103. Pokud jde o význam neurčitého právního pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň
společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění
znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním
kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení
právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je
proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly
intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).
104. Po zvážení všech okolností šetřeného případu a přihlédnutí k výše uvedenému uvádí Úřad
následující.
105. Obecně lze konstatovat, že za nejzávažnější stupeň intenzity porušení zákona je nutno
považovat postup zadavatele spočívající v ignoraci ustanovení zákona a základních zásad, na
nichž je tento zákon postaven, neboť takový postup zpravidla zcela vylučuje soutěžní
prostředí, které je základním předpokladem dosažení efektivního vynakládání veřejných
38
Č.j.: ÚOHS-33771/2023/500
prostředků. Nezákonným zadáním veřejné zakázky mimo zadávací řízení dochází k vyloučení
jednoho ze základních principů zadávání veřejných zakázek, jímž je zajištění otevřené
hospodářské soutěže, která je základním předpokladem výběru ekonomicky nejvýhodnější
nabídky a prostředkem k realizaci základních principů uvedených v § 6 zákona.
106. V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že v šetřeném případě
nedošlo k zákonem předvídanému postupu podle § 2 odst. 3 zákona spočívajícímu v zadání
veřejné zakázky v zadávacím řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem,
čímž došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní
hospodářské soutěže při zadávání veřejných zakázek. Právě tento právem chráněný zájem lze
považovat za esenciální předpoklad hospodárného vynakládání veřejných prostředků, jelikož
jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů či rozhodovací praxe Úřadu,
prostřednictvím férové hospodářské soutěže je dosahováno cíle a smyslu úpravy práva
veřejných zakázek, tedy efektivního vynakládání veřejných prostředků. Jinými slovy, jestliže je
cílem zákona zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými
prostředky a jestliže zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby
smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při
zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli (k tomu blíže srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 1 Afs 20/2008), je třeba jednání
obviněného, který nepostupoval při poptávání předmětu plnění veřejné zakázky v zadávacím
řízení dle zákona nebo jiným zákonem předvídaným postupem, označit za typově jedno
z vůbec nejzávažnějších.
107. Úřad dále při zvažování výše pokuty přihlédl k následkům spáchání přestupku. Obviněný
v daném případě nezákonným postupem omezil okruh potenciálních dodavatelů veřejné
zakázky, resp. negativně zasáhl do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví. Přitom
nelze vyloučit, že nabídka jiného dodavatele mohla být pro obviněného ekonomicky
výhodnější, a tudíž že došlo k nehospodárnému výdeji veřejných prostředků.
108. Úřad při stanovení výše pokuty přihlédl též k době, která uplynula od pokračování v přestupku,
neboť jak Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 62 Af 123/2013 ze dne 9. 4. 2015 judikoval,
„je-li základním požadavkem na zákonnost uložené pokuty její proporcionalita, pak hledisko
doby, jež uplynula mezi spácháním správního deliktu a jeho potrestáním, je možným (a někdy
nutným) korektivem při úvahách ohledně výše pokuty, k němuž má být přihlédnuto na závěr
těchto úvah; aplikace tohoto korektivu má zamezit, aby výše pokuty, jinak řádně stanovena
podle zákonem předepsaných kritérií a kritérií nutně aplikovatelných i bez jejich výslovného
vyjádření v zákoně (kritérium přiměřenosti s ohledem na míru, ve které výše pokuty může
působit pro delikventa likvidačně), celkově nejevila znaky nepřiměřenosti s ohledem na
prodlevu, která nastala mezi porušením právní povinnosti a trestem, který za to byl uložen.
V rámci správního trestání je totiž třeba dostatečně silně vnímat, že časový horizont toho,
kdy se účastníkovi řízení (delikventovi) dostává konečného rozhodnutí ve věci, je
neoddělitelnou součástí měřítek celkové spravedlnosti řízení, a že čím je tento časový horizont
delší, tím více se rozostřují kontury spravedlnosti jak v očích účastníka řízení, tak i v obecném
vnímání veřejnosti a veřejného mínění, což celkově oslabuje důvěryhodnost státní moci.
Je nepochybné, že s prodlužujícím se okamžikem potrestání se relativizuje základní vztah mezi
spáchaným deliktem a ukládanou sankcí a že doba mezi porušením právní povinnosti
a rozhodnutím o sankci má i bezprostřední vliv na účel trestu, jehož má být uložením konkrétní
39
Č.j.: ÚOHS-33771/2023/500
sankce dosaženo“. Vzhledem k tomu, že ke dni vydání tohoto rozhodnutí uplynuly od spáchání
posledního dílčího útoku pokračování v přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí
více než 3 roky, zohlednil Úřad tuto skutečnost při zvažování výše pokuty ve prospěch
obviněného.
109. Jiné polehčující ani přitěžující okolnosti, které by měly vliv na uloženou výši pokuty, Úřad
v šetřeném případě neshledal.
110. Úřad konstatuje, že je při rozhodování o přestupku povinen reflektovat článek 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod. Ústavní pravidlo zakotvené v čl. 40 odst. 6 Listiny základních
práv a svobod (na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu
o občanských a politických právech) je základem výjimky z jinak obecně platného zákazu
retroaktivity trestních norem, která se uplatní v případě, kdy je pozdější právní úprava pro
pachatele příznivější, přičemž podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je
v daném případě přípustná analogie mezi normami soudního (trestněprávního) trestání
a správního trestání.
111. Závěry formulované Nejvyšším správním soudem došly svého výslovného zákonného
zakotvení, a to prostřednictvím zákona o přestupcích, který je obecným právním předpisem
upravujícím jednak institut přestupků a také postup správních orgánů při jejich šetření
a trestání. Dle § 2 citovaného zákona, se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona
účinného v době spáchání přestupku; jestliže je to však pro pachatele přestupku příznivější,
posuzuje se odpovědnost pachatele podle zákona pozdějšího. V duchu výše uvedené zásady
tedy Úřad přistoupil k posouzení, zda není pro zadavatele pozdější právní úprava obsažená
v novele zákona účinné k 16. 7. 2023 (zákon č. 166/2023 Sb., kterým se mění zákon
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů) příznivější než
právní úprava obsažená ve znění zákona účinném v době spáchání přestupku [ke spáchání
pokračování v přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 31. 10. 2019].
112. Úřad k předmětné věci sděluje, že při posouzení relevantních skutečností případu, tj. všech
okolností odpovědnosti obviněného za přestupek, postupoval podle právních předpisů
účinných ke dni spáchání přestupku, neboť, po srovnání obou právních úprav a možností jejich
aplikace, dospěl k závěru, že novější právní úprava není pro zadavatele příznivější.
113. Úřad při stanovení výše pokuty v souladu s § 37 písm. i) zákona o přestupcích rovněž ověřil,
že k žádné části jednání, jímž byl přestupek spáchán, nedošlo za účinnosti zákona,
který za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který byl účinný při dokončení
tohoto jednání.
114. Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, resp. pokračování v přestupku, za nějž je obviněnému
nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu
vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek
Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62
popřípadě rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném
rozsudku NSS konstatoval, že »soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním
orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat
tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii
z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného
kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní
40
Č.j.: ÚOHS-33771/2023/500
zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu.
K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008,
č. j. 1 As 27/2008 - 67, dle něhož „použití analogie ve správním trestání je přípustné,
a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec
neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot,
na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“« Soud dále pokračuje tak, že »[t]restněprávní
doktrína uvádí, že souběh „je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných
činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek
za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce
neodsouzení“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné
a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).« Současně je v citovaném rozsudku
uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení,
ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní
přestupky).
115. Úřad tedy posoudil, zda přestupek, resp. pokračování v přestupku, za nějž je obviněnému
ukládána pokuta, není v souběhu s dalším přestupkem obviněného, resp. zda se obviněný
nedopustil projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla
uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.
116. Úřad uvádí, že přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí je v souběhu s přestupkem,
který obviněný spáchal dne 27. 1. 2020, a o němž bylo rozhodnuto v rámci správního řízení
sp. zn. ÚOHS-S0515/2023 příkazem Úřadu č. j. ÚOHS-30212/2023/500 ze dne 14. 8. 2023
a obviněnému za něj byla uložena pokuta ve výši 40 000,- Kč.
117. S ohledem na výše uvedené Úřad přikročil k uplatnění institutu souhrnného trestu způsobem,
který se Úřadu jeví v oblasti správního práva jako jediný možný, kdy nevzniká riziko, že by se
Úřad jako správní orgán dopustil nedodržení zásady legality zakotvené v čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod.
118. Pokud by měl Úřad uložit obviněnému souhrnný trest za projednávaný přestupek a přestupek
uvedený v bodu 116 odůvodnění tohoto rozhodnutí a nemá-li zároveň v tomto správním řízení
zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“ (tj. výrok ukládající konkrétní pokutu
za spáchání přestupku uvedeného v bodu 116 odůvodnění tohoto rozhodnutí), lze absorpční
zásadu ve formě uplatnění pravidel pro ukládání souhrnného trestu aplikovat pouze tím
způsobem, že v rámci uložení sankce za projednávaný přestupek zohlední předchozí uloženou
pokutu za přestupek, jež je s projednávaným přestupkem v souběhu. Při určení výše pokuty
tedy Úřad zohlednil i pokutu uloženou za přestupek, který je s projednávaným přestupkem
v souběhu.
119. Při určení výše pokuty Úřad též přihlédl k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém
případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“.
Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter v tom smyslu, že by „zmařily“
samu ekonomickou podstatu obviněného. Z výroční zprávy obviněného za rok 202224 vyplývá,
že obviněný dosáhl celkového hospodářského výsledku ve výši 1 658 092 Kč, přičemž v roce
2022 dosáhl obviněný vlastních výnosů ve výši 56 750 799 Kč. Na základě výše uvedeného
24
Dostupné zde https://www.ngprague.cz/o-nas/stranka/vyrocni-zpravy
41
Č.j.: ÚOHS-33771/2023/500
Úřad konstatuje, že vyměřenou výši pokuty nelze v tomto případě považovat za likvidační ani
za nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného (a v tomto smyslu
nespravedlivou).
120. V souvislosti s právě uvedeným Úřad uvádí, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení
postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci
represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která
směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu.
Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do
majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které
mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah
samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se
v konečném důsledku nemusí uložená pokuta projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného,
neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit
nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil
v uložení pokuty. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje
dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.
121. S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.
122. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního
úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně
číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.
K výroku III. tohoto rozhodnutí – náklady řízení
123. Podle § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku,
kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok
o náhradě nákladů řízení.
124. Správní orgán podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích uloží obviněnému, který byl uznán
vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí
o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění
podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.
125. Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje,
musel správní orgán vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.
126. Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení
paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle
citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí
právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů
a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů
řízení, ve znění pozdějšího předpisu (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že
paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní
povinnosti, činí 1 000 Kč.
127. Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru,
že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní
povinnosti obviněného a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve
42
Č.j.: ÚOHS-33771/2023/500
výši stanovené vyhláškou. Z toho důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto
rozhodnutí.
128. Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo
19-24825621/0710, variabilní symbol 2023000459.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže –
Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má
odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1
písm. b) zákona činí výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná
uznávaným elektronickým podpisem.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží
Mgr. Miroslav Kučerka, LL.M., advokát, Národní 416/37, 110 00 Praha 1
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
43