potvrdit (či vyvrátit) tvrzení obviněného o samostatnosti provozních jednotek, nicméně bez
relevantních důkazů týkajících se řídící kontroly v podmínkách obviněného má Úřad za to,
že toto tvrzení potvrdit nelze. Úřad tak musí vycházet z toho, že samostatnost provozních
jednotek ve smyslu § 17 odst. 2 zákona prokázána nebyla. V této souvislosti je nutno doplnit,
že dokumenty a informace o řídící kontrole v podmínkách obviněného nelze označit za jakkoli
nepodstatné pro posouzení dané otázky o samostatnosti provozních jednotek (jak dovozuje
obviněný), neboť nelze vyloučit, že subjekt, jenž je ze zákona o finanční kontrole povinen
zavést vnitřní kontrolní systém (srov. § 25 odst. 1 zákona o finanční kontrole) a stanovit rozsah
odpovídajících pravomocí a odpovědností vedoucích a ostatních zaměstnanců při nakládání
s veřejnými prostředky [srov. § 25 odst. písm. a) zákona o finanční kontrole], stanovil taková
opatření, v jejichž důsledku si obviněný ponechal určitou formu kontroly nad výdaji veřejných
prostředků iniciovaných ze strany jednotlivých odborů obviněného. Z ustanovení § 26 zákona
o finanční kontrole vyplývá, že uvnitř orgánu veřejné správy je nutno zajišťovat
mj. předběžnou řídící kontrolu, kterou vykonává
• vedoucí tohoto orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření jako příkazci operací,
• vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné
správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu jako správce
rozpočtu, a
• vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné
správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu jako hlavní
účetní.
Ze stanoviska MF ČR ze dne 13. 12. 2023 přitom vyplývá, že dle zákona o finanční kontrole
musí být všechny finanční operace podrobeny schvalovacímu postupu předběžné řídicí
kontroly, která se provádí ve dvou fázích – před vznikem a po vzniku závazku. K tomu Úřad
doplňuje, že podle § 13 odst. 1 prováděcí10 vyhlášky k zákonu o finanční kontrole vykonává
předběžnou řídící kontrolu před vznikem závazku (tj. kontrolu např. ještě před podpisem
smlouvy s dodavatelem) příkazce operace a správce rozpočtu. Z odborného stanoviska MF ČR
ze dne 29. 1. 2024 pak vyplývá, že v případě obviněného je možné i takové nastavení vnitřního
kontrolního systému, že finanční výdaje jednotlivých odborů obviněného musí podléhat
kontrole ze strany správce rozpočtu, který je funkčně zařazen na jiném odboru obviněného,
než který hodlá realizovat příslušný finanční výdaj. Z toho pak Úřad usuzuje, že si obviněný,
jakožto vedoucí orgánu veřejné správy, mohl ponechat určitou míru ingerence v rámci
10
tj. vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně
některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb. a zákona
č. 123/2003 Sb.
38
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
schvalovacího procesu veřejných výdajů, a to i v případě, že by obviněný vyčlenil svým
jednotlivým odborům určité finanční prostředky v rámci rozpočtu.
125. I v této souvislosti nicméně Úřad podotýká, že obviněný na výzvu Úřad ani nevysvětlil, ze které
kapitoly a položky rozpočtu byly čerpány finanční prostředky na úhradu smluv/objednávek
uzavíraných v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 na plnění veřejných zakázek, jejichž
předmětem bylo poskytování geodetických služeb. Úřad v této souvislosti v odůvodnění
usnesení Úřadu ze dne 19. 1. 2024 uvedl, že obviněný v této souvislosti Úřadu sice předložil
usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy k rozpočtu hlavního města Prahy na roky 2017,
2018 a 2019, z něhož podle obviněného vyplývá, že jednotlivým odborům magistrátu jsou
přidělovány finanční prostředky k samostatnému hospodaření, avšak z obsahu jednotlivých
kapitol rozpočtu Úřad vyrozuměl, že finanční prostředky jsou jednotlivým odborům
přidělovány účelově [např. kapitola 08 – Hospodářství – „MHMO – SVM“, 003631 (ODPA),
„Veřejné osvětlení“, 182 900 (tis. Kč)]. Úřad tak z obviněným doložených rozpočtů nedovodil,
že by jednotlivým odborům magistrátu byly přidělovány finanční prostředky k samostatnému
hospodaření, jak argumentuje obviněný (resp. obviněný tuto skutečnost Úřadu nevysvětlil
a tedy neprokázal). Vzhledem k uvedenému tak nebylo možno jednoznačně potvrdit, že
dotčeným odborům obviněného jsou v rámci rozpočtu přidělovány finanční prostředky
k samostatnému hospodaření (a tedy zda dané odbory mají určitou volnost v rozhodování
o svěřených rozpočtových prostředcích), když z předložených podkladů nevyplynulo, že
dotčené odbory obviněného (tedy ty, které uzavíraly smlouvy či objednávky na šetřené
veřejné zakázky) mají vlastní kapitoly rozpočtu, z nichž čerpají prostředky zcela dle svého
uvážení. Obviněný přitom Úřadu neidentifikoval ani jakoukoli konkrétní kapitolu či položku,
jejímž obsahem by byl dílčí rozpočet příslušných odborů obviněného (který by představoval
určitou sumu finančních prostředků, s nimiž by mohl daný odbor volně nakládat) ani položku,
jejímž předmětem by bylo například účelové určení sumy finančních prostředků pro pořízení
(jakýchkoli) geodetických služeb. Z dokumentace předložené zadavatelem tak nebylo ani
zřejmé, zda finanční prostředky na úhradu smluv/objednávek uzavíraných v období od
6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 na plnění veřejných zakázek, jejichž předmětem bylo poskytování
geodetických služeb, plynuly z prostředků, které jsou příslušným odborům obviněného
přidělovány k volnému hospodaření se svěřenými prostředky (kdy je na zvážení toho kterého
odboru obviněného, jaké plnění objedná).
126. Nelze tak souhlasit s názorem obviněného, že odbory obviněného splňují definici
samostatnosti provozních jednotek, aniž by bylo zkoumáno, kdo konkrétně ve vztahu
k výdajovým operacím odborů vykonával v rozhodném období funkci příkazce operace,
správce rozpočtu a hlavní účetní podle zákona o finanční kontrole. Úřad je naopak toho
názoru, že právě otázka způsobu nastavení řídící kontroly ve vztahu k výdajovým operacím
dotčených odborů může být pro klíčová i pro posouzení otázky samostatnosti odborů
obviněného ve smyslu § 17 odst. 2 zákona. Pokud by totiž do schvalovacího procesu
o svěřených finančních prostředcích zasahovala osoba funkčně zařazená na jiném odboru
obviněného (např. na odboru, který se zabývá výhradně rozpočtem a financováním), stěží by
bylo možno hovořit o samostatnosti dotčeného odboru.
127. Úřad doplňuje, že i kdyby bylo možno připustit, že byl již překonán názor Ministerstva pro
místní rozvoj, podle něhož příkladem samostatné provozní jednotky nemohou být oddělení
či odbory ministerstev či samosprávných úřadů, jak argumentuje obviněný, nelze odhlédnout
39
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
od faktu, že v každém jednotlivém případě je nutno posoudit naplnění příslušné míry
samostatnosti. Úřad tedy a priori nevylučuje, že by odbory obviněného mohly naplňovat
definici samostatnosti provozních jednotek ve smyslu § 17 odst. 2 zákona, nicméně obviněný
toto své tvrzení dostatečně neprokázal. Je však třeba dodat, že takový přístup zadavatele, kdy
by formálně pouhým administrativním rozhodnutím učinil své vnitřní organizační útvary
provozními jednotkami s funkční samostatností dle § 17 odst. 2 zákona jen za účelem snížení
předpokládané hodnoty zadávaných veřejných zakázek, bude vždy vnímán odbornou i laickou
veřejností jako ryze účelový a tedy navenek netransparentní, tj. i velmi náchylný ke
zpochybňování zákonnosti postupu výběru dodavatelů, neboť by byl častěji napadán pro
možné účelové obcházení zákona. Vždy bude otázkou, zda by takto zavedený nový právní stav
odpovídal i stavu faktickému, tj. zda by formálně zakotvená samostatnost dané provozní
jednotky pak byla i reálně dána. Je také otázkou, zda takové „umělé“ snižování předpokládané
hodnoty veřejných zakázek by bylo v souladu s pravidly 3E, a zda by v konečném důsledku
nevedlo k neefektivitě, neúčelnosti a nehospodárnosti.
128. Úřad uzavírá, že z obviněným doručených vyjádření a dokumentů nevyplývá taková funkční
samostatnost jednotlivých odborů magistrátu hl. města Prahy, která by jim dávala právo
veřejné zakázky poptávat, zadávat a obecně o nich rozhodovat samostatně. Obviněný tedy
nebyl oprávněn zadávat jednotlivé veřejné zakázky na geodetické služby v režimu
odpovídajícím předpokládané hodnotě jednotlivých zakázek na úrovni jednotlivých odborů
magistrátu hl. města Prahy, nýbrž byl povinen stanovit předpokládanou hodnotu plnění na
úrovni hl. města Prahy a zadávat veřejnou zakázku v tomu odpovídajícím zákonném režimu.
129. K tvrzení obviněného, že absentuje společenská škodlivost v jeho jednání, Úřad uvádí, že dle
dikce ustanovení § 270 odst. 1 zákona se má za to, že čin, který vykazuje formální znaky
přestupku podle tohoto zákona, je společensky škodlivý. V této souvislosti lze odkázat
na důvodovou zprávu k zákonu č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona
o některých přestupcích (dále jen „změnový zákon“), kde je uvedeno, že „Materiálně-formální
pojetí se pro oblast zadávání veřejných zakázek nejeví jako zcela vhodné. Společenská
škodlivost je u těchto přestupků dána již samotným naplněním skutkové podstaty přestupku.
V případě, že by konkrétní společenská škodlivost protiprávního jednání nedosahovala ani
minimální hranice typové škodlivosti, nebyl by dán veřejný zájem na jeho stíhání. Proto se
upravuje vyvratitelná právní domněnka spočívající v tom, že se má za to, že čin, který vykazuje
formální znaky přestupku podle tohoto zákona, je společensky škodlivý.“. Z toho vyplývá,
že pokud jednání příslušného obviněného naplňuje formální znaky skutkové podstaty
některého z přestupků upravených zákonem, pak již není nutné – není-li o tom sporu –
posuzovat materiální stránku takového jednání, tzn. jeho společenskou škodlivost, jelikož ta je
tímto protiprávním jednáním bez dalšího naplněna. Úřad se tedy při rozhodování o přestupku
typicky nemusí zabývat tím, zda jednání zadavatele, které jinak naplňuje znaky skutkové
podstaty přestupku uvedené v § 268 zákona, je společensky škodlivé či nikoliv, tj. zabývat se
výslovně materiální stránkou přestupku – pokud ovšem není tato právní domněnka vyvrácena,
tj. dokud nejsou ve správním řízení prokázány takové okolnosti, které zcela vylučují, že se
jedná o přestupek. Úřad nicméně ke konstrukci vyvratitelné právní domněnky dodává,
že dokud není ve správním řízení prokázán opak, platí automatická presumpce společenské
škodlivosti přestupků uvedených v § 268 zákona. Jelikož v šetřeném případě obviněný
ve svých vyjádřeních ze dne 28. 12. 2022 a 29. 12. 2022 vyjádřil pochybnost o společenské
40
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
škodlivosti svého jednání (čímž otázku naplnění společenské škodlivosti spáchaného
přestupku učinil spornou), uvádí Úřad následující.
130. Jak uvádí Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 31 Af 86/2016 - 61 ze dne 3. 7. 2018, „[m]ateriální
stránka deliktu spočívá v ohrožení či porušení zájmu chráněného zákonem, a odvíjí se tedy
od cíle příslušné zákonné normy a jeho naplnění či nenaplnění v souvislosti s deliktním
jednáním.“. V této souvislosti Úřad upozorňuje, že deliktní jednání popsané v § 268 odst. 1
písm. a) zákona jednoznačně směřuje k ochraně právního zájmu spočívajícího v zajištění
hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Úřad předně akcentuje,
že obviněný konstatoval absenci společenské škodlivosti přestupku, aniž by však podrobněji
specifikoval důvody, pro které v daném případě společenská škodlivost absentuje. Jak správně
podotkl obviněný ve svém vyjádření ze dne 28. 12. 2022, v případě společenské škodlivosti
přestupku jde o vyvratitelnou domněnku, avšak obviněný ji v šetřeném případě de facto
žádným způsobem nevyvrací. Nelze přitom přistoupit na argumentaci obviněného, podle níž
zcela absentuje společenská škodlivost jednání ať by již byl přestupek spatřován v jakémkoli
porušení zákona v situaci, kdy spáchání přestupku bylo prokázáno, jak vyplývá z výše
uvedeného. V daném případě je Úřad povinen zkoumat případnou škodlivost jednání
obviněného z pohledu případného porušení zájmu chráněného zákonem (míněno zákonem
o zadávání veřejných zakázek). Je tedy nutno dospět k závěru, že nezákonné jednání
obviněného, jak bylo popsáno výše, naplňuje i materiální stránku přestupku, neboť bylo
prokázáno, že z pohledu právního zájmu vycházejícího ze zákona o zadávání veřejných zakázek
jde o jednání škodlivé.
131. K návrhu obviněného, aby Úřad z důvodu hospodárnosti a efektivnosti řízení spojil správní
řízení se správním řízením vedeným u Úřadu pod sp. zn. ÚOHS-S0093/2023/VZ, Úřad uvádí,
že možnost spojení správních řízení do jednoho společného správního řízení je upravena
v § 140 správního řádu, dle kterého může správní orgán různá správní řízení spojit usnesením
buď na požádání účastníka řízení, nebo z moci úřední, a to za kumulativního naplnění
uvedených podmínek. Správní orgán tak může různá správní řízení spojit, pokud se týkají téhož
předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li
tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků
a současně za předpokladu, že spojením nevznikne nebezpečí újmy některému z účastníků.
Úřad se tedy zabýval posouzením jednotlivých podmínek dle § 140 zákona, aby mohl
konstatovat, zda by v uvedeném případě bylo, s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti
řízení, účelné předmětná správní řízení spojit. V šetřeném případě se Úřad zabývá
posouzením, zda se obviněný nedopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a)
zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona,
když v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 zadával veřejné zakázky, jejichž předmětem jsou
pravidelně pořizované geodetické služby, bez provedení zadávacího řízení, ani tyto veřejné
zakázky nezadal jiným možným postupem předvídaným v § 2 odst. 3 zákona, přičemž tím mohl
ovlivnit výběr dodavatele. Předmětem správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. ÚOHSS0093/2023/VZ bylo podezření, zda obviněný nespáchal přestupek, když podlimitní veřejnou
zakázku, jejímž předmětem je výměna oken budov v areálu Fakultní nemocnice Bulovka,
nezadal v zadávacím řízení a pro její zadání nepoužil ani žádný jiný možný postup dle zákona,
ačkoliv k tomu byl povinen, neboť předpokládaná hodnota jednotlivých plnění tvoří jeden
funkční celek a tato plnění byla zadávána v časové souvislosti, přičemž tím mohl ovlivnit výběr
dodavatele. Úřad k uvedenému konstatuje, že ačkoliv je v obou správních řízeních dána
41
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
totožnost obviněného, nejedná se o veřejné zakázky, které by spolu věcně souvisely s ohledem
na předmět řízení. V daném případě se Úřad zabývá šetřením veřejných zakázek, jejichž
společným předmětem je geodetické zaměření konkrétních objektů na území obviněného. Ve
správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0093/2023/VZ se Úřad zabýval veřejnými zakázkami, jejichž
společným předmětem byla výměna oken v areálu Fakultní nemocnice Bulovka. V obou
správních řízeních se tedy jedná o veřejné zakázky se zcela odlišným předmětem plnění, jejichž
věcnou souvislost Úřad neshledává. Jelikož Úřad neshledal věcnou souvislost mezi veřejnými
zakázkami v šetřeném případě a veřejnými zakázkami šetřenými ve správním řízení vedeným
pod sp. zn. ÚOHS-S0083/2023/VZ, neshledal tak spojení předmětných správních řízení za
souladné s účelem, který je správním řádem sledován. Úřad k tomu dodává, že v rámci
správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0093/2023/VZ již bylo vydáno rozhodnutí
č. j. ÚOHS-27266/2023/510 ze dne 19. 7. 2023, které nabylo právní moci dne 4. 8. 2023.
132. K námitce obviněného, že postupem Úřadu došlo k zásahu do ústavně zaručeného práva
na samosprávu, neboť zadávání veřejných zakázek náleží do samostatné působnosti
obviněného, Úřad uvádí následující. Úřad je ústředním orgánem státní správy, který podle
§ 248 zákona vykonává dozor nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími
podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona.
Z postavení Úřadu, jakožto jediného orgánu dozoru nad zadáváním veřejných zakázek v České
republice, vyplývá, že je právě Úřad orgánem, jenž k naplnění účelu své činnosti vyžaduje
kooperaci zejména ze stran zadavatelů, která může spočívat právě v poskytnutí dokumentace
k veřejným zakázkám. Poskytnutí dokumentace Úřadu přitom žádným způsobem neomezuje
zadavatele ve výkonu jeho práva na samosprávu, když Úřad nijak aktivně nevstupuje do
výkonu tohoto práva, tj. nečiní žádné úkony v rámci samosprávy obviněného, které je
oprávněn činit obviněný sám. Samotné poskytnutí smluv, faktur a interních předpisů, které
Úřad po obviněném v průběhu správního řízení žádal, ze své podstaty nemohlo omezit právo
obviněného rozhodovat o svých záležitostech sám autonomním způsobem, tedy tak, jak
předvídá právo na samosprávu zakotvené v čl. 8 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České
republiky, ve znění pozdějších předpisu. Obviněný nadto blíže nespecifikoval, jak konkrétně
bylo jeho právo na samosprávu činností Úřadu omezeno a s námitkou obviněného, podle
níž postupem Úřadu bylo narušeno jeho právo na samosprávu, tak Úřad nemůže souhlasit.
133. Obviněný dále namítal, že mu usnesením ze dne 12. 4. 2023 byla dle § 36 odst. 1 a 2 správního
řádu určena lhůta k tomu, aby navrhl důkazy a činil jiné návrhy a vyjádřil své stanovisko
v řízení, resp. bylo správní řízení Úřadem koncentrováno, přičemž řízení o přestupku nelze
koncentrovat. Úřad k tomu předně uvádí, že koncentrace řízení představuje okamžik,
do kterého jsou účastníci řízení oprávněni navrhovat důkazy a předkládat svá stanoviska.
Ve správním řízení je koncentrace řízení, resp. koncentrace plná, výjimečným institutem,
neboť z § 36 správního řádu vyplývá, že jsou účastníci oprávnění navrhovat důkazy a činit jiné
návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. V šetřeném
případě Úřad sice určil obviněnému lhůtu (jak § 36 správního řádu umožňuje) k tomu, aby
navrhl důkazy a činil jiné návrhy a vyjádřil své stanovisko v řízení, správní řád však v citovaném
ustanovení, ani na jiném místě, neřeší negativní důsledky spojené s nedodržením stanovené
lhůty. Podle právní teorie a rozhodovací praxe soudů představuje uvedená situace případ
neúplné koncentrace řízení oproti koncentraci plné, která nastává, pokud zákon zároveň
stanoví, že k později vzneseným návrhům správní orgán nepřihlíží. K diferenciaci úplné
a neúplné koncentrace se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Ads 114/2009-49
42
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
ze dne 28. 8. 2009, když uvedl, že „teorie správního práva sice s odkazem na ustanovení § 36
odst. 1 správního řádu (...) považuje za koncentraci řízení i pouhé omezení účastníka řízení činit
návrhy do stanovené lhůty. Takový případ však pokládá za nepravou či neúplnou koncentraci
oproti koncentraci plné, která nastává, pokud zákon zároveň stanoví, že k později vzneseným
návrhům správní orgán nepřihlíží.“. Úřad tak konstatuje, že nelze přisvědčit tvrzení
obviněného, že došlo ke koncentraci řízení, neboť Úřad ani zákon nijak neomezil obviněného
v jeho právu navrhovat důkazy a činit jiné návrhy do doby vydání rozhodnutí ve věci a Úřad by
k takto poskytnutým důkazům a jiným návrhům přihlédl.
134. Obviněný v průběhu správního řízení také namítal, že ve správním řízení sp. zn. ÚOHSS0198/2023/VZ vznikla překážka litispendence tím, že v oznámení o zahájení správního řízení
sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ Úřad nedostatečně vymezil skutek, k čemuž obviněný dodal, že
usnesením Úřadu ze dne 12. 4. 2023 vydaným v rámci správního řízení sp. zn. ÚOHSS0198/2023/VZ Úřad požadoval poskytnutí informací také k veřejným zakázkám, pro jejichž
zadání byl obviněný již v postavení obviněného ve správním řízení sp. zn. ÚOHSS0028/2023/VZ. Úřad k tomu uvádí následující. Překážka litispendence neboli překážka
probíhajícího řízení je vyjádřena v § 48 správního řádu a dále také v § 77 přestupkového
zákona. Z uvedené právní úpravy vyplývá, že zahájení řízení u některého správního orgánu
brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu
a současně nemůže být nikdo obviněn z totožného přestupku za skutek, o němž již bylo proti
téže osobě zahájeno správní nebo trestní řízení. V šetřeném případě byla zahájena dvě
separátní správní řízení, když dne 6. 1. 2023 Úřad obviněnému oznámil zahájení správního
řízení sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ ve věci možného spáchání přestupku v souvislosti se
zadáváním veřejných zakázek mimo zadávací řízení, jejichž předmětem je geodetické
zaměření, realizovaných na základě objednávek na veřejné zakázky č. 1 – 5 a dne 5. 4. 2023
Úřad obviněnému oznámil zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ ve věci
možného spáchání při zadávání veřejných zakázek, jejichž předmětem bylo poskytování
geodetických služeb v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 (s výjimkou veřejných zakázek,
které jsou předmětem správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ –
tj. veřejných zakázek č. 1 – 5). Z uvedených oznámení jednoznačně vyplývá rozdílnost
předmětu řízení obou správních řízení, když veřejné zakázky č. 1 – 5, které byly předmětem
šetření ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ, byly Úřadem výslovně vyloučeny
z množiny veřejných zakázek na geodetické služby, jež byly předmětem správního řízení sp.
zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ. Úřad současně nepopírá, že byla dána věcná souvislost předmětu
obou správních řízení, tato skutečnost však nemůže založit překážku litispendence, ale naopak
vytváří důvod pro spojení jednotlivých správních řízení do jednoho společného správního
řízení, jak ostatně Úřad učinil dne 20. 4. 2023. Úřad tak uzavírá, že v šetřeném případě
nevznikla překážka litispendence, když Úřad z moci úřední zahájil správní řízení vedené pod
sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ.
135. S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
136. Úřad dále uvádí, že na základě tabulky výpočtu předpokládané hodnoty uvedené výše (viz bod
112. odůvodnění tohoto rozhodnutí) Úřad dospěl k výpočtu, podle něhož předpokládaná
hodnota jedné z veřejných zakázek č. 1 až 23 – konkrétně veřejné zakázky č. 22 – činí částku
ve výši 1 100 654 Kč bez DPH a nepřesahuje tak limit 2 mil. Kč bez DPH dle § 27 písm. a) zákona
pro veřejnou zakázku malého rozsahu na služby. Je tedy zřejmé, že v případě veřejné zakázky
43
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
č. 22 se jedná o veřejnou zakázku malého rozsahu na služby, kterou obviněný s odkazem na
§ 31 zákona nebyl povinen zadat v zadávacím řízení. Uzavřením předmětné objednávky na
veřejnou zakázku č. 22 bez provedení zadávacího řízení se tak obviněný nemohl dopustit
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné
zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona a objednávka na veřejnou zakázku č. 22 tak současně
nemůže ani představovat další dílčí útok, jímž obviněný naplnil znaky pokračování v přestupku
podle § 7 přestupkového zákona ve vztahu k veřejným zakázkám č. 1 – 21 a 23, jak Úřad
dovodil ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
137. Z uvedeného důvodu tak Úřad správní řízení v části vedené ve věci možného spáchání
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona ve vztahu k uzavření objednávky na veřejnou
zakázku č. 22 zastavil, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle
§ 263 nebo pro uložení sankce podle § 268 nebo 269 zákona, jak je uvedeno ve výroku II.
tohoto rozhodnutí.
K výroku III. tohoto rozhodnutí – uložení sankce
138. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení
pokuty, neboť, jak vyplývá z obsahu tohoto rozhodnutí, obviněný se dopustil (pokračování v)
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.
139. Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla
stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části
šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži
o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje
po výběru návrhu za ukončenou.
140. V šetřeném případě se obviněný dopustil (pokračování v) přestupku podle ustanovení § 268
odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2
odst. 3 zákona, když v období od 9. 1. 2018 do 17. 9. 2018 zadal veřejné zakázky, jejichž
předmětem jsou geodetické služby, v celkové výši 28 173 069 Kč bez DPH, bez provedení
zadávacího řízení nebo jiným možným postupem předvídaným v § 2 odst. 3 zákona, přičemž
tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
141. Podle § 270 odst. 5 zákona činí promlčecí doba 5 let, přičemž podle odst. 6 písm. a) téhož
ustanovení zákona se promlčecí doba přerušuje, a to oznámením o zahájení řízení
o přestupku.
142. Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím
po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení
jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná
běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.
143. Podle § 31 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet u pokračujícího
přestupku dnem následujícím po dni, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku.
144. V návaznosti na výše uvedené Úřad před uložením pokuty ověřil, zda již neuplynula lhůta dle
§ 270 odst. 5 zákona.
145. Ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 17. 9. 2018, kdy
obviněný uzavřel objednávky na veřejné zakázky č. 6 a 7, tj. objednávky na plnění v pořadí
44
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
posledních z přezkoumávaných veřejných zakázek č. 1 – 23 (vyjma veřejné zakázky č. 22).
Společné správní řízení z moci úřední bylo zahájeno dne 6. 1. 2023 (doručením oznámení
o zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ obviněnému) a dne 5. 4. 2023
(doručením oznámení o zahájení správního řízení ÚOHS-S0198/2023/VZ obviněnému).
146. Z výše uvedeného tak vyplývá, že promlčecí doba dle § 270 odst. 5 zákona ve vztahu
k projednávanému přestupku neuplynula a odpovědnost obviněného za přestupek nezanikla.
147. Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry pokuty.
148. Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona lze za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona, nepoužije-li
se postup podle § 268 odst. 3 zákona, uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo
do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268
odst. 1 písm. a) až c) zákona.
149. Úřad konstatuje, že za pokračování v přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí lze
obviněnému uložit správní trest pokuty ve výši do 3 408 941,4 Kč (10 % z celkové ceny plnění
pravidelně pořizovaného v období od 9. 1. 2018 do 17. 9. 2018 postupem mimo zadávací
řízení ve výši 34 089 414 Kč včetně DPH11).
150. Podle § 37 písm. a), c) a i) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho
výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, k přitěžujícím a polehčujícím
okolnostem a u pokračujícího, trvajícího a hromadného přestupku k tomu, zda k části jednání,
jímž byl přestupek spáchán, došlo za účinnosti zákona, který za přestupek stanovil správní trest
mírnější než zákon, který byl účinný při dokončení tohoto jednání.
151. Podle § 38 zákona o přestupcích je povaha a závažnost přestupku dána zejména významem
zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem
a rozsahem následku přestupku, okolnostmi jeho spáchání a počtem jednotlivých dílčích
útoků, které tvoří pokračování v přestupku (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného
ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).
152. Z rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 46/2011-78 ze dne 6. 12. 2012 vyplývá, že je-li
výše uložené pokuty výsledkem správního uvážení Úřadu a rozhodnutí je vydáváno s využitím
zákonem uložené diskrece, je povinností Úřadu zabývat se všemi hledisky, která jsou pro
posouzení výše pokuty nezbytná, nadto musí zohlednit i další skutečnosti, jež mohou mít
na konkrétní výši pokuty vliv. Klíčovou je pak podmínka, aby z rozhodnutí bylo seznatelné, jaké
konkrétní úvahy vedly správní orgán k uložení pokuty v příslušné výši, a aby výše pokuty
s ohledem na zvažovaná kritéria a zákonnou limitaci vyhověla podmínce přiměřenosti.
153. Pokud jde o význam pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské
škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků
skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem
jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem
chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto
nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).
11
tj. součet cen za plnění veřejných zakázek č. 1 – 21 a 23 (viz tabulka č. 1)
45
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
154. V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že v šetřeném případě
nedošlo k zákonem předvídanému postupu spočívajícímu v zadání veřejné zakázky
v zadávacím řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem, čímž došlo
k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže
při zadávání veřejných zakázek (ať již putativně, či reálně). Právě tento právem chráněný zájem
lze považovat za esenciální předpoklad hospodárného vynakládání veřejných prostředků,
jelikož jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů či rozhodovací praxe Úřadu,
prostřednictvím férové hospodářské soutěže je dosahováno cíle a smyslu úpravy práva
veřejných zakázek, tedy efektivního vynakládání veřejných prostředků. Jinými slovy, jestliže je
cílem zákona zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými
prostředky a jestliže zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby
smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při
zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli (k tomu blíže srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 1 Afs 20/2008), je třeba jednání
obviněného, který nepostupoval při poptávání předmětu plnění veřejné zakázky v zadávacím
řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem, označit (v šetřeném případě
rovněž při zohlednění počtu jednotlivých dílčích útoků, které tvoří pokračování v přestupku)
za typově jedno z vůbec nejzávažnějších.
155. Úřad dále při zvažování výše pokuty přihlédl k následkům spáchání přestupku. Obviněný
v daném případě nezákonným postupem omezil okruh potenciálních dodavatelů veřejné
zakázky, resp. negativně zasáhl do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví. Přitom
nelze vyloučit, že nabídka jiného dodavatele mohla být pro obviněného ekonomicky
výhodnější, a tudíž že došlo k nehospodárnému výdeji veřejných prostředků. Nicméně, co se
týče okolností, za nichž byl přestupek spáchán, Úřad po posouzení šetřeného případu ve všech
vzájemných souvislostech při stanovení výše pokuty ve prospěch obviněného zohlednil
tu okolnost, že postup obviněného nevedl k úplnému vyloučení hospodářské soutěže, neboť
z obsahu dokumentace týkající se postupu obviněného před uzavřením objednávek na veřejné
zakázky č. 1 – 21 a 23 vyplývá, že obviněný minimálně ve vztahu k veřejným zakázkám č. 1 –
20 oslovil s výzvou k podání nabídek více dodavatelů, tj. jednotlivých „poptávkových řízení“
na šetřené plnění se účastnilo více subjektů s různými nabídkami, a obviněný tak zajistil
alespoň určitou míru hospodářské soutěže.
156. Úřad vzal při stanovení výše pokuty v úvahu jako polehčující okolnost i dobu, jež uplynula
od spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí. Jak vyplývá z rozsudku
Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 123/2013-85 ze dne 9. 4. 2015, je třeba při posouzení
následku správního trestání zohlednit dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku a jeho
potrestáním. Čím je tento časový horizont delší, tím více se relativizuje vztah mezi spáchaným
přestupkem a ukládanou sankcí. Doba mezi porušením právní povinnosti a rozhodnutím
o sankci pak má bezprostřední vliv na účel trestu. V daném případě ke spáchání přestupku
obviněným došlo dne 17. 9. 2018, tj. od doby spáchání přestupku k jeho potrestání uplynula
doba téměř pěti let (a tedy doba blížící se zákonem stanoveném promlčecí době), přičemž
daná skutečnost tak představuje významný korektiv výše pokuty ve smyslu citovaného
rozsudku Krajského soudu v Brně. Danou okolnost navíc dle Úřadu umocňuje fakt, že počátek
nezákonného jednání spadá až do doby počátku roku 2018, a tedy do doby před cca šesti lety
od vydání tohoto rozhodnutí Úřadu.
46
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
157. Úřad při stanovení výše pokuty neshledal žádné další polehčující ani přitěžující okolnosti.
158. Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který je obviněnému nyní ukládán trest,
není v souběhu s dalším přestupkem (správním deliktem) obviněného. Tento postup Úřadu
vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek NSS
ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62 popřípadě rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2016 č. j. 6 As
245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku NSS konstatoval, že soud dovodil, že při trestání
správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh
trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít
ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde
vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou
výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě
jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již NSS vyslovil např. ve svém rozsudku
ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 – 67, dle něhož „použití analogie ve správním trestání je
přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku
vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot,
na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“ Soud dále pokračuje tak, že trestněprávní
doktrína uvádí, že souběh „je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných
činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek
za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce
neodsouzení“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné
a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26). Současně je v citovaném rozsudku
uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale
je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní
přestupky).
159. Úřad tedy posoudil, zda přestupek, za nějž je obviněnému ukládána pokuta, není v souběhu
s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil projednávaného přestupku
dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.
160. Po provedeném šetření Úřad konstatuje, že přestupek obviněného uvedený ve výroku I.
tohoto rozhodnutí je v souběhu
•
s přestupkem, o němž bylo rozhodnuto ve výroku I. rozhodnutí sp. zn. ÚOHSS0429/2018/VZ, který byl spáchán dne 26. 10. 2017 a za který byla obviněnému uložena
pokuta ve výši 10 000 Kč a
•
s přestupkem, o němž bylo rozhodnuto ve výroku I. rozhodnutí sp. zn. ÚOHSS0093/2023/VZ, který byl spáchán dne 20. 9. 2018 a za který byla obviněnému uložena
pokuta ve výši 50 000 Kč.
161. Úřad při stanovení výše pokuty v souladu s § 37 písm. i) zákona o přestupcích rovněž ověřil,
že k žádné části jednání, jímž byl přestupek spáchán, nedošlo za účinnosti zákona, který
za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který byl účinný při dokončení tohoto
jednání.
162. Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného.
Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2024 Úřad zjistil, že obviněný v roce 2024 plánuje
hospodařit se schválenými rozpočtovými příjmy ve výši 105 798 713,90 tis. Kč. Úřad
47
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
konstatuje, že stanovenou výši pokuty nelze vzhledem k finančním prostředkům, kterými
obviněný disponuje, považovat za nepřiměřeně zasahující (a v tomto smyslu nespravedlivou)
ekonomickou situaci obviněného.
163. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu
stanoveného zákonem má mj. splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci
represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která
směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu.
Stanovená výše pokuty podle Úřadu dostatečně naplňuje obě funkce právní odpovědnosti.
164. S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.
165. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního
úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně
číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.
K výroku IV. tohoto rozhodnutí – náklady řízení
166. Podle ustanovení § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí
o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede
výrok o náhradě nákladů řízení.
167. Správní orgán podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích uloží obviněnému, který byl uznán
vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí
o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění
podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.
168. Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje,
musel správní orgán vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.
169. Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle
citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí
právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů
a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů
řízení (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního
řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 1 000 Kč.
170. Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru,
že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní
povinnosti obviněného a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení
ve výši stanovené vyhláškou. Z tohoto důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
IV. tohoto rozhodnutí.
171. Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo
19-24825621/0710, variabilní symbol 2023000028.
48
Č.j.: ÚOHS-12634/2024/500
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže –
Sekce veřejných zakázek. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 261 odst. 1 písm. b)
zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu zasílají Úřadu výhradně
prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým
podpisem.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží
Mgr. Radka Vajbarová, advokátka, Na Mlejnku 764/18, 147 00 Praha
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
49