zbývající část města regulaci odlišnou (s odvoláním se na požadavky jednotlivých MČ) uvedl
(zvýraznění doplněno): „Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných
vyhláškách neospravedlňuje. (…) Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě,
legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně
městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky
přenesla.“ (bod 35) „Stejně tak převzetí návrhů městských částí nevylučuje nerovné zacházení
mezi subjekty v jednotlivých částech obce. Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační
povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie
na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví
určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností
o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný
metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí
ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností
jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci
hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec.“ (bod 36).
132. Nesprávnost názoru HMP vymezit jako samostatné geografické relevantní trhy jednotlivé MČ
dokládá i to, že mnohé MČ HMP jsou naopak propojeny souvislou zástavbou, o jejíž případnou
nekontinuitu toto dělení HMP opírá. MČ jsou též propojeny městskou hromadnou dopravou,
a tedy snadno dostupné pro spotřebitele. HMP pro podporu svého tvrzení ohledně
geografického vymezení relevantního trhu neuvádí žádné vnitřně konzistentní argumenty. Jde
tak spíše o jeho snahu o rozmělnění území HMP na řadu samostatných relevantních trhů
z hlediska geografického dle hranic jednotlivých MČ s cílem dosáhnout pro sebe příznivějšího
posouzení zúžením dotčeného území o MČ s nulovou tolerancí. HMP však přitom pomíjí, že
neodůvodnilo, proč na určité části území města bude nastaven určitý režim regulace odlišný od
území jiného,121 což platí i pro identifikaci části území města, v níž mělo být zakázáno
provozování všech druhů loterií/hazardních her (jež je město oprávněno regulovat).
133. Úřad tak uzavírá, že jediným vrchnostenským jednáním HMP při regulaci hazardních her je
dotčeno území města jako celek (na tom nic nemění skutečnost, že regulaci HMP nastavilo
diferencovaně pro části svého území), byl přitom sledován legitimní cíl společný pro celé město;
nebyly vydány separátní obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií jen
v konkrétních MČ, v nichž by HMP sledovalo odlišné cíle (a nezohledňovalo při tom město jako
celek). Úřad proto neshledal oporu pro vymezení oddělených geografických trhů v rámci území
HMP.
134. Dle Úřadu není ani opodstatněné vymezit relevantní geografický trh jako území zahrnující i obce
v okolí HMP, neboť zde v případě vymezených relevantních trhů z hlediska věcného nejsou
dostatečně homogenní soutěžní podmínky (obdobně jako v HMP zmíněném případě obce
Sviadnov122). HMP přijalo regulaci provozování loterií pro své území. Skutečnost, že spotřebitelé
121
122
Pozn. Úřadu: Viz požadavek rozsudku NSS 5/2017.
Viz rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-40487/2020/830/VVo ze dne 15. 12. 2020.
35
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
z dané obce/města mohou případně uspokojovat své potřeby vztahující se k téže oblasti
podnikání i v dalším (širším) území, ještě neznamená, že by se toto území mělo bez dalšího stát
součástí geografického trhu vymezeného Úřadem pro účely posouzení předmětného jednání
obce/města. Na toto další území se totiž předmětná regulace nevztahuje, a byť tam spotřebitelé
mohou uspokojit věcně stejnou potřebu, neprobíhá v tomto dalším území vztah nabídky
a poptávky za dostatečně homogenních podmínek.
135. HMP k vymezení relevantních trhů namítá, že Úřad měl především přihlédnout k relevantním
ekonomickým teoriím založeným na spotřebitelském chování, a navrhuje doplnit dokazování
o provedení ekonomické analýzy spotřebitelského chování v HMP za účelem zjištění, zda a jak
jsou spotřebitelé ochotni cestovat za uspokojením svých potřeb v oblasti trhu provozování
hazardních her, a o data získaná z pohybu mobilních telefonů z období od konce října do
poloviny listopadu 2015 zveřejněná na internetových stránkách Institutu plánování a rozvoje
hlavního města Prahy. Úřad k tomu uvádí, že není v posuzovaném případě potřeba zjišťovat
data o chování spotřebitelů a provádět analýzy pro geografické vymezení relevantního trhu,
neboť relevantní je působnost předmětné regulace na území HMP jako celek.
136. HMP také rozporuje odkaz na rozsudek KS ve věci Bílina,123 když zastává názor, že dané
rozhodnutí dospívá k závěru, že relevantním trhem je území celé obce ve vztahu k relativně
menšímu městu Bílině, a není proto přiléhavé k situaci HMP. Úřad s námitkou HMP nesouhlasí,
neboť z citovaného rozsudku KS nevyplývá, že by jeho závěry byly přiléhavé pouze pro relativně
menší obce. NSS navíc tento závěr potvrdil i u statutárních měst Brna a Ostravy, která jsou
v tomto s HMP srovnatelná.
137. HMP ve prospěch jiného vymezení relevantního trhu z hlediska geografického argumentuje
rozsudkem NSS v případu regulace hazardních her na území statutárního města Brna,124 kde
bylo aprobováno nastavení odlišné regulace pro centrum města a pro zbytek jeho území. Úřad
k tomu uvádí, že tento závěr NSS se netýká vymezení relevantního trhu, ale samotného
posouzení nastavené regulace hazardních her. Případnou aplikaci tohoto závěru NSS na
posouzení regulace hazardních her v HMP nepokládá Úřad za přiléhavou, neboť zde se jedná
o odlišně nastavenou regulaci pro jednotlivé MČ bez územní provázanosti a bez věcného
odůvodnění.
138. S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že přístup Úřadu k vymezování relevantního trhu
v obdobných případech opakovaně aproboval KS i NSS,125 Úřad námitkám HMP k vymezení
relevantního trhu z hlediska geografického nepřisvědčil.
Neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku
139. HMP má za to, že Úřad neprokázal naplnění materiálního znaku přestupku, neboť vůbec
neposuzoval, zda vytýkaným jednáním skutečně došlo k citelnému a faktickému narušení
hospodářské soutěže na relevantním trhu. Úřad k přestupku přistupuje jako k ohrožovacímu
přestupku, nikoli poruchovému, ačkoli ze znění § 19a odst. 1 ZOHS plyne, že k jeho spáchání je
třeba prokázat následek spočívající v poruše chráněného zájmu. Navíc musí existovat
123
V bodě 44 rozsudku KS ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018-261.
Rozsudek NSS č. j. 2 As 230/2017-45 ze dne 14. 12. 2017.
125
Srov. bod 86 Rozsudku Bílina, kde NSS uvedl, že vymezení geografického relevantního trhu se odvíjí od působnosti a
dopadu vyhlášek regulujících loterie v obci, neboť ty mohou soutěžní prostředí formovat nezávisle na jiných, třeba
sousedních obcích.
124
36
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
skutečnosti prokazující, že hospodářská soutěž byla buď vyloučena, nebo omezena či narušena
citelným způsobem. Touto otázkou se však Úřad vůbec nezabýval.
Vyjádření Úřadu
140. K námitce HMP Úřad předně uvádí, že i skutková podstata § 19a odst. 1 ZOHS obsahuje pojem
narušení hospodářské soutěže, jež je vyjádřeno v § 1 odst. 1 zákona legislativní zkratkou, která
zahrnuje vyloučení, omezení, jiné narušení nebo ohrožení soutěže. Z dikce zákona je pak zjevné,
že materiální znak skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS je naplněn
i v případě ohrožení férové hospodářské soutěže (tzn. nedochází ke skutečnému narušení, ale
takové narušení reálně hrozí v budoucnu, potenciálně). V oblasti dozoru nad orgány veřejné
správy126 lze, stejně jako v oblasti dozoru nad tím, jak si soutěžitelé plní své povinnosti
vyplývající pro ně ze zákona,127 působit na základě zákona preventivně, tj. nevyžaduje se
skutečné narušení hospodářské soutěže; pro naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 22aa
odst. 1 písm. b) zákona je dostačující pouze její ohrožení. Stejného názoru je pak i odborná
literatura128 a soudní praxe129 respektovaná ustálenou praxí Úřadu.130
141. Tento závěr je přitom plně v souladu například s rozsudkem NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As
237/2015-31, ve kterém je uvedeno: „(…) materiální znak ohrožovacího správního deliktu
spočívajícího ve společenské škodlivosti je naplněn již samotným vytvořením potenciálně
nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové
podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v podobě zasažení do zákonem chráněných
zájmů, nýbrž postačí pouhé jejich ohrožení.“
142. Námitka HMP, že pouhé formální zvýhodnění nestačí pro porušení §19a odst. 1 ZOHS, není pro
daný případ přiléhavá, neboť materiální znak narušení soutěže je naplněn při prokázání, že
některým soutěžitelům byla znemožněna dosavadní hospodářská činnost, potenciálně novým
soutěžitelům bylo zabráněno vstoupit na trh, přičemž jiným soutěžitelům bylo umožněno
v dosavadní hospodářské činnosti pokračovat (aniž by pro takový postup byly dány
ospravedlnitelné důvody). Úřad se neopřel jen o formální stránku přestupku, ale zabýval se
podrobně naplněním materiální stránky přestupku. Prokazování narušení hospodářské soutěže
v tomto rozhodnutí je zcela v souladu s rozhodovací praxí a postupem Úřadu, který byl již
několikrát v obdobných případech podroben soudnímu přezkumu. Úřad dále uvádí, že ačkoliv
126
Viz § 20 odst. 1 písm. b) ZOHS.
Viz § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS zahrnující též povinnosti vyplývající z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě ZOHS.
128
KINDL, Jiří. § 1 [Úvodní ustanovení]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže.
3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 13. ISBN 978-80-7400-627-2. „Z ustanovení
§ 1 odst. 1 plyne, že jednotlivé delikty upravené v zákoně jsou (co se týče dopadu na hospodářskou soutěž) postaveny na
ohrožovacím principu, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá i její prosté
ohrožení.“
129
Například rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 1 Afs 78/2008-721, bod 49, dle kterého „Ze znění uvedeného
ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je
zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit
i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo
aby následek již fakticky nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková „dohoda“, která
k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takového rozhodnutí vedl.“
130
Viz například rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci Bílina č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/AŠi ze dne
13. 11. 2017, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci Děčín č. j. ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/AŠi ze dne
15. 5. 2018.
127
37
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
pro naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS
postačí potencialita, v současném správním řízení byl prokázán skutečný dopad Vyhlášek na
provozovatele hazardních her.
143. Rovněž je nutno odmítnout požadavek HMP, aby byl prokázán citelný dopad na hospodářskou
soutěž (resp. citelné narušení). Podmínka citelnosti, resp. nikoliv zanedbatelnosti není obsažena
v definici narušení hospodářské soutěže v § 1 odst. 1 ZOHS, ale je vlastní toliko a pouze
dohodám narušujícím soutěž, a to ve vztahu k pravidlu de minimis. Podmínka citelnosti tak na
nyní posuzovaný případ vůbec nedopadá, neboť se nejedná o dohodu dle § 3 odst. 1 ZOHS.
Nesprávné zohlednění existence „ospravedlnitelných důvodů“
144. Úřad dle HMP namísto provedení tzv. balancing testu, který je vlastní posuzování všech forem
protisoutěžního jednání, pouze formalisticky hodnotil, zda HMP přijalo Vyhlášky na základě
objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Úřad, přestože konstatoval, že HMP
přijetím Vyhlášek sledovalo legitimní cíl, neposuzoval, zda dosažení tohoto cíle bylo způsobilé
k vyvážení negativních dopadů na hospodářskou soutěž.
Vyjádření Úřadu
145. Úřad k námitce HMP uvádí, že regulace provozování loterií/hazardních her ze strany orgánů
veřejné správy nepochybně zasahuje do volné hospodářské soutěže, a proto je třeba zajistit,
aby tento zásah nevykazoval prvky libovůle orgánu veřejné správy, vycházel z jasně nastavených
objektivních pravidel uplatňovaných vůči všem soutěžitelům nediskriminačním způsobem a byl
proporcionální ke sledovanému cíli. Ospravedlnitelné důvody jsou pak konkrétní existující
skutkové okolnosti, které ospravedlňují postup města při nastavení regulace loterií/hazardních
her. Za přiměřený zásah do hospodářské soutěže, který prvky libovůle nevykazuje, pak Úřad
považuje situaci, kdy je regulace provozování loterií provedena na základě objektivních,
nediskriminačních a předem známých kritérií, která zajišťují, že město neprovedlo regulaci
svévolně. Z nálezu ÚS 56/10 plyne, že vymezení adresních míst v obecně závazné vyhlášce se
musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám,
na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností
nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení
před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. Požadavky Úřadu tedy
nejsou ničím jiným než rozvedením kritérií stanovených Ústavním soudem, a to ve vztahu
k soutěžnímu prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. Sama obec si
určuje, jaké aspekty jsou pro ni při regulaci loterií/hazardních her důležité a jakým způsobem
kritéria regulace nastaví. Soutěžitelé by si však měli být schopni ověřit, že nastavení kritérií
umožnilo rovný přístup všem soutěžitelům k možnosti provozování loterií/hazardních her a že
regulace nezpůsobila např. nedůvodné zvýhodnění nebo vyloučení některých z nich
z hospodářské soutěže proto, že byla nastavena nebo provedena netransparentním
a diskriminačním způsobem.
146. Zkoumání „ospravedlnitelných důvodů“ nepochybně souvisí s posouzením, jakým způsobem
orgán veřejné správy postupoval při nastavení podmínek regulace (či kritérií, na základě kterých
je regulace provedena) obecně závaznou vyhláškou; ospravedlnitelné důvody nelze zaměňovat
s legitimním cílem, který obec sleduje přijetím regulace, neboť Úřad posuzuje, zda regulace
naplnila tento cíl a byla přiměřená tomuto cíli. Úřad uvádí, že v posuzovaném případě prokázal,
že ačkoliv jednání HMP sledovalo legitimní cíl (což je zohledněno i ve výši ukládané pokuty),
38
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže Vyhláškami neexistovaly, neboť
způsob provedení regulace provozování loterií/hazardních her obsahoval prvky libovůle, které
vyplynuly ze skutečnosti, že regulace nebyla založena na objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritériích, jinými slovy nebyla učiněna transparentním způsobem. HMP tedy
nepostupovalo při přijetí Vyhlášek přiměřeně ve vztahu ke stanovenému cíli regulace
spočívajícímu v minimalizaci negativního vlivu loterií/hazardních her, resp. cíle bylo možno
dosáhnout prostředky, které by méně narušily hospodářskou soutěž.
147. Úřad nevylučuje, že by veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže mohl v závislosti na
konkrétních skutkových okolnostech ustoupit jinému veřejnému zájmu, nicméně měřítkem, kdy
lze jinému cíli dát přednost, jsou v zákoně obsažené „ospravedlnitelné důvody“. Tento pojem
umožňuje přiléhavé a proporcionální hodnocení každé konkrétní věci bez toho, že by případná
konkurence veřejných zájmů byla posuzována toliko subjektivně. Legitimní cíl, resp. veřejný
zájem, který HMP sledovalo, mu totiž v žádném případě vytýkán není. Není rovněž hodnoceno,
který cíl je sám o sobě „vyšší“, zda zájem na nenarušené hospodářské soutěži či cíle uváděné
orgánem veřejné správy. Jinými slovy, Úřad nezpochybňuje skutečnost, že HMP chtělo a mohlo
sledovat jiný cíl, než je právě ochrana hospodářské soutěže. HMP je však vytýkán „protisoutěžní
způsob“, který k dosažení tohoto cíle zvolilo, tedy, že zvolený způsob regulace nebyl založen na
objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, resp. že v tomto konkrétním
případě nebyly dány ospravedlnitelné důvody aprobující zvolený postup při naplnění
legitimních cílů.
148. K obdobným závěrům ostatně dospěl i NSS v rozsudku Bílina, kde uvedl, že veřejný zájem na
ochraně hospodářské soutěže může v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech ustoupit
do pozadí jinému veřejnému zájmu, jakým je například ochrana zdraví či veřejného pořádku.
Měřítkem, kdy lze jinému cíli dát přednost, jsou ony ospravedlnitelné důvody. Tento neurčitý
právní pojem umožňuje přiléhavé a proporcionální hodnocení každé konkrétní věci. Záměr
stěžovatele regulovat provoz loterií na svém území je legitimním cílem; to z něj ale ještě bez
dalšího nečiní ospravedlnitelný důvod pro (potenciální) narušení hospodářské soutěže. Legitimní
cíl, resp. veřejný zájem, který stěžovatel sleduje, mu vytýkán není. Žalovaný nezpochybňuje
skutečnost, že stěžovatel mohl sledovat jiný cíl než ochranu hospodářské soutěže. Stěžovateli
však vytýká zvolený „protisoutěžní“ způsob. Jinak řečeno, nebyly dány ospravedlnitelné důvody
aprobující zvolený postup stěžovatele při naplnění cílů, které obecně lze považovat za
aprobované. Tyto alternativní cíle totiž nelze bez dalšího upřednostnit nebo jimi ospravedlňovat
narušení hospodářské soutěže. Ani stěžovatelem odkazovaná judikatura neobhajuje existenci
pomyslného žebříčku veřejných zájmů, v němž by ochrana hospodářské soutěže měla stát vždy
v pozadí, ale umožňuje proporční poměřování každé konkrétní situace. Postup stěžovatele, který
nebyl přiměřený jinak legitimnímu cíli, nelze ospravedlnit paušálním odkazem na veřejný zájem,
jakým je například ochrana zdraví či veřejného pořádku.131
149. Z výše uvedených důvodů je nutné odmítnout požadavek HMP na provedení tzv. balancing
testu, který neodpovídá výkladu pojmu „ospravedlnitelné důvody“, jak jej v rámci správního
uvážení provedl Úřad.132
131
132
Viz bod 60 rozsudku Bílina.
Povinnost Úřadu provést tzv. balancing test nevyplývá ani ze zákona, ani z požadavků soudní rozhodovací praxe.
39
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
Úřad klade na obce nerealistické požadavky regulace loterií
150. HMP se domnívá, že zvolená regulace byla přiměřená legitimnímu cíli zamezit nárůstu loterií,
omezit celkové množství provozoven loterií/hazardních her a s tím související negativní jevy.
HMP by při přísném dodržování požadavků Úřadu bylo nuceno loterie/hazardní hry na svém
území buď zcela povolit, nebo zcela zakázat, což je výklad práva, který neodpovídá zákonnému
zmocnění a vedl by k absurdním důsledkům.
Vyjádření Úřadu
151. Není pravdivé tvrzení, že obec má možnost pouze zcela povolit či zcela zakázat hazardní hry,
pokud nechce porušit § 19a odst. 1 zákona. Regulaci hazardních her lze (a příklady v obcích to
i dokládají)133 provést různým způsobem (např. vymezením celých oblastí ve městě, celých ulic
apod.) a nikoliv pouze stanovením konkrétních adresních míst. Může se například jednat
o kritérium zákazu provozování loterií v sociálně vyloučených lokalitách, v zástavbách
rodinných domů, v historickém centru, v blízkosti školských či zdravotnických zařízení či
v oblastech, v nichž dochází ve zvýšené míře k opakovanému narušování veřejného pořádku.
Tato kritéria však musí být stanovena dostatečně určitě a transparentně (v případě stanovení
sociálně vyloučených lokalit je například nezbytné vycházet z relevantních podkladů, tj. aby
nebyla projevem nahodilosti a libovůle a byla založena na přezkoumatelných skutečnostech),
a musí být uplatňována jednotně na celém území města. Obce tedy nemají jen HMP zmíněnou
možnost loterie/hazardní hry zcela povolit nebo zcela zakázat, aby se nedostaly do konfliktu se
zákonem. Ani stanovení konkrétních adres nemusí být samo o sobě problematické, je však
nezbytné prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci ani neopodstatněnému
zvýhodnění soutěžitelů, kteří na trhu již působí, a k uzavření trhu pro ty, kteří by na něj zamýšleli
vstoupit.
152. Požadavky na individualizovanou regulaci korespondují se závěry Ústavního soudu, na něž Úřad
v rozhodnutí odkazuje (zejména nález ÚS 56/10). Požadavek na stanovení objektivních
a nediskriminačních kritérií uvádí též NSS v rozsudku NSS 5/2017 (bod 37), ze kterého plyne, že
obec musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem, že bude
v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná, přičemž by měla být dle soudu
ideálně uvedena již v doprovodných dokumentech k obecně závazným vyhláškám, ačkoliv to
není nutnou podmínkou. Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná s principem
rovnosti a se zákazem libovůle.
Hodnocení přiměřenosti regulace je nutno provést ve vztahu k jednotlivým MČ
153. HMP je přesvědčeno, že jednotlivé MČ se navzájem liší nejen svým charakterem, ale i potřebami
regulace loterií/hazardních her na svých územích. Jednotlivé MČ by měly být definovány jako
samostatné geografické relevantní trhy. MČ byly často původně samostatnými obcemi, dodnes
v řadě případů nejsou navzájem propojeny souvislou zástavbou a liší se od sebe svými
urbanistickými charakteristikami. Některé MČ mají více obyvatel než většina českých měst,
a i proto je na ně nutno nahlížet jako na relativně samostatné územní celky disponující vlastní
133
Pozn. Úřadu: Úřad k tomu odkazuje též na svou rozhodovací praxi v oblasti regulace loterií obecně závaznými
vyhláškami obcí. Viz Sbírky rozhodnutí Úřadu ve věcech hospodářské soutěže, dostupné z:
https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti.html. Jako na soutěžně konformní obecně závazné
vyhlášky regulující hazard lze odkázat například na obecně závaznou vyhlášku č. 4/2019 města Česká Lípa nebo obecně
závaznou vyhlášku č. 8/2019 statutárního města Ostravy.
40
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
samosprávou. Možné narušení hospodářské soutěže by v takovém případě mělo být
posuzováno ve vztahu k nim.
Vyjádření Úřadu
154. K námitce HMP ohledně nesprávného geografického vymezení relevantního trhu Úřad odkazuje
na své vyjádření výše (viz body 130-133). Úřad nezpochybňuje, že jednotlivé MČ mohou
vykazovat určité odlišnosti, které by mohly vyžadovat specifickou regulaci hazardních her
v porovnání s jinými MČ. Tato specifika by však neměla být posuzována samostatně pouze ve
vztahu k územím jednotlivých MČ, nýbrž v kontextu celého území HMP. Jedině tak lze totiž
posoudit, zda nejsou určitá specifika vlastní i jiným MČ a neexistuje tak objektivní důvod pro
zavedení obdobné regulace i pro tyto MČ. V této souvislosti Úřad odkazuje na případ MČ
Praha 2, která ač poměrně podrobně zdůvodnila požadavek na zavedení nulové tolerance, ve
vztahu k území ostatních MČ nebylo nijak specifikováno, zda předmětné důvody nesvědčí
rovněž jim (srov. bod 83). Princip zákazu diskriminace přitom přímo počítá s tím, že při existenci
obdobných předpokladů a kritérií pro tvorbu výsledné regulace by veškeré subjekty, které lze
pod takové předpoklady zahrnout, měly podléhat totožné či alespoň obdobné regulaci, a to na
celém území, které regulace pokrývá.
Zvolená kritéria regulace byla dostatečně předem známá
155. HMP vydalo Pravidla 2013, v nichž v dostatečném časovém předstihu zakotvilo jednoznačná
pravidla pro výběr adresních míst, na nichž zamýšlelo povolit provozování loterií. HMP
konstatuje, že při jejich aplikaci nepostupovalo se zjevnou libovůlí a pokud existovaly výjimky,
byly dány individuálními okolnostmi v konkrétní věci. Úřad však odmítl vzít tyto skutečnosti
v potaz.
Vyjádření Úřadu
156. Úřad nesouhlasí s námitkou HMP, že se regulace provozování loterií na území HMP zakládala
na předem známých kritériích. V rámci posouzení Vyhlášky 10/2015 Úřad popsal, z jakého
důvodu dospěl k závěru, že kritéria pro výběr adresních míst nebyla předem známá. Pravidla
2013 totiž umožňovala volbu mezi třemi druhy regulace loterií a teprve až na zasedání
Zastupitelstva bylo nečekaně rozhodnuto o tom, že adresní místa, na kterých jsou provozovány
herny, nebudou do seznamu povolených adresních míst zařazena (viz bod 74). Tímto postupem
HMP znemožnilo soutěžitelům na relevantním trhu adaptovat se v dostatečném předstihu na
nově přijímaná pravidla ve vztahu k Vyhlášce 10/2015.
Nesprávná kvalifikace jednání jako (jediného) trvajícího přestupku
157. Úřad dle HMP nesprávně kvalifikoval vytýkané jednání jako trvající přestupek, ačkoli skutková
podstata přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS není jako trvající přestupek formulována (všechna
slovesa v něm použitá jsou ve vidu dokonavém). Úřad nesprávně zaměňuje charakter přestupku
a způsob jeho provedení. Jednání spočívající ve vydávání Vyhlášek tak nemohlo představovat
jediný trvající delikt.
Vyjádření Úřadu
158. Úřad nesouhlasí s názorem HMP, že se v případě přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS nemůže
jednat o trvající přestupek. Podle § 8 přestupkového zákona je trvajícím přestupkem přestupek,
jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního
41
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
stavu nebo jednání spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.
Kvalifikací jednání spočívajícího ve vyvolání protiprávního stavu přijetím obecně závazné
vyhlášky regulující provozování loterií, jejíž obsah byl několikráte upravován navazujícími
obecně závaznými vyhláškami (včetně změn počtu adresních míst, na kterých bylo povoleno
provozovat loterie), se Úřad zabýval již v minulosti např. v rozhodnutí ve věci Karlovy Vary.134
Postihované jednání statutárního města Karlovy Vary ve formě trvajícího deliktu bylo následně
potvrzeno i rozhodnutím předsedy Úřadu135 i navazujícím rozsudkem KS.136 Ke kvalifikaci
jednání obce při vydávání na sebe navazujících obecně závazných vyhlášek v rozporu s § 19a
odst. 1 ZOHS se vyjádřil KS i ve věci Bílina, kde uvedl, že všechny vyhlášky je třeba s ohledem na
trvající delikt chápat ve vzájemné souvislosti. Vytýkané jednání, resp. posuzované pravidlo
obsažené v předmětných vyhláškách se fakticky nezměnilo za celou dobu, jen toto pravidlo bylo
formálně vyjádřeno do jiných obecně závazných vyhlášek v průběhu času. KS se přitom ztotožnil
s charakterem zjištěného jednání jako trvajícího deliktu.137
159. Vůle pachatele udržovat protiprávní stav či společný záměr páchat přestupky je hlavním
a zásadním rozdílem mezi trvajícím a pokračujícím přestupkem a přestupky ve vícečinném
souběhu stejnorodém, u kterých tato vůle pachatele udržovat nastolený protiprávní stav
absentuje nebo u nich nelze zjistit společný záměr vícekrát konat protiprávní jednání.138 Jednání
HMP je kvalifikováno jako trvající přestupek, neboť v posuzovaném období v současném
správním řízení byla beze změny uplatňována protisoutěžní regulace nastavená Vyhláškou
10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015 a protisoutěžní stav nebyl odstraněn ani po přijetí Vyhlášky
14/2020 (srov. bod 94).
Zákaz hazardních her na celém území MČ nepředstavuje diskriminaci
160. HMP namítá, že Úřadem citovaný rozsudek NSS 5/2017, kterým odůvodňuje diskriminační
charakter regulace nulové tolerance pouze v některých MČ, byl překonán pozdějším rozsudkem
NSS č. j. 2 As 230/2017 – 45, dle něhož jsou závěry rozsudku NSS 5/2017 platné pouze pro
případy, kdy je zákaz, resp. povolení vztaženo pouze k vybraným adresám, nikoli k celým
územím MČ. Jinými slovy NSS konstatuje, že v případě zákazu loterií na území celých, byť
vybraných, MČ nemůže dojít ke znevýhodnění konkrétních subjektů. Obdobný závěr lze pak
nalézt i v pozdějším rozsudku NSS č. j. 4 As 28/2020 – 34. HMP poukazuje i na judikaturu
Ústavního soudu, který považuje za notorietu to, že provozování hazardních her je spojeno
s negativními dopady na společnost, a proto je není nutno v rámci normotvorby obcí blíže
vymezovat a specifikovat v obecně závazných vyhláškách (např. nález ÚS 56/10 nebo nález
sp. zn. IV. ÚS 2315/12). Taktéž sám Úřad ve svém Stanovisku uvádí, že omezení hazardních her
pouze pro určitou předem stanovenou část obce (např. historické centrum) není problematické
z pohledu zákona v porovnání s vymezením konkrétních provozoven či adres.
161. Možnost stanovovat odlišnou regulaci pro jednotlivé MČ lze dle názoru HMP dovodit přímo
z § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, který HMP mj. umožňuje stanovit obecně závaznou
134
Rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0595/2016/VS-37308/2017/830/ESk ze dne 20. 12. 2017, bod 73.
Rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0003/2018/HS-31751/310/MHf ze dne 1. 11. 2018.
136
Rozsudek č. j. 30 Af 111/2018-160 ze dne 31. 3. 2021, např. body 39 a 45.
137
Rozsudek č. j. 30 Af 5/2018 – 261 ze dne 21. 5. 2020, bod 47.
138
„Významným znakem pro správnou kvalifikaci trvajícího přestupku je, že udržování protiprávního stavu je závislé na
vůli pachatele, který jej stále obnovuje.“ – cit. MÁRTON, Michal a GONSIOROVÁ, Barbora. Průvodce novým přestupkovým
zákonem pro správní praxi. 1. vyd. Praha: Leges, 2017. ISBN 978-80-7502-200-4.
135
42
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
vyhláškou, že určité hazardní hry mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou
určených, či stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v HMP provozování uvedených
hazardních her zakázáno. Bylo by zcela absurdní, pokud by jednání v souladu s právem dle jedné
normy vedlo k porušení právní normy jiné. Výklad Úřadu fakticky zužuje aplikaci § 12 zákona
o hazardních hrách na jedinou možnost, a to buď absolutní zákaz hazardních her na území celé
obce, nebo absolutní absence takového zákazu na území celé obce.
Vyjádření Úřadu
162. Úřad nijak nezpochybňuje, že v HMP citovaných rozsudcích NSS dospěl k závěru, že regulace
spočívající v zákazu provozu loterií na území celých MČ zachovává princip rovnosti ve vztahu
k současným i potenciálním provozovatelům loterií na území takto stanovených MČ, neboť
dopadá plošně na veškeré subjekty na takovém území. Z toho však nicméně nelze dovozovat,
že by nemohlo dojít k narušení principu rovnosti mezi provozovateli loterií/hazardních her, na
něž dopadá odlišná regulace v rámci odlišných MČ. Touto otázkou se přitom zabýval taktéž NSS
ve své rozhodovací praxi (rozsudek NSS 457/2019), který jednoznačně uvedl, že ačkoli určité
charakteristiky MČ mohou ospravedlňovat zavedení nulové tolerance v této MČ, vždy je třeba
zároveň posuzovat, zda takové charakteristiky nejsou vlastní i jiným MČ, což by odůvodňovalo
zavedení nulové tolerance i v nich. Pokud tedy existují MČ s obdobnými charakteristikami, ale
odlišnou regulací, dochází k bezdůvodné diskriminaci mezi subjekty, na něž regulace
v jednotlivých MČ dopadá (srov. bod 83).
163. Úřad rovněž nerozporuje tvrzení HMP ohledně všeobecně uznávaných negativních dopadů
hazardních her na společnost, které odůvodňují regulaci hazardních her obecně závaznými
vyhláškami obcí. Ostatně Úřad sám vycházel z HMP odkazované judikatury Ústavního soudu,
resp. z nálezu ÚS 56/10, při hodnocení legitimnosti cíle regulace v HMP (viz bod 70). Úřad rovněž
netvrdí, že by měly obce povinnost explicitně v obecně závazných vyhláškách regulujících oblast
hazardních her uvádět podrobné odůvodnění pro zvolenou regulaci. Úřad nicméně v souladu
s nálezem ÚS 56/10 požaduje, aby obec stanovila dostatečně určitá a nediskriminační pravidla,
na základě kterých je regulace uplatňována. Tato pravidla musí být navíc předem známá
a přezkoumatelná. Je přitom zcela v gesci obce, jakým způsobem tyto požadavky splní. Ústavní
soud v nálezu ÚS 56/10 přitom přímo uvedl, že nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst
v obci z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala,
povinnost předestřít a obhájit existenci racionálních, neutrálních a nediskriminačních důvodů
pro vymezení těchto míst ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá
(srov. bod 60).
164. Odkaz HMP na Stanovisko Úřad v daném případě nepovažuje za přiléhavý. Ze Stanoviska totiž
nijak nevyplývá, že by jakékoli omezení hazardních her pouze pro určitou předem stanovenou
část obce nebylo bez dalšího problematické z pohledu § 19 odst. 1 zákona. Obecně sice platí, že
vymezení určitých oblastí obce s nulovou tolerancí bývá obvykle méně problematické, než
stanovení konkrétních adresních míst, avšak pouze proto, že existence nediskriminačních
důvodů pro zavedení takové regulace je mnohem pravděpodobnější u oblastí s určitými
specifickými charakteristikami (např. oblasti s vysokou kriminalitou, sociálně vyloučené lokality,
lokality s rodinnou, zdravotnickou, školskou zástavbou apod.), než u jednotlivých adresních
míst. Vždy však platí, že takové nediskriminační důvody musí být objektivní a předem známé
a zároveň musí být důsledně aplikovány na veškeré lokality vykazující shodné charakteristiky
stejným způsobem.
43
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
165. Úřad nepovažuje za jakkoli rozporné, že HMP je oprávněno na základě zákona o hazardních
hrách stanovit obecně závaznou vyhláškou, že určité hazardní hry mohou být provozovány
pouze na určených místech, či jejich provozování na určitých místech zakázat, s požadavkem na
existenci objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií pro vymezení takových
míst. K tvrzení HMP, že má de facto jedinou možnost, jak hazardní hry regulovat, a to buď
formou absolutního zákazu na celém území, nebo absolutní absence zákazu na celém území,
Úřad odkazuje na své vyjádření výše (viz bod 151).
Povinnost odůvodnit odlišnost úpravy pro jednotlivé MČ
166. HMP nesouhlasí s premisou Úřadu, že zde nebyla objektivní, nediskriminační a předem známá
kritéria pro výběr jednotlivých MČ pro účely regulace hazardních her. HMP doložilo tato kritéria
v podrobných vyjádřeních a odpovědích na dotazy Úřadu. Je přitom zcela legitimní, pokud tato
kritéria vycházejí z místních znalostí poměrů jednotlivých MČ. Povinnost odůvodnit regulaci
nestanovuje obcím ani žádný obecně závazný předpis. Takovou povinnost nestanovuje ani
judikatura Ústavního soudu (viz bod 40 nálezu sp. zn. PL. ÚS 41/18) nebo NSS (viz rozsudek č. j.
4 As 28/2020 – 34). Pro odůvodnění přijetí odlišné právní úpravy pro každou MČ tak dle HMP
postačují i obecné závěry o negativních dopadech hraní hazardních her v daných MČ.
167. Bylo by přitom zcela absurdní a nesystémové, pokud by například obec s pár sty obyvatel mohla
regulovat provozování hazardních her jinak, než jiná sousední obec s pár sty obyvateli, zatímco
stotisícové MČ by byly ze strany Úřadu nuceny mít úpravu totožnou pro celé území HMP.
168. S ohledem na všeobecně známé negativní dopady hazardních her na společnost musí být
i provozovatelé hazardních her srozuměni s rizikem omezení či zákazu podnikání, neboť tato
eventualita vyplývá přímo ze zákonného zmocnění dle § 12 zákona o hazardních hrách.
Provozovatelé hazardních her musí proto počítat např. i s eventualitou, že na území celé MČ
dojde k zavedení principu nulové tolerance hazardu a budou tak nuceni se přemístit do jiné MČ.
Vyjádření Úřadu
169. Úřad konstatuje, že pouhá obecná tvrzení o negativních dopadech provozování hazardních her
na společnost nemohou odůvodnit odlišný přístup k regulaci v jednotlivých MČ, neboť ty jsou
společné pro celé území HMP a naopak by odůvodňovaly jednotnou regulaci pro všechny MČ
spadající pod Vyhlášky. Nedostatečné a zcela obecné zdůvodnění odlišné regulace
v jednotlivých MČ bylo přitom jedním z hlavních důvodů pro posouzení regulace
loterií/hazardních her Vyhláškami jako narušující hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1
ZOHS (srov. bod 84). Úřad nijak nezpochybňuje možnost HMP vycházet při tvorbě a přijímání
obecně závazných vyhlášek regulujících loterie/hazardní hry z místních znalostí jednotlivých
MČ. HMP se však touto cestou nemůže zříci své odpovědnosti za přijetí a aplikaci
nediskriminační a objektivní regulace pro celé své území. Je totiž pouze na odpovědnosti HMP,
aby relevanci poskytnutých informací od jednotlivých MČ vyhodnotilo jednak z pohledu
samotných MČ a jednak i z pohledu všech ostatních MČ, resp. zhodnotilo, zda místní specifika
určité MČ nejsou vlastní i jiným či všem ostatním MČ na území HMP (srov. např. bod 85).
K námitce HMP ohledně absence povinnosti obcí odůvodňovat regulaci hazardních her
v právních předpisech a dle judikatury soudů Úřad odkazuje na své vyjádření výše (viz body 152
a 163).
44
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
170. Úřad netvrdí, že HMP je povinno zavést totožnou úpravu loterií/hazardních her pro veškeré MČ
na svém území. Pokud budou existovat nediskriminační, objektivní a transparentní důvody pro
zavedení odlišné regulace pro určitá místa nebo oblasti, bez ohledu na to, zda se bude jednat
o MČ, ulice, čtvrti apod., nelze považovat za protisoutěžní, pokud bude stanovena pro takové
oblasti v obecně závazné vyhlášce regulace odlišně v porovnání s ostatními oblastmi. To platí
obecně pro obce jakékoli velikosti, neboť ty stanovují regulaci pro celé své území a de facto tak
prostřednictvím obecně závazných vyhlášek ovlivňují soutěžní podmínky na celém svém území.
Zároveň je žádoucí, aby bez ospravedlnitelných důvodů na svém území neomezovaly
hospodářskou soutěž diskriminačním způsobem. Na takovém přístupu nevidí Úřad nic
absurdního či nesystémového, neboť v praxi dochází vždy k nastavení podmínek regulace pro
území, na něž se vztahuje obecně závazná vyhláška (požadavky na regulaci hazardních her se
z politických, sociálních či ekonomických důvodů mohou mezi jednotlivými obcemi lišit, a proto
je nelze ani vzájemně porovnávat), není přitom rozhodující, jaká je velikost takového území,
nýbrž skutečnost, že je předmětem jednotné regulace prostřednictvím obecně závazné
vyhlášky.
171. Úřad podotýká, že není možné obhajovat nastavení protiprávní regulace tím, že její adresáti
takový postup mohli očekávat. Je pravdou, že provozovatelé hazardních her musí být srozuměni
s omezením svého předmětu podnikání, ale pouze za předpokladu, že je takové omezení
v mezích všech právních předpisů. V praxi by argumentace HMP mohla vést například až k tak
absurdnímu výkladu, že by bylo obhajitelné majiteli nemovitosti ji kdykoli vyvlastnit, neboť
s takovou eventualitou musí na základě právních předpisů počítat.
Návrhy na doplnění dokazování
172. HMP navrhuje doplnění dokazování o provedení ekonomické analýzy spotřebitelského chování
na území HMP za účelem zjištění, zda a jak jsou spotřebitelé ochotní cestovat za uspokojením
svých potřeb v oblasti trhu provozování hazardních her. HMP dále ze stejného důvodu navrhuje,
aby Úřad doplnil dokazování k relevantnímu trhu v oblasti trhu provozování hazardních her
o data získaná z pohybu mobilních telefonů z období konce října až poloviny listopadu 2015
zveřejněná na internetových stránkách Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy.
Vyjádření Úřadu
173. Úřad má za to, že vymezení relevantního trhu v současném správním řízení je přesvědčivé
a dostatečně odůvodněné. Jeho správnost byla potvrzena judikaturou soudů v obdobných
případech, a proto Úřad neshledal důvody pro provedení navrhovaného doplnění dokazování
mj. proto, že geografické vymezení relevantního trhu se primárně odvíjí od územní platnosti
obecně závazné vyhlášky, která je nezávislá na charakteristikách spotřebitelského chování (srov.
bod 135).
IX.
Závěr
174. Ze všech shora uvedených důvodů Úřad konstatuje, že HMP bylo prokázáno spáchání přestupku
dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, kterého se dopustilo porušením § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS
při regulaci loterií/hazardních her na svém území. Proto Úřad rozhodl v souladu s § 67 odst. 1
správního řádu, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.
45
Č.j.: ÚOHS-45391/2022/872
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí může účastník řízení dle § 152 odst. 1 a 5 ve spojení s § 83 odst. 1 a § 85
odst. 1 správního řádu podat do 15 dnů od jeho doručení rozklad, o kterém rozhoduje předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad se podává u Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže. Včas podaný a přípustný rozklad má odkladný účinek.
otisk úředního razítka
Mgr. Ing. Kamil Nejezchleb, Ph.D.
místopředseda
Obdrží
Vážený pan
Mgr. Jiří Kučera, advokát
Opletalova 1418/23
110 00 Praha 1
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
46