskytnutí informací a podkladů ze dne 31. 10. 2017 a ze dne 21. 1. 2019 (dále též souhrnně „žádosti Úřadu“).
248. K obdobné námitce se již Úřad vyjádřil zejména v bodech 21 – 26 napadeného rozhodnutí. Uvedená argumentace je v zásadě přiléhavá. Úřad, jako správní orgán dozoru nad dodržováním ZVTS, je povinen se zabývat skutečnostmi nasvědčujícími možnému porušování tohoto zákona a vést k objasnění těchto skutečností příslušná předběžná šetření a následně správní řízení. K naplnění tohoto účelu je Úřad v souladu s § 7 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 20 odst. 3 ZOHS a § 21e téhož zákona oprávněn si od jednotlivých subjektů vyžádat informace a podklady a v rámci těchto žádostí se dotazovat různých subjektů, a to jak dodavatelů, tak odběratelů, případně i dalších osob. Hlavním účelem dotazování konkrétních subjektů o skutečnostech souvisejících s možným deliktním jednáním je získávání odpovědí na položené otázky zejména za účelem řádného zjištění skutkového stavu, ale rovněž za účelem odstranění neúplností, nejasností, rozporů či doplnění již zjištěných skutečností. Úřad ovšem není povolán k tomu, aby zkoumal, jak tito dotazovaní subjektivně reagují na zaslané žádosti o poskytnutí informací a podkladů.
249. Jak dále správně konstatoval Úřad v bodě 22 napadeného rozhodnutí, jednou z povinností Úřadu při využívání vyšetřovacích oprávnění (konkrétně pak v případě žádosti o poskytnutí informací a podkladů), je uvést předmět a účel šetření Úřadu. Tato povinnost plyne zejména z § 21e odst. 2 ZOHS, který se aplikuje na základě § 7 odst. 1 ZVTS. Je přitom zcela logické, že subjekt, na který se Úřad obrací, má právo znát konkrétní důvod žádosti Úřadu. V souladu s § 21e odst. 1 ZOHS jsou dále dotazované subjekty povinny poskytovat informace úplné, správné a pravdivé. Samotné poskytnutí neúplných, nesprávných či nepravdivých podkladů a informací přitom může představovat přestupek podle § 8 odst. 2 písm. b) ZVTS a Úřad může v souladu s § 8 odst. 3 ZVTS uložit pokutu až do výše 300 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého právnickou nebo podnikající fyzickou osobou za poslední ukončené účetní období. Na tyto následky by proto měly být dotazované subjekty ze strany Úřadu náležitě upozorněny.
250. V souvislosti s námitkou účastníků řízení jsem proto přezkoumal konkrétní žádosti Úřadu, na které účastníci řízení odkazují.
251. Předně, v posuzované věci bylo s ohledem na povahu prošetřovaného jednání ze strany prvostupňového orgánu zcela legitimní a účelné dotazovat se dodavatelů společnosti MAKRO na dosud neobjasněné skutečnosti, neboť právě dodavatelé jsou nejlépe schopni Úřadu sdělit relevantní informace pro posouzení skutkového stavu věci (mimo samotné účastníky řízení MAKRO a MIAG). Tento postup je přitom plně v souladu se zásadou materiální pravdy dle § 3 správního řádu a zavedenou praxí Úřadu.
252. Pokud jde o samotné koncipování žádostí Úřadu, úvodní pasáž je zcela v souladu se zákonem stanovenými a výše popsanými povinnostmi Úřadu. Druhostupňový orgán tak na formulaci úvodních částí žádostí Úřadu neshledává nic problematického či protizákonného.
253. Pokud se jedná o konkrétní otázky Úřadu obsažené v žádostech Úřadu, předně je třeba říci, že formulovat vhodnou otázku není vůbec snadné. Pro způsob správného kladení dotazů je nutné sice brát ohled na zákaz tzv. kapciózních a sugestivních otázek[121], nelze tak ale činit bez dalšího, a to vzhledem k rozdílné povaze trestního a správního řízení (viz dále).
254. Účastníci řízení v rozkladu kladou důraz zejména na své tvrzení, že Úřadem položené otázky byly formulovány sugestivním způsobem. Aby bylo možné posoudit, zda se tak opravdu stalo, je vhodné nejprve konstatovat, jak na problematiku sugestivních otázek nahlíží nauka trestního práva.
255. Pod pojmem sugestivní (návodné) otázky se rozumí „takové otázky, které vyjadřují v tázací formě určitý postoj tázající se osoby k tomu, co se má otázkou zjistit, jinými slovy už obsahuje (buď zjevně nebo zakrytě) odpověď, kterou si tazatel přeje slyšet.“[122] Obdobně v judikatuře Nejvyššího soudu nalezneme, že v rámci sugestivních otázek se vyslýchanému předkládají okolnosti, které se mají zjistit teprve z jeho výpovědi, a tím se mu naznačuje, jak má odpovědět.[123]
256. Kritérium, podle kterého lze v trestním právu rozeznat, zda jde či nejde o sugestivní otázku, je postaveno na otázce, zda je možné informace v ní obsažené právně a logicky vyvodit z dosavadního důkazního materiálu.
257. Co se týče tzv. kapciózních (úskočných) otázek, i zde je vhodné nejprve pohlédnout do trestněprávní teorie a na ni navazující kriminalistiky. Dle těchto nauk lze za kapciózní otázky považovat zejména tyto[124]:
a) Otázky typicky úskočné, v nichž je předkládána skutečnost obviněným (obžalovaným) dosud nepotvrzená, např. „Proč jste to udělal?“ a to v situaci, kdy se obžalovaný dosud ke spáchání trestného činu nedoznal.
b) Otázky obsahující nepravdivé skutečnosti, typicky např. „Co nám řeknete k tomu, že vás pan Tichý označuje jako svého spolupachatele?“
c) Otázky kontrolní, které obsahují nepravdu s cílem prověření hodnověrnosti výpovědi. Např. „Měl jste v době spáchání trestného činu na sobě černý kabát?“ v případě, že bylo prokázáno, že pachatel měl na sobě žlutou bundu.
d) Otázky nejasné, jejichž účelem je zmást vyslýchaného a přimět ho k neadekvátní reakci. Příkladem jsou otázky se složitou konstrukcí, kdy vyslýchaný neví, na co má odpovídat, většinou reaguje jen na jeden zdůrazněný aspekt, přičemž aspekty významné pro vyslýchajícího jsou skryty nejčastěji v přívlastcích. Např. otázka svědkovi by mohla znít „Je pravda, že jste viděl zakrváceného obžalovaného vycházet z domu, kde bydlela zavražděná?“
258. Z recentní judikatury Nejvyššího soudu, která se odkazuje na odbornou literaturu[125], dále vyplývá, že kapciózní otázky jsou „otázky předstírající nepravdivou, klamavou skutečnost, nebo předpokládající skutečnost svědkem dosud nepotvrzenou, přičemž svědka svádějí, aniž by to pozoroval, k odpovědi, kterou si přeje vyslýchající.“[126]
259. Z výše uvedeného tak vyplývá, že sugestivní a kapciózní otázky jsou v rámci trestního práva primárně spojeny s výslechem obviněného či svědka. Správní řízení je však na rozdíl od trestního řízení ovládáno zásadou písemnosti, jak správně poukázal prvostupňový orgán v bodě 24 napadeného rozhodnutí, což v tomto kontextu znamená, že dotazovaný subjekt není vystaven nutnosti na položené otázky reagovat zcela bezprostředně. Co se týče způsobu vedení dokazování, je proto správní řízení o přestupku od trestního řízení odlišné. I přes odlišnosti je však žádoucí, aby se Úřad v rámci správního řízení sugestivním a kapciózním otázkám vyvaroval.
260. Po přezkumu jednotlivých otázek obsažených v žádostech Úřadu jsem však na rozdíl od účastníků řízení dospěl k závěru, že uvedené otázky nevykazují znaky sugestivních ani kapciózních otázek, jak je zná nauka trestního práva. Ačkoliv nemusí být všechny otázky formulačně zcela perfektní, je z nich podle druhostupňového orgánu jasně seznatelné, že se jedná o otázky obecného charakteru a Úřad se prostřednictvím nich snaží zjistit skutečný stav věci či odstranit dřívější pochybnosti. Otázkami obsaženými v žádostech Úřadu přitom prvostupňový orgán adresáty nijak nenavádí k určité konkrétní odpovědi.
261. Nad rámec výše uvedeného je vhodné konstatovat i to, že dodavatelé, stejně jako odběratelé, mají zájem na tom udržet si svého obchodního partnera a obchodní vztah, tudíž lze těžko předpokládat, že informace, které o svém smluvním partnerovi poskytují, budou záměrně negativní a poškozující. Přesně to totiž nyní tvrdí účastníci řízení i přes to, že tyto jejich úvahy se neopírají o objektivní skutečnosti či fakta zjištěná v průběhu správního řízení z odpovědí dodavatelů. Nadto, jak bylo řečeno výše, v případě úmyslného uvedení lživých či zavádějících odpovědí hrozí dodavatelům postih za možný přestupek podle § 8 odst. 2 písm. b) ZVTS.
262. Dalším důkazem neobjektivnosti a tendenčnosti postupu Úřadu je podle účastníků řízení skutečnost, že Úřad v rámci správního řízení provedl u jednoho dodavatele společnosti MAKRO šetření na místě v jeho obchodních prostorách (neohlášenou inspekci) ve smyslu § 5a odst. 2 ZVTS ve spojení s § 21f ZOHS, kdy tato neohlášená inspekce je krajně nestandardní, neboť podle účastníků řízení slouží primárně k zajištění důkazů a informací u možného porušitele soutěžních předpisů.
263. S tímto tvrzením ovšem není možné souhlasit. Jak již bylo řečeno výše, v souladu s § 7 odst. 1 ZVTS je Úřad oprávněn přiměřeně aplikovat procesní normy a vyšetřovací postupy zakotvené v ZOHS. V tomto případě tak může v souladu s § 21f ZOHS provádět šetření na místě v obchodních prostorách. Ustanovení § 21f odst. 1 ZOHS přitom konkrétně stanoví: „Soutěžitelé jsou povinni podrobit se šetření Úřadu na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které užívají při své činnosti v hospodářské soutěži (dále jen „obchodní prostory“).“ Dle uvedeného ustanovení má Úřad oprávnění místní šetření u soutěžitele provést a soutěžitel má povinnost se takovému šetření podrobit a umožnit Úřadu náležité provedení kontroly ve smyslu jednotlivých pravomocí, které jsou vymezeny v § 21f odst. 2 ZOHS.
264. Skutečnost, že jiná sekce Úřadu v rámci výkonu jiné agendy provádí nejčastěji místní šetření zejména v obchodních prostorách možných porušitelů ZOHS, neznamená, že ZOHS jiný postup zakazuje či nepředpokládá. Provádět místní šetření lze jak v provozovně možného narušitele hospodářské soutěže, tak i u jakéhokoli jiného subjektu, neboť ZOHS výslovně pracuje s pojmem „soutěžitel“, nikoliv toliko s pojmem „obviněný“ či „účastník řízení“.[127] V kontextu ZVTS se tak může jednat jak o odběratele, tak o dodavatele. Provádění místních šetření u dodavatelů přitom není nic neobvyklého a v případě postupu podle ZVTS se jedná o běžnou praxi Úřadu.[128]
265. Prvostupňový orgán je tedy v případech, kdy je třeba prověřit obchodní záznamy a zajistit podklady, které se vztahují k vymezenému předmětu šetření či správního řízení oprávněn provádět místní šetření za účelem opatřit dostatečné důkazy, popř. ověřit si již získané důkazy, které by mohly být důvodem pro zahájení, nebo nezahájení řízení o přestupku. Tak tomu bylo i v případě místního šetření, na které nyní účastníci řízení poukazují a které proběhlo ještě v rámci předběžného šetření. ZOHS přitom nevylučuje možnost provést místní šetření ani poté, co ze strany dotázaného subjektu již byly Úřadu zaslány informace a podklady. Účelem místního šetření totiž může být i potřeba Úřadu ověřit, zda příslušný dodavatel zaslal Úřadu kompletní vyžádané podklady. V nyní posuzovaném případě byl přitom právní důvod a účel šetření Úřadem jasně uveden v pověření k tomuto místnímu šetření.[129]
266. Důkazem o účelovém postupu je podle účastníků řízení také způsob, jakým Úřad přistupoval k odpovědím dodavatelů na jeho otázky, jejich výkladu a využití pro předmětné správní řízení. Uvedený závěr účastníci řízení dokládají na několika příkladech, a to zejména na odpovědích dodavatelů […obchodní tajemství…] a […obchodní tajemství…] (dále též […obchodní tajemství…]).
267. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení v rozkladu polemizují se závěry, ke kterým Úřad dospěl na základě odpovědí dodavatelů […obchodní tajemství…] a […obchodní tajemství…], druhostupňový orgán přistoupil k jejich přezkoumání.
268. Ze spisového materiálu vyplývá, že oba dodavatelé reagovali na dotazy zaslané Úřadem v rámci žádosti o poskytnutí informací a podkladů ze dne 31. 10. 2017[130] s tím, že podstatné jsou v tomto ohledu zejména otázky 6) a 7).[131] Pokud se jedná o soubor všech otázek, je zřejmé, že na sebe otázky logicky navazují. Druhostupňový orgán se nedomnívá, že by mělo v žádosti ze strany Úřadu docházet k zaměňování systému centrálního zúčtování a placené služby poskytované společností MIAG. Všechny otázky jsou primárně zaměřeny na společnost MIAG a fungování spolupráce s dodavateli společnosti MAKRO. V kontextu všech položených otázek je vždy možné jasně identifikovat, na jaký z těchto systémů dotaz Úřadu směřuje. Jak již bylo konstatováno výše, otázky nejsou sugestivní ani kapciózní. Druhostupňový orgán se tak nemůže ztotožnit zejména s tvrzením účastníků řízení, že Úřad v dodavatelích vyvolává zmatení v tom směru, že si nejsou jisti, na co se je Úřad přesně dotazuje.
269. Pokud se dále jedná o odpovědi konkrétních dodavatelů, je pravdou, že v bodě 262 napadeného rozhodnutí týkajícího se odpovědi společnosti […obchodní tajemství…][132] Úřad sloučil odpovědi dodavatele na otázky 6) a 7) žádosti Úřadu. Nejedná se však o účelové spojení odpovědí na položené otázky, neboť tyto dvě otázky a na ně navazující odpovědi spolu úzce souvisejí a logicky navazují. Dodavatel v nich konkrétně popisuje spolupráci se společností MIAG a jak vnímá služby, které mu společnost MIAG poskytuje. Z celkového kontextu odpovědí společnosti […obchodní tajemství…] je zřejmé, že spolupráci se společností MIAG dodavatel vnímá značně negativně. Pro úplnost je vhodné dodat, že tvrzení účastníků řízení, že z odpovědi společnosti […obchodní tajemství…] je zřejmé, že tento dodavatel potvrdil, že systém centrálního zúčtování mu nepřináší žádné komplikace, se nezakládá na pravdě, neboť v odpovědi na otázku 10), která se týkala systému centrálního zúčtování, dodavatel uvedl: […obchodní tajemství…].[133]
270. Pokud se jedná o druhého dodavatele, společnost […obchodní tajemství…], obdobné závěry lze konstatovat i u něj. Opět je pravdou, že Úřad v bodě 263 napadeného rozhodnutí sloučil odpovědi na několik otázek, konkrétně na otázky 6), 7) a 10). Stejně jako v případě společnosti […obchodní tajemství…] se však nedomnívám, že by se jednalo o účelový a nepřípustný postup. Z kontextu všech odpovědí dodavatele […obchodní tajemství…] je totiž zřejmé, že nevnímal žádné výhody týkající se spolupráce se společností MIAG, a ačkoliv měl dodavatel uzavřenou Rámcovou službu MIAG, tvrdil, že kromě zasílání peněz jim žádné služby neposkytuje. Žádný přínos dodavatel nespatřoval ani v systému centrálního zúčtování.[134]
271. Na základě výše uvedeného dospěl druhostupňový orgán k závěru, že hodnocení důkazů proběhlo ze strany prvostupňového orgánu zcela objektivně a v souladu se zásadou materiální pravdy a že závěry vyplývající z dokazování jsou v souladu s nashromážděným důkazním materiálem. Nelze se ztotožnit ani s tvrzením účastníků řízení, že prvostupňový orgán postupoval účelově, neboť z odpovědí oslovených dodavatelů vybral ty, které mu vyhovují v jeho konstrukci, přičemž nezohledňuje skutečnost, že dodavatelé odpovídali na zcela něco jiného, než je ze strany Úřadu v rámci napadeného rozhodnutí dovozováno. Tvrzení účastníků řízení, že závěry vyvozené prvostupňovým orgánem si navzájem odporují, je pak postaveno na jejich zcela nesprávné interpretaci obsahu napadeného rozhodnutí týkající se hodnocení důkazů a závěrů z něj vyplývajících.
272. Námitky účastníků řízení uvedené v tomto okruhu proto jako nedůvodné musím odmítnout.
VI. Závěr
273. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. V první řadě dospěl druhostupňový orgán k závěru, že Úřad zatížil napadené rozhodnutí i správní řízení, jež jeho vydání předcházelo, vadou nezákonnosti, když rozhodoval nejen o skutcích, o nichž bylo správní řízení zahájeno dne 26. 11. 2019, ale současně bez jakéhokoli rozlišení i o skutcích, o nichž toto správní řízení ani nezahájil, tedy o jednáních po datu 26. 11. 2019.
274. Druhostupňový orgán je dále přesvědčen, že Úřad v napadeném řízení neprokázal naplnění znaku nákupní aliance dle ustanovení § 2 písm. c) ZVTS, tedy že všichni členové tvrzené nákupní musí být odběrateli ve smyslu § 2 písm. b) ZVTS. Je na prvostupňovém orgánu, aby se jednotlivými znaky nákupní aliance důkladně zabýval a prokázal, zda účastníci řízení nákupní alianci skutečně tvoří. Závěr, zda se v případě účastníků řízení o nákupní alianci jedná, je pak stěžejní pro posouzení obou projednávaných přestupků.
275. O existenci významné tržní síly účastníka řízení MAKRO pak druhostupňový orgán nemá žádné pochybnosti a v této části tak rozkladovým námitkám nepřisvědčil.
276. Druhostupňový orgán rovněž nesouhlasí s kvalifikací Skutku 1 uvedenou v napadeném rozhodnutí. Jakkoli lze souhlasit se závěrem prvostupňového orgánu, že takovéto jednání by bylo možno považovat za zneužití významné tržní síly, za daného skutkového stavu ho však nelze podřadit pod § 4 odst. 2 písm. a) ZVTS, neboť vymezení skutku tak, jak to učinil prvostupňový orgán, stejně jako odůvodnění napadeného rozhodnutí nekoresponduje s dikcí zákonného ustanovení. Je tedy na orgánu prvního stupně, aby po přezkoumání, zda účastníci řízení splňují zákonné znaky, aby mohli tvořit nákupní alianci ve smyslu § 2 písm. c) ZVTS, rozhodl a patřičně právně zdůvodnil, zda vytýkané jednání účastníků řízení spadá pod některou konkrétní skutkovou podstatu z demonstrativního výčtu uvedeného v ustanovení § 4 odst. 2 ZVTS, případně aby zvážil aplikaci generální klauzule uvedené v § 4 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 3 odst. 1 ZVTS.
277. Ze shromážděných důkazů obsažených ve správním spisu v případě Skutku 2 vyplývá, že účastník řízení MIAG uplatňoval na základě Rámcové smlouvy MIAG se stejným výčtem poskytovaných služeb vůči různým dodavatelům různou procentuální výši poplatků, a to bez bližšího odůvodnění. Avšak je třeba, aby se prvostupňový orgán znovu zabýval právním hodnocením vytýkaného jednání označeného jako Skutek 2 a rozhodl a patřičně právně zdůvodnil, zda toto jednání účastníků řízení skutečně spadá skutkovou podstatu ustanovení § 4 odst. 2 písm. i) ZVTS, případně pod generální klauzuli uvedenou v § 4 odst. 1 ZVTS ve spojení s § 3 odst. 1 ZVTS.
278. V souvislosti s vymezením konkrétních přestupků (či přestupku) a jejich právní kvalifikací dále Úřad musí přezkoumatelným způsobem popsat formální a materiální stránku přestupku, tzn. jednak uvést naplnění zákonných znaků konkrétních přestupků, tak popsat a odůvodnit jejich společenskou škodlivost.
279. Vypořádání námitek účastníků řízení směřující do uložených pokut považuje nyní druhostupňový orgán za předčasné a bezpředmětné vzhledem k tomu, že se napadené rozhodnutí ruší a v navazujícím správním řízení se bude opětovně řešit jak existence nákupní aliance, tak samotné pojetí skutků a jejich právní kvalifikace.
280. Rozkladové námitky účastníků řízení o údajných procesních pochybeních prvostupňového orgánu v zásadě odmítl druhostupňový orgán jako nedůvodné.
281. Vzhledem k výše uvedenému mi tedy nezbylo než napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
JUDr. Martin Nedelka, Ph.D., advokát
Nedelka Kubáč advokáti s.r.o.
Olivova 2096/4
110 00 Praha
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Přílohami k rozkladu byly plné moci advokáta.
[2] Pořadí jednotlivých okruhů neodpovídá pořadí, které zvolili účastníci řízení v rozkladu a jeho doplnění, ale z pohledu předsedy Úřadu je toto řazení logičtější a systematičtější pro účely tohoto rozhodnutí o rozkladu.
[3] Účastníci řízení zde však zřejmě, soudě podle kontextu námitky, měli na mysli § 2 písm. b) ZVTS.
[4] Viz č. l. 1-3 správního spisu.
[5] Srov. bod 41 napadeného rozhodnutí.
[6] Viz bod 34 napadeného rozhodnutí.
[7] Viz č. l. 1333 - 1335 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0419/2019/TS (dále též „správní spis“).
[8] Viz č. l. 1335a správního spisu.
[9] Viz č. l. 1340a správního spisu.
[10] Viz č. l. 1360 - 1361 správního spisu. V rámci nahlížení do spisu konaného dne 22. 1. 2020 předložil tentýž advokát plnou moc ze dne 21. 1. 2020, ve které převzal právní zastoupení společnosti MAKRO. Viz č. l. 1354-1357 správního spisu.
[11] V tomto rozhodnutí je pro oba subjekty používáno společné označení „MIAG“.
[12] Viz č. l. 1384 - 1390 správního spisu.
[13] Viz č. l. 1840 - 1876 správního spisu.
[14] Ustanovení § 7 odst. 1 ZVTS uvádí: „Na výkon dozoru a řízení vedená Úřadem podle tohoto zákona, jakož i na jeho vyšetřovací oprávnění, se přiměřeně použijí ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže.“
[15] Ust. § 9 odst. 8 ZVTS uvádí: „Na postup Úřadu podle tohoto zákona se ustanovení § 16, 17, § 24 až 27, § 29 písm. c), § 32, § 35 písm. a) a d), § 39 písm. a) a b), § 42, 43, 45, 48, 49, § 51 písm. b), § 53, 54, § 68 písm. b) a c), § 70, 71, § 76 odst. 1 písm. h) a k), § 76 odst. 5, § 79, § 80 odst. 2 a 3, § 82 odst. 1 věta první, § 87, § 88 odst. 1 a 2, § 89, § 93 odst. 1 písm. d), f), g) a h), § 93 odst. 3, § 94, § 95 odst. 2, § 96 odst. 1 písm. b), § 96 odst. 2 a 3, § 98 odst. 2 a § 99 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nepoužijí.“
[16] Srov. § 22b odst. 8 ZOHS. Pro úplnost se sluší dodat, že jejich výčet není zcela shodný s výše uvedeným § 9 odst. 8 ZVTS.
[17] Srov. § 25a ZOHS.
[18] Viz Důvodová zpráva k zákonu 183/2017 Sb., K části sto devadesáté šesté - změna zákona o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití.
[19] Viz Důvodová zpráva k zákonu č. 50/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, B. Zvláštní část, k bodům 20 až 23 (§ 9).
[20] K tomu blíže viz rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 4. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0187/2020/TS, č. j. ÚOHS-10412/2021/164/AŠi ve věci HRUŠKA spol., s.r.o. (dále též „rozhodnutí HRUŠKA“). Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/sbirky-rozhodnuti/detail-17542.html.
[21] Ústavní zakotvení této zásady nalezneme v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, dle kterého platí, že: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“
[22] Srov. dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008-55.
[23] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 1. 2021, č. j. 29 Af 64/2017-116.
[24] Viz body 58 – 73 napadeného rozhodnutí.
[25] Srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, č. j. 1 Afs 68/2020-31 nebo ze dne 10. 12. 2020, č. j. 7 As 182/2020-45.
[26] Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/vykladova-stanoviska-a-doporuceni/souhrn-vykladovych-stanovisek/k-postaveni-marketingovych-agentur-poskytujicich-sluzby-dodavatelum.html.
[27] Viz Důvodová zpráva k zákonu č. 50/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, B. Zvláštní část, k bodu 2 (§ 1).
[28] Srov. blíže Kindl, J., Koudelka, M.: Zákon o významné tržní síle. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 13.
[29] Viz odpověď Úřadu ze dne 30. 11. 2016, č. j. ÚOHS-D0577/2016/TS-46719/2016/460.
[30] Viz výkladové stanovisko Úřadu K postavení marketingových agentur poskytujících služby dodavatelům. Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/vykladova-stanoviska-a-doporuceni/souhrn-vykladovych-stanovisek/k-postaveni-marketingovych-agentur-poskytujicich-sluzby-dodavatelum.html.
[31] Srov. blíže Kindl, J., Koudelka, M.: Zákon o významné tržní síle. Op. citace, s. 19.
[32] Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/sbirky-rozhodnuti/detail-15916.html.
[33] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 2264/13.
[34] Srov. body 104 – 136 rozhodnutí Globus. Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/sbirky-rozhodnuti/detail-15811.html.
[35] Komise nadto nemá ani v oblasti významné tržní síly působnost.
[36] Srov. např. zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech; z. č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích; z. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví; z. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění; z. č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele; z. č. 378/2007 Sb., o léčivech; z. č. 268/2014 Sb., o zdravotnických prostředcích; z. č. 166/1999 Sb., veterinární zákon; z. č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci; aj.
[37] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017-62; rozsudek téhož soudu ze dne 29. 8. 2017, č. j. 9 As 198/2016-39; rozsudek téhož soudu ze dne 21. 3. 2018, č. j. 9 As 332/2016-56; aj.
[38] Srov. blíže Kindl, J., Koudelka, M.: Zákon o významné tržní síle. Op. citace, s. 1 - 4.
[39] Společný obrat za poslední ukončené období dosáhl výše cca […obchodní tajemství…] s tím, že obrat pouze účastníka řízení MAKRO dosáhl hodnoty […obchodní tajemství…].
[40] Srov. bod 79 napadeného rozhodnutí.
[41] Viz rozhodnutí Úřadu ze dne 21. 10. 2019, č. j. ÚOHS-S0356/2018/TS-28761/2019/461/MNo (dále též „rozhodnutí MAKRO“). Dostupné na: #_ftn21.
[42] Srov. body 25 – 28 rozhodnutí MAKRO.
[43] Viz body 58 – 73 napadeného rozhodnutí.
[44] Před účinností novely 50/2016 ZVTS v ust. § 3 odst. 1 definoval významnou tržní sílu jako „takové postavení odběratele vůči dodavateli, kdy se v důsledku situace na trhu stává dodavatel závislým na odběrateli ve vztahu k možnosti dodávat své zboží spotřebitelům a kdy si odběratel vůči dodavateli může vynutit jednostranně výhodné obchodní podmínky.“
[45] Před účinností novely 50/2016 v ust. § 3 odst. 2 ZVTS vymezil další kritéria pro posouzení významné tržní síly, a to „strukturu trhu, překážky vstupu na trh, tržní podíl dodavatele a odběratele, jejich finanční sílu, velikost obchodní sítě odběratele, velikost a umístění jeho jednotlivých prodejen.“
[46] „Má se za to, že významnou tržní sílu má nákupní aliance, u které společný obrat jejích členů za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců.“
[47] Ač toto pojetí před relevantní judikaturou Úřad chápal jinak.
[48] Tuto změnu lze nejlépe ilustrovat na změně znění ustanovení § 3 ZVTS.
[49] Srov. rozhodnutí Úřadu ze dne 24. 4. 2013, č. j. ÚOHS-S160/2010-7578/2013/460/APo a rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 10. 2013, č. j. ÚOHS-R146/2013/TS-20430/320/RJa. K dnešnímu dni nebyl soudní přezkum v případu Kaufland ukončen a věc se momentálně opět nachází u Nejvyššího správního soudu.
[50] Ačkoliv byl tento rozsudek Nejvyšším správním soudem zrušen, závěry týkající se konceptu významné tržní síly jsou relevantní a Nejvyšší správní soud je dále rozpracoval a Krajský soud v Brně na ně v nejnovějším rozsudku odkázal.
[51] Srov. zejména body 137 – 163 rozhodnutí Globus.
[52] Viz Kindl, J., Koudelka, M.: Zákon o významné tržní síle. Op. citace, s. 27.
[53] Což prakticky znamená výklad v tom smyslu, že významná tržní síla sice představuje objektivní charakteristiku příslušného odběratele potravin, avšak odběratel jí nedisponuje, resp. ji z podstaty věci nemůže zneužít ve vztahu k dodavatelům, u nichž se prokáže, že mají silnější či přinejmenším srovnatelné postavení jako on.
[54] Viz č. l. 2096 správního spisu.
[55] Srov. zejména body 98 – 121 rozhodnutí HRUŠKA. Dostupné na: https://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/sbirky-rozhodnuti/detail-17542.html.
[56] Viz bod 51 rozhodnutí Globus: „S ohledem na dikci zákona je Úřad v rámci vyhodnocení významné tržní síly odběratele v první fázi povinen vyhodnotit pouze obratové kritérium vůči odběrateli dle § 3 odst. 4 ZVTS. Až v případě, že odběratel namítá neexistenci své významné tržní síly vůči konkrétním dodavatelům, tedy až když zákonem presumovanou skutečnost vyvrací a předkládá důkazy relevantní z hlediska dikce § 3 odst. 2 ZVTS pro vyvrácení domněnky o existenci své významné tržní síly, je Úřad povinen zkoumat náležitosti významné tržní síly dle § 3 odst. 2 ZVTS.“
[57] Uvedené vyplývá zejména z analýzy trhu nákupu potravin za účelem dalšího prodeje v ČR a z tabulky přibližného výpočtu tržních podílů největších odběratelů uvedené v bodě 104 napadeného rozhodnutí.
[58] Viz Důvodová zpráva k zákonu č. 50/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití. A. Obecná část. Český maloobchodní trh s potravinami.
[59] Srov. OECD: Policy Roundtables, Monopsony and Buyer Power, 2008. Dostupné na: https://www.oecd.org/daf/competition/44445750.pdf.
[60] Viz Declaration of the European Parliament on investigating and remedying abuse of power by large supermarkets operating in the European Union. Dostupné na: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-6-2008-0054_EN.html.
[61] Viz Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a výboru regionů. Lepší fungování potravinového řetězce v Evropě. KOMP (2009)591 ze dne 28. 10. 2009. Dostupné na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/HTML/?uri=CELEX:52009DC0591&from=CS.
[62] Srov. blíže body 1 – 7 Preambule Směrnice EU.
[63] Prvotní analýza Paula W. Dobsona byla publikován již v roce 2005 v Antitrust Law Journal pod názvem Exploitative Buyer Power: Lessons from the British Grocery Trade.
[64] Viz Grimes , W.: Buyer Power and Retail Gatekeeper Power: Protecting Competition and the Atomistic Seller, Antitrust Law Journal, 2005, Vol. 72, s. 563-588.
[65] Srov. Bejček, J.: Úprava tzv. významné tržní síly: přirozený krok k ochraně spotřebitele a slabšího, nebo „papírový tygr“ (a škůdce soutěže a spotřebitele)?, Bulletin advokacie 7-8/2012, s. 15.
[66] Viz Grimes, W.: Buyer Power and Retail Gatekeeper Power: Protecting Competition and the Atomistic Seller, Op. Citace, s. 72-74.
[67] Viz Horzinková, E. a Novotný, V.: Správní právo procesní. 6. aktualizované a doplněné vyd. Praha: Leges, 2019. Převzato z CODEXIS®, doplněk LIBERIS®.
[68] Viz bod 235 napadeného rozhodnutí.
[69] Viz např. dopis účastníka řízení MIAG dodavateli, č. l. 120 správního spisu.
[70] Viz protokol o ústním jednání ze dne 2. 9. 2020, č. l. 1597-1660 správního spisu.
[71] Viz např. dopis účastníka řízení MIAG dodavateli, č. l. 120 správního spisu.
[72] Viz dokumenty poskytnuté účastníkem řízení MAKRO, č. l. 23-24 správního spisu.
[73] Viz např. Rámcová smlouva MIAG, č. l. 116-118 správního spisu.
[74] Viz odpovědi dodavatelů, č. l. 98, 124, 138, 234, 366, 417, 449, 458, 475, 531, 546, 551, 557, 625, 637, 659, 675, 694, 710, 717, 731, 754, 757, 783, 792, 820, 898, 902, 910, 936, 947, 962, 990, 1024, 1045, 1064 správního spisu.
[75] Viz odpověď dodavatele, č. l. 249 správního spisu.
[76] Viz odpověď dodavatele, č. l. 643 správního spisu.
[77] Viz odpověď dodavatele, č. l. 742 správního spisu.
[78] Viz odpovědi dodavatelů, č. l. 110 a násl., 218, 220, 224, 280, 385 správního spisu.
[79] Viz odpověď dodavatele, č. l. 174 správního spisu.
[80] Viz […obchodní tajemství…], č. l. 865 a násl. správního spisu.
[81] Ze správního spisu přitom vyplývá, že […obchodní tajemství…].
[82] Viz odpovědi dodavatelů, č. l. 105, 111, 124, 128, 174, 280, 417, 550, 591, 625, 637, 675, 693, 710, 754, 757, 820, 898, 910, 947, 973, 990, 1024, 1042, 1064, 1092, 1112, 1146, 1169, 1284, 1286, 1288, 1296, 1310, 1728 správního spisu.
[83] Dodavatelé v tomto smyslu Úřadu sdělili, že […obchodní tajemství…]. Viz např. č. l. 249, nebo 551, 752 správního spisu.
[84] Viz odpověď dodavatele […obchodní tajemství…], č. l. 947 správního spisu.
[85] Viz odpověď dodavatele […obchodní tajemství…], č. l. 111 správního spisu.
[86] Jak uvedli někteří dodavatelé, viz např. č. l. 249 správního spisu.
[87] Viz č. l. 1506 správního spisu.
[88] Viz č. l. 1507 správního spisu.
[89] Viz odpovědi dodavatelů č. l. 88, 103, 116, 124, 125, 128, 174, 179, 233, 243, 244, 250, 280, 340, 351 správního spisu.
[90] Viz např. č. l. 105, 111, 174, 304, 1283 správního spisu.
[91] Srov. Důvodová zpráva k zákonu č. 50/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, B. Zvláštní část, k bodu 4 (§ 4).
[92] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 Afs 57/2011-1255.
[93] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 13. 4. 2016, č. j. 62 Af 96/2014-1464.
[94] Viz rozsudek Tribunálu ve věci T-228/97 Irish Sugar ze dne 7. 10. 1999, bod 164.
[95] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2006, č. j. 8 As 35/2005-51.
[96] Viz odpovědi dodavatelů např. č. l. 224, 342, 366, 385, 783, 902, 1045, 1566 správního spisu.
[97] Viz odpověď dodavatele […obchodní tajemství…], č. l. 973 – 975 správního spisu.
[98] Viz Faull & Nikpay: The EC Law of Competition, Oxford University Press Inc., New York, druhé vydání, r. 2007, str. 388-389.
[99] Srov. blíže Jemelka, L., Vetešník P.: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 43 – 63.
[100] Viz Důvodová zpráva k zákonu 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zvláštní část. K § 5.
[101] § 8 odst. 1 písm. a) ZVTS uvádí: „Odběratel, který má významnou tržní sílu, se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 4 zneužije významnou tržní sílu.“
[102] Podle § 3 odst. 1 ZVTS je významná tržní síla „takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících.“
[103] Viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 30/16, body 51-74.
[104] Viz tamtéž.
[105] Srov. § 3 odst. 2 přestupkového zákona.
[106] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2015, č. j. 7 As 63/2015-29.
[107] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008-46.
[108] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 As 24/2013-28.
[109] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, 5 As 104/2008-45.
[110] Viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 30/16, bod 111.
[111] Viz tamtéž, bod 59.
[112] Viz zejména č. l. 21-43 a 1504-1517 správního spisu.
[113] Pozn. Prvostupňový orgán se mimo jiné touto námitkou účastníků řízení zabýval hned v úvodu odůvodnění napadeného rozhodnutí a zcela řádně se s ní vypořádal tak, aby v následujících částech napadeného rozhodnutí o skutečnostech týkajících se výběru vzorku dotazovaných dodavatelů nevznikaly pochybnosti.
[114] Srov. blíže rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 24. 6. 1994, sp. zn. 7 A 506/93.
[115] Viz Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 53-56.
[116] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2004, č. j. 7 A 122/2000-54.
[117] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010-132.
[118] Viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011-68.
[119] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008-115.
[120] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2011, č. j. 7 As 102/2010-86.
[121] Zákaz kladení sugestivních a kapciózních otázek je zakotven v trestním právu zejména v § 92 odst. 4 a v § 101 odst. 3 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudní (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „trestní řád“).
[122] Viz Matiášek, J., Soukup, J., Bárta, B.: Teorie a praxe výslechu – maketa. Praha: Ústav kriminalistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 1970, s. 110. Autoři dále uvádí příklad průběhu výslechu, ve kterém je třeba zjistit, jak byl pachatel oblečen v době činu: „Rozhodně sugestivně působí otázka kladená svědkovi: „Měl občan X. v době, kdy jste ho viděl, na sobě černé šaty?“ Méně sugestivně bude působit formulace: „Měl občan X. v době, kdy jste ho viděl, na sobě šaty tmavé barvy?“ a konečně, bez sugestivního ovlivnění bude otázka: „Můžete uvést a popsat, jak byl oblečen občan X. v době, kdy jste se s ním viděl?“
[123] Viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 7 Tdo 833/2021 nebo ze dne 13. 5. 2020, sp. zn. 7 Tdo 426/2020.
[124] Viz Vácha, M.: Kapciózní otázky ve výslechové praxi. Československá kriminalistika, 1982, č. 3, s. 233.
[125] Konkrétně na Šámal, P. a kol.: Trestní řád I. § 1 až 156. Komentář, 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2013, str. 1420.
[126] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 5. 2020, sp. zn. 7 Tdo 426/2020.
[127] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2021, č. j. 3 As 92/2020-59. Úřad zde provedl místní šetření u jiného subjektu, než byl obviněný.
[128] Srov. např. bod 127 rozhodnutí HRUŠKA.
[129] Srov. č. l. 297 správního spisu.
[130] Viz č. l. 83 – 84 správního spisu.
[131] Otázka 6) zněla: „Popište výhody, které Vám přináší možnost spolupráce se spol. Miag? Jaký je rozdíl jestliže vyúčtování svých dodávek realizujete prostřednictvím společnosti Miag, anebo pokud byste je realizovali přímo se spol. Makro?“ Otázka 7) dále zněla: „Jaké služby Vám poskytuje společnost Miag? Platíte za uvedené služby samostatně, nebo jsou již předem započítány do […obchodní tajemství…]?“.
[132] Cit. této odpovědi: „[…obchodní tajemství…].“
[133] Viz č. l. 174 správního spisu.
[134] Viz č. l. 220 správního spisu.