{"html": "

116. NSS se v citovaném rozsudku zabýval zákonností Vyhlášky 11/2011.[192] Město Ostrava v řízení před NSS uvedlo, že hlavním kritériem přijaté úpravy bylo naplnění požadavků městských obvodů. K tomu NSS v rozsudku uvedl, že takové odůvodnění nepovažuje za dostatečné, neboť nespecifikuje použitá kritéria. Podrobněji pak NSS ve výše uvedeném rozsudku konstatoval, že: „Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách neospravedlňuje. Odkaz na požadavky městských částí je sice racionální z hlediska politického procesu tvorby regulace, není však nutně racionální z hlediska práva. Jelikož se politika a právo nekryjí, nelze ani politické důvody přijetí určité úpravy ztotožňovat s důvody ospravedlňujícími nerovné zacházení s adresáty práva. Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.“

117. V souladu s uvedenými závěry NSS nepovažuje Úřad odůvodnění města za dostatečné, neboť pouze město je oprávněno rozhodovat o regulaci hazardních her, přičemž mu nic nebrání, aby v rámci regulace vyvážilo i specifické potřeby svých jednotlivých městských obvodů avizované jejich orgány. Jak dále plyne z výše citovaného rozhodnutí NSS: „Stejně tak převzetí návrhů městských částí nevylučuje nerovné zacházení mezi subjekty v jednotlivých částech obce. Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí.V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec [srov. § 50 odst. 4 zákona o loteriích; § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Odůvodnění Prahy a Ostravy pouhým odkazem na požadavky městských částí je proto nedostatečné.“ S ohledem na sdělení města, že stanovení kritérií pro výběr adresních míst, kde bylo možné provozovat hazardní hry, bylo přeneseno na samotné městské obvody, Úřad zkoumal, jak k regulaci hazardních her přistoupily jednotlivé městské obvody a zda bylo městem zajištěno, aby byla na jeho území aplikována jednotná pravidla (avšak reflektující místní specifičnost jednotlivých městských obvodů) pro výběr adresních míst, ve kterých mohly být provozovány hazardní hry.

118. Ze skutečností uvedených v bodě 114 tohoto rozhodnutí plyne, že k regulaci hazardních her jednotlivé městské obvody přistoupily rozdílně, což odpovídá záměru města, které uvedlo, že dalo městským obvodům možnost, aby samy navrhly úpravu hazardních her na svém území s ohledem na charakter městského obvodu či na odlišné zkušenosti s hazardními hrami v minulosti, neboť město Ostrava je specifické svým uspořádáním, kdy mezi jednotlivými 23 městskými obvody jsou velké rozdíly například z hlediska geografického a sociálního (blíže viz bod 29 tohoto rozhodnutí).

119. Z informací poskytnutých městem však dále vyplývá, že základním motivem celé regulace bylo výrazné omezení provozu hazardních her, které se projevilo zamezením jakéhokoli rozšiřování míst, kde byly či mohly být hazardní hry provozovány. Proto za situace, kdy některý z městských obvodů případně regulaci přímo sám nad rámec této minimální míry nepožadoval, v souladu s tímto záměrem město navrhovalo „zakonzervování stavu“ (tedy povolení provozování hazardních her ve stávajících provozovnách) a stanovení adresních míst probíhalo na základě interní komunikace (viz bod 39 tohoto rozhodnutí). V souladu s tímto postojem pak město nevyhovělo požadavkům městského obvodu Martinov a městského obvodu Radvanice a Bartovice, které stanovení konkrétních adresních míst na svém území nechtěly.

120. S výjimkou případů, kdy městské obvody požadovaly na svém území nulovou toleranci či specifický způsob regulace, tak mělo dojít k zachování stávajícího stavu provozování hazardních her, k tzv. „fixaci“, kterou město stanovilo jako minimální formu regulace. Přesto však z materiálů obdržených od města a městských obvodů plyne, že ne ve všech městských obvodech, které stav provozování hazardních her fixovaly, byl tento požadavek města dodržen. Příkladem je již výše uvedený městský obvod Martinov, v rámci kterého byly do Vyhlášky 8/2015 zaneseny všechny provozovny, ve kterých připadala v úvahu možnost provozování hazardních her a tedy ne na všech adresních místech v městském obvodu Martinov uvedených ve Vyhlášce 8/2015 se reálně hazardní hry v době přijímání této vyhlášky provozovaly (viz bod 61 tohoto rozhodnutí). V případě městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz bylo jedno adresní místo (28. října 205/45) do návrhu městského obvodu zařazeno, ačkoliv nesplňovalo kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her, a následně jej město zařadilo i do Vyhlášky 8/2015 (viz bod 62 tohoto rozhodnutí). Lze proto uzavřít, že ani v tomto směru město Ostrava nezajistilo, aby byl respektován jím uváděný základní účel regulace spočívající v omezení provozu hazardních her (tj. nezařazení adresních míst, na kterých v době výběru adresních míst nebyly hazardní hry provozovány, do příloh Vyhlášky 8/2015) a zamezení jakéhokoli rozšiřování míst, kde mohly být hazardní hry provozovány.

121. Město dále obhajovalo použité kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her tím, že z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. září 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11 vyplývá, že město (v případě města Ostravy městské obvody) má právo vymezit místa na základě dosavadní dobré zkušenosti se stávajícími hernami (resp. všemi typy provozoven) a také právo nerozšiřovat takto vymezená místa o nové adresy. Ústavní soud v předmětné věci řešil protiprávnost obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna regulující provozování hazardních her na svém území. Tato vyhláška určila konkrétní adresní místa, kde lze provozovat hazardní hry, přičemž stanovila kritérium vzdálenosti od škol a zároveň zakázala provozování hazardních her provozovnám, které v minulosti narušovaly veřejný pořádek. V uvedeném nálezu Ústavní soud uvádí: „Pokud jde o kritérium předchozího porušování právních předpisů při provozování VHP, jde nepochybně o kritérium, které je podřaditelné pod pojem veřejného pořádku, za jehož účelem je obec oprávněna k regulaci. Pokud v minulosti na určitých místech docházelo provozovateli VHP k porušování právních předpisů, pak je možné, aby obec tuto negativní zkušenost promítla do vymezení míst, v nichž si nepřeje ani provozování VLT. Stanovením těchto míst v obecně závazné vyhlášce ostatně obec primárně nesměřuje vůči konkrétnímu provozovateli, neboť tento zákaz platí pro kohokoliv, kdo by chtěl na daném místě v budoucnu VLT[193] umístit a provozovat.“ Ústavní soud tedy o právu nerozšiřovat vymezená místa o nové adresy v nálezu nehovoří, zmiňuje se toliko o možnosti obce zakázat provozování hazardních her na konkrétní adrese, pokud bylo spojeno s narušováním veřejného pořádku. Úřad se tedy neztotožňuje s tvrzením účastníka řízení, že dle citovaného rozhodnutí Ústavního soudu má obec právo nerozšiřovat vymezená adresní místa uvedená ve vyhlášce regulující hazardní hry o nové adresy.

122. Účastník řízení zároveň tvrdil, že existoval jasně stanovený postup pro vyřízení případných žádostí o změnu Vyhlášky 8/2015, ve kterém město od jednotlivých městských obvodů vyžadovalo, aby při vyhodnocování žádostí vycházely z předem daných, racionálních, dostatečně konkrétních a jasných důvodů, tak jak byly definovány ve Studii (viz bod 47 tohoto rozhodnutí). Samotná Studie však neobsahovala jednoznačné závěry, kterými by se měly městské obvody řídit. Společnost AP & PARTNER CONSULTING, a.s. ve Studii uvedla možné varianty regulace provozování hazardních her na území města Ostravy, přičemž navrhla způsob regulace hazardních her s využitím rozdělení města do jednotlivých zón. Tento návrh regulace však neodpovídal regulaci přijaté Vyhláškou 8/2015, město, resp. městské obvody tedy nemohly při posuzování žádostí vycházet ze závěrů Studie. Existenci postupu pro vyřízení případných žádostí o změnu Vyhlášky 8/2015 nebylo možné reálně potvrdit, jelikož město od účinnosti Vyhlášky 8/2015 doposud nevyhovělo žádné žádosti nových zájemců o provozování hazardních her na území města. Účastník řízení sice tvrdí, že těmto žádostem nebylo vyhověno z důvodu vedení tohoto správního řízení a neprovedení zamýšleného vyhodnocení stavu, který přinesla Vyhláška 8/2015 (dle města měly být žádosti vyřízeny po vyhodnocení prvního pololetí účinnosti této vyhlášky), dle Úřadu však město nemělo nastaven žádný mechanismus pro projednání a posouzení žádostí o dalších zařazení adresních míst do Vyhlášky 8/2015, čemuž nasvědčují i odpovědi zaslané žadatelům městem či městskými obvody.

123. K městským obvodům, v rámci kterých byla zvolena podoba regulace formou tzv. „nulové tolerance“, tedy úplného zákazu provozování hazardních her, lze uvést, že v souladu se závěry uvedenými ve Stanovisku Úřad ze soutěžního hlediska nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu hazardních her na svém území. Město Ostrava však Vyhláškou 8/2015 nezakázalo hazardní hry na celém svém území, ale pouze v některých městských obvodech. Touto problematikou se rovněž zabýval NSS ve věci regulace hazardních her provedené statutárním městem Brnem, kdy v rozhodnutí ze dne 14. prosince 2017, č. j. 2 As 230/2017-45 uvedl, že příslušné zastupitelstvo využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu hazardních her na území celých, byť vybraných městských částí. Dle NSS tak: „Město přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti.“ Úřad se zabýval tím, jaké důvody měly jednotlivé městské obvody pro volbu plošného zákazu hazardních her na svém území, kdy se zpravidla jednalo o zajištění veřejného pořádku, ochranu dětí, mládeže a dalších sociálně slabých a snadno ovlivnitelných nebo nevyzrálých osob od negativních vlivů plynoucích z provozování hazardních her a snahu předejít nežádoucím patologickým jevům spojeným s hazardními hrami. Město pak těmto návrhům městských obvodů bez dalšího vyhovělo. Ačkoliv je tento způsob regulace neproblematický v rámci jednotlivého městského obvodu (jak ostatně plyne i z uvedeného rozhodnutí NSS č. j. 2 As 230/2017-45, neboť plošný zákaz dopadá na všechny současné i potenciální provozovatele v rámci daného městského obvodu stejně), již není zajištěn jednotný metr pro posuzování situace na celém území města, tak jak je požadováno ve výše uvedeném rozhodnutí NSS č. j. 1 As 5/2017-76. S ohledem na povahu důvodů, které uvedené městské obvody vedly ke zvolení úplného zákazu regulace hazardních her na jejich území, je přitom zřejmé, že tyto důvody se vztahují k problematice hazardních her obecně a neváží se na konkrétní lokality, tedy městem nebylo racionálně zdůvodněno, proč právě v uvedených městských obvodech byla nulová tolerance opodstatněná a v jiných už nikoliv.

124. Jak již bylo uvedeno výše, na území městských obvodů Poruba a Ostrava – Jih byla povolena výlučně sázková hra dle § 2 písm. g) zákona o loteriích (bingo), a to na celém území těchto městských obvodů. Povolení tohoto druhu hazardní hry bylo dotčenými městskými obvody zdůvodněno jeho nižší škodlivostí. K úpravě binga pak lze uvést to stejné, co v případě nulové tolerance, neboť taktéž nebylo zřejmé, z jakého důvodu mohl být tento druh hazardní hry povolen na celém území těchto dvou městských obvodů, ale již ne na celém zbývajícím území města (kdy v případě ostatních městských obvodů, které nepřistoupily k nulové toleranci, bylo možné bingo provozovat pouze na adresních místech vyjmenovaných v příloze č. 2 Vyhlášky 8/2015). Město rovněž nezdůvodnilo, proč bylo na území těchto městských obvodů povoleno provozování právě binga a již ne dalších druhů hazardních her (tedy čím se situace v těchto městských obvodech lišila od situace v ostatních městských obvodech, kde byly tyto jiné druhy hazardních her povoleny). Město tak v souladu s rozhodnutím NSS č. j. 1 As 5/2017-76 nezdůvodnilo, jakým způsobem byl v rámci regulace zajištěn jednotný metr pro posuzování situace na celém území města.

125. Odlišná úprava regulace se dále týkala městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky. Jak bylo výše shrnuto, v případě městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz bylo provozování hazardních her vymezených v přílohách č. 1, 2 a 3 Vyhlášky 8/2015 povoleno pouze v provozovnách typu kasino. Takto bylo dle sdělení městského obvodu postupováno, neboť již ve Vyhlášce 11/2011 byl zakázán provoz hazardních her v hernách a v pohostinských zařízeních na jeho území. Stejně tak v případě městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky tento požadoval, jak plyne ze zápisu ze zasedání zastupitelstva města ze dne 10. října 2015 (blíže viz bod 41 tohoto rozhodnutí), aby na jeho území byly povoleny pouze sázkové hry v kasinu (bez možnosti provozování technických zařízení) na jednom stávajícím místě ve městském obvodu (Kasino Kartáč na adresním místě 28. října 435/213). Z odpovědi městského obvodu na žádost společnosti BONVER WIN, a.s. přitom plyne, že městský obvod považuje kasina za přijatelnější z hlediska veřejného zájmu než herny, neboť jsou obtížněji přístupná pro problémové osoby a zároveň zdůraznil, že bylo toto kritérium ve Vyhlášce 8/2015 využito i pro městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz (viz bod 63 tohoto rozhodnutí). Z Vyhlášky 8/2015 ovšem plyne, že zatímco v případě městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz bylo umožněno provozování všech Vyhláškou 8/2015 povolených druhů hazardních her (dle přílohy č. 1, 2 a 3) s podmínkou, že budou provozovány v provozovně typu kasino, v případě městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky byly v provozovně typu kasino povoleny výlučně sázkové hry podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích (dle přílohy č. 3). Důvod pro odlišnou regulaci provozování hazardních her v těchto městských obvodech (jejich vzájemná odlišnost a odlišnost od zbývajících městských obvodů), nevyplynul ani ze žádných, městem či městskými obvody, poskytnutých informací a dokumentů. Ze žádosti společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s. [viz bod 72 písm. j) tohoto rozhodnutí] je navíc zřejmé, že se cítila být Vyhláškou 8/2015 omezena, neboť na adresním místě 28. října 435/213 v městském obvodě Mariánské Hory a Hulváky provozuje hazardní hry v kasinu a s ohledem na uvedení předmětného adresního místa pouze v příloze č. 3 [seznam adresních míst, na kterých bylo možné provozovat sázkové hry podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích] nemohla na uvedené adrese provozovat technické hry [tj. sázkové hry dle § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích, loterie a jiné podobné hry dle § 2 písm. j) a §50 odst. 3 téhož zákona], zatímco na adresních místech, na kterých byla provozována další kasina (v městském obvodě Moravská Ostrava a Přívoz), bylo provozování technické hry umožněno. Lze tedy shrnout, že město nedoložilo, proč charakter městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky odůvodňoval odlišnou regulaci oproti městskému obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, resp. dalším městským obvodům. Specifičnost městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky jako důvod pro odchýlení se od jednotné koncepce regulace hazardních her tedy nebyla městem vysvětlena, přičemž ze shromážděných informací a podkladů nevyplývá, že by byla zkoumána.

126. Z informací poskytnutých městem či městskými obvody vyplývá, že město ve dvou případech neumožnilo provozování hazardních her na konkrétních adresních místech, která původně navrhovaly městské obvody, pro jejich blízkost k sousednímu městskému obvodu, na jehož území bylo provozování hazardních her zakázáno či omezeno. Konkrétně se jednalo o adresní místa Plzeňská 221/333 (městský obvod Stará Bělá) a Průběžná 3272 (městský obvod Martinov). V obecné rovině lze k tomuto kroku města uvést, že se jedná o oprávněný zásah města, jelikož plnilo svoji roli regulátora hazardních her na území města Ostravy. Ačkoliv město uvedlo, že volbu podoby regulace hazardních her ponechalo na jednotlivých městských obvodech, tak se tím nepřipravilo o tuto roli, která by měla spočívat především ve vytvoření obecného rámce regulace (jednotný metr pro posuzování situace na celém jeho území) při možnosti jeho transparentní modifikace vyvolané specifiky konkrétních obvodů, včetně stanovení a následného uplatnění principů pro úpravu regulace hazardu v případech, kdy může dojít k hraničním nesouladům (za účelem jejich odstranění).

127. Pokud chtělo město uplatnit korektiv spočívající v neumožnění provozování hazardních her na konkrétních adresních místech pro jejich blízkost k sousednímu městskému obvodu, na jehož území bylo provozování hazardních her zakázáno či omezeno, pak jej mělo nastavit dostatečně určitě tak, aby stávající i případní soutěžitelé, jež chtějí na vymezeném trhu působit, měli možnost se s ním seznámit a zároveň, aby bylo možné objektivně přezkoumat, zda jej konkrétní soutěžitel splňuje či nikoliv. Neumožnění provozování hazardních her v blízkosti městského obvodu, na jehož území je provoz hazardních her zakázán/omezen, považuje Úřad za neurčitý korektiv, neboť z takového vymezení není zřejmé, v jaké vzdálenosti od hranic dotčeného městského obvodu může provozovatel hazardní hry provozovat a v jaké již nikoli. Na základě takového vymezení není možné ze strany soutěžitele, který by zamýšlel umístit provozovnu na území města, vyhodnotit, zda se tato provozovna nachází v dostatečné vzdálenosti od dotčeného obvodu. Tento korektiv rovněž nebyl v době přijímání Vyhlášky 8/2015 soutěžitelům předem známý, jelikož byl v případě provozovny na adresním místě Plzeňská 221/333 uplatněn až v den jejího přijetí.

128. Úřad navíc ze shromážděných informací zjistil, že město nepostupovalo vždy jednotně, neboť tento korektiv v několika případech neuplatnilo, a tím se dopustilo diskriminace vůči provozovnám na adresních místech Plzeňská 221/333 a Průběžná 3272. Při hranicích s městskými obvody, které měly na svém území regulaci ve formě nulové tolerance či regulaci omezenou pouze na hazardní hru bingo, se totiž nacházelo více provozoven hazardních her; Úřad tak porovnal postup města u provozoven na následujících adresních místech:

Plzeňská 221/333[194]

129. V případě městského obvodu Stará Bělá byl předložen návrh na úpravu přílohy č. 1 a č. 2 Vyhlášky 8/2015 spočívající ve vyřazení adresního místa Plzeňská 221/333 (provozovna Dakota) s ohledem na skutečnost, že ve vzdálenosti cca 100 metrů od provozovny Dakota se na území městského obvodu Ostrava – Jih[195] (s městským obvodem Stará Bělá sousedícím) nachází další herna, která neměla být do Vyhlášky 8/2015 zařazena (resp. adresní místo, na kterém se nachází), přičemž byla vyjádřena obava, že by zachování provozovny Dakota mohlo být vykládáno jako diskriminační. Městský obvod Stará Bělá je obvodem spíše venkovského charakteru, přičemž uvedené místo bylo na hranici městského obvodu Ostrava – Jih, který je naopak výrazně městského charakteru, a nacházelo se v bezprostřední blízkosti sídlištní zástavby s vysokou hustotou obyvatel. Uvedené místo proto mělo větší souvislost s regulací přijatou pro sídlištní oblast městského obvodu Ostrava – Jih. Předložený návrh byl přijat a adresní místo Plzeňská 221/333 nebylo do Vyhlášky 8/2015 zařazeno.

Průběžná 3272[196]

130. V případě městského obvodu Martinov byla po provedení místního šetření ze seznamu navrhovaných adres městem vyňata adresa Průběžná 3272 z důvodu, že je umístěna přímo na hranici jednoho z největších městských obvodů - Poruby,[197] kde byly hazardní hry zakázány plošně (s výjimkou binga). Tato skutečnost byla vysvětlena tím, že městský obvod Martinov je obvodem spíše venkovského charakteru, přičemž uvedené místo bylo na hranici městského obvodu Poruba, který je naopak výrazně městského charakteru a nacházelo se v bezprostřední blízkosti sídlištní výstavby s vysokou hustotou obyvatel. Uvedené adresní místo tedy mělo větší provázanost s regulací přijatou pro sídlištní oblast městského obvodu Poruba.

Kaminského 167/7,[198] Žižkovská 186/15[199]

131. Z informací získaných od městského obvodu Nová Bělá plyne, že po přijetí Vyhlášky 8/2015 obdržel žádost městského obvodu Ostrava – Jih o vyřazení adresních míst Kaminského 167/7 a Žižkovská 186/15 (nacházejících se v městském obvodě Nová Běla) z přílohy č. 1 a č. 2 Vyhlášky 8/2015 s odůvodněním, že v lokalitách, kde se nachází tato adresní místa, je vysoká koncentrace dětí, centrum Charity pro sociálně slabou mládež ze sídliště Dubina a paneláková výstavba, kde žije řada mladých rodin se sociálními problémy. V daném případě se tedy také jednalo o provozovny na adresních místech, která sousedila s městským obvodem Ostrava – Jih (ten na svém území umožnil pouze provozování hazardní hry bingo), stejně jako v případě provozovny Dakota na adresním místě Plzeňská 221/333. Městský obvod Nová Bělá tuto žádost projednal a předložil městu návrh na vyřazení výše uvedených adresních míst v souladu se žádostí městského obvodu Ostrava – Jih. Město dne 8. prosince 2016 městskému obvodu Ostrava – Jih k jeho návrhu na vyřazení uvedených adresních míst sdělilo, že nemá v plánu zabývat se dalším omezováním hazardních her na území města až do doby, než bude moci reálněji vyhodnotit stav, který od 1. ledna 2017 přinese Vyhláška 8/2015.

132. Došlo tak k situaci, kdy dvě provozovny (na adresních místech Plzeňská 221/333 a Průběžná 3272) byly vyřazeny kvůli své poloze při hranici s většími městskými obvody, které provozování hazardních her (s výjimkou binga) na svém území nechtěly, ale další dvě provozovny na adresních místech Kaminského 167/7 a Žižkovská 186/15 byly do Vyhlášky 8/2015 zařazeny a následně v ní ponechány, ačkoliv i v případě těchto dvou adresních míst se (dle vyjádření městského obvodu Ostrava – Jih) jednalo o lokality přirozeně spadající do katastrálního území Dubina u Ostravy, tedy v bezprostřední blízkosti městského obvodu Ostrava – Jih (jako adresní místo Plzeňská 221/333).

17. listopadu 3209, [200] Opavská 42/117[201]

133. Úřad zjistil, že rovněž adresní místo 17. listopadu 3209[202] (městský obvod Martinov) a adresní místo Opavská 42/117 (městský obvod Pustkovec) leží v těsné blízkosti městského obvodu Poruby, stejně jako adresní místo Průběžná 3272 (v městském obvodu Martinov), přesto však byla městem do Vyhlášky 8/2015 zařazena.

Briketářská 228/4, [203] Štěpničkova 2A[204]

134. Město dále neuplatnilo rovný přístup i s ohledem na zařazení adresních míst Briketářská 228/4 a Štěpničkova 2A (městský obvod Michálkovice) do Vyhlášky 8/2015, ačkoliv se nacházela při hranici s městským obvodem Slezská Ostrava,[205] v němž byla zvolena regulace hazardních her formou nulové tolerance.

135. Lze tedy shrnout, že město akceptovalo návrh na vyřazení provozoven na adresních místech Průběžná 3272 a Plzeňská 221/333 z důvodu jejich blízkosti k městským obvodům, na jejichž území byly hazardní hry zakázány či omezeny, a nezařadilo je do Vyhlášky 8/2015, avšak neuplatnilo stejný korektiv v případě provozoven na adresních místech Kaminského 167/7, Žižkovská 186/15, 17. listopadu 3209, Opavská 42/117, Briketářská 228/4 a Štěpničkova 2A navzdory obdobné teritoriální situaci, v jaké se uvedené provozovny nacházely. Město tedy postupovalo v případě provozoven na adresních místech Průběžná 3272 a Plzeňská 221/333 diskriminačně, jelikož ve vztahu ke kritériu blízkosti provozovny k městskému obvodu s přísnější regulací neuplatnilo jednotný metr regulace hazardních her v případě tohoto kritéria. S ohledem na to, že město do Vyhlášky 8/2015 zařadilo výše uvedená adresní místa, je zjevné, že se nezabývalo tím, zda je daný korektiv (převzatý městem z iniciativy městských obvodů Ostrava – Jih a Poruba) uplatňován plošně a rovným způsobem na celém území města.

136. Dalším požadavkem na regulaci provozování hazardních her obcemi formou obecně závazných vyhlášek je, aby byly založeny na předem známých kritériích. Úřad se proto zabýval tím, zda byla kritéria pro výběr adresních míst stanovených v přílohách č. 1, 2 a 3 Vyhlášky 8/2015 předem známá. Město v přípise ze dne 30. listopadu 2016 Úřadu sdělilo, že subjekty dotčené Vyhláškou 8/2015 měly možnost seznámit se s navrhovanou regulací a v dostatečném časovém předstihu se musely být schopny připravit na dopady regulace, jelikož se jednání Pracovní skupiny účastnili i zástupci České komory loterního průmyslu a dalších subjektů (podrobně viz bod 35 tohoto rozhodnutí), kteří byli seznámeni s návrhem regulace včetně možnosti plošného zákazu provozování hazardních her s tím, že o tomto návrhu přislíbili informovat ostatní provozovatele i majitele a nájemce heren a kasin. Dle města byl účastníkům Pracovní skupiny předložen návrh obecně závazné vyhlášky dne 4. září 2013. K žádosti Úřadu město předložilo návrhy obecně závazných vyhlášek regulujících provoz hazardních her, vytvořené za období existence Pracovní skupiny, přičemž návrh ze dne 22. srpna 2013 (tj. poslední návrh vyhlášky před jednáním Pracovní skupiny dne 4. září 2013) obsahoval v příloze 169 adresních míst na území města Ostravy. Úřad proto nesouhlasí s tvrzením účastníka řízení, že se subjekty dotčené Vyhláškou 8/2015 měly možnost seznámit s navrhovanou regulací a v dostatečném časovém předstihu se musely být schopny připravit na dopady regulace, jelikož návrh obecně závazné vyhlášky, který byl předložen na jednání Pracovní skupiny dne 4. září 2013, zdaleka neodpovídal znění Vyhlášky 8/2015, neboť návrh obecně závazné vyhlášky počítal se 169 povolenými adresními místy, kdežto Vyhláška 8/2015 povolila provozování hazardních her pouze na 43 adresních místech. Tomu odpovídá i sdělení města, které uvedlo, že návrh vyhlášky ze dne 22. srpna 2013 nebyl v této podobě radě města předložen (viz bod 48 tohoto rozhodnutí).

137. Úřad v souladu se závěry NSS nepovažuje odůvodnění města Ostravy za dostatečné. Tím, že město toliko převzalo návrhy městských obvodů, byla regulace provozování hazardních her Vyhláškou 8/2015 aplikována různě na území jednotlivých městských obvodů. Město přitom nepředložilo racionální argumenty, kterými by odůvodnilo, proč pravě jím uvedené lokality (resp. městské obvody) mají odlišný režim od jiných lokalit (městských obvodů). Ačkoliv specifičnost městských obvodů byla hlavním argumentem města pro rozdílnou regulaci, tak z informací získaných od města a městských obvodů nelze dovodit, že by byla podložena konkrétními skutečnostmi (objektivními argumenty); vychází spíše z postoje městských obvodů k hazardním hrám. Z poskytnutých informací navíc neplyne, že by město kontrolovalo a sjednotilo regulaci hazardních her a k čemu se při ní bude přihlížet s ohledem na specifičnost městských obvodů. Na celém území města tak nebyla aplikována jednotná pravidla pro výběr adresních míst, ve kterých mohly být provozovány hazardní hry. Městem zvolená regulace tedy nebyla postavena na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech, a byla projevem neodůvodněné libovůle či nerovného zacházení.

Posouzení Vyhlášky 8/2015 z hlediska úrovně jednotlivých městských obvodů

138. Postup obce při stanovení konkrétních adresních míst v obecně závazné vyhlášce, kde je provozování hazardních her povoleno, musí vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže je nezbytné pro dosažení legitimního cíle. Rovněž musí obec vysvětlit, podle jakého kritéria byla vybrána právě tato konkrétní adresní místa, a musí rovněž prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu již působí, ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. Požadavky na podobu regulace shrnul již Ústavní soud v nálezu 56/10, ve kterém konstatoval, že „Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost […] takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.“

139. Jelikož účastník řízení uvedl, že stanovení kritérií pro výběr adresních míst ve Vyhlášce 8/2015 bylo přeneseno na jednotlivé obvody, které samy navrhly úpravu provozování hazardních her na svém území, je pro komplexní posouzení vytýkaného jednání města Ostravy nutné posoudit i kritéria stanovená jednotlivými městskými obvody.

140. V případě městských obvodů Krásná Pole, Lhotka, Michálkovice, Nová Bělá, Petřkovice, Pustkovec, Stará Bělá a Radvanice a Bartovice bylo jediným kritériem pro výběr adresních míst uvedených v přílohách Vyhlášky 8/2015 zachování stávajícího stavu provozování hazardních her. Ačkoliv městský obvod Lhotka sdělil, že kritériem pro výběr adresních míst byla vhodnost objektu pro zajištění provozování hazardních her v zástavbě rodinných domů, tak zároveň uvedl, že se na jeho území nacházelo pouze jedno adresní místo, kde bylo možné hazardní hry provozovat. Z přehledu města o stavu hazardních her před přijetím Vyhlášky 8/2015 pak plyne, že městský obvod právě toto místo, na kterém byly loterie před přijetím vyhlášky provozovány, následně vybral a město ho do vyhlášky zařadilo. Městské obvody Moravská Ostrava a Přívoz a Mariánské Hory a Hulváky uplatnily kromě kritéria zachování stávajícího stavu provozování hazardních her také další kritéria a budou proto rozebrána samostatně.

141. Obecně lze k regulaci provozování hazardních her, kdy výběr konkrétních adresních míst byl učiněn (výlučně či ve spojení s dalšími kritérii) na základě kritéria zachování stávajícího stavu provozování hazardních her, uvést následující. Pokud se město na svém území rozhodne „zafixovat“ situaci na trhu, musí zároveň prokázat, jakým způsobem bylo zajištěno, aby zvoleným postupem nedošlo k diskriminaci těch soutěžitelů, kteří by na vymezený trh zamýšleli vstoupit. Město se však touto otázkou vůbec nezabývalo, neboť nestanovilo žádný mechanismus pro projednání žádostí o zařazení dalšího místa mezi adresní místa povolená Vyhláškou 8/2015 a předem známá kritéria, dle kterých by se postupovalo v případě, že by měl zájem na vymezený trh provozování hazardních her vstoupit nový soutěžitel na adresním místě neuvedeném v přílohách Vyhlášky 8/2015. Úřad tedy shrnuje, že „zafixování“ míst, na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace kdy město nestanovilo žádná objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr těchto míst a nenastavilo ani žádný postup (či mechanismus) pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců o provozování hazardních her na území města, působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje soutěžitele, kteří na vymezeném trhu v dané době již působí.

Moravská Ostrava a Přívoz

142. Městský obvod stanovil kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her, konkrétního druhu provozovny(kasino) a kritérium umístění provozovny v centrální části a mimo obytné zóny městského obvodu. Na základě provedené kontroly bylo zjištěno, že tato kritéria splňuje 8 adresních míst, přičemž městský obvod navíc navrhnul zařazení dalšího adresního místa do Vyhlášky 8/2015 (adresní místo 28. října 205/45), které nesplňovalo kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her. K tomuto postupu bylo zdůvodněno, že dané místo v centrální části by v případě znovuotevření provozovny splňovalo podmínky pro zřízení lukrativního kasina.

143. Úřad se obrátil na městský obvod s žádostí o vysvětlení, jakým způsobem bylo kritérium umístění provozovny v centrální části a mimo obytné zóny městského obvodu vymezeno. Dle sdělení městského obvodu bylo vymezení centrální části stanoveno z historického pohledu vnímání centra jako oblast Masarykova náměstí[206] a jeho okolí, přičemž toto chápání centrální části městského obvodu je obecně známo. Obytné zóny byly jednotlivě posuzovány z pohledu místních znalostí a pořádku, soustředění obyvatelstva a situování bydlení.

144. Ke stanovení kritéria umístění provozovny v centrální části a mimo obytné zóny městského obvodu Úřad uvádí, že pokud město zamýšlelo nastavit toto teritoriální vymezení jako kritérium, dle kterého by byla vybírána adresní místa do příloh Vyhlášky 8/2015, pak mělo být nastaveno dostatečně určitě tak, aby případní soutěžitelé, jež chtějí na vymezeném trhu působit, měli možnost se s ním seznámit a zároveň aby bylo možné objektivně přezkoumat, zda jej konkrétní soutěžitel splňuje či nikoliv. Povolení provozování hazardních her pouze v centrální části a mimo obytné zóny městského obvodu tak Úřad považuje za neurčité kritérium, neboť z takového vymezení není zřejmé, jak rozsáhlé území je tím myšleno a kde končí jeho hranice. Na základě takového vymezení není možné ze strany soutěžitele, který by zamýšlel umístit provozovnu na území městského obvodu, jednoznačně vyhodnotit, zda se tato provozovna nachází na adresním místě v centrální části města a mimo obytné zóny, či nikoliv. V případě žádostí společností CBRE s.r.o. a FORBES Casino úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz společnostem pouze sdělil, že v návaznosti na usnesení zastupitelstva městského obvodu ze dne 27. června 2013 se žádostem nevyhovuje. Uvedené společnosti tedy nebyly ani dodatečně seznámeny s kritérii městského obvodu pro zařazení do příloh Vyhlášky 8/2015.[207]

145. Ve vztahu ke kritériu zachování stávajícího stavu provozování hazardních her Úřad poukazuje, že ačkoliv si městský obvod toto kritérium sám (resp. na základě minimálního standardu stanoveného městem) zvolil, tak se jím pak následně při výběru jednotlivých adresních míst neřídil. Jak totiž sám uvedl, zařadil do návrhu Vyhlášky 8/2015 adresní místo 28. října 205/45, kde v rozhodné době hazardní hry provozovány nebyly. Tuto skutečnost odůvodnil tím, že objekt na uvedeném adresním místě je umístěn v centrální části a v případě jeho znovuotevření by toto místo splňovalo svým dispozičním řešením podmínky pro zřízení lukrativního kasina.

146. Jelikož město převzalo návrh městského obvodu, aby hazardní hry mohly být provozovány pouze v provozovnách, které byly v té době kasiny, zafixovalo tak stav provozování hazardních her na území tohoto městského obvodu. Konkrétní adresní místa navíc vybralo zastupitelstvo tohoto městského obvodu již na základě usnesení ze dne 27. června 2013, tj. více než dva roky před přijetím Vyhlášky 8/2015. Také žádosti společnosti GOLDEN GASTRO SERVICE s.r.o. o možnost provozování kasina na adresním místě Musorgského 841/4[208] podané dne 1. srpna 2015 [tedy ještě před přijetím Vyhlášky 8/2015, viz bod 70 písm. b) tohoto rozhodnutí], postoupené městem městskému obvodu, nebylo vyhověno s poukazem na již dříve schválená místa provozování hazardních her v uvedeném usnesení zastupitelstva městského obvodu ze dne 27. června 2013, ačkoliv jinak by provozovna na tomto adresním místě splňovala všechna výše uvedená kritéria, neboť (i) společnost GOLDEN GASTRO SERVICE s.r.o. chtěla na adresním místě provozovat kasino a (ii) uvedené adresní místo se nacházelo v blízkosti Vyhláškou 8/2015 povoleného adresního místa Poděbradova 856/24,[209] a tedy logicky muselo splňovat kritérium umístění provozovny v centrální části městského obvodu, pokud jej splňovalo i adresní místo Poděbradova 856/4.[210] Seznam povolených kasin uvedených v usnesení zastupitelstva městského obvodu ze dne 27. června 2013 přitom obsahoval též adresní místo 28. října 205/45, ve kterém v době výběru adresních míst kasino provozováno nebylo, tedy stejně jako adresní místo Musorgského 841/4 nesplňovalo kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her (přitom adresní místo 28. října 205/45 bylo i přesto do Vyhlášky 8/2015 zařazeno).

147. Nadto je třeba zdůraznit, že ačkoliv se městský obvod v návaznosti na vyřízení žádosti odvolával na skutečnost, že jeho návrh ze dne 27. června 2013 je v legislativním procesu v orgánech města, a proto je o jeho konečné podobě oprávněno rozhodnout pouze Zastupitelstvo města Ostravy, tak městský obvod s městem o podobě budoucí Vyhlášky 8/2015 komunikoval, například dne 24. září 2015, kdy vydal nesouhlasné stanovisko k úpravě návrhu vyhlášky. Městský obvod se tak v situaci, kdy měl žádosti dalších potenciálních provozovatelů, kteří by splňovali stanovená kritéria městem před přijetím Vyhlášky 8/2015, mohl obrátit na město Ostravu s žádostí o změnu svého návrhu, obzvláště za situace, kdy příprava Vyhlášky 8/2015 započala prakticky již v roce 2012, kdy byla zřízena Pracovní skupina (viz bod 35 tohoto rozhodnutí), městský obvod v červnu 2013 vymezil seznam adresních míst dle tehdejšího stavu provozování, ale samotná Vyhláška 8/2015 byla přijata až dne 14. října 2015 (a s účinností až od 1. ledna 2017).

148. Město tím, že přijalo návrh městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a nestanovilo žádný postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015, který by se uplatnil v době její účinnosti, tak vytvořilo na jeho území situaci, kdy od června 2013 nemohlo vzniknout žádné nové kasino. Tímto jednáním tak mohlo dojít k diskriminaci společnosti GOLDEN GASTRO SERVICE s.r.o a společnosti FORBES Casino. I z odpovědi městského obvodu společnosti CBRE s.r.o. plyne, že skutečnost, že jejich žádost byla ze dne 12. června 2015, tedy po datu přijetí městským obvodem zdůrazňovaného usnesení ze dne 27. června 2013, bylo pro vyhodnocení žádosti městským obvodem zásadní, neboť v odpovědi se o žádných kritériích rozhodných pro výběr adresních míst (jako je kritérium umístění provozovny v centrální části městského obvodu) vůbec nezmiňuje [blíže viz bod 70 písm. a) tohoto rozhodnutí].[211] V době podání žádosti přitom konečná podoba Vyhlášky 8/2015 ještě nebyla zastupitelstvem města schválena.

Mariánské Hory a Hulváky

149. Městský obvod Mariánské Hory a Hulváky městu navrhnul, aby bylprovoz hazardních her povolen pouze na adresním místě, na kterém bylo v době tohoto návrhu provozováno kasino. Městský obvod tak stanovil kritérium druhu provozovny, kritérium druhu hazardní hry [sázkové hry podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích] a kritérium zachování stávajícího stavu provozování hazardních her(viz bod 63 tohoto rozhodnutí). V době před schválením Vyhlášky 8/2015 tato kritéria splňovala jen jedna provozovna, a došlo tak k zafixování stavu provozování hazardních her na území tohoto městského obvodu. V souvislosti se stanoveným kritériem druhu hazardních her se Úřad obrátil na městský obvod s dotazem, z jakého důvodu přistoupil k plošnému zákazu provozování hazardních her s výjimkou sázkových her podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích, jež bylo možné ve smyslu přílohy č. 3 Vyhlášky 8/2015 provozovat na adresním místě 28. října 435/213. Úřad k předmětnému kritériu uvádí, že pokud se obec rozhodne některé druhy hazardních her zakázat a jiné na vymezených místech povolit, takové rozhodnutí musí být transparentní, předem známé, nediskriminační a mělo by vycházet z objektivního odůvodnění. Úřad dále uvádí, že není v jeho kompetenci, aby zkoumal míru nebezpečnosti konkrétního druhu hazardních her pro hráče či společnost. Městský obvod nicméně nezdůvodnil, proč městu navrhnul povolit výlučně provozování sázkových her podle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích, pouze uvedl, že k tomuto zákazu nepřistoupil, neboť k tomu nemá zákonnou pravomoc. Město přitom v tomto případě zcela vycházelo z návrhu městského obvodu.

150. Ke kritériu druhu provozovny se městský obvod vyjádřil též v odpovědi adresované společnosti BONVER WIN, a.s. ze dne 9. listopadu 2016, ve které uvedl, že považuje kasina za přijatelnější pro veřejný zájem než herny, neboť jsou obtížněji přístupná pro problémové osoby, a toto kritérium bylo ve Vyhlášce 8/2015 využito i pro centrální městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz (viz bod 63 tohoto rozhodnutí). Kritérium druhu provozovny považuje Úřad za objektivní a nediskriminační, neboť městský obvod zdůvodnil, proč přistoupil ke koncentraci provozování hazardních her pouze do provozoven typu kasino. Výběrem nejpřísnějšího právního režimu pro povolení provozování hazardních her tak město (resp. městský obvod) sledovalo legitimní cíl.

Martinov

151. Městský obvod dle svého vyjádření zvolil pro regulaci na svém území kritérium stávající existence provozovny, kde zákon o loteriích umožňoval provozování loterií. Z informací získaných od městského obvodu plyne, že v jedné provozovně nebylo možné provoz VHP či jiných hazardních her povolit z důvodu umístění odloučeného pracoviště základní umělecké školy a v dalších nebyla snaha o zavedení provozování hazardních her mj. z důvodu nedostatku prostor. Městský obvod tedy toto kritérium důsledně neuplatnil (resp. město, které návrh městského obvodu převzalo).

Poruba a Ostrava – Jih

152. V městských obvodech Poruba a Ostrava – Jih bylo rozhodnuto o tom, že zde bude povolena výlučně sázková hra podle § 2 písm. g) zákona o loteriích (bingo), která mohla být provozována bez omezení na celém území těchto městských obvodů. Dle vyjádření městského obvodu Poruba nebyla v provozování binga spatřována hrozba či riziko asociálního chování mládeže či dospělých (viz bod 57 tohoto rozhodnutí). Městský obvod Ostrava – Jih Úřadu sdělil, že není schopen hlouběji vysvětlit či doložit, z jakého důvodu bylo rozhodnuto o povolení výlučně sázkových her podle § 2 písm. g) zákona o loteriích, ale patrně u tohoto druhu hazardní hry nebyla spatřována tak vysoká společenská nebezpečnost jako u ostatních (viz bod 58 tohoto rozhodnutí). V obecné rovině Úřad nezpochybňuje právo obcí povolit v mezích § 12 zákona o hazardních hrách provozování pouze některého druhu hazardních her. Pokud se ovšem obec rozhodne některé druhy hazardních her zakázat a jiné na vymezených místech povolit, takové rozhodnutí musí být transparentní, předem známé, nediskriminační a mělo by vycházet z objektivního odůvodnění. Úřad dále uvádí, že není v jeho kompetenci, aby zkoumal míru nebezpečnosti konkrétního druhu hazardních her pro hráče či společnost. Za podstatné však považuje, zda město v dostatečném předstihu zveřejnilo svůj záměr, jakým způsobem hodlá provozování hazardních her na svém území regulovat tak, aby se o provozování mohli ucházet jak provozovatelé stávající, tak i ti, kteří mají zájem provozovat hazardní hry ve městě. Městským obvodem zvolený (a městem bez dalšího následně převzatý) způsob regulace nebyl předem známý, a tudíž nebyl pro soutěžitele předvídatelný.

Městské obvody s nulovou tolerancí

153. K úplnému zákazu provozování hazardních her na území městských obvodů Hošťálkovice, Hrabová, Nová Ves, Plesná, Polanka nad Odrou, Proskovice, Slezská Ostrava, Svinov, Třebovice a Vítkovice dle Vyhlášky 8/2015 lze uvést, že zákon o loteriích v § 50 odst. 4 obsahoval zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Dle § 12 zákona o hazardních hrách může obec na základě jiného zákona (tj. obecního zřízení) vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. K regulaci, která stanoví úplný zákaz provozování hazardních her, Úřad s odkazem na Stanovisko uvádí, že takto zvolený způsob regulace provozování hazardních her není z hlediska pravidel hospodářské soutěže problematický na úrovni jednotlivého městského obvodu. Tento závěr však již neplatí pro posouzení zvolené podoby nulové tolerance (tj. jen v některých městských obvodech) z hlediska úrovně města Ostravy bez bližšího podložení nezbytnosti právě tohoto způsobu regulace, tak jak bylo popsáno v bodě 123 tohoto rozhodnutí.

V. 3. 6 Dopad na soutěžitele působící na relevantním trhu, objektivně ospravedlnitelné důvody

154. Město uvedlo, že nepovažuje Vyhlášku 8/2015 za diskriminační a v této souvislosti odkázalo i na vyjádření Ministerstva vnitra, které Vyhlášku 8/2015 shledalo v souladu se zákonem.[212] Město dále uvedlo, že považuje legisvakanční dobu u Vyhlášky 8/2015 za natolik dlouhou (více než čtrnáct měsíců), že žádný z provozovatelů s ohledem na rizikovost oboru, v němž podniká a jeho negativní vlivy na společnost, ani nemůže být regulací ve Vyhlášce 8/2015 v tomto smyslu jakkoli ve své hospodářské činnosti diskriminován a jakkoli ohrožen či zasažen.[213]

155. Úřad v tomto ohledu nesdílí názor účastníka řízení o tom, že Vyhláška 8/2015 není diskriminační, a to z následujících důvodů. Ačkoliv Ministerstvo vnitra posoudilo Vyhlášku 8/2015 tak, že je v souladu se zákonem, je pouze v kompetenci Úřadu posuzovat, zda postupem obce, která vydá obecně závaznou vyhlášku k regulaci provozování hazardních her na svém území, nedochází uplatňováním této regulatorní pravomoci ke zvýhodnění určitého soutěžitele či k jinému narušení hospodářské soutěže na území této obce ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS. Pouze Úřad je tedy oprávněn posoudit, zda zvolený způsob regulace na území města nenarušuje hospodářskou soutěž ve smyslu citovaného ustanovení ZOHS. Dále Úřad uvádí, že samotný fakt, že obecně závazná vyhláška obce má dlouhou legisvakanční dobu, neznamená, že takovýto právní akt nemůže zakládat diskriminaci soutěžitelů či jejich vyloučení z hospodářské soutěže bez objektivně ospravedlnitelného důvodu.

Dopad na provozovatele hazardních her/loterií[214]

156. Město postupem při regulaci hazardních her v Úřadem posuzovaném období od 1. ledna 2017 do 30. června 2019 zvýhodnilo provozovatele hazardních her na povolených adresních místech, neboť touto regulací „zafixovalo“ stav adresních míst, na nichž bylo možné provozovat hazardní hry, a vyloučilo možnost provozování hazardních her na jiných adresních místech, přičemž pro výběr míst povolených Vyhláškou 8/2015 nenastavilo předem známá, objektivní a nediskriminační kritéria a zároveň nestanovilo postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi případných zájemců o vstup na trh provozování hazardních her na území města. Negativní dopad na provozovatele hazardních her (na soutěž mezi provozovateli hazardních her) spatřuje Úřad v následující skutečnosti. Zákon o hazardních hrách umožňuje obci v § 98 odst. 1 písm. c) žadateli, kterému bylo uděleno základní povolení k provozování příslušné hazardní hry, nevydat povolení k umístění herního prostoru na určité adrese, bude-li toto umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Pokud tedy město nemělo pro výběr míst provozování hazardních her předem stanovena objektivní kritéria, nemůže být zamítavé rozhodnutí o umístění herního prostoru vydané z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou objektivně ospravedlnitelné a nutně žadatele diskriminuje vůči jeho konkurentům působícím na takto (bez kritérií) do vyhlášky vybraných místech provozování hazardních her.

157. Stanovení povolených adresních míst ve Vyhlášce 8/2015 regulující provozování hazardních her na území města mělo přímý dopad na provozovatele, jež v době před účinností Vyhlášky 8/2015 provozovali loterie na jiných místech, než na těch, jež jsou touto vyhláškou povolena, jelikož ti byli nuceni ukončit provoz loterií (resp. hazardních her) na těchto místech poté, co jim bylo povolení k provozování loterií (resp. hazardních her[215]) v důsledku nabytí účinnosti Vyhlášky 8/2015 zrušeno. Jednalo se například o provozovatele loterií působící na adresách Plzeňská 221/333 a Nádražní 541/146. Provozovatelé hazardních her působící v provozovnách nacházejících se na povolených adresách tak byli v posuzovaném období bez objektivně ospravedlnitelného důvodu zvýhodněni oproti provozovatelům loterií, jež provozovali loterie na místech, která nebyla obecně závaznou vyhláškou povolena. Došlo tak ke znemožnění, nebo ke ztížení jejich působení na trhu provozování hazardních her ve městě Ostravě.

158. Potenciální zájemce o provozování hazardních her již navíc nemůže žádat o povolení k provozování v provozovně, ve které již provozuje hazardní hry jiný provozovatel (viz k tomu blíže část IV. tohoto rozhodnutí), tedy potenciální zájemci o provozování hazardních her měli v posuzovaném období ztíženou pozici pro výběr místa pro své případné budoucí podnikání, neboť mohli provozování hazardních her zahájit pouze na uvolněném adresním místě uvedeném ve Vyhlášce 8/2015 nebo na místě již obsazeném nějakým jiným provozovatelem, jež umožňovalo zřízení více samostatných oddělených herních prostorů.[216] Jelikož město po dobu účinnosti Vyhlášky 8/2015 seznam povolených adresních míst nijak nerevidovalo, případní zájemci o vstup na trh měli teoretickou možnost provozovat hazardní hry na některé z „uvolněných“ adres uvedených ve Vyhlášce 8/2015 (u nichž došlo k ukončení provozování hazardních her), nicméně na těchto adresách se již mohla nacházet provozovna jiného typu, nebo majitel budovy na této adrese nemusel mít nadále zájem prostory pronajímat pro účely provozování hazardních her. Potenciální zájemci tak byli při hledání vhodných prostor k umístění hazardních her limitováni výčtem povolených adresních míst a měli i ztíženou pozici pro to najít si prostory k umístění a provozování hazardních her na jiné adrese, které by pro ně případně mohly být vhodnější, jelikož město nestanovilo žádný mechanismus či kritéria, na jejichž základě by měly být žádosti o zařazení další provozovny na povolené adresní místo či o zařazení dalšího adresního místa posuzovány. Zájem o provozování hazardních her na území města přitom dosvědčují žádosti o zařazení adresních míst do Vyhlášky 8/2015 uvedené v části III. 5 tohoto rozhodnutí. Jednalo se například o žádost společnosti FORBES Casino o zařazení adresního místa Nádražní 541/146 nebo o žádost společnosti SYNOT TIP, a.s. o zařazení adresního místa Šubertova 4/1226 do Vyhlášky 8/2015 [viz bod 71 písm. c) a bod 72 písm. k) tohoto rozhodnutí].

159. Vyhláška 8/2015 měla rovněž dopad na provozovatele hazardních her CASINO KARTÁČ Group a.s., jež provozoval hazardní hry na adresním místě 28. října 435/213. Toto adresní místo, nacházející se v městském obvodě Mariánské Hory a Hulváky, bylo ve Vyhlášce 8/2015 uvedeno pouze v příloze č. 3, tedy zde nebylo možné provozovat technickou hru, zatímco kasina na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz byla uvedena i v přílohách č. 1 a 2, a tedy zde bylo možné provozovat i technickou hru (viz bod 125 tohoto rozhodnutí). Město převzalo výběr adresních míst učiněný městským obvodem Mariánské Hory a Hulváky, aniž by požadovalo zdůvodnění zvoleného kritéria druhu hazardní hry. Takto provedenou regulaci nelze považovat za objektivní. Vzhledem k tomu, že město nedoložilo, proč charakter městského obvodu odůvodňuje odlišnou regulaci [povolení provozování pouze sázkových her dle § 2 písm. i) a m) zákona o loteriích], oproti městskému obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, resp. oproti dalším městským obvodům, byl provozovatel hazardních her na adresním místě 28. října 435/213 znevýhodněn oproti provozovatelům hazardních her (v kasinech) na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz. Tento dopad je tedy projevem nejednotné regulace hazardních her na území města. Z informativního přehledu Ministerstva financí zařízení dle zákona o loteriích ke dni 31. října 2015 plyne, že společnost CASINO KARTÁČ Group a.s. měla na adresním místě 28. října 435/213 povoleny kromě sázkových her v kasinu dle § 2 písm. i) zákona o loteriích také IVT, VHP a lokální loterní systémy, které bylo možné provozovat pouze v případě zařazení do přílohy č. 1, a tedy nemohla po účinnosti Vyhlášky 8/2015 tyto hry nadále provozovat (po zrušení povolení Ministerstvem financí).

160. V důsledku regulace provedené Vyhláškou 8/2015 byl znevýhodněn provozovatel loterií na adresním místě Plzeňská 221/333, minimálně oproti provozovatelům loterií (resp. hazardních her) na adresních místech Kaminského 167/7, Žižkovská 186/15, 17. listopadu 3209, Briketářská 228/4, Štěpničkova 2A a Opavská 42/117, neboť adresní místo Plzeňská 221/333 nebylo do Vyhlášky 8/2015 zařazeno z důvodu těsné blízkosti těchto adresních míst k městským obvodům Poruba a Ostrava – Jih, které měly plošný zákaz provozování hazardních her s výjimkou binga. Jak však bylo popsáno výše v bodech 128 až 135 tohoto rozhodnutí, adresní místa Kaminského 167/7, Žižkovská 186/15, 17. listopadu 3209, Briketářská 228/4, Štěpničkova 2A a Opavská 42/117 byla taktéž v těsné blízkosti městských obvodů Poruba, Ostrava – Jih či městského obvodu Slezská Ostrava, který uplatňoval nulovou toleranci, a tedy v souladu se stanoveným korektivem města (viz blíže body 126 až 127 tohoto rozhodnutí) neměla být do Vyhlášky 8/2015 zařazena. Při řešení konfliktů zájmů dvou sousedních městských obvodů tak město neuplatnilo rovný přístup.

161. Vyhláškou 8/2015 byli dále zvýhodněni provozovatelé loterií (resp. hazardních her) na adresních místech na území městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz uvedených v přílohách této vyhlášky oproti dalším provozovatelům loterií, jež se na území městského obvodu před účinností Vyhlášky 8/2015 v době výběru adresních míst nacházeli (viz bod 37 tohoto rozhodnutí), a kteří do nich zařazeni nebyli z důvodu nesplnění kritérií stanovených městským obvodem. Tato kritéria nicméně nebyla dostatečně určitá a nediskriminační (viz body 142 až 146 tohoto rozhodnutí). Jedná se například o provozovatele na adresních místech Nádražní 541/146 a Janáčkova 976/9.

Ospravedlnitelné důvody

162. Město uvedlo, že hlavním cílem regulace provozování hazardních her na jeho území je minimalizace negativního vlivu hazardních her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto hazardních hrách, předcházení záporným jevům spojeným s hraním hazardních her, které ve svém důsledku mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších sociálně patologických jevů.

163. Úřad již výše konstatoval, že považuje cíl regulace provozu hazardních her městem Ostravou za legitimní. K tomu dále uvádí, že ospravedlnitelné jednání sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Úřad v tomto správním řízení prokázal, že město při výběru povolených adresních míst ve Vyhlášce 8/2015 nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Výběr míst tedy nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který by existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody.

V. 3. 7 Vyhláška 8/2019

164. Dnem 1. července 2019 nabyla účinnosti Vyhláška 8/2019, dle níž je provozování technické hry uvedené v § 42 a násl. zákona o hazardních hrách zakázáno na celém území města. Článek 1 Vyhlášky 8/2019 stanoví, že jejím předmětem je regulace a přijetí opatření k ochraně veřejného pořádku v souvislosti s provozováním hazardních her podle zákona o hazardních hrách a jejím cílem je omezení sociálně patologických jevů souvisejících s provozováním hazardních her, ochrana veřejného pořádku a vytvoření příznivých životních podmínek pro obyvatele a návštěvníky statutárního města Ostravy.

165. Úřad předně uvádí, že správní řízení bylo zahájeno pro možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS, jež Úřad spatřuje v tom, že účastník řízení povolil provozování sázkových her vymezených v § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích a provozování loterií a jiných podobných her vymezených v § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 téhož zákona, pouze na vybraných adresních místech stanovených v přílohách č. 1, 2 a 3 Vyhlášky 8/2015, účinné od 1. ledna 2017, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. V řízení Úřad prokázal, že město výběr míst, na nichž je možné dle Vyhlášky 8/2015 provozovat hazardní hry, neprovedlo dle takto stanovených kritérií. Proto se zabýval zejména tím, zda je možné považovat okamžik nabytí účinnosti Vyhlášky 8/2019 za ukončení protiprávního jednání města.

166. Město k regulaci hazardních her dle Vyhlášky 8/2019 v důvodové zprávě k této vyhlášce (viz bod 52 tohoto rozhodnutí) uvedlo, že úplný a výlučný zákaz technických her na celém území města je přiměřený sledovanému cíli a objektivně odůvodnitelný, přičemž opatření lze považovat za nediskriminační, neboť plošný zákaz technických her se týká všech soutěžitelů. Město v důvodové zprávě zároveň zdůvodňuje zákaz pouze technické hry a nikoliv ostatních druhů hazardních her. Provozování živé hry město nepovažuje za rizikové, jelikož může být provozována pouze v kasinech, na jejichž provozování klade zákon o hazardních hrách přísnější požadavky, přičemž náchylnost ke vzniku problémového hráčství je výrazně nižší než u technické hry. Dle města bingo a turnaje malého rozsahu zaujímají marginální podíl a jejich společenská nebezpečnost je velmi nízká.[217] Úřad má za to, že město bylo při regulaci hazardních her ve Vyhlášce 8/2019 na svém území vedeno racionálními důvody a tuto regulaci lze považovat za objektivně ospravedlněnou, a to z následujících důvodů:

167. Postup města musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce hazardní hry) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. Město musí zároveň splnit podmínku, že regulací nejsou zvýhodněni bez objektivně ospravedlnitelných důvodů určití soutěžitelé a nedochází tak k narušení hospodářské soutěže.

168. Úřad po posouzení Vyhlášky 8/2019 konstatuje, že nová regulace hazardních her upustila od vymezování konkrétních adresních míst, na kterých je možné provozovat hazardní hry. Město se rozhodlo dosáhnout stanoveného legitimního cíle na území města úplným zákazem provozování technické hry jako hazardní hry pro spotřebitele nejdostupnější a současně pro ně i nejrizikovější z hlediska negativních sociálních a protispolečenských dopadů, a upustilo tak od dosavadního způsobu regulace, kdy stanovilo konkrétní adresy, ve kterých bylo možné provozovat hazardní hry, aniž by výběr těchto míst, na nichž lze provozovat hazardní hry, byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Vyhláška 8/2019 žádným způsobem neomezuje počet případných provozoven, pouze zakázala provozování technické hry na celém území obce, čímž nemohlo dojít ke zvýhodnění žádného soutěžitele, jelikož tato regulace dopadá na všechny stejným způsobem. Lze tedy konstatovat, že město sice zasahuje do hospodářské soutěže v oblasti provozování hazardních her na území města, neboť zakázalo provozování konkrétního druhu hazardní hry, tento zásah však Úřad shledal za proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli regulace.

169. Úřad tedy shrnuje, že okamžik nabytí účinnosti Vyhlášky 8/2019 lze považovat za ukončení protiprávního stavu vzniklého postupem města při regulaci hazardních her ve Vyhlášce 8/2015 v období od 1. ledna 2017.

V. 4 Závěr právního posouzení

170. V rámci posouzení jednání města jako orgánu veřejné správy Úřad ověřil, že toto jednání naplňuje znaky porušení § 19a odst. 1 ZOHS; město jednalo při vydávání Vyhlášky 8/2015 ve vrchnostenském postavení (a nejedná se přitom o „výluku“ z dozorové pravomoci Úřadu dle § 19a odst. 2 ZOHS), a ač sledovalo svým jednáním legitimní cíl, Úřad dospěl k závěru, že narušilo hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her ve městě Ostravě, a to tím, že zvolilo individualizovanou regulaci míst, na nichž bylo možné provozovat hazardní hry, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Postup města při zařazování adresních míst do Vyhlášky 8/2015 při absenci těchto kritérií vykazoval neodůvodněné rozdíly. Úřad má tedy za prokázané, že regulací provozování hazardních her obsaženou ve Vyhlášce 8/2015 došlo k narušení hospodářské soutěže na trhu provozování hazardních her ve městě Ostravě, jenž nebylo proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro které neexistovaly objektivně ospravedlnitelné důvody. Účastník řízení tak naplnil skutkovou podstatu porušení § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Úřad rovněž vyhodnotil, že byly naplněny podmínky odpovědnosti účastníka řízení za posuzované jednání.

171. Vyhláška 8/2015 nabyla účinnosti dne 1. ledna 2017. Od tohoto data se účastník řízení dopouštěl deliktního jednání, kdy po celou dobu účinnosti Vyhlášky 8/2015 trval protiprávní stav vyvolaný účastníkem řízení, neboť hazardní hry bylo možné provozovat pouze na místech určených touto vyhláškou, aniž by tato místa byla vybrána způsobem, jenž není v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Tento protiprávní stav byl ukončen až pozbytím účinnosti Vyhlášky 8/2015, tj. dne 30. června 2019 (dne 1. července 2019 nabyla účinnosti nová Vyhláška 8/2019), neboť Úřad považuje ve vztahu k okamžiku ukončení přestupku za relevantní, pokud nově účinným právním předpisem účastník řízení napraví vytýkaný stav a regulaci hazardních her provede objektivním a nediskriminačním způsobem dle podmínek objasněných ve Stanovisku Úřadu.

172. Úřad má tedy za prokázané, že účastník řízení, město Ostrava, porušil v období od 1. ledna 2017 do 30. června 2019 § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS tím, že ve Vyhlášce 8/2015 stanovil místa, na kterých je povoleno provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n), loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Svým jednáním tak účastník řízení narušil hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území města Ostravy, neboť bez objektivně ospravedlnitelných důvodů zvýhodnil určité soutěžitele působící na tomto trhu.

173. Vzhledem k tomu, že je odpovědnost orgánů veřejné správy, resp. právnických osob, za přestupky v přestupkovém zákoně konstruována jako objektivní, zabýval se Úřad tím, zda nejsou dány liberační důvody dle § 21 odst. 1 přestupkového zákona, který stanoví, že právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. K tomu Úřad uvádí, že pro liberaci z odpovědnosti za porušení § 19a ZOHS musí orgán veřejné správy prokázat, že nezávisle na jeho vůli nastala taková objektivní mimořádná okolnost - překážka, jež mu brání ve splnění jeho povinnosti chovat se v souladu se ZOHS, přičemž nelze rozumně předpokládat, že by tuto překážku nebo její následky odvrátil nebo překonal i při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné k zabránění přestupku požadovat. V praxi se bude jednat o překážku, která bývá v soukromoprávních předpisech označována jako tzv. „vis major“ (vyšší moc).[218] Úřad konstatuje, že v době vytýkaného jednání neshledal existenci žádné objektivní skutečnosti (a účastník řízení ji ani nenamítl), která by účastníka řízení nutila porušovat jeho právní povinnost a jednat v rozporu se zákonem; účastník řízení nebyl žádnými objektivními skutečnostmi nucen k regulaci hazardních her způsobem, který zvolil, a který ve svém důsledku představoval nedůvodné zvýhodnění určitých soutěžitelů na úkor jiných, tj. skutečnostmi, kterým účastník řízení nemohl zabránit ani při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné požadovat. Lze proto uzavřít, že účastník řízení nemůže být zproštěn odpovědnosti za přestupek ve smyslu § 21 odst. 1 přestupkového zákona.

174. Účastník řízení ve svých přípisech ze dne 5. prosince 2018[219] a 30. ledna 2019[220] Úřadu předložil argumenty k využití institutu závazků ve správním řízení ÚOHS-S0189/2018/VS. Uvedl, že i v rámci správního řízení ve věci možného porušení §19a odst. 1 ZOHS orgánem veřejné správy lze vydat rozhodnutí o závazcích ve prospěch obnovení účinné hospodářské soutěže, obdobně jako jsou upraveny v § 7 odst. 2 až 4 a § 11 odst. 3 až 5 ZOHS, a to i při absenci výslovné zákonné úpravy institutu závazků u § 19a odst. 1 ZOHS, na základě postupu dle analogie legis, neboť absence úpravy závazků u § 19a ZOHS představuje mezeru v ZOHS, která je otevřená, nepravá (teleologická) a nevědomá (představuje „protiplánovou neúplnost ZOHS“, kdy obsah důvodových zpráv k novelám ZOHS naznačuje, že zákonodárce si nebyl vědom tohoto problému mezerovitosti). Úřad v přípisech ze dne 11. ledna 2019[221]a 22. února 2019[222] účastníku řízení objasnil, z jakých důvodů nelze ve správním řízení ÚOHS-S0189/2018/VS vedeném pro možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS vydáním obecně závazné vyhlášky regulující provozování hazardních her na území města Ostravy umožnit orgánu veřejné správy – statutárnímu městu Ostravě využití institutu závazků, jak jsou vymezeny v § 7 odst. 2 až 4 či § 11 odst. 3 až 5 ZOHS.

175. Dopisem č. j. ÚOHS-S0189/2018/VS-01629/2019/830/JKu ze dne 17. ledna 2019 Úřad vyzval účastníka řízení, město Ostravu, aby Úřadu ve stanovené lhůtě sdělil, zda má zájem o využití procedury narovnání.[223] Účastník řízení přípisem ze dne 15. února 2019 Úřadu sdělil, že se rozhodl proceduru narovnání nevyužít.[224]

VI. Další průběh řízeníVI. 1 Výhrady k jednání

176. Dne 13. prosince 2019 zaslal Úřad účastníku řízení v souladu s § 21b ZOHS sdělení výhrad, které mu bylo téhož dne doručeno. Ve sdělení výhrad Úřad účastníku řízení sdělil základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení, odkazy na důkazy ve spisu a zároveň indikoval způsob stanovení pokuty za protisoutěžní jednání účastníka řízení a její předpokládanou výši.

VI. 2 Využívání procesních práv účastníka řízení

177. Účastník řízení měl po celou dobu vedení předmětného správního řízení možnost v souladu se správním řádem využívat svá procesní práva, zejména práva nahlížet do spisu a vyjadřovat v řízení své stanovisko.

178. Ve sdělení výhrad byl účastník řízení v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu pozván Úřadem k uplatnění jeho práva seznámit se s poklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim před vydáním tohoto rozhodnutí. Účastník řízení tohoto práva využil dne 18. prosince 2019, kdy mu bylo umožněno seznámit se s kompletním spisem sp. zn. ÚOHS-S0189/2018/VS. Účastník řízení požádal dne 17. prosince 2019 o prodloužení lhůty pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí do 21. ledna 2020.

179. Účastník řízení se přípisem ze dne 21. ledna 2020 vyjádřil k podkladům rozhodnutí (dále jen „Vyjádření“). Ve Vyjádření rozporoval vymezení relevantního trhu, provedené právní hodnocení, způsob výpočtu pokuty a procesní pochybení spočívající v zamítavém postoji Úřadu k využití institutu závazků v řízení podle § 19a odst. 1 ZOHS. Přípisem ze dne 4. června 2020 (dále jen „Doplnění“) pak účastník řízení s ohledem na novou judikaturu v oblasti regulace provozování hazardních her Vyjádření doplnil. Poukázal přitom na nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (dále jen „Nález Bílina“) a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. února 2020, č. j. 62 Af 64/2018-52 (dále jen „Rozsudek Děčín“).[225] Dne 4. června 2020 Úřad v reakci na Vyjádření vložil do spisu nové dokumenty (konkrétně mapové podklady), se kterými účastníka řízení téhož dne seznámil a poskytnul mu lhůtu 15 dní na to, aby se k těmto podkladům mohl vyjádřit a navrhnout doplnění dokazování. Účastník řízení pak dne 19. června 2020 zaslal Úřadu vyjádření k nově vloženým dokumentům (dále též „Doplnění ze dne 19. června 2020“), ve kterém namítal, že Úřad porušil jeho právo na spravedlivý proces tím, že doplnil dokazování o mapové podklady, aniž by uvedl, jaké právně relevantní závěry z nich dovozuje, a dále se k těmto podkladům vyjádřil.

180. Úřad se v rámci správního řízení zabýval všemi tvrzeními účastníka řízení, přičemž skutečnost, jak se s nimi vypořádal, vyplývá z jednotlivých bodů odůvodnění tohoto rozhodnutí včetně části Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení (viz níže).

VI. 3 Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení

181. Níže provádí Úřad vypořádání námitek uplatněných účastníkem řízení v rámci správního řízení, jakož i ve Vyjádření, v Doplnění a Doplnění ze dne 19. června 2020, které nebyly doposud vypořádány v rámci shora provedeného rozboru posuzovaného přestupku.

K nepřezkoumatelnosti a nesprávnosti vymezení relevantního geografického trhu

182. Účastník řízení považuje vymezení relevantního geografického trhu za nedostatečné. Z § 19a ZOHS plyne, že k porušení jím stipulovaného zákazu musí orgán veřejné správy narušit hospodářskou soutěž (bez ospravedlnitelných důvodů). Nezbytným předpokladem tohoto posouzení je řádné vymezení relevantního trhu, neboť bez toho nelze objektivně posoudit, zda určitým jednáním mohlo dojít k narušení soutěže. Při vymezování relevantních trhů podle § 19a ZOHS jsou tedy dle účastníka řízení na Úřad kladeny stejné nároky jako při trestání protisoutěžních dohod anebo zneužití dominantního postavení. Ve Sdělení výhrad není obsažena žádná kvalifikovaná úvaha, proč by relevantní geografický trh měl být vymezen jako lokální a Úřad k tomu neprovedl žádnou analýzu. Proklamaci Úřadu, že spotřebitel zpravidla nebude ochoten cestovat za touto službou do vzdálenějších míst, nelze považovat za důkazně podloženou; není z ní vůbec zřejmé, co se rozumí souslovím „vzdálenější místa“ ani to, na základě čeho Úřad k této nejasné formulaci dospěl. Odmítnout je třeba jediný Úřadem předložený argument, že relevantní geografický trh odpovídá území, na kterém měla Vyhláška 8/2015 svou místní působnost. Namítá, že místní působnost Vyhlášky 8/2015 nijak nereflektuje chování spotřebitelů vyhledávajících služby nabízené provozovateli hazardních her, a tedy nijak nevymezuje území, na němž se střetává poptávka s nabídkou, tj. trh. Jako argument proti závěru Úřadu uvádí, že vymezení relevantního trhu by se muselo nutně změnit v případě, kdy by možnost omezit na svém území provozování hazardních her získaly jednotlivé městské obvody, kraje anebo dokonce stát. Úvahu o vymezení relevantního geografického trhu by Úřad musel ve smyslu účastníkem řízení citované soudní judikatury důkazně podložit. Musel by získat data o chování spotřebitelů, na základě nichž by užitím kvantitativních metod vypracoval řádnou analýzu. Bez provedení ekonomické analýzy by sice úvaha Úřadu mohla být za určitých okolností přezkoumatelná, ani tak by však nebyl zjištěn skutkový stav věci, což by nutně znamenalo nesprávné řešení právní otázky o vymezení relevantního geografického trhu.

183. Dle účastníka řízení by relevantní geografické trhy v oblasti provozování hazardních her na území města Ostravy mohly být vymezeny územím jednotlivých městských obvodů a na podporu uvádí tyto argumenty: Jednotlivé městské obvody byly až donedávna (cca polovinu svého území získalo město Ostrava až ve druhé polovině 20. století) samostatnými obcemi, dodnes v řadě případů nejsou navzájem propojeny souvislou zástavbou a liší se od sebe svými urbanistickými charakteristikami. Některé obvody města Ostravy mají více obyvatel než většina českých měst, a i proto je na ně nutno nahlížet jako na relativně samostatné územní celky disponující vlastní samosprávou. Některé městské obvody jsou svým umístěním v rámci obce k provozování hazardních her vhodnější než jiné a je zřejmé, že si mezi sebou nijak nekonkurují např. typově stejné provozovny v protilehlých okrajových částech města Ostravy.

184. Pokud by Úřad ve smyslu výše uvedené úvahy účastníka řízení vymezil relevantní geografické trhy územím jednotlivých městských obvodů, nemohl by dovozovat narušení hospodářské soutěže v těch městských obvodech, kde za účinnosti Vyhlášky 8/2015 platil úplný zákaz provozování hazardních her anebo kde bylo umožněno provozovat pouze některé druhy hazardních her (např. bingo). Účastník řízení navrhuje, aby Úřad v uvedeném směru doplnil dokazování k řádnému vymezení relevantního geografického trhu, resp. geografických trhů, které by mohly být dotčeny posuzovaným jednáním.

Vyjádření Úřadu

185. K námitce účastníka řízení týkající se geografického vymezení trhu Úřad uvádí následující. Město přijalo regulaci provozování hazardních her obsaženou ve Vyhlášce 8/2015 pro území města. Skutečnost, že spotřebitelé z dané obce si případně mohou uspokojovat své potřeby vztahující se k téže oblasti podnikání i v dalším (širším) území, ještě neznamená, že by se toto území mělo stát součástí geografického trhu vymezeného Úřadem pro účely posouzení předmětného jednání obce. Na tato další území se regulace obce nevztahuje, a byť si tam spotřebitelé mohou uspokojit svou potřebu, neprobíhá v tomto dalším území vztah nabídky a poptávky za dostatečně homogenních podmínek, jaké platí na území města, pro které byla regulace zavedena (v případě regulace hazardních her v těchto dalších územích buď žádná regulace zavedena není, nebo tam platí odlišné regulace hazardních her nastavené jinými obcemi). Podobně je tomu, nastaví-li stát (ČR) regulaci v určité oblasti podnikání na svém území. Území okolních států ani jejich příhraniční oblasti nebudou nutně součástí geografického trhu vymezeného pro účely posouzení jednání státu z hlediska hospodářské soutěže, neboť na těchto územích budou/mohou být podmínky vztahu nabídky a poptávky odlišné (odlišné od území tuzemska, kde jsou dotčeny regulací). Judikatura citovaná účastníkem řízení se vztahuje k vymezování relevantního trhu, a to z hlediska věcného – jaké zboží by pro spotřebitele bylo z hlediska poptávaného účelu užití substitutem ke zboží sloužícímu k danému účelu užití - k uspokojování jejich určité potřeby (např. při omezení dostupnosti užívaného zboží či určitém zvýšení cen zboží dodavatelem s tržní silou) a také z hlediska geografického - z jaké oblasti by takové substituty mohli spotřebitelé ještě dosáhnout za dostatečně srovnatelných podmínek. Provedením průzkumů chování spotřebitelů pak lze v těchto případech odůvodnit např. širší nebo naopak užší vymezení produktového trhu a v návaznosti na to také jeho geografický rozměr.

186. Dle Úřadu není v posuzovaném případě potřeba zjišťovat data o chování spotřebitelů (zda se rozhodnou využívat nabídku hazardních her v územích mimo území města a v jak širokém okolí) a provádět analýzy pro geografické vymezení relevantního trhu. Úřad v tomto řízení posuzuje jednání města Ostravy při regulaci hazardních her provedené Vyhláškou 8/2015 a tato regulace se vztahuje jen na území města jako celek. Město touto vyhláškou nijak nezasahuje do vztahu nabídky a poptávky v oblasti hazardních her v jiném území (tam přitom platí odlišné podmínky vztahu nabídky a poptávky po hazardních hrách). S ohledem na tyto skutečnosti je dle Úřadu i geografický rozměr trhu, který je relevantním pro posuzované jednání města, dán územím města Ostravy. Tento přístup Úřadu byl rovněž potvrzen Krajským soudem v Brně, který v bodě 44 Rozsudku Bílina uvedl, že: „v případě provozování loterií a jiných podobných her a provozování provozoven k jejich účelu sloužících dochází jako i v nyní projednávané věci k autonomním regulačním opatřením, jenž zásadně ovlivňují relevantní trh zboží. Tímto opatřením jsou právě obecně závazné vyhlášky jednotlivých měst, jimiž mohou tyto územní celky zcela samostatně regulovat v mezích zákona podmínky pro provozování sázkových her a provozování provozoven k jejich účelu sloužících. Soud souhlasí zcela se stanoviskem žalovaného, že geograficky relevantní trh je především determinován právě působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela nezávislé na obci jiné. Navíc tyto jednotlivé lokální úpravy mohou podléhat nezávisle na sobě samostatným změnám.“

187. K argumentům účastníka řízení, jež by měly svědčit pro geografické vymezení relevantních trhů podle území jednotlivých městských obvodů města Ostravy (prakticky 23 relevantních trhů z hlediska věcného i geografického, případně menšího počtu, pokud by městské obvody s nulovou tolerancí měly tvořit jeden geografický trh), Úřad uvádí následující. Pokud by v době porušování § 19a ZOHS byly jednotlivé městské obvody samostatnými obcemi a vlastními obecně závaznými vyhláškami upravily pro území svých obcí regulaci hazardních her, pak by Úřad vedl správní řízení s jednotlivými obcemi pro možné porušení § 19a ZOHS a zkoumal dopady této regulace na hospodářskou soutěž na území jednotlivých obcí. V době posuzovaného porušení § 19a ZOHS se však o samostatné obce nejednalo, regulace hazardních her byla přijata městem Ostravou centralizovaně pro celé území města. Právě město stanovilo, že minimálním způsobem regulace na úrovni jednotlivých městských obvodů (v souladu se záměrem dalšího nerozšiřování hazardních her) musí být zafixování stávajícího stavu provozovaných provozoven hazardních her; městské obvody pak mohly v rámci tohoto mantinelu zvolit přísnější podobu regulace (např. úplný zákaz provozování hazardních her). Současně Úřad prokázal, že rozhodující slovo pro úpravu v městských obvodech mělo město Ostrava, neboť u některých městských obvodů zcela nevyslyšelo či neakceptovalo jejich požadavky. Vydání obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry je v působnosti města samotného a jeho orgán (zastupitelstvo) přijímá rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví.

188. K námitce účastníka řízení Úřad též odkazuje na rozsudek NSS č.j. 1 As - 5/2017-76 ze dne 13. července 2017, v němž NSS v případě měst (jednalo se o Prahu a Ostravu), která pro část svého území přijala plošný zákaz provozování loterií a pro zbývající část města regulaci odlišnou (s odvoláním se na požadavky jednotlivých městských částí) uvedl: „Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách neospravedlňuje. (…) Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.“ (bod 35) „Stejně tak převzetí návrhů městských částí nevylučuje nerovné zacházení mezi subjekty v jednotlivých částech obce. Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec.“(bod 36).

189. Dále Úřad uvádí, že území města je vnímáno i účastníkem řízení jako celek, čemuž nasvědčuje též skutečnost, že bylo třeba řešit ze strany města jako tvůrce regulace konflikty zájmů městských obvodů, k nimž docházelo u nastavení regulace v přiléhajících hraničních oblastech. Pro identifikaci míst provozování v hraničních oblastech s rozdílnou regulací nebyla předem městem Ostravou nastavena jasná a objektivní kritéria, dle nichž by bylo možno určit, kterých adresních míst se střet zájmů bude týkat a aplikovat rovný přístup při jeho řešení ve městě. Střety zájmů v hraničních pásmech sousedících městských obvodů tak byly řešeny ad hoc (konkrétní problém dokonce až v době schvalování Vyhlášky 8/2015) a jak Úřad prokázal, řešení neproběhlo na území města rovným způsobem. Úřad pak uvádí, že skutečnost, že regulace hazardních her nebyla nastavena zcela stejně na celém území města (ve všech městských obvodech), jelikož město zohlednilo některá specifika konkrétních městských obvodů, neodůvodňuje vymezení samostatných geografických trhů uvnitř města.

190. Nesprávnost názoru účastníka řízení dělit jako samostatné geografické relevantní trhy jednotlivé městské obvody dokládá i to, že mnohé městské obvody města Ostravy jsou naopak propojeny souvislou zástavbou, o jejíž případnou nekontinuitu toto dělení účastník řízení opírá. Městské obvody jsou též propojeny městskou hromadnou dopravou a tedy snadno dostupné pro spotřebitele. Sám účastník řízení dokonce uvedl (viz bod 31 tohoto rozhodnutí), že do Vyhlášky 8/2015 nebyly zařazeny některé provozovny z důvodu, že se nachází na hranici se sousedním obvodem, na jehož území neměly být hazardní hry vůbec povoleny.[226] Tento postup tak svědčí o propojenosti mezi jednotlivými městskými obvody a účastník řízení při finalizaci regulace zohledňoval situaci na území města jako celku. Argumentace účastníka řízení vlastní samosprávní činností jednotlivých městských obvodů je evidentně lichá vzhledem k tomu, že provozování hazardních her je regulováno právě na úrovni města, a to obecně závaznou vyhláškou. Dle Úřadu účastník řízení pro podporu svého tvrzení ohledně geografického vymezení relevantního trhu neuvádí žádné vnitřně konzistentní argumenty. Jde tak spíše o jeho snahu o rozmělnění území města Ostravy na řadu samostatných relevantních trhů z hlediska geografického dle hranic jednotlivých městských obvodů s cílem dosáhnout pro sebe příznivějšího posouzení zúžením dotčeného území města o městské obvody s nulovou tolerancí; obdobně nahlíží na 2 městské obvody (Ostrava – Jih a Poruba), kde byl povolen jen jeden druh hazardní hry, a to bingo - bez omezení, kde je lze provozovat. Účastník řízení však přitom pomíjí, že město neodůvodnilo, proč na určité části území města bude nastaven určitý režim regulace odlišný od území jiného,[227] což platí i pro identifikaci části území města, v níž mělo být zakázáno provozování všech druhů hazardních her (jež je město oprávněno regulovat), případně zakázáno provozování všech druhů her s výjimkou binga, případně povoleno jen provozování některého druhu hazardních her.Regulace hazardních her ve městě tedynebyla provedena v souladu s § 19a ZOHS.

191. Úřad tak uzavírá, že z pohledu soutěžního je jediným vrchnostenským jednáním města Ostravy při regulaci hazardních her dotčeno území města jako celek (na tom nic nemění skutečnost, že regulaci město nastavilo diferencovaně pro části svého území), byl přitom sledován legitimní cíl společný pro celé město; nebyly vydány separátní obecně závazné vyhlášky regulující provozování hazardních her jen v konkrétních městských obvodech, při nichž by město sledovalo odlišné cíle v těchto městských obvodech (a nezohledňovalo při tom město jako celek). Úřad proto neshledal oporu pro vymezení oddělených geografických trhů v rámci území města Ostravy pro účely posouzení jeho jednání dle předmětu řízení. S ohledem na výše uvedené Úřad návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování k vymezení relevantního trhu z hlediska geografického nevyhověl.

K nepřezkoumatelnosti a nesprávnosti vymezení relevantního produktového trhu

192. U vymezení relevantního trhu z hlediska věcného spatřuje účastník řízení stejné deficity jako u vymezení relevantního trhu z hlediska geografického. Úřad dle účastníka řízení neprovedl jakoukoli kvalifikovanou úvahu, která by vycházela ze vzorců spotřebitelského chování. Úřad se vůbec (natož pak kvalifikovaně) nezabýval otázkou, zda a proč je bingo vzájemně zastupitelné s technickou hrou a s živou hrou. Účastníkovi řízení proto není zřejmé, z jakého důvodu Úřad řadí bingo do stejného relevantního trhu jako technickou hru a živou hru. Správné vyřešení této otázky přitom považuje za nezbytné, neboť Úřad se bingem ve sdělení výhrad výslovně zabývá a protisoutěžní charakter Vyhlášky 8/2015 dovozuje též z jeho nejednotné regulace na území města Ostravy. Účastník řízení je dále přesvědčen, že mezi technickou a živou hrou existuje celá řada rozdílů, které je od sebe na straně poptávky významným způsobem odlišují. Na straně nabídky pak zmiňuje vyšší nároky na provozovatele kasin oproti provozovatelům heren. Účastník řízení je proto toho názoru, že měly být vymezeny čtyři produktové relevantní trhy, a to v členění podle druhu hazardní hry (tedy samostatně živé hry, technické hry, turnaje malého rozsahu, binga). Toto členění relevantních produktových trhů považuje účastník řízení za pro sebe výrazně příznivější, neboť jen tak bude možno posoudit, zda vůbec a v jaké míře byla přijetím Vyhlášky 8/2015 narušena hospodářská soutěž. Účastník řízení proto navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování tak, aby byl schopen řádně vymezit relevantní produktový trh.

Vyjádření Úřadu

193. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že pokud by byly jednotlivé druhy hazardních her vymezeny z hlediska věcného jako samostatné relevantní trhy, na celkovém posouzení jednání města Ostravy by se nic nezměnilo, pouze by zvýhodnění/znevýhodnění soutěžitelů bylo konstatováno na vícero věcných relevantních trzích členěných dle jednotlivých druhů hazardních her. To se týká i situace, kdy v některých městských obvodech (Poruba a Ostrava – Jih) byla povolena pouze hazardní hra bingo, a to na celém jeho území, neboť co se týče ostatních druhů hazardních her, stále by byl posouzen jako protisoutěžní jejich zákaz v celém jednotlivém městském obvodu (tedy i v obvodu Poruba a Ostrava – Jih), když v jiných obvodech byla regulace bez řádného odůvodnění nastavena odlišně.

194. Jak Úřad i v tomto rozhodnutí uvádí, zastupitelnost jednotlivých druhů hazardních her je dána především využitím stejných či obdobných principů náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry. Vzhledem k tomu, že závěry Úřadu se týkají způsobu stanovení regulace jako celku, jak pro vybrané druhy regulovaných her, tak pro místa jejich provozování či zákazu provozování, bylo možno dle uvedeného společného znaku jednotlivé hry (jejichž provozování je obec oprávněna regulovat) shrnout pod souhrnné označení „hazardní hry“. Toto souhrnné označení není dle Úřadu pro účastníka řízení nijak nepříznivější. S ohledem na předmět řízení (nastavení regulace hazardních her Vyhláškou 8/2015 města Ostravy) a závěry Úřadu, by navrhované vymezení čtyř samostatných produktových trhů dle jednotlivých druhů hazardních her nemohlo přinést účastníkem řízení tvrzené příznivější posouzení, a to ani v případě samostatného relevantního trhu hazardní hry bingo, neboť tuto hru sice bylo možné provozovat ve dvou městských obvodech (Poruba a Ostrava – Jih) bez omezení adresními místy (tedy kdekoliv), zároveň však zde byly zakázány zbývající druhy hazardních her, aniž by tato odlišná regulace byla městem jakkoliv odůvodněna. Zájem o provozování hazardních her na území těchto dvou městských obvodů přitom dokládají žádosti společností BONVER WIN, a.s., Kimex Casino, a.s. a 3E PROJEKT, a.s. (viz bod 71 tohoto rozhodnutí), kterým nebylo vyhověno z důvodu setrvání na regulaci ve Vyhlášce 8/2015. Úřad tak námitkám účastníka řízení nepřisvědčuje. S ohledem na výše uvedené Úřad návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování nevyhověl.

Podmínky aplikace § 19a odst. 1 ZOHS nejsou splněny

195. Účastník řízení namítá, že zásah Úřadu nebyl v tomto správním řízení oprávněný, neboť se zde musí nutně uplatnit výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, který stanoví, že z dozoru Úřadu je vyloučena činnost orgánů veřejné správy prováděná ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního nebo daňového řádu, tedy de facto případy, kdy lze využít řádný opravný prostředek. Argumentuje, že dotčení provozovatelé hazardních her mohli i přes neuvedení konkrétního adresního místa ve Vyhlášce 8/2015 požádat příslušný správní orgán o povolení k umístění herního prostoru a pokud by jim rozhodnutím vydaným ve správním řízení nevyhověl, mohli proti tomuto rozhodnutí brojit s využitím řádných opravných prostředků, a to i v rámci správního soudnictví. Pokud by soud shledal rozpor Vyhlášky 8/2015 se zákonem, správní rozhodnutí by zrušil pro nezákonnost a věc by vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení. Ten by, vázán právním názorem soudu, musel příslušné povolení vydat, a to i přes výslovnou absenci konkrétního adresního místa ve Vyhlášce 8/2015. Dotčení provozovatelé hazardních her se tedy s využitím řádných opravných prostředků mohli domoci správního rozhodnutí, které by ve svém důsledku vedlo k odstranění případných protisoutěžních účinků Vyhlášky 8/2015. K případnému omezování hospodářské soutěže nedocházelo přímo Vyhláškou 8/2015, ale správními rozhodnutími vydávanými na jejím základě, a proto není dána pravomoc Úřadu k zásahu. V doplnění Vyjádření účastník řízení na svých tvrzeních setrvává a pouze doplňuje, že z Nálezu Bílina vyplývá, že Ústavní soud, ačkoliv se přímo otázkou aplikovatelnosti § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže na obecně závazné vyhlášky obcí regulující hazardní hry nezabýval, současně výše uvedenou argumentaci účastníka řízení nevyloučil.

Vyjádření Úřadu

196. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že právě do správního řízení, jímž se může individuální soutěžitel bránit proti nepovolení umístění herního prostoru obcí, nepřísluší Úřadu vstupovat. Naopak je Úřad zákonem o ochraně hospodářské soutěže povolán k zásahu tam, kde se např. orgán územní samosprávy dopustí jednáním při výkonu samosprávy narušení hospodářské soutěže – přitom jde o mnohem širší okruh možných jednání nežli jen jednání přivydání obecně závazné vyhlášky. Předmětem tohoto správního řízení je posouzení, zda Vyhláška 8/2015 jako normativní správní akt vydávaný obcí v samostatné působnosti nenarušuje hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a ZOHS. Dojde-li Úřad k závěru, že obecně závazná vyhláška narušuje hospodářskou soutěž, uvede to ve svém rozhodnutí. Své pravomocné rozhodnutí o rozporu vyhlášky se zákonem o ochraně hospodářské soutěže zašle Úřad Ministerstvu vnitra, které v rámci své dozorové pravomoci učiní kroky ke zrušení obecně závazné vyhlášky (neučiní-li tak sám orgán územní samosprávy, který vyhlášku vydal). Tím dojde k odstranění protisoutěžních účinků obecně závazné vyhlášky vůči všem, na které dopadala (vůči těm, kterým provozování hazardních her bezdůvodně povoleno nebylo, a i těm, kterým bezdůvodně povoleno bylo) a zajištění prostoru pro nové nastavení regulace v souladu se zákonem o ochraně hospodářské soutěže. Jde tedy o širší dosah dozorové pravomoci sledující nápravu vůči všem subjektům, čímž se liší od nápravy, jíž se případně dostane individuálnímu soutěžiteli, který využije obranu cestou účastníkem řízení zmiňovaného správního soudnictví. Argument účastníka řízení, že soutěžitelé se mohou domoci cestou správního soudnictví rozhodnutí, které by ve svém důsledku vedlo k odstranění případných protisoutěžních účinků Vyhlášky 8/2015, a měla se tedy uplatnit zákonná výluka z dozorové pravomoci Úřadu, neshledává Úřad z výše uvedených skutečností důvodným. Úřad k tomu rovněž odkazuje na Rozsudek Děčín, jímž byla zamítnuta žaloba statutárního města Děčína proti pravomocnému správnímu rozhodnutí Úřadu ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčína regulující provozování loterií na území města. Tuto vyhlášku Úřad shledal jako narušující hospodářskou soutěž bez objektivně ospravedlnitelných důvodů. Krajský soud v Brně potvrdil, že dozorové prostředky dle § 123 obecního zřízení a podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže se uplatní vedle sebe. Dle soudu je též přípustné, aby dopady normotvorné činnosti obcí vedly k její deliktní odpovědnosti z důvodu porušení zákonem chráněného zájmu (konkrétně ochrany hospodářské soutěže). Úřad poukazuje, že také ve statutárním městě Děčíně nebyli vyhláškou dotčení soutěžitelé zbaveni možnosti bránit se ve správním soudnictví proti správnímu rozhodnutí města o nepovolení provozování loterií na konkrétním adresním místě; soud neshledal, že by nebyl dán prostor pro zásah Úřadu. Úřad tak nepřisvědčuje námitce účastníka řízení, že v posuzovaném případě není dán prostor pro ingerenci Úřadu a že jeho sankční rozhodnutí by bylo nezákonné.

197. Úřad dále uvádí, že ačkoliv Ústavní soud v bodě 27 Nálezu Bílina uvedl, že otázka rozsahu oprávnění Úřadu podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže (tedy zda se vztahuje i na obecně závazné vyhlášky obcí) je předmětem řízení vedeného u Krajského soudu v Brně, tak Krajský soud v Brně již dříve, a to právě v Rozsudku Děčín, toto oprávnění Úřadu potvrdil a na tomto názoru následně setrval i v Rozsudku Bílina.

Úřad neprokazoval (a tedy ani neprokázal) splnění materiálního znaku přestupku

198. Dle účastníka řízení Úřad neprokázal, že by regulace hazardních her na území města Ostravy, zakotvená ve Vyhlášce 8/2015, vedla k narušení hospodářské soutěže ve smyslu ZOHS, neboť ze znění § 19a odst. 1 ZOHS plyne, že narušení hospodářské soutěže je nezpochybnitelným materiálním znakem přestupku podle § 19a ZOHS. Úřad dle účastníka řízení neprokázal (a ani prokázat nemohl) narušení hospodářské soutěže, a to předně kvůli nesprávnému vymezení relevantního trhu. Dále pak namítá, že Úřad bez dalšího vychází z premisy, že normotvorné jednání orgánu veřejné správy vede k narušení soutěže vždy, když vede byť jen k částečnému omezení podnikatelské činnosti; jakékoli omezení tedy Úřad považuje za vedoucí k narušení hospodářské soutěže, a proto hodnotil pouze to, zda presumované narušení hospodářské soutěže bylo provedeno na základě ospravedlnitelných důvodů. Zdůrazňuje, že vzhledem k materiálnímu pojetí tohoto přestupku nestačí (pro konstatování existence přestupku) pouze doložit naplnění formálních znaků skutkové podstaty konkrétního přestupku, aniž by Úřad hodnotil, zda účastník řízení skutečně ve svém výsledku narušil veřejný zájem chráněný ZOHS, kterým je nerušená hospodářská soutěž. Poukazuje též na paralelu se zneužitím dominantního postavení ve formě diskriminace, kde je třeba rovněž prokázat naplnění materiálního znaku přestupku a ne každá diskriminace činěná dominantním podnikem ve vztazích s jeho obchodními partnery musí nutně vést k narušení hospodářské soutěže. Dle účastníka řízení pak nestačí prokázání pouhého „ohrožení“, jako je tomu např. u cílových dohod narušujících hospodářskou soutěž. Postup Úřadu tak považuje za neakceptovatelný, neboť Úřad dovodil naplnění materiálního znaku přestupku jen ze skutečnosti, že město Ostrava na svém území omezilo provozování hazardních her a tím údajně zvýhodnilo některé soutěžitele oproti jiným, a neprokázal, že v důsledku přijetí Vyhlášky 8/2015 došlo k narušení hospodářské soutěže (a tím ke snížení spotřebitelského blahobytu ve formě zvýšení cen, anebo snížení kvality poskytovaných služeb na dotčených relevantních trzích). Účastník řízení proto navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování v tom smyslu, zda přijetí Vyhlášky 8/2015 skutečně vedlo k narušení hospodářské soutěže na dotčených relevantních trzích (ať už by relevantní trhy byly vymezeny jakkoli).

Vyjádření Úřadu

199. K námitce účastníka řízení Úřad předně uvádí, že i skutková podstata § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže obsahuje narušení hospodářské soutěže, jež je vyjádřeno v § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže legislativní zkratkou, která zahrnuje vyloučení, omezení, jiné narušení nebo ohrožení soutěže. Z dikce zákona o ochraně hospodářské soutěže je pak zjevné, že materiální znak skutkové podstaty přestupku porušení § 19a je naplněn i v případě ohrožení férové hospodářské soutěže (tzn. nedochází ke skutečnému narušení, ale takové narušení reálně hrozí v budoucnu, potenciálně). V oblasti dozoru nad orgány veřejné správy[228] lze, stejně jako v oblasti dozoru nad tím, jak si soutěžitelé plní své povinnosti vyplývající pro ně ze zákona o ochraně hospodářské soutěže,[229] působit na základě zákona o ochraně hospodářské soutěže preventivně, tj. nevyžaduje se skutečné narušení hospodářské soutěže; pro naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže je dostačující pouze její ohrožení. Stejného názoru je pak i odborná literatura[230] a soudní praxe[231] respektovaná ustálenou praxí Úřadu.[232]

200. Ve správním řízení bylo Úřadem dostatečně prokázáno, že město Ostrava regulací ve Vyhlášce 8/2015 nepostupovalo za rovných podmínek vůči všem soutěžitelům (stávajícím, jež na trhu působili, a novým zájemcům o provozování); zvýhodnilo stávající provozovatele hazardních her, jejichž provozovny zařadilo mezi povolená adresní místa, a vyloučilo tak možnost provozování hazardních her na jiných adresních místech, přičemž pro výběr míst provozování zařazených do Vyhlášky 8/2015 nenastavilo předem známá, objektivní a nediskriminační kritéria, dle nichž by se jak stávající provozovatelé, tak noví zájemci mohli za rovných podmínek ucházet o provozování na území města (a zařazení do Vyhlášky 8/2015). Současně město přijetím Vyhlášky 8/2015 „zafixovalo“ stav takto diskriminačně povolených adresních míst prakticky „na neurčito“, a tím uzavřelo daný trh pro vstup nových soutěžitelů (a tím i možnost vstupu nových soutěžitelů nabízejících lepší služby z hlediska kvality, příp. ceny apod. pro spotřebitele), neboť nestanovilo žádný postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi případných zájemců o vstup na trh provozování hazardních her na území města, tedy kdy se jimi bude zabývat, dle jakých kritérií je bude posuzovat, případně zda a po jaké době účinnosti Vyhlášky 8/2015 např. vyhodnotí její efektivitu v regulaci hazardních her. Dle Úřadu posuzované jednání města Ostravy narušilo hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území města Ostravy bez objektivně ospravedlnitelného důvodu. Ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS pak uvádí demonstrativně výčet příkladů, jimiž může dojít jednáním orgánu veřejné správy k narušení soutěže. Pod písmenem a) je to zvýhodnění určité skupiny soutěžitelů bez objektivně ospravedlnitelného důvodu. Právě k takovému zvýhodnění došlo jednáním města Ostravy při přijetí Vyhlášky 8/2015, přičemž dle příloh zmíněné vyhlášky jde o početnou skupinu takto nedůvodně (bez jasně nastavených pravidel) zvýhodněných soutěžitelů, jímž bylo takto umožněno podnikat na území města v oblasti provozování hazardních her (viz k tomu blíže část V. 3. 5. 1 tohoto rozhodnutí).

201. Námitka účastníka řízení, že pouhé formální zvýhodnění nestačí pro porušení §19a ZOHS, není pro daný případ přiléhavá, neboť materiální znak narušení soutěže je naplněn při prokázání, že některým soutěžitelům byla de facto znemožněna dosavadní hospodářská činnost, potenciálně novým soutěžitelům bylo de facto zabráněno vstoupit na trh, přičemž jiným soutěžitelům bylo umožněno v dosavadní hospodářské činnosti pokračovat (aniž by pro takový postup byly dány objektivně ospravedlnitelné důvody). Argument účastníka řízení, že Úřad bez dalšího vychází z premisy, že normotvorné jednání orgánu veřejné správy vede k narušení soutěže vždy, když vede byť jen k částečnému omezení podnikatelské činnosti, je dle Úřadu vyvrácen celým průběhem dokazování a zkoumání rozhodných skutečností v tomto řízení. Úřad se neopřel jen o formální stránku přestupku, ale zabýval se podrobně naplněním materiální stránky přestupku. Dalšímu argumentu účastníka řízení, že Úřad neprokázal (ani prokázat nemohl) naplnění materiální stránky přestupku, jestliže neprovedl řádné vymezení „relevantních trhů“, Úřad nepřisvědčuje, neboť relevantní trh byl vymezen přiléhavě posuzovanému případu. K tomu Úřad odkazuje na své vyjádření k samostatným námitkám účastníka řízení týkajícím se věcného a geografického vymezení relevantního trhu v bodech 182 až 194 tohoto rozhodnutí. S ohledem na výše uvedené Úřad návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování nevyhověl.

Úřad nesprávně vykládá pojem „ospravedlnitelné důvody“

202. Účastník řízení dále namítá, že Úřad měl při aplikaci § 19a ZOHS posuzovat, zda orgán veřejné správy měl ve vztahu k prokázané míře skutečného narušení hospodářské soutěže ospravedlnitelné důvody, které vyváží míru skutečného narušení hospodářské soutěže, tedy zda orgán veřejné správy svým opatřením narušujícím do určité míry hospodářskou soutěž sledoval legitimní cíl, a to způsobem, který byl schopen k dosažení tohoto legitimního cíle přispět a současně byl k dosažení takového legitimního cíle nezbytný, tj. zda nebylo možné takového legitimního cíle dosáhnout jiným, hospodářskou soutěž méně narušujícím způsobem. Úřad namísto toho provedl test proporcionality spočívající pouze v posouzení toho, zda předmětná regulace provozování hazardních her na území města Ostravy byla založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Z ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS navíc jasně vyplývá, že Úřad v případě existence „ospravedlnitelných důvodů“ nemá již žádný prostor dále zkoumat, jakým způsobem byla obecně závazná vyhláška, zde Vyhláška 8/2015, přijata (tedy zda byla regulace založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích), a tedy ani nemůže dovozovat spáchání přestupku proti § 19a odst. 1 ZOHS. Ačkoliv se Úřad při stanovení testu proporcionality ve vztahu k „ospravedlnitelným důvodům“ odvolává na Právní výklad zákona o hazardních hrách a v něm citovanou judikaturu Soudního dvora Evropské unie (rozsudek č. C-203/08 ze dne 3. června 2010 ve věci Sporting Exchange a rozsudek č. C-470/11 ze dne 19. července 2012 ve věci Garkalns), tato je zcela nepřiléhavá k posuzovanému případu, jelikož se netýká ochrany hospodářské soutěže, nýbrž tehdejšího čl. 49 Smlouvy o založení Evropského společenství stanovujícího zákaz omezení volného pohybu služeb v Evropské unii. Dle účastníka řízení tak Úřad místo posouzení, zda tvrzené narušení hospodářské soutěže bylo ospravedlnitelné sledovaným legitimním cílem Vyhlášky 8/2015, hodnotil, zda Vyhláška 8/2015 neodporuje zákazu omezení volného pohybu služeb v Evropské unii. V návaznosti na to účastník řízení uzavírá, že Úřad v posuzovaném případě zkoumal způsob přijetí Vyhlášky 8/2015 a tím si přisvojil pravomoc, která náleží výhradně soudům a v určité míře též Ministerstvu vnitra vykonávajícímu dozor nad samostatnou působností územních samosprávných celků. Jako příklad k tomuto tvrzení uvádí situaci společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s., která na adresním místě 28. října 205/45 mohla v důsledku Vyhlášky 8/2015 provozovat výhradně živou hru a Úřad shledal její diskriminaci jednáním účastníka řízení při nastavení regulace hazardních her ve městě. Účastník řízení poukazuje, že z pravomocného rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. prosince 2019, č. j. 25 Af 19/2019-59 ve věci společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s. (dále též „Rozsudek ve věci CASINO KARTÁČ Group a.s.“) zcela jednoznačně vyplývá, žeuvedená společnost nebyla ve vztahu k dotčenému adresnímu místu prostřednictvím Vyhlášky 8/2015 nijak diskriminována.

203. Účastník řízení se k otázce existence ospravedlnitelných důvodů vyjádřil i v souvislosti s Rozsudkem Děčín. Z citace bodu 16[233] tohoto rozsudku účastník řízení dovozuje, že podle Krajského soudu v Brně nemusí být v rozporu s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže takové jednání orgánu veřejné správy, které zvýhodní určitého soutěžitele (tedy je diskriminační) nebo vede k jinému omezení soutěže. Úřad proto ve správním řízení není oprávněn dojít k závěru, že účastník řízení spáchal přestupek ani tehdy, pokud případně došlo ke zvýhodnění určitého soutěžitele nebo vyloučení jiného soutěžitele prostřednictvím Vyhlášky 8/2015, neboť toto nepředstavovalo narušení hospodářské soutěže bez ospravedlnitelných důvodů, tj. nebylo motivováno libovůlí, nýbrž sledováním legitimního cíle omezit negativní dopady hazardních her.

Vyjádření Úřadu

204. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že jím uváděný test proporcionality prováděl, přičemž k jeho provedení se Úřad vyjadřuje v části V. 2 a následně V. 3. 5 tohoto rozhodnutí. Regulace hazardních her ze strany orgánů veřejné správy nepochybně zasahuje do volné hospodářské soutěže, a proto je třeba zajistit, aby zásah nevykazoval prvky libovůle orgánu veřejné správy, vycházel z jasně nastavených objektivních pravidel uplatňovaných vůči všem soutěžitelům nediskriminačním způsobem a byl proporcionální sledovanému cíli (viz bod 111 tohoto rozhodnutí). Ospravedlnitelné důvody jsou pak konkrétní existující skutkové okolnosti, které ospravedlňují konkrétní postup města při nastavení regulace hazardních her. Za přiměřený zásah do hospodářské soutěže, který prvky libovůle nevykazuje, pak Úřad považuje, když je regulace provozování hazardních her provedena na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, která zajišťují, že město neprovedlo regulaci svévolně. Z nálezu Ústavního soudu ÚS 56/10 plyne, že vymezení adresních míst v obecně závazné vyhlášce se musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. Požadavky ze strany Úřadu tedy nejsou ničím jiným, než rozvedením kritérií stanovených Ústavním soudem, a to ve vztahu k soutěžnímu prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. To stejné pak lze uvést i ve vztahu ke zmiňovaným rozsudkům Soudního dvora Evropské unie. Úřad nepopírá, že se v nich vychází z bývalého článku 49 Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní článek 56) založeného na zákazu omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, je však toho názoru, že v nich uvedený výklad, týkající se provozování hazardních her, není v rozporu se smyslem regulace hazardních her na území jednotlivých obcí v rámci jednoho státu a z něj vyplývajícím požadavkem na stanovení regulace, která se bude zakládat na objektivních, konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Sama obec si určuje, jaké aspekty jsou pro ni při regulaci hazardních her důležité a jakým způsobem kritéria regulace nastaví. Soutěžitelé by si však měli být schopni ověřit, že nastavení kritérií umožnilo rovný přístup všech soutěžitelů k možnosti provozování hazardních her, a že nezpůsobuje např. nedůvodné zvýhodnění nebo vyloučení některých z nich z hospodářské soutěže jen proto, že regulace hazardních her byla provedena netransparentním a diskriminačním způsobem.

205. Zkoumání „ospravedlnitelných důvodů“ nepochybně souvisí s posouzením, jakým způsobem orgán veřejné správy postupoval při nastavení podmínek regulace (či kritérií, na základě kterých je regulace provedena) obecně závaznou vyhláškou, zde Vyhláškou 8/2015, a zásahu do hospodářské soutěže; objektivně ospravedlnitelné důvody pak nelze zaměňovat s legitimním cílem, který obec sleduje přijetím regulace, kdy Úřad posuzuje, zda regulace naplnila tento cíl a byla přiměřená tomuto cíli. Úřad uvádí, že v posuzovaném případě prokázal, že ačkoliv jednání účastníka řízení sledovalo legitimní cíl (což je zohledněno i ve výši ukládané pokuty),[234] ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže Vyhláškou 8/2015 neexistovaly, neboť způsob provedení regulace provozování hazardních her obsahoval prvky libovůle, které vyplynuly ze skutečnosti, že regulace nebyla založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, jinými slovy nebyla učiněna transparentním způsobem. Město tedy nepostupovalo při přijetí Vyhlášky 8/2015 přiměřeně ve vztahu ke stanovenému cíli regulace spočívajícímu v minimalizaci negativního vlivu hazardních her.

206. Není pak pravdou tvrzení účastníka řízení, že Úřad tím, že zkoumal způsob přijetí Vyhlášky 8/2015, si přisvojil pravomoc, která náleží výhradně soudům a v určité míře též Ministerstvu vnitra vykonávajícímu dozor nad samostatnou působností územních samosprávných celků. V pravomoci Úřadu dané zákonem o ochraně hospodářské soutěže, je zkoumat, zda postup obce při stanovení regulace hazardních her obecně závaznou vyhláškou nevedl k porušení § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže. To, že tato pravomoc Úřadu nezasahuje do pravomoci Ministerstva vnitra (ani ji nenahrazuje), nýbrž uplatní se vedle pravomoci Ministerstvu vnitra k posouzení obecně závazných vyhlášek dané obecním zřízením, potvrzuje výše citovaný Rozsudek Děčín i Rozsudek Bílina.

207. K námitce účastníka řízení odkazující na závěry Rozsudku ve věci CASINO KARTÁČ Group a.s. týkajícího se správní žaloby společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s. proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobce o změnu povolení k umístění herního prostoru spočívající v umístění technické hry v provozovně žalobce na adrese 28. října 435/213 Úřad uvádí následující. V bodě 12 rozsudku soud konstatuje, že technická hra je na území města povolena v 10 z celkem 23 městských obvodů, přičemž ve zbývajících městských obvodech povolena není. Městský obvod Mariánské hory a Hulváky (tj. kde provozuje hazardní hry společnost CASINO KARTÁČ Group a.s. na adrese 28. října 435/213), tak není dle soudu jediným městským obvodem s nepovolenou technickou hrou, což vedlo soud k závěru, že předmětnou vyhlášku nelze hodnotit jako diskriminační z toho pohledu, že by městský obvod Mariánské Hory a Hulváky byl jediným městským obvodem, kde by byla technická hra zakázána. V bodě 15 a 16 rozsudku soud konstatoval, že vymezení povolených míst provozování technické hry v jednom z městských obvodů, a to v obvodu Moravská Ostrava a Přívoz (který přímo sousedí s městským obvodem Mariánské Hory a Hulváky), je soustředěno v souhrnu pouze na malé části tohoto jinak rozlehlého obvodu, a to do sousedství historického centra Ostravy směrem k centru zábavy (ulici Stodolní). Na celém zbytku tohoto městského obvodu je provozování hazardních her zakázáno. Z tohoto důvodu se vymezení povolených míst technické hry v městském obvodě Moravská Ostrava a Přívoz soudu nejeví nikterakdiskriminačním vůči plošnému zákazu technické hry v městském obvodě Mariánské Hory a Hulváky. V bodě 17 rozsudku soud připojil, že jelikož žalobce provozuje 2 další kasina v obvodu Moravská Ostrava a Přívoz (na adresách Puchmajerova 208/1 a Umělecká 305/1), nedošlo předmětnou regulací ani k personální diskriminaci žalobce.

208. Z Rozsudku ve věci CASINO KARTÁČ Group a.s. je tak dle Úřadu zřejmé, že soud neřešil narušení hospodářské soutěže na území města Ostravy Vyhláškou 8/2015 jako takové; nezkoumal, zda město vůči všem soutěžitelům (včetně žalobce) uplatnilo při nastavení regulace hazardních her rovný přístup a jaká kritéria mělo město stanovena pro regulaci hazardních her v jednotlivých městských obvodech (jak kritéria pro druh povolené hry, tak pro výběr míst jejich provozování) či jak odůvodnilo rozdílnost regulace – viz zákaz provozování v určité části města oproti odlišné regulaci v části jiné, a zda v důsledku těchto kritérií bylo zasaženo do hospodářské soutěže způsobem přiměřeným a jenž byl objektivně ospravedlnitelný. Dle Úřadu tedy ani dotčení společnosti CASINO KARTÁČ Group a.s. spočívající v nemožnosti provozovat technické hry v obvodu Mariánské Hory a Hulváky na adrese 28. října 435/2013 nebylo soudem řešeno z pohledu aplikace kritérií rovné hospodářské soutěže vůči všem subjektům, jež by přicházely v úvahu pro zařazení do jednotlivých příloh Vyhlášky 8/2015. Z tohoto důvodu Úřad nemůže být závěrem zmíněného soudu vázán, a to ani pokud jde o negativní dopad regulace hazardních her zjištěný Úřadem vůči soutěžiteli na adresním místě 28. října 435/2013. Úřad proto neshledává námitku důvodnou.

209. Úřad v souvislosti s účastníkem řízení citovanou pasáží Rozsudku Děčín, ze které vyvozuje, že Úřad nemůže dospět k závěru o spáchání přestupku účastníkem, uvádí, že účastník řízení vytrhává část bodu 16 z kontextu, neboť tento míří na to, zda je Úřad oprávněn aplikovat § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže také na normotvorbu obcí v samostatné působnosti.[235] Závěr soudu o tom, že „absolutní zákaz protisoutěžní činnosti je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou“, je poté zmiňován v souvislosti s činnostmi, které jsou dle § 19a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže z působnosti Úřadu vyňaty (poskytování veřejné podpory či přezkoumávání správních rozhodnutí vydaných ve správním řízení dle jiných zákonů).

Nerealistické požadavky Úřadu na regulaci hazardních her „objektivním“ a „nediskriminačním“ způsobem staví obce před rozhodnutí hazard zcela povolit nebo zcela zakázat

210. V další části svých námitek účastník řízení dovozuje, že představy Úřadu o nezbytnosti stanovit pro regulaci objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria, včetně kritérií kvalitativních, jsou zcela odtržené od reality. U kvalitativních kritérií namítá, že zákon o loteriích, jakož i zákon o hazardních hrách, umožňuje stanovit jen místo a čas, kde a kdy lze na dotčeném území hazardní hry provozovat. Účastník řízení tedy není oprávněn stanovit žádná kvalitativní kritéria, tedy další požadavky na vybavení provozoven či bezúhonnost jejich provozovatelů, na základě nichž by mohlo být rozhodování na nediskriminačním základě o vydání povolení k provozování hazardních her na konkrétním adresním místě. Taková kritéria stanoví závazným a vyčerpávajícím způsobem zákon o hazardních hrách a dříve zákon o loteriích. Úřad tak dle účastníka řízení městu Ostravě, jakož i nepřímo všem ostatním obcím v České republice, doporučuje jednání, ke kterému nemají žádnou zákonnou pravomoc.

211. Domnívá se, že dle Úřadu by účastník řízení měl a má za této situace pouzedvě možnosti, jak dosáhnout cíle zamezit rozšiřování hazardních her. První, mírnější variantou, je zachování stávajících provozoven (stávajících adresních míst) při současném zákazu zřizování provozoven dalších (lze ji však označit za diskriminační vůči eventuálním budoucím zájemcům o vstup na trh). Druhou, radikálnější variantou, je zákaz všech provozoven (vylučuje sice jakoukoli hospodářskou soutěž, neboť zcela likviduje existující relevantní trh, ale lze jej označit za důsledně nediskriminační). Postoj Úřadu tak ve svém důsledku vede k tomu, že jím šetřené obce na svém území provozování konkrétní hazardní hry buď vždy zcela povolí, nebo zcela zakáží. Jakékoli jiné řešení by je totiž vystavilo riziku, že se svým jednáním dopustí porušení § 19a ZOHS.

212. K výtce Úřadu, že město nemělo nastavený žádný mechanismus pro projednávání a posouzení žádostí o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015, účastník řízení namítá, že existence takového mechanismu je naprosto utopickou a iluzorní představou. Úřad tímto zdánlivě připouští vymezení oblastí pro provozování hazardních her ve městě adresními místy, nicméně tento přístup by opět vyžadoval, aby obec stanovila určitá doplňková „objektivní“ kritéria, jejichž splnění by mohlo vést k tomu, že by obec vyhověla žádosti o umístění dalšího adresního místa na seznam adresních míst v obecně závazné vyhlášce. Takový přístup naráží i na riziko, že navzdory možnému splnění předepsaných „objektivních“ kvalitativních kritérií (pokud by byla přípustná), nebude pro změnu obecně závazné vyhlášky na základě každé jednotlivé žádosti možné zajistit požadovanou většinu mezi obecními zastupiteli, jimž způsob, jak mají hlasovat, nelze nařizovat.

213. Účastník řízení Doplnění k vytýkané absenci mechanismu pro nakládání se žádostmi o zařazení dalších adresních míst do Vyhlášky 8/2015 odkazuje i na Nález Bílina, kdy dle jeho názoru obecně závazná vyhláška ve městě Bílina umožnila provozování hazardních her pouze na konkrétních adresních místech (stanovila 4 adresní místa) a neexistoval zde postup pro schvalování dalších žádostí, přičemž dle něj Nález Bílina jednoznačně ukazuje, že město nemusí stanovit zmiňovaný mechanismus, jelikož není v pravomoci měst a obcí rozhodovat o povolení k umístění herního prostoru. Ústavní soud jednoznačně považoval záměr města Bílina omezit hazardní hry na pouhé čtyři provozovny na území města za souladný s legitimním cílem omezení dopadů hazardních her.

Vyjádření Úřadu

214. Pokud jde o tvrzení účastníka řízení, že představy Úřadu o způsobu regulace hazardních her jsou v praxi naprosto nerealizovatelné a nikdy by k dosažení legitimního cíle nevedly, Úřad uvádí, že u regulace vycházející z vymezení adresních míst provozování není stanovení objektivních a předem známých kritérií, jež by měla být pro výběr adresních míst aplikována rovným a nediskriminačním způsobem, jednoduché, zároveň však rozhodně není nemožné. V návaznosti na tato kritéria by pak nemělo být obtížné přijetí transparentního mechanismu, podle kterého budou řešeny případné žádosti nových zájemců o provozování hazardních her z hlediska, zda splňují či nikoliv stanovená kritéria. Nelze bez jakýchkoli kritérií povolit provozování hazardních her těm, kteří dosud provozovali (a zafixovat toto jejich zvýhodnění na trhu obecně závaznou vyhláškou prakticky na neurčito), aniž byly dány rovné podmínky pro vstup na daný trh všem zájemcům. V případě absence kritérií pak není dle čeho posoudit případné další žádosti o vstup na trh; není též vyjasněno, zda a případně po jaké době účinnosti vyhlášky se město bude jejich žádostmi zabývat. Podobně v případě ukončení provozování hazardních her na povoleném adresním místě není též vyjasněno, zda bude možné jej nahradit jiným adresním místem a případně dle čeho by byl proveden výběr z více zájemců. Právě pomocí nastavení vhodných kritérií (včetně kvalitativních) lze dosáhnout požadovaného omezení provozování hazardních her ve městě a město pak nemá povinnost zařadit do regulace každého, kdo splní podmínky zákona o hazardních hrách. Úřad k tomu odkazuje též na svou rozhodovací praxi v oblasti regulace hazardních her obecně závaznými vyhláškami obcí.[236] Požadavek na stanovení objektivních a nediskriminačních kritérií uvádí též NSS v rozsudku č.j. 1 As 5/2017-76 ze dne 13. července 2017 (bod 37), ze kterého plyne, že obec musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem, že bude v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná. Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná s principem rovnosti a zákazem libovůle. Tato kritéria by ideálně měla být uvedena již v doprovodných dokumentech k obecně závazným vyhláškám.

", "next": 239373}