120. HMP je oprávněno rozhodovat o regulaci loterií, přičemž mu nic nebrání, aby v rámci regulace
vyvážilo i specifické potřeby svých jednotlivých MČ, které měly možnost návrhy Vyhlášek
připomínkovat.
121. Z připomínek MČ, jejich požadavků a důvodů volby jedné z možných forem regulace však zřetelně
neplyne, proč právě situace ve vybraných MČ odůvodňuje zavedení nulové tolerance či zachování
možnosti provozování loterií na jejich území, neboť jejich výběr nebyl buď zdůvodněn vůbec,
nebo bylo argumentováno obecně škodlivostí loterií, či naopak obavou ze vzniku černých heren
(s výjimkami popsanými v odst. 127 a 128).
122. Proto Úřad následně zkoumal, z jakého důvodu bylo provozování loterií na území vybraných MČ
Vyhláškami povoleno a ve zbývajících zcela zakázáno, tedy zda právě MČ, ve kterých bylo
provozování loterií povoleno, vykazují takové charakteristiky odůvodňující povolení provozu
loterií v konkrétní zvolené podobě, a dále zda se liší od MČ, na jejichž území byl provoz loterií
zakázán (a naopak), tedy čím je odůvodněn výběr specifické regulace v jednotlivých MČ.
123. HMP obecně k regulaci ve Vyhláškách uvedlo, že jednotlivé MČ jsou z různých důvodů specifické
z urbanistického, ze sociologického i z politického hlediska. Značný počet MČ má kromě toho
výrazně více obyvatel než většina českých měst (řada z nich má dokonce více obyvatel než krajská
či okresní města v České republice). Některé, zejména okrajové, MČ naopak představují
samostatné menší obce mnohdy venkovského rázu, které dříve sousedily s HMP a které se jeho
součástí staly teprve v nedávné době, a proto je nelze porovnávat s typickými MČ či historickým
123
Jednalo se o žádost jedné společnosti a adresní místo Roztylská 2321/19. Viz l. č. 3316d–e spisu.
Viz l. č. 1316 spisu.
125
O zařazení adresního místa Donovalská 1725/47 přitom žádal dne 15. 11. 2016 další subjekt.
126
Tato část se týká Vyhlášky 18/2011, Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015.
124
33
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
centrem. K výběru konkrétního způsobu regulace pro jednotlivé MČ tak HMP dle svého vyjádření
vždy přistupovalo přiměřeně podle principu subsidiarity.127 S právem MČ na samosprávu pak
počítá rovněž zákon o HMP.128 HMP dále odkázalo na rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As
230/2017 – 45, který potvrzuje oprávnění regulovat provozování loterií pro území jednotlivých
MČ, které jsou samosprávnými celky. Má proto za to, že lze obecně konstatovat, že ve Vyhláškách
regulujících provozování loterií při výběru konkrétního způsobu regulace pro jednotlivé MČ vždy
využívalo své zákonné možnosti.
124. K Vyhlášce 18/2011 HMP uvedlo, že vycházelo z nežádoucího stavu na území HMP a potřeby
zásadních změn v regulaci loterií. V důsledku předchozí regulace z roku 2007 totiž došlo
k omezení provozování VHP, avšak zároveň k překotnému nárůstu počtu IVT a jiných zařízení,
která povolovalo MF, a jejichž provozování nemohly obce v té době regulovat. Vyhláška 18/2011
tak reagovala na následné změny v té době platného znění zákona o loteriích a vycházela
z dlouhodobě deklarované vůle výrazně snížit počet loterií a počet míst, kde jsou provozovány.
Současně byla tato vyhláška přijata na základě principu subsidiarity jednotlivých MČ. Každá MČ
tedy měla právo se na základě své bezprostřední znalosti spravovaného území vyjádřit
a navrhnout relevantní regulaci loterií (včetně nulové tolerance) na svém území. Díky tomu pak
přijatá regulace zcela reflektovala dosavadní zkušenosti (včetně těch negativních)
s provozováním loterií a rovněž místní specifika na daném území.
125. K Vyhlášce 10/2013 HMP sdělilo, že v zájmu sjednocení principů pro výběr míst, kde bude
provozování loterií povolováno, vytvořila Komise koncepci jednotné regulace loterií na celém
území HMP v budoucích obdobích, tj. Pravidla 2013. Zásadní změnou oproti dřívější regulaci byla
možnost provozování loterií pouze v hernách nebo kasinech, došlo tak jednotně na celém území
HMP k vyloučení provozování loterií v provozovnách se zvláštním provozním režimem.
Ohledně Vyhlášky 10/2015 pak HMP uvedlo, že jí došlo ke zvýšení míry regulace tím způsobem,
že do ní byla zahrnuta pouze místa, na kterých bylo možné provozovat kasina.129
126. Úřad ze soutěžního hlediska nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný
zákaz provozu loterií na svém území, neboť plošný zákaz dopadá na všechny současné
i potenciální provozovatele stejně. HMP však Vyhláškami nezakázalo loterie na celém svém
území, ale pouze v některých MČ. Ačkoliv je tento způsob regulace neproblematický v rámci
jednotlivé MČ (jak ostatně plyne i z rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017 – 45,130 neboť plošný zákaz
dopadá na všechny současné i potenciální provozovatele v rámci dané MČ stejně), není již
zajištěn jednotný metr pro posuzování situace na celém území města, tedy aplikace jednotných
pravidel pro výběr adresních míst/MČ, ve kterých mohly být provozovány loterie, na celém území
HMP (srov. odst. 82 a 83). V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek NSS 457/2019, který se
zabýval zrušením povolení k provozování loterií na území MČ Prahy 2 z důvodu uplatňování
127
Dle čl. 4 odst. 3 Evropské charty místní samosprávy vyhlášené ve sdělení Ministerstva zahraničí č. 181/1999 Sb.
Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanům nejblíže. Jinému orgánu se
odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.
128
Konkrétně čl. 46 odst. 2, který stanoví, že: Městské části jsou oprávněny se k návrhu právních předpisů hlavního města
Prahy vyjádřit (…).
129
Viz l. č. 3316c–d spisu.
130
Dle NSS, pokud město využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií na území celých, byť
vybraných městských částí, tak: (…) přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek
na všechny současné i potenciální provozovatele a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku
regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti.
34
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
nulové tolerance. Z něj plyne, že obdobnou charakteristiku, kterou lze ospravedlnit plošný zákaz
loterií na území této MČ (součást Pražské památkové rezervace a Pražské památkové zóny,
převážně rezidenční čtvrť s vysokou hustotou zalidnění, vysokou koncentrací objektů občanské
vybavenosti a častý cíl turistů), pak patrně vykazují i jiné městské části, v nichž však kritéria pro
povolení provozování loterií a jiných her byla zvolena odlišným způsobem. 131
127. Z Úřadem provedeného dokazování dále plyne, že HMP návrhům MČ požadujícím nulovou
toleranci bez dalšího vyhovělo. Jednotlivé MČ přitom jako důvody plošného zákazu loterií uváděly
zpravidla jen obecné teze (ochrana před negativními vlivy plynoucími z provozování loterií) či
dokonce některé MČ požadavek nijak nezdůvodnily (např. Praha 6, Praha 12). Jedinou výjimkou
bylo podrobné zdůvodnění učiněné ve vztahu k MČ Praha 2. Jak již však bylo uvedeno v rozsudku
NSS 457/2019, HMP nedostatečně zdůvodnilo, proč právě na území této MČ měl být zvolen režim
odlišný od jiných MČ. Ve vztahu ke zdůvodnění nulové tolerance u jednotlivých MČ tak dle Úřadu
nebyly HMP (resp. MČ v rámci připomínkového řízení) doloženy žádné konkrétní charakteristiky
MČ, které by byly společné a vycházely z racionálních důvodů reflektujících místní specifika.
128. Obdobně lze výše uvedené vztáhnout i na zavedení režimu povolujícího provozování loterií pouze
na místech, která byla kasinem, jen na území některých MČ. Specifické důvody pro volbu této
varianty uvedla pouze jediná MČ (Praha 1), je však zřejmé, že uvedenou charakteristiku
(extrémně exponované území s pohybem enormně většího počtu osob a zahraničních turistů) lze
obecně vztáhnout na ostatní MČ v centru HMP.
129. Za rozpornou s důkazy shromážděnými ve správním řízení pokládá Úřad argumentaci HMP
o podobě regulace v jednotlivých MČ učiněné přiměřeně dle principu subsidiarity. V případě
Vyhlášky 10/2015 totiž tento výběr zcela neodpovídá ani přáním MČ, protože na základě návrhu
zastupitele došlo k umožnění provozování pouze v kasinech či k uplatnění nulové tolerance
(srov. odst. 115).
130. HMP při vydání Vyhlášek nekontrolovalo a nesjednotilo regulaci loterií (kritéria) pro výběr
adresních míst, což dokládá již výše popsaný doporučující charakter Principů 2018 způsobující
odlišný přístup k regulaci v závislosti na tom, zda si některé MČ tato kritéria vykládala závazně,
nebo také rozdílný výklad jednotlivých MČ ohledně kritéria blízkosti.
131. HMP tím, že vycházelo spíše z postojů k hazardu či přísnosti jednotlivých MČ, vytvořilo
Vyhláškami rozdíly při regulaci loterií na svém území, aniž by pro takový postup existovaly
racionální důvody. HMP totiž neprokázalo, že území těch MČ, kde byl zvolen jednotný režim
regulace (nulová tolerance nebo povolení provozování loterií, příp. dle konkrétního typu
provozovny), vykazují společná specifika odůvodňující provozování loterií odlišným způsobem
oproti územím jiných MČ. Úřad tak shrnuje, že regulace provozování loterií Vyhláškami byla HMP
na území jednotlivých MČ aplikována nejednotně. HMP zvolená regulace tedy nebyla postavena
na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech, byla projevem neodůvodněné
libovůle či nerovného zacházení a vedla k narušení hospodářské soutěže na vymezených
relevantních trzích.
131
V tomto rozsudku NSS rovněž uzavřel, že na posuzovanou situaci nedopadají úvahy kasačního soudu v rozsudcích ze
dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017-45, na který odkazuje HMP, a ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017-49.
35
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
V.3.5.2 Dopad na soutěžitele působící na vymezených relevantních trzích
Dopad na provozovatele loterií
132. Povolení k provozování loterií dle zákona o loteriích obsahuje mj. schválení umístění loterie.
Pokud místo, jež je uvedeno v příslušném povolení, nebude zároveň povoleno v obecně závazné
vyhlášce, správní orgán, který povolení vydal (tj. obecní úřad či MF), přistoupí k jeho zrušení.
Obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií má tedy přímý dopad na provozovatele,
jež provozovali loterie na jiném místě než v místech, která byla povolena v době její účinnosti.
Vyhláška 18/2011
133. Vyhláška 18/2011 měla v důsledku doporučujícího charakteru Principů 2008 přímý negativní
dopad na provozovatele loterií, kteří je provozovali v budovách ve vlastnictví či spoluvlastnictví
HMP, a jejichž adresní místa jen některé MČ, které Principy 2008 vykládaly závazně, nezařadily
na seznam schválených míst.132 V těch MČ, které Principy 2008 neuplatnily, resp. neuplatnily
důsledně, totiž možnost provozování loterií na adresních místech, byť se zde nacházely budovy
ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, zůstala zachována.
134. Naprosto shodný diskriminační dopad na provozovatele loterií plyne i z rozdílného výběru
adresních míst, na kterých se nacházely objekty ve vlastnictví Dopravního podniku, kdy jen
některé z nich nebyly zařazeny na seznam povolených adres, stejně jako v případě nezařazení jen
některých adresních míst, na kterých byly provozovány pouze IVT.133
135. Rovněž z důvodu, že HMP nestanovilo konkrétní postup posuzování žádostí o zařazení do
seznamu povolených míst, byli neodůvodněně diskriminováni ti provozovatelé loterií, o jejichž
žádostech HMP nerozhodlo.134
136. Konečně, v důsledku nejednotné regulace loterií na území HMP (nulová tolerance v některých
MČ oproti jiným) měla Vyhláška 18/2011 diskriminační dopad i na další provozovatele loterií,
kterým bylo povolení k provozování loterií zrušeno rozhodnutím MF, a to na adresních místech
v těch MČ, které zavedly nulovou toleranci; tento stav byl zachován i Vyhláškou 10/2013.135
Vyhláška 10/2013
137. Znevýhodnění jednoho provozovatele loterií v důsledku neurčitosti kritéria blízkosti v Pravidlech
2013 již Úřad popsal výše.136
132
Například 11 míst v MČ Praha 10; viz l. č. 1578–1580 spisu. HMP v dopise ze dne 28. 6. 2019 uvedlo dalších 8 adresních
míst, která nebyla z tohoto důvodu do Vyhlášky 18/2011 zařazena.
133
Jedná se například o společnost, která provozovala loterie na adresním místě Nušlova 2515/4; viz l. č. 2242–2246
spisu.
134
Zájem o provozování loterií na místech neuvedených v této vyhlášce přitom dokládají další dvě žádosti o zařazení
adresních míst v MČ, ve kterých byl nastolen plošný zákaz loterií; viz l. č. 1748 a 2993.
135
Jednalo se například o dvě společnosti, které provozovaly loterie v MČ Praha 6; viz l. č. 2884–2886 a 3043–3044 spisu.
136
Jednalo se o společnost provozující loterie na adrese Vršovická 839/44, jež nebyla do Vyhlášky 10/2013 zařazena
z důvodu blízkosti zdravotnického zařízení; viz l. č. 818–819 spisu. Zájem o pokračování v provozování loterií na této
adrese je doložen žádostí provozovatele herny (srov. odst. 51).
36
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
138. I v případě této vyhlášky byli někteří další provozovatelé loterií znevýhodněni neodůvodněnými
rozdíly v regulaci jednotlivých MČ, a to v těch MČ, kde byl jejich zákaz aplikován plošně,137 stejně
jako upřednostněním provozoven typu kasina.138
Vyhláška 10/2015
139. Rovněž touto vyhláškou byli další provozovatelé loterií znevýhodněni pro neodůvodněné rozdíly
v regulaci jednotlivých MČ (v těch, kde byl aplikován jejich plošný zákaz),139 stejně jako z důvodů
využití informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015 (srov. odst. 117)140 a neočekávané změny
finální podoby této vyhlášky, a to zavedení plošného zákazu v MČ Praha 4 a nezařazení heren.141
Závěr k dopadu na provozovatele loterií
140. HMP postupem při regulaci loterií v posuzovaném období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018
zvýhodnilo provozovatele loterií na Vyhláškami povolených adresních místech. Trvající zájem
o provozování loterií na místech neuvedených ve Vyhláškách přitom dokládají žádosti
provozovatelů (srov. odst. 51).142 Popsané jednání HMP mělo dopad i na potenciální konkurenty,
tedy provozovatele loterií, kteří by zamýšleli vstoupit na relevantní trh provozování
loterií/hazardních her na území HMP, neboť by nemohli provozovat loterie na místě
nepovoleném Vyhláškami a rovněž by měli obtížnější pozici k umístění svých zařízení do
provozoven, které se nacházely na seznamu povolených adresních míst.143 Ve vztahu k Vyhlášce
10/2015 pak s účinností zákona o hazardních hrách takoví potenciální konkurenti měli ještě
obtížnější pozici, neboť hazardní hry v konkrétním herním prostoru mohly být provozovány vždy
pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem.
137
Například se jednalo v MČ Praha 12 o dvě společnosti (viz l. č. 2892–2899 a 3020–3021 spisu), v MČ Praha 2 o čtyři
společnosti (viz l. č. 2511–2513, 2605–2607, 2632–2634 a 2851–2856 spisu; poslední usilovala o možnost provozovat
loterie v MČ Praha 2 i po přijetí Vyhlášky 10/2013).
138
Úřad má doložen dopad na provozovatele loterií působící v hernách v MČ Praha 3 a v MČ Praha 5. Jednalo se nejméně
o šest společností (viz l. č. 2252–2257, 2508–2510, 2517–2519, 2422–2424, 2643–2645, 2956–2958, 2864–2868 a 2874–
2878 spisu). Jedna ze společností žádala o opětovné zařazení několika vyřazených adres do Vyhlášky 10/2015 (srov.
odst. 51).
139
Jednalo se nejméně o sedm společností (viz l. č. 1883–1884, 1886–1887, 2455–2461, 2579–2582, 2600–2604, 3102–
3104, 3120–3122, 2785–2796, 2496–2499 a 2675–2676 spisu).
140
Jednalo se o dvě společnosti; viz l. č. 2950–2955 a 3149–3151 spisu.
141
Jednalo se nejméně o jedenáct společností; viz l. č. 1796–1797, 1982–1983, 2879–2883, 3135–3137, 3169–3171,
3206–3207, 3215–3216, 2162–2165, 2441–2444, 2451–2454, 2470–2477, 2588–2599, 2665–2666, 2670–2671, 2680–
2681, 2685–2686, 2695–2696, 3486–3488, 2492–2495 a 2941–2949 spisu.
142
Jedná se například o společnost, která podala dne 3. 12. 2015 žádost o zařazení adresního místa Roztylská 2321/19
do Vyhlášky 10/2015, neboť původně bylo součástí návrhu této vyhlášky (jednalo se v době jejího přijetí o hernu), ale
nebylo do ní zařazeno v důsledku neočekávaného vyřazení všech adres, na kterých byly provozovány herny, v den
schválení vyhlášky. Společnost následně podala MF žádost o povolení sázkové hry v kasinu, která byla rozhodnutím MF
ze dne 15. 12. 2015 schválena, ale pouze s platností do 31. 12. 2015, tedy do dne předcházejícího nabytí účinnosti
Vyhlášky 10/2015. Viz l. č. 3566–3567 spisu.
143
Úřad toto uvádí s ohledem na skutečnost, že mechanismus pro nakládání s žádostmi zájemců o provozování loterií
v případě jednotlivých Vyhlášek vykazoval již výše popsané nedostatky. K umístění loterií do Vyhláškami povolených
adresních míst za účinnosti zákona o loteriích musel provozovatel získat souhlas stávajícího provozovatele provozovny
k umístění svého podnikání a požádat o povolení k provozování loterií v tomto adresním místě (s doložením právního
titulu k užívání provozovny), přičemž byla podstatná i velikost provozovny z hlediska možného rozšíření provozování
loterií.
37
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Potenciální zájemce o provozování hazardních her tak již nadále nemohl žádat o povolení
k provozování v provozovně, ve které již provozoval hazardní hry jiný provozovatel.
141. Úřad uzavírá, že HMP při regulaci loterií v posuzovaném období prokazatelně zvýhodnilo určité
provozovatele loterií oproti jiným a narušilo hospodářskou soutěž na relevantním trhu
provozování loterií/hazardních her na území HMP.
Dopad na provozovatele provozoven
142. Obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií má dopad rovněž na provozovatele
provozoven, neboť pokud bude provozovna umístěna na místě, jež není povoleno obecně
závaznou vyhláškou, správní orgán, který loterie v takovém místě povolil (tj. obecní úřad či MF),
přistoupí ke zrušení povolení vydaných provozovatelům loterií v této provozovně a provozovatel
provozovny přijde o zdroje příjmu z umístění loterií.
143. Tím, že HMP nemělo nastavena objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr
povolených míst provozování loterií, byli zvýhodněni od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016144
provozovatelé provozoven na adresních místech, která byla zahrnuta do Vyhlášek, oproti
provozovatelům provozoven, kteří museli svou činnost v důsledku nezařazení do předmětných
obecně závazných vyhlášek ukončit anebo kteří by na trh provozování provozoven na území HMP
zamýšleli vstoupit, neboť HMP umožnilo regulací ve Vyhláškách provozování loterií jen na
vymezených adresních místech a v některých MČ provozování loterií zcela zakázalo, přičemž
možnost zařazení do seznamu adresních míst byla omezená. Provozovatelé, kteří byli do Vyhlášek
zařazeni, tedy byli zvýhodněni tím, že jejich dosavadní i potenciální konkurenci bylo částečně či
zcela znemožněno působit na relevantním trhu provozování provozoven na území HMP.
144. S tím, jak se v důsledku účinnosti zákona o hazardních hrách stává provozovatel hazardních her
nutně zároveň i provozovatelem provozovny (herního prostoru), dopady rozdělené za účinnosti
zákona o loteriích na provozovatele loterií a provozovatele provozoven se de facto sjednocují
v dopadu na jeden subjekt – provozovatele hazardních her dle zákona o hazardních hrách.
V.3.6 Ospravedlnitelné důvody
145. Úřad již výše konstatoval, že považuje cíl regulace provozování loterií HMP za legitimní. K tomu
dále uvádí, že ospravedlnitelné jednání sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení
hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální
významu zamýšleného cíle. Úřad v tomto správním řízení prokázal, že HMP při výběru povolených
adresních míst ve Vyhláškách nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem
známých kritérií. Výběr míst tedy nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální
vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který by existovaly ospravedlnitelné důvody.
V.3.7 Posouzení zproštění odpovědnosti
146. Vzhledem k tomu, že je odpovědnost orgánů veřejné správy, resp. právnických osob,
za přestupky v přestupkovém zákoně konstruována jako objektivní, zabýval se Úřad tím, zda
nejsou dány liberační důvody dle § 21 odst. 1 přestupkového zákona, který stanoví, že právnická
osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno
požadovat, aby přestupku zabránila. K tomu Úřad uvádí, že pro liberaci z odpovědnosti za
144
S účinností zákona o hazardních hrách již nemohlo dojít k dotčení samostatného relevantního trhu provozování
provozoven na území HMP (srov. odst. 62).
38
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
porušení § 19a odst. 1 ZOHS musí orgán veřejné správy prokázat, že nezávisle na jeho vůli nastala
taková objektivní mimořádná okolnost – překážka, jež mu brání ve splnění jeho povinnosti chovat
se v souladu se zákonem, přičemž nelze rozumně předpokládat, že by tuto překážku nebo její
následky odvrátil nebo překonal i při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné k zabránění
přestupku požadovat. V praxi se bude jednat o překážku, která bývá v soukromoprávních
předpisech označována jako tzv. vis major (vyšší moc).145
147. Úřad konstatuje, že v době vytýkaného jednání neshledal existenci žádné objektivní skutečnosti
(a účastník řízení ji ani nenamítl), která by účastníka řízení nutila porušovat jeho právní povinnost
a jednat v rozporu se zákonem; účastník řízení nebyl žádnými objektivními skutečnostmi nucen
k regulaci loterií způsobem, který zvolil, a který ve svém důsledku představoval nedůvodné
zvýhodnění určitých soutěžitelů na úkor jiných, tj. skutečnostmi, kterým účastník řízení nemohl
zabránit ani při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné požadovat. Lze proto uzavřít,
že účastník řízení nemůže být zproštěn odpovědnosti za přestupek ve smyslu § 21 odst. 1
přestupkového zákona.
V.3.8 Charakter přestupku, jeho trvání a přerušení jeho jednoty
148. Úřad posoudil jednání HMP jako jednání trvajícího charakteru, neboť trvajícím přestupkem je dle
§ 8 přestupkového zákona přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání
a následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování
protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.146
149. Otázkou přerušení jednoty trvajících přestupků se Úřad a jeho předseda již opakovaně zabýval ve
svých rozhodnutích. Úřad proto tímto plně odkazuje na hodnocení přetržení trvání přestupku ve
svých pravomocných rozhodnutích, v nichž jsou podrobně citovány konkrétní rozsudky,147
přičemž na tomto místě pouze uvádí nejdůležitější závěry.
150. Povinnost aplikace přerušení jednoty skutku je při trestání trvajících přestupků důsledkem
konkrétní podoby právního řádu České republiky, resp. zakotvení této záruky v trestním řádu.
V důsledku chybějící zvláštní právní úpravy správního trestání musí správní orgán v řízení
o trvajícím přestupku aplikovat analogicky pravidla stanovená v § 12 odst. 11 zákona
č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů – dále jen
„trestní řád“ (pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje
se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek), a to způsobem, který není k újmě
obviněnému.
151. Vzhledem k odlišnostem úpravy v přestupkovém zákoně a v trestním řádu je tedy třeba
identifikovat úkon, který pro potřeby přestupkového řízení nejblíže odpovídá tomu, jaký smysl
a účel má v oblasti trestního řízení sdělení obvinění. Dle názoru NSS ve vztahu k přestupkovému
řízení uvedenou roli splní jakýkoliv úkon ze strany policejního orgánu nebo příslušného správního
145
Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 155/2009 Sb., dtto důvodovou zprávu k § 21 přestupkového zákona.
Dle § 5 přestupkového zákona je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek
výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Předmětné jednání HMP bylo
jednáním protiprávním a zakázaným po celé posuzované období, tedy i před účinností novely 293, neboť její přijetí
nemělo vliv na podstatu přestupku dle § 19a odst. 1 zákona.
147
Srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 22. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0150/2020/HS, č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe,
ze dne 29. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0160/2020/HS, č. j. ÚOHS-06774/2021/164/BMa či ze dne 12. 5. 2021, sp. zn. ÚOHSR0237/2020/HS, č. j. ÚOHS-15557/2021/164/PSe.
146
39
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
orgánu, který přestupek projednává, kterým je obviněný z daného přestupku zpraven o tom, že
je důvodně podezřelý z jeho spáchání.
152. Podle judikatury NSS se trvající přestupek, neukončí-li jej pachatel sám, přeruší nejpozději
oznámením o zahájení sankčního řízení; poté se již jedná o nový trvající přestupek. Zahájení
správního řízení o přestupku (jeho doručení obviněnému) je tedy okamžik, kterým je
ukončen/přetržen trvající přestupek. Aplikace přerušení jednoty skutku plně dopadá i na
projednávání trvajících přestupků podle ZOHS.148
153. S ohledem na výše uvedené tedy Úřad pro určení počátku udržování protiprávního stavu HMP
považuje za rozhodující okamžik, kdy měl Úřad možnost postihnout předmětné jednání HMP jako
správní delikt, resp. přestupek, tj. ode dne účinnosti novely zákona (zákon č. 360/2012 Sb. účinný
od 1. 12. 2012), kdy již byla účinná Vyhláška 18/2011. Tento protiprávní stav vyvolaný Vyhláškou
18/2011 trval a nebyl HMP napraven ani přijetím Vyhlášky 10/2013, ani Vyhlášky 10/2015, neboť
loterie bylo možné provozovat pouze v místech/MČ těmito obecně závaznými vyhláškami
určených, aniž by jejich výběr byl proveden způsobem, jenž není v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS.
Úřad proto považuje za prokázané, že posuzovaný skutek trval i v okamžiku zahájení správního
řízení (20. 12. 2018), a proto s ohledem na výše uvedené považuje okamžik zahájení správního
řízení za okamžik ukončení jednání, které je předmětem tohoto správního řízení.
V.4
Závěr právního posouzení
154. Odpovědnost za vydání Vyhlášek nese HMP, které má pravomoc k jejich vydání, a to v rámci
výkonu veřejné moci. Byť HMP sledovalo svým jednáním legitimní cíl, Úřad považuje za
prokázané, že HMP tím, že v posuzovaném období uplatňovalo na svém území regulaci
umožňující provozování loterií/hazardních her pouze na vybraných adresních místech některých
MČ uvedených v příloze Vyhlášky 18/2011, Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015, aniž by výběr
těchto adresních míst (včetně výběru MČ) provedlo na základě objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritérií, narušilo bez ospravedlnitelných důvodů v období od 1. 12. 2012 do
20. 12. 2018 hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování loterií/hazardních her na
území HMP a v období od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016 na relevantním trhu provozování
provozoven k účelu provozování loterií na území HMP, a to zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli
v povolených adresních místech/MČ nadále provozovat loterie/hazardní hry a provozovny
k účelu provozování loterií. Uvedeným jednáním HMP v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS
narušilo hospodářskou soutěž na vymezených relevantních trzích a dopustilo se přestupku dle
§ 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona. Uvedený přestupek má trvající charakter; nebyly splněny
podmínky pro zproštění odpovědnosti HMP.
VI.
Odůvodnění výše pokuty
VI.1 Východiska pro uložení pokuty
155. Pokuta je Úřadem ukládána účastníkovi řízení na základě § 22aa ZOHS. Podle § 22aa odst. 1
písm. b) ZOHS se orgán veřejné správy dopustí přestupku tím, že naruší hospodářskou soutěž
v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Dle § 22aa odst. 2 ZOHS se za přestupek podle § 22aa odst. 1
písm. b) ZOHS uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč.
148
Srov. např. rozsudek NSS č. j. 6 As 4/2021-75 ze dne 18. 5. 2022.
40
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
156. Dle § 22b odst. 1 ZOHS Úřad při určení výměry pokuty orgánu veřejné správy přihlédne
k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za
nichž byl spáchán. Dále se přihlédne k jednání orgánu veřejné správy v průběhu řízení před
Úřadem a jeho snaze odstranit škodlivé následky přestupku.
157. Přestupkový zákon uvádí demonstrativní výčet možných kritérií pro určení povahy a závažnosti
přestupku (§ 38) a polehčujících a přitěžujících okolností (§ 39149 a § 40).
158. Stanovení výše pokuty v mezích zákona je věcí správního uvážení Úřadu,150 které se v konkrétním
případě odvíjí od posouzení skutkových okolností daného případu. Uložená pokuta by měla plnit
jak funkci represivní, tak preventivní. Dle judikatury českých soudů musí konkrétní forma postihu
a jeho výše působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných
povinností, jaké svědčí účastníku řízení.151
159. Při úvahách o uložení pokuty Úřad vycházel ze shora uvedených zákonných a judikatorních
předpokladů, stejně jako z pravidel specifikovaných v metodice nazvané Postup při stanovení
výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále též „Postup“).152
Postup zahrnuje i speciální přístup pro orgány veřejné správy při výpočtu pokuty oproti
soutěžitelům a reflektuje tak správní praxi Úřadu, jež je odůvodněna odlišnostmi danými
z povahy věci.153
160. Úřad při stanovení základní částky pokuty u orgánů veřejné správy rozlišuje kategorie typové
závažnosti jednání z hlediska jeho nebezpečnosti pro soutěž, které hodnotí koeficientem
v rozpětí do maximální výše 3. Uvedené rozpětí umožňuje zohlednit širokou škálu závažnosti od
méně závažných až po nejzávažnější narušení hospodářské soutěže, přičemž Úřad koeficient
závažnosti takto nastavil v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí.154
161. Jedním z posuzovaných kritérií je i délka trvání protisoutěžního jednání, kterou Úřad hodnotí
pomocí koeficientu času. V případě stanovení pokuty orgánům veřejné správy Úřad pro dobu
trvání přestupku v délce 10 a více let aplikuje maximální koeficient 3, přičemž pro kratší období
koeficient roste lineárně. Uvedené rozpětí nastavil Úřad opět v rámci celkového mechanismu
výpočtu pokuty správní praxí.
162. Protože obecně závazné vyhlášky obcí mají působnost toliko na jejich území, Úřad dále
zohledňuje velikost dotčeného území, na které jednání dopadá, a to koeficientem dle počtu
obyvatel. Tento koeficient Úřad v souladu se svou dosavadní rozhodovací praxí aplikuje v rozpětí
od 0,05 do 3. Nejnižší hodnotu užívá v případě obcí do 20 obyvatel, pro obce s 3 000 obyvateli
koeficient 0,15, 10 000 obyvateli koeficient 0,3, 100 000 obyvateli koeficient 2 a pro obce s 1
149
Pro řízení u Úřadu platí § 39 [s vyloučením písm. b)] přestupkového zákona.
Srov. rozsudek NSS sp. zn. 7 As 15/2013 ze dne 11. 7. 2013.
151
Srov. rozsudek KS sp. zn. 62 Ca 27/2006 ze dne 6. 4. 2007, potvrzený rozsudkem NSS sp. zn. 8 Afs 48/2007 ze dne
26. 4. 2010, či rozsudek NSS sp. zn. 5 As 204/2019 ze dne 14. 9. 2020.
152
Viz http://www.uohs.cz/download/Legislativa/HS/CR/Metodika_pokut_2018_04.pdf; viz l. č. 3615–3620 spisu.
Tento Postup zveřejněný v dubnu 2018 se aplikuje na správní řízení zahájená Úřadem po jeho účinnosti, což je i v tomto
případě. Dřívější Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut neupravovaly
postup při stanovení pokuty orgánům veřejné správy a tento byl nastaven rozhodovací správní praxí Úřadu.
153
Srov. čl. 4 Postupu.
154
Srov. bod 4.2 Postupu.
150
41
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
milionem obyvatel a více koeficient 3,155 přičemž v rámci těchto hranic se koeficient odpovídající
počtu obyvatel stanoví lineárně.
163. Aby pokuta plnila preventivní i represivní funkci i v případě přestupků s dopadem na území
s nízkým počtem obyvatel, je do výše pokuty zahrnuta vstupní částka ve výši 10 000 Kč.
Mechanismus výpočtu pokuty Úřad nastavil tak, že nejvyšší možná zákonná hodnota pokuty ve
výši 10 mil. Kč odpovídá nejvyššímu koeficientu závažnosti (koeficient 3), nejdelšímu možnému
času trvání přestupku (koeficient 3) a nejvyššímu koeficientu počtu obyvatel (koeficient 3),
a to s připočtením vstupní částky pokuty 10 000 Kč. Je tak využit interval pokuty proporcionálně
v celé jeho šíři. Úřad výpočtem dovodil hodnotu 370 000 Kč,156 která představuje podíl
odpovídající těmto třem uvažovaným koeficientům ve výši 1. Základní částka pokuty se tedy určí
tak, že hodnota 370 000 Kč je vynásobena příslušnými koeficienty a následně je přičteno
10 000 Kč.
164. Úřad v případě sankcí orgánům veřejné správy také vyhodnocuje případné polehčující
a přitěžující okolnosti, které mohou vést ke snížení nebo zvýšení pokuty.
165. Při stanovování celkové výše pokuty Úřad dále zohledňuje, zda došlo ke spáchání více
protisoutěžních přestupků v souběhu. V tom případě Úřad postupuje v souladu s tzv. absorpční
zásadou a vyměří pokutu za ten ze sbíhajících se přestupků, který je nejpřísněji trestný. Takto
vyměřenou pokutu pak zvýší s ohledem na to, že bylo spácháno více přestupků.157 Správní orgán
rozhodující o sankci za více jiných přestupků spáchaných v souběhu má povinnost uvést, za který
přestupek je pokuta primárně ukládána a způsob zohlednění spáchání dalších přestupků. Výše
sankce nesmí v souladu s absorpční zásadou překročit zákonné rozpětí nejzávažnějšího
přestupku.158
VI.2 Vyměření pokuty
Základní částka pokuty
166. Úřad při posouzení závažnosti vytýkaného jednání HMP zohlednil, že HMP sledovalo svým
jednáním legitimní cíl, kterým je regulace provozování loterií na území HMP za účelem snížení
škodlivých důsledků plynoucích z provozování loterií. Tato skutečnost se významným způsobem
promítla do snížení koeficientu závažnosti (v rámci škály do maximální hodnoty 3). Na stranu
druhou Úřad vzal v úvahu, že prokazatelně došlo k reálnému narušení hospodářské soutěže na
vymezených relevantních trzích, neboť HMP určitým soutěžitelům skutečně ztížilo či znemožnilo
na nich působit (tj. soutěžitelům, kteří chtěli provozovat loterie na místech, resp. v MČ, které
nebyly bez ospravedlnitelných důvodů k tomuto účelu Vyhláškami povoleny). S ohledem na
uvedené Úřad stanovil koeficient závažnosti ve výši 1,2.
155
Většina obcí v České republice má méně než několik tisíc obyvatel, drtivá většina obcí má méně než 100 000 obyvatel,
a proto je důležité podrobněji diferencovat pokutu pro území s několika sty či tisíci obyvatel. Z celkového počtu více než
6 250 obcí má přes 92 % méně než 3 000 obyvatel, pouze cca 130 obcí má více než 10 000 obyvatel, více než 100 000
obyvatel má méně než 10 obcí a více než 1 milion obyvatel má pouze hlavní město Praha a 3 další kraje; viz informace
Českého statistického úřadu zveřejněné prostřednictvím internetových stránek, stav ke dni 1. 1. 2018, dostupné na
https://www.czso.cz/csu/czso/pocet-obyvatel-v-obcich-see2a5tx8j; l. č. 3621–3648 spisu.
156
(10 mil. Kč – 10 tis. Kč) / (3*3*3) = 370 tis. Kč.
157
Viz rozsudek NSS č. j. 5 Afs 9/2008-328 ze dne 31. 10. 2008, str. 27 a násl.
158
Viz rozsudek NSS č. j. 8 Afs 20/2013-101 ze dne 24. 4. 2015, bod 191.
42
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
167. Vytýkané jednání trvalo od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018, tedy 6 let. Uvedenému odpovídá
koeficient času ve výši 2,11 (se zaokrouhlením na 2 desetinná místa dolů).
168. Dále Úřad zohlednil rozsah dotčeného území, jenž odráží počet obyvatel HMP (1 294 513),159
a který odpovídá koeficientu obyvatel ve výši 3.
169. Základní částka pokuty tak činí 2 820 520 Kč.
Přitěžující a polehčující okolnosti
170. Úřad uvážil, že Vyhláška 18/2011 a Vyhláška 10/2013 byly přijaty v době, kdy ještě nebylo vydáno
ani Stanovisko, ani Informační list. Jedná se tak o polehčující skutečnost, která by mohla být
důvodem snížení pokuty. K němu však Úřad nemůže plně přistoupit, neboť v době přijetí
Vyhlášky 10/2015 již byly tyto dva dokumenty veřejnosti dostupné a HMP mělo dostatek času se
s nimi seznámit. HMP však ke změně regulace provozování loterií nepřistoupilo ani poté, co Úřad
o probíhajícím šetření informoval HMP dne 13. 9. 2016 (srov. odst. 5). Žádnou změnu HMP
v řešené věci neučinilo ani před samotným zahájením nyní vedeného správního řízení (dne
20. 12. 2018), kdy již bylo zveřejněno několik rozhodnutí Úřadu vydaných v oblasti porušení
zákona orgány veřejné správy.160 Na základě shora uvedeného proto Úřad snižuje základní částku
pokuty o 5 %.
171. Žádné jiné polehčující či přitěžující okolnosti, na jejichž základě by došlo ke snížení nebo zvýšení
základní částky pokuty, Úřad neshledal, a výsledná částka pokuty tak po zaokrouhlení na celé
tisíce dolů činí 2 679 000 Kč.
Uplatnění zásady absorpce
172. Při stanovení celkové výše pokuty je třeba vzít v úvahu, že vedle současně postihovaného
přestupku spáchalo HMP s ním v souběhu i přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona
spočívající v porušení zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) zákona v období od 17. 4. 2018
do 12. 2. 2019 tím, že v regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem
stanovilo podmínku, jež nebyla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií
a nebyla proporcionální ke stanovenému cíli regulace. O přestupku bylo rozhodnuto rozhodnutím
č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe161 ze dne 9. 7. 2020, které bylo změněno rozhodnutím předsedy
Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe162 ze dne 22. 3. 2021 s nabytím právní moci téhož dne
(dále též „předchozí přestupek“). Proto Úřad v souladu se zásadou absorpce nyní při stanovení
výše pokuty přihlédl k tomu, že HMP byla za předchozí přestupek uložena pokuta ve
výši 740 000 Kč.
173. Předchozí přestupek považuje Úřad za méně závažný, a to zejména s ohledem na podstatně kratší
dobu trvání (9 měsíců) a nižší koeficient závažnosti jednání (1,1). Pokud by Úřad o obou
přestupcích vedl jediné řízení, stanovil by nejdříve pokutu za závažnější přestupek, tj. v tomto
správním řízení posuzovaný přestupek spáchaný v souvislosti s regulací loterií, tu Úřad stanovil
159
Statistické informace Českého statistického úřadu zveřejněné prostřednictvím internetových stránek, stav ke
dni 1. 1. 2018; https://www.czso.cz/documents/10180/61546986/1300721803.pdf/bcb6d91b-626f-41fd-a7053f7a49265b4d?version=1.0. Viz l. č. 3621–3647 spisu.
160
Konkrétně v případě města Bílina (právní moc 13. 11. 2017), statutárního města Děčín (právní moc 16. 5. 2018)
a statutárního města Karlovy Vary (právní moc 1. 11. 2018).
161
Srov. https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-17305.html.
162
Srov. https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-17304.html.
43
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
na 2 679 000 Kč. V tomto případě jsou horní hranice sazby sankce za oba přestupky totožné. Úřad
je tedy oprávněn zohlednit mnohost spáchaných přestupků v souběhu v sazbě pokuty až do výše
10 mil. Kč. Úřad má za to, že navýšení pokuty o 740 000 Kč plně odpovídá závažnosti předchozího
přestupku včetně skutečnosti, že v případě HMP se jedná o nejvýznamnější město České
republiky jak z pohledu počtu obyvatel, tak rozlohy. Úřad má za to, že pokuta stanovená v nižší
výši by nemohla plnit svou represivní funkci z hlediska své nízké citelnosti ve vztahu k vysokým
příjmům HMP. Celková částka pokuty ve výši 3 419 000 Kč se zjevně pohybuje při dolní hranici
sazby pokuty dle § 22aa odst. 2 ZOHS. Částka 740 000 Kč představuje cca 28% navýšení pokuty
ukládané za závažnější přestupek. Takové navýšení pokuty je s ohledem na závažnost
předchozího přestupku zcela v intencích přiměřenosti.
174. Závěrem Úřad konstatuje, že pokuta ve výši 2 679 000 Kč nepřevyšuje zákonem stanovenou
maximální hranici. Stejně tak ji nelze pokládat za likvidační, neboť představuje pouze cca 0,003 %
z příjmů HMP za rok 2020, které činily 92,7 mld. Kč,163 resp. 0,004 % příjmů (ve výši cca 74,4
mld. Kč) z rozpočtu HMP na rok 2021.164
VI.3 Úhrada pokuty
175. Účastník řízení provede úhradu pokuty na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, číslo účtu
3754-17721621/0710, jako variabilní symbol se uvede identifikační číslo účastníka řízení.
VII. Náklady řízení
176. Vzhledem k tomu, že Úřad v rámci správního řízení dospěl k závěru, že účastník řízení jednáním,
jež v rámci správního řízení posuzoval, porušil § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS a spáchal přestupek
dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, jsou splněny zákonné podmínky dané § 95 odst. 1
přestupkového zákona, ve znění zákona č. 261/2021 Sb., v návaznosti na § 79 odst. 5 správního
řádu, k uložení náhrady nákladů správního řízení účastníku řízení. Výši paušální částky stanovil
Úřad dle § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní
orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů,
na 3 500 Kč. S ohledem na délku řízení a složitost posuzované problematiky (dané i četností MČ
HMP), má Úřad za to, že se jednalo o zvlášť složitý případ, tudíž základní paušální částku 1 000 Kč
navýšil o 2 500 Kč.
177. Náklady řízení jsou splatné do 15 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže vedený u České národní banky v Brně, číslo účtu
19-24825621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol 2018000517.
VIII. Vyjádření Úřadu k námitkám orgánu veřejné správy
178. Níže provádí Úřad vypořádání námitek uplatněných účastníkem řízení v rámci správního řízení,
jakož i ve Vyjádření, které nebyly doposud vypořádány v rámci shora provedeného rozboru
posuzovaného přestupku.
163
Dle závěrečného účtu HMP za rok 2020 konkrétně 92 684 689,25 tis. Kč, viz
https://www.praha.eu/file/3274135/Z_9367_Duvodova_zprava_II___2._prijmy__TED_.pdf; l. č. 3649–3658 spisu.
164
Viz https://www.praha.eu/jnp/cz/o_meste/finance/rozpocet/rozpocet_na_rok_2021/index.html, l. č. 3662.
44
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Neuplatnění zákonné výluky z dozorové pravomoci Úřadu
179. Účastník řízení namítá, že zásah Úřadu není v tomto správním řízení oprávněný, neboť se musí
nutně uplatnit výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, který
stanoví, že Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy prováděnou ve formě
rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního nebo daňového řádu. Dle názoru účastníka řízení
je aplikace § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky přípustná pouze v těch oblastech činnosti
územní samosprávy, která vůbec není prováděna ve formě správních rozhodnutí, a tedy ji nelze
aplikovat v oblasti regulace provozování loterií, neboť práva a povinnosti provozovatelů loterií,
pokud jde o zřízení provozovny na konkrétním adresním místě, jsou založena výlučně správními
rozhodnutími. K případnému omezení hospodářské soutěže by tedy nedošlo přijetím obecně
závazné vyhlášky regulující provozování loterií, ale správním rozhodnutím vydávaným na jejím
základě, přičemž negativnímu rozhodnutí se může zájemce o provozování loterií bránit
odvoláním, případně následně v rámci soudního přezkumu správního. Tentýž předpoklad dle
účastníka řízení vyplývá i z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (dále
jen „Nález Bílina“), kde Ústavní soud potvrdil, že zájemce o provozování loterií na konkrétní
(v obecně závazné vyhlášce neuvedené) adrese se může domoci kladného rozhodnutí za využití
řádných opravných prostředků.
Vyjádření Úřadu
180. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že právě do správního řízení, jímž se může individuální
soutěžitel bránit proti nepovolení umístění herního prostoru obcí, nepřísluší Úřadu vstupovat.
Naopak je Úřad zákonem povolán k zásahu tam, kde se např. orgán územní samosprávy dopustí
jednáním při výkonu samosprávy narušení hospodářské soutěže – přitom jde o mnohem širší
okruh možných jednání nežli jen jednání při vydání obecně závazné vyhlášky. Předmětem tohoto
správního řízení je posouzení, zda HMP Vyhláškami jako normativními správními akty vydanými
v samostatné působnosti nenarušilo hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS.
181. Dojde-li Úřad k závěru, že obecně závazná vyhláška narušuje hospodářskou soutěž, uvede to ve
svém rozhodnutí. Své pravomocné rozhodnutí o rozporu vyhlášky se zákonem poté zašle
Ministerstvu vnitra, které v rámci své dozorové pravomoci učiní kroky ke zrušení obecně závazné
vyhlášky (neučiní-li tak sám orgán územní samosprávy, který vyhlášku vydal). Tím by případně
došlo nejen k odstranění protisoutěžních účinků obecně závazné vyhlášky vůči všem, na které
dopadala (vůči těm, kterým provozování loterií bezdůvodně nepovolila a i těm, kterým je
povolila), ale také k zajištění prostoru pro nové nastavení regulace v souladu se zákonem. Jedná
se tedy o širší dosah dozorové pravomoci sledující nápravu vůči všem subjektům, nikoliv pouze
o nápravu v individuálním případě, jak tomu je u obrany jednotlivého soutěžitele cestou
účastníkem řízení zmiňovaného správního soudnictví, neboť vydání obecně závazné vyhlášky je
přijetím právního předpisu, o němž lze předpokládat, že ho subjekty budou dodržovat a budou
se jím řídit, aniž by bylo třeba dalšího rozhodnutí.
182. Argument účastníka řízení, že se v daném případě musí uplatnit zákonná výluka z dozorové
pravomoci Úřadu, neboť se soutěžitelé mohou domoci cestou správního soudnictví rozhodnutí,
které povede ve svém důsledku k odstranění případných protisoutěžních účinků Vyhlášek, tak
Úřad neshledává na základě výše uvedeného důvodným. Úřad k tomu dále odkazuje i na rozsudek
45
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
KS ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018-52 (dále jen „Rozsudek Děčín“),165 jímž byla zamítnuta
žaloba statutárního města Děčína proti pravomocnému správnímu rozhodnutí Úřadu ve věci
obecně závazné vyhlášky města Děčína regulující provozování loterií na území města. Tuto
vyhlášku Úřad shledal jako narušující hospodářskou soutěž bez ospravedlnitelných důvodů. KS
potvrdil, že je přípustné, aby dopady normotvorné činnosti obcí vedly k její deliktní odpovědnosti
z důvodu porušení zákonem chráněného zájmu (konkrétně ochrany hospodářské soutěže).166
Úřad rovněž dodává, že ani ve statutárním městě Děčíně nebyli vyhláškou dotčení soutěžitelé
zbaveni možnosti bránit se ve správním soudnictví proti správnímu rozhodnutí města
o nepovolení provozování loterií na konkrétním adresním místě; soud neshledal, že by nebyl dán
prostor pro zásah Úřadu. Námitka účastníka řízení o nepřípustnosti ingerence Úřadu a s ní
související nezákonnosti jeho sankčního rozhodnutí je tedy nedůvodná.
183. KS tedy praxi Úřadu aplikovat § 19a odst. 1 zákona na obecně závazné vyhlášky obcí regulující
provozování loterií aproboval již v Rozsudku Děčín, kde v bodě 18 uvedl, že: „Žalovaný tedy
nepochybil, jestliže poté, kdy dospěl k závěru o narušení hospodářské soutěže žalobcem tím, že
žalobce reguloval hazard prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, aplikoval § 19a a na něj
navazující § 22aa ZOHS“, a na tomto názoru setrval též v Rozsudku Bílina. Není proto důvodné
tvrzení účastníka řízení, že k narušení hospodářské soutěže nemůže dojít obecně závaznou
vyhláškou.
184. Úřad nadto dodává, že pokud by § 19a odst. 1 ZOHS nebyl v obdobných případech aplikovatelný
na posuzování obecně závazných vyhlášek regulujících provozování loterií (nenaplnění podmínek
pro jeho použití), jak namítá účastník řízení, pak by Úřad nebyl nadán pravomocí vydat rozhodnutí
vydaná v souvislosti s porušením § 19a odst. 1 ZOHS v minulosti. Některá z těchto rozhodnutí
Úřadu již KS přezkoumával, jejich nicotnost neshledal, nýbrž se jimi meritorně zabýval
a aproboval tak aplikovatelnost § 19a odst. 1 ZOHS na posuzování obecně závazných vyhlášek
regulujících provozování loterií, resp. hazardních her v případech, které jsou ve své podstatě
totožné s nyní řešeným případem.
Nepřezkoumatelnost a nesprávnost vymezení relevantního produktového trhu
185. U vymezení relevantního trhu z hlediska věcného spatřuje účastník řízení deficit v nesprávném
posouzení vzájemné zastupitelnosti technické a živé hry. Je přesvědčen, že mezi technickou
a živou hrou existuje celá řada rozdílů, které je od sebe na straně poptávky významným
způsobem odlišují, a to zejména pokud jde o zaměření na specifickou skupinu spotřebitelů. Na
straně nabídky pak zmiňuje vyšší nároky na provozovatele kasin oproti provozovatelům heren.
Dle účastníka řízení Úřad ve svých úvahách o produktovém vymezení relevantního trhu
nezohlednil existenci segmentu provozování loterií prostřednictvím internetu, který přitom může
být substitutem živé hry či technické hry provozované v kamenných provozovnách. Úřad se
dopustil věcně nesprávného závěru, že produktový trh má být determinován pouze poptávkou
provozovatelů loterií. Účastník řízení má však za to, že daný trh může být vymezen šířeji, např.
jako trh poskytování pronájmu nebytových prostor. Účastník řízení považuje způsob vymezení
relevantního produktového trhu za nepřezkoumatelný a navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování
tak, aby ho byl schopen řádně vymezit.
165
166
Dostupné z: https://www.uohs.cz/download/sbirky_rozhodnuti/rozsudky_HS/62Af64_2018_52.pdf.
Rozsudek Děčín byl nadto v nedávné době potvrzen rozsudkem NSS ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34.
46
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Vyjádření Úřadu
186. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že pokud by byly jednotlivé druhy loterií vymezeny
z hlediska věcného jako samostatné relevantní trhy, na celkovém posouzení jednání účastníka
řízení by se nic nezměnilo, pouze by zvýhodnění/znevýhodnění soutěžitelů bylo konstatováno na
vícero věcných relevantních trzích členěných dle druhů loterií (např. tedy jak uvádí účastník řízení
na živou a technickou hru). To se týká i situace, kdy v některých MČ je povolena pouze živá hra
na celém jejím území, neboť co se týče ostatních druhů loterií, stále by byl posouzen jako
protisoutěžní jejich zákaz v celé jednotlivé MČ, když v jiných MČ byla regulace bez řádného
odůvodnění nastavena odlišně. S ohledem na předmět řízení a závěry Úřadu by alternativní
vymezení produktových trhů s větším rozčleněním dle druhů loterií nemohlo přinést účastníkem
řízení tvrzené příznivější posouzení.
187. K námitce nezahrnutí segmentu provozování loterií prostřednictvím internetu do relevantního
trhu Úřad uvádí, že se z pohledu spotřebitele jedná o odlišný produkt s jinou geografickou
charakteristikou, na který ani nedopadá regulace obcí a měst. Podléhá tedy jiné formě regulace,
z čehož plyne, že pro provozování hraní online a hraní v kamenných provozovnách nejsou
podmínky dostatečně homogenní, aby je bylo možné zařadit na stejný relevantní trh.
188. Úřad k námitce účastníka řízení, že trh provozování provozoven může být vymezen šířeji, např.
jako trh poskytování pronájmu nebytových prostor, uvádí, že mechanismus vztahu provozovatelů
loterií a provozovatelů provozoven popsal dostatečně v části IV. Vymezení relevantních trhů
tohoto rozhodnutí. Dále Úřad k situaci za účinnosti zákona o loteriích uvádí, že vzhledem k tomu,
že dotčená regulace dopadala na provozovatele loterií, kteří poptávali pro umístění svých hracích
přístrojů vybavený herní prostor s potřebnými povoleními, není relevantní do posouzení
zahrnovat i jiné nebytové prostory a považovat je za dostatečný substitut. Úřad v tomto správním
řízení posuzuje jednání účastníka řízení při regulaci loterií, která mohla omezovat pouze
provozovatele herních prostor a nikoli jiných nebytových prostor, jež jsou provozovateli užívány
k odlišným účelům. Skutečnost, že při vyřazení/nezařazení herny či kasina obecně může
provozovatel hledat jiný účel provozování daného nebytového prostoru, není pro posouzení
relevantní; možnost přejít na jiný účel užití bývá spojena s řadou překážek věcných, časových
a nákladových. Ze všech uvedených důvodů je dle Úřadu regulací HMP v oblasti loterií přímo
dotčen trh provozování provozoven k účelu provozování loterií.
189. Úřad tak námitkám účastníka řízení nepřisvědčuje a jeho návrhu na doplnění dokazování
z důvodu jejich irelevantnosti nevyhověl.
Nepřezkoumatelnost a nesprávnost vymezení relevantního geografického trhu
190. Dle účastníka řízení by relevantní geografické trhy mohly být vymezeny územím jednotlivých MČ
a na podporu uvádí tyto argumenty: některé MČ byly samostatnými obcemi, dodnes v řadě
případů nejsou navzájem propojeny souvislou zástavbou a liší se od sebe svými urbanistickými
charakteristikami. Některé MČ mají více obyvatel než většina českých měst, a i proto je na ně
nutno nahlížet jako na relativně samostatné územní celky disponující vlastní samosprávou.
Některé MČ jsou svým umístěním v rámci obce k provozování loterií vhodnější než jiné. Pokud by
Úřad vymezil relevantní geografické trhy územím jednotlivých MČ, nemohl by dovozovat
narušení hospodářské soutěže v těch MČ, kde platil úplný zákaz provozování loterií.
47
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
191. Podle účastníka řízení přitom ani není vyloučeno, že relevantní geografický trh provozování loterií
lze vymezit územím celé České republiky, a to z důvodu zastupitelnosti pro spotřebitele
a homogenních podmínek.
192. Účastník řízení navrhuje, aby Úřad v uvedeném směru doplnil dokazování k řádnému vymezení
relevantního geografického trhu, resp. geografických trhů, které by mohly být dotčeny
posuzovaným jednáním.
Vyjádření Úřadu
193. K argumentům účastníka řízení, jež by měly svědčit pro geografické vymezení relevantních trhů
podle území jednotlivých MČ, Úřad uvádí následující. Pokud by v době porušování § 19a odst. 1
ZOHS byly jednotlivé MČ samostatnými obcemi a vlastními obecně závaznými vyhláškami
upravily pro území svých obcí regulaci loterií, pak by Úřad vedl správní řízení s jednotlivými
obcemi pro možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS a zkoumal dopady této regulace na hospodářskou
soutěž na území jednotlivých obcí. V době posuzovaného porušení § 19a odst. 1 ZOHS se však
o samostatné obce nejednalo, regulace loterií byla přijata HMP centralizovaně pro celé území
města. Současně Úřad prokázal, že rozhodující slovo pro úpravu v MČ mělo HMP. Vydání obecně
závazné vyhlášky regulující loterie je v působnosti města samotného a jeho orgán (zastupitelstvo)
přijímá rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví.
194. K námitce účastníka řízení Úřad též odkazuje na rozsudek NSS 5/2017, v němž NSS v případě měst
(jednalo se o Prahu a Ostravu), která pro část svého území přijala plošný zákaz provozování loterií
a pro zbývající část města regulaci odlišnou (s odvoláním se na požadavky jednotlivých MČ) uvedl
(zvýraznění doplněno): „Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných
vyhláškách neospravedlňuje. (…) Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě,
legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně
městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky
přenesla.“ (bod 35) „Stejně tak převzetí návrhů městských částí nevylučuje nerovné zacházení
mezi subjekty v jednotlivých částech obce. Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační
povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na
svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý
režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností
o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný
metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí
ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností
jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu
rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec.“ (bod 36).
195. Nesprávnost názoru účastníka řízení vymezit jako samostatné geografické relevantní trhy
jednotlivé MČ dokládá i to, že mnohé MČ HMP jsou naopak propojeny souvislou zástavbou, o jejíž
případnou nekontinuitu toto dělení účastník řízení opírá. MČ jsou též propojeny městskou
hromadnou dopravou, a tedy snadno dostupné pro spotřebitele. Účastník řízení pro podporu
svého tvrzení ohledně geografického vymezení relevantního trhu neuvádí žádné vnitřně
konzistentní argumenty. Jde tak spíše o jeho snahu o rozmělnění území HMP na řadu
samostatných relevantních trhů z hlediska geografického dle hranic jednotlivých MČ s cílem
dosáhnout pro sebe příznivějšího posouzení zúžením dotčeného území o MČ s nulovou tolerancí.
Účastník řízení však přitom pomíjí, že HMP neodůvodnilo, proč na určité části území města bude
48
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
nastaven určitý režim regulace odlišný od území jiného,167 což platí i pro identifikaci části území
města, v níž mělo být zakázáno provozování všech druhů loterií (jež je město oprávněno
regulovat), případně povoleno provozování jen některého z druhů.
196. Úřad tak uzavírá, že jediným vrchnostenským jednáním HMP při regulaci loterií je dotčeno území
města jako celek (na tom nic nemění skutečnost, že regulaci HMP nastavilo diferencovaně pro
části svého území), byl přitom sledován legitimní cíl společný pro celé město; nebyly vydány
separátní obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií jen v konkrétních MČ, v nichž by
HMP sledovalo odlišné cíle v těchto MČ (a nezohledňovalo při tom město jako celek). Úřad proto
neshledal oporu pro vymezení oddělených geografických trhů v rámci území HMP.
197. Opodstatněné není ani vymezit relevantní geografický trh jako celé území České republiky, neboť
zde v případě vymezených relevantních trhů z hlediska věcného nejsou dostatečně homogenní
soutěžní podmínky. HMP přijalo regulaci provozování loterií pro své území. Skutečnost, že
spotřebitelé z dané obce/města mohou případně uspokojovat své potřeby vztahující se k téže
oblasti podnikání i v dalším (širším) území, ještě neznamená, že by se toto území mělo bez dalšího
stát součástí geografického trhu vymezeného Úřadem pro účely posouzení předmětného jednání
obce/města. Na toto další území se totiž předmětná regulace nevztahuje, a byť tam spotřebitelé
mohou uspokojit věcně stejnou potřebu, neprobíhá v tomto dalším území vztah nabídky
a poptávky za dostatečně homogenních podmínek. Podobně je tomu v případě regulace v určité
oblasti podnikání prováděné státem na jeho území. Území okolních států nebudou nutně součástí
geografického trhu vymezeného pro účely posouzení jednání státu z hlediska hospodářské
soutěže, neboť na těchto územích mohou být podmínky vztahu nabídky a poptávky odlišné.
198. S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že přístup Úřadu k vymezování relevantního trhu
v obdobných případech opakovaně aproboval KS,168 Úřad návrhu účastníka řízení na doplnění
dokazování k vymezení relevantního trhu z hlediska geografického nevyhověl.
Nedostatečné zohlednění změn aplikované hmotněprávní úpravy
199. Účastník řízení má za to, že se Úřad dostatečně nevypořádal s otázkou, zda jednání spočívající ve
vydání Vyhlášek naplnilo skutkovou podstatu původního znění § 19a zákona (před účinností
novely provedené zákonem č. 293/2016 Sb.), resp. zda toto znění účastníku řízení dostatečným
způsobem stanovovalo jeho práva a povinnosti. Ostatně i sám Úřad v Informačním listu uznal, že
není zcela jednoznačné.
Vyjádření Úřadu
200. K tomu Úřad konstatuje, že původní úprava § 19a zakotvená zákonem č. 360/2012 Sb. stanovila,
že „Orgány veřejné správy nesmí podporou zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným
způsobem narušit hospodářskou soutěž.“ Nejednoznačnost úprav přitom plynula z obecného
znění, které umožňovalo poměrně široký výklad. Úřad proto považoval za nutné ustanovení § 19a
novelizovat s cílem úžeji vymezit znaky zde definované skutkové podstaty včetně negativního
výčtu jednání, která nebudou předmětem dozorové pravomoci Úřadu. Úřad v Informačním listu
167
Pozn. Úřadu: Viz požadavek rozsudku NSS 5/2017.
Srov. např. bod 44 Rozsudku Bílina, kde KS uvedl, že geograficky relevantní trh je především determinován právě
působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela
nezávislé na obci jiné.
168
49
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
konkrétně poukázal na potřebu výslovného omezení dohledu Úřadu pouze na jednání
vrchnostenské povahy, pro něž navíc neexistuje ospravedlnění. Vyvstala rovněž potřeba
demonstrativního výčtu jednání orgánů veřejné správy, jejichž prostřednictvím může docházet
k narušení soutěže. Konečně Úřad považoval za vhodné vyjmout z dohledu Úřadu takové akty
orgánů veřejné správy, které jsou přezkoumatelné v řízení o řádném opravném prostředku,
a dále úkony představující poskytování veřejné podpory včetně podpory malého rozsahu. Novela
měla přitom legislativně zakotvit reálnou aplikační praxi Úřadu, která měla svůj odraz
v restriktivním výkladu původního znění § 19a zákona.
201. Z uvedeného tedy plyne, že problém původního znění § 19a spočíval v tom, že na jeho základě
bylo možno v důsledku poněkud vágní úpravy eventuálně postihnout mnohem širší okruh jednání
orgánů veřejné správy než na základě konkrétněji definované skutkové podstaty téhož
ustanovení dle novely 293. A contrario tedy jednoznačně platí, že veškerá jednání orgánů veřejné
správy postižitelná dle novely 293 byla postižitelná i dle předchozího znění § 19a zákona.
Nejednoznačnost předchozí úpravy totiž spočívala v tom, že orgány veřejné správy mohly být za
určité situace postiženy i za jednání, která by Úřad z pohledu své působnosti neměl posuzovat či
stíhat dle tohoto ustanovení. Jednání HMP posuzované Úřadem v tomto správním řízení splnilo
veškeré znaky skutkové podstaty § 19a odst. 1 striktně definované novelou 293, a proto tím spíš
muselo naplnit definici § 19a dle původní úpravy před jmenovanou novelou. Jinak řečeno HMP
nemohlo mít pochyb o tom, že na jeho jednání tato úprava dopadá.
Neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku
202. Účastník řízení namítá, že Úřad dostatečně neprokázal narušení hospodářské soutěže ve smyslu
§ 19a odst. 1 ZOHS. Vzhledem k materiálnímu pojetí tohoto přestupku nestačí (pro konstatování
existence přestupku) pouze doložit naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku, aniž
by Úřad hodnotil, zda účastník řízení skutečně ve svém výsledku narušil veřejný zájem chráněný
ZOHS, kterým je nerušená hospodářská soutěž. Nestačí prokázání pouhého ohrožení nerušené
hospodářské soutěže, jako je tomu např. u cílových dohod narušujících hospodářskou soutěž
nebo u státem poskytované veřejné podpory, ale je nutné prokázat skutečné narušení
(analogicky jako u posuzování efektových dohod podle § 3 ZOHS). Dále pak namítá, že Úřad
předpokládá, že zvýhodnění některých soutěžitelů na úkor jiných bylo ze své povahy
„protisoutěžní“, aniž by zkoumal, zda se v jeho důsledku snížil konkurenční tlak do té míry, že by
to vedlo k negativním důsledkům pro spotřebitele. Úřad proto musí předložit důkazy podporující
jím tvrzenou teorii újmy a demonstrovat, jak dané jednání ovlivnilo jím prováděnou analýzu
narušení hospodářské soutěže, a nesmí při právním hodnocení posuzovaného jednání spoléhat
na účinky, které by byly pouze pravděpodobné anebo hypotetické. Pokud bylo již jednání
implementováno, musí Úřad prokázat, že ve skutečnosti mělo protisoutěžní účinky.
203. Úřad se vůbec nezabýval tím, zda bylo narušení hospodářské soutěže citelné, přičemž požadavek
„citelnosti“ narušení plyne jak z komentářové literatury, tak judikatury. Účastník řízení v tomto
směru cituje část bodu 16169 Rozsudku Děčín, ze kterého vyvozuje, že zvýhodnění určitého
169
„Jistě nelze vykládat § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže jako vyjádření zákazu jakékoli činnosti, jež by mohla
zvýhodnit určitého soutěžitele nebo jiným způsobem omezit hospodářskou soutěž. Absolutní zákaz protisoutěžní činnosti
je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou – tu lze zmínit kupříkladu institut veřejné podpory či poskytování
prostředků k regionálnímu rozvoji, kterými je nepochybně narušována hospodářská soutěž. Obdobně správní rozhodnutí
vydané ve správním řízení dle jiných zákonů, kterým by mohla být narušena hospodářská soutěž, nemůže být
přezkoumáváno žalovaným ve vztahu k porušení § 19a ZOHS.“
50
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
soutěžitele v důsledku jednání orgánu veřejné správy nemůže automaticky založit trestnost
tohoto jednání.
204. S ohledem na výše uvedené proto účastník řízení navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování v tom
smyslu, zda Vyhlášky vedly k citelnému negativnímu dopadu na hospodářskou soutěž na
dotčených relevantních trzích.
Vyjádření Úřadu
205. K námitce účastníka řízení Úřad předně uvádí, že i skutková podstata § 19a odst. 1 ZOHS obsahuje
narušení hospodářské soutěže, jež je vyjádřeno v § 1 odst. 1 zákona legislativní zkratkou, která
zahrnuje vyloučení, omezení, jiné narušení nebo ohrožení soutěže. Z dikce zákona je pak zjevné,
že materiální znak skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS je naplněn
i v případě ohrožení férové hospodářské soutěže (tzn. nedochází ke skutečnému narušení, ale
takové narušení reálně hrozí v budoucnu, potenciálně). V oblasti dozoru nad orgány veřejné
správy170 lze, stejně jako v oblasti dozoru nad tím, jak si soutěžitelé plní své povinnosti vyplývající
pro ně ze zákona,171 působit na základě zákona preventivně, tj. nevyžaduje se skutečné narušení
hospodářské soutěže; pro naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b)
zákona je dostačující pouze její ohrožení. Stejného názoru je pak i odborná literatura172 a soudní
praxe173 respektovaná ustálenou praxí Úřadu.174
206. Tento závěr je přitom plně v souladu například s rozsudkem NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As
237/2015-31, ve kterém je uvedeno: „(…) materiální znak ohrožovacího správního deliktu
spočívajícího ve společenské škodlivosti je naplněn již samotným vytvořením potenciálně
nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové
podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v podobě zasažení do zákonem chráněných
zájmů, nýbrž postačí pouhé jejich ohrožení.“
207. Je nutno odmítnout argumentaci účastníka řízení postavenou na unijní judikatuře ve vztahu k tzv.
efektovým dohodám. Ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS nemá ekvivalent v unijním právu a rozsah
„použitelnosti“ unijní judikatury je tak značně omezen. Koncept cílových a výsledkových dohod
(resp. důkazního standardu v rámci jednotlivých dohod) není „univerzální“ pro celou oblast
soutěžního práva, jeho použití je vyhrazeno pro posuzování dohod soutěžitelů (tedy § 3 odst. 1
170
Viz § 20 odst. 1 písm. b) ZOHS.
Viz § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS zahrnující též povinnosti vyplývající z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě ZOHS.
172
KINDL, Jiří. § 1 [Úvodní ustanovení]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. 3.
vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 13. ISBN 978-80-7400-627-2. „Z ustanovení
§ 1 odst. 1 plyne, že jednotlivé delikty upravené v zákoně jsou (co se týče dopadu na hospodářskou soutěž) postaveny na
ohrožovacím principu, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá i její prosté
ohrožení“.
173
Například rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 1 Afs 78/2008-721, bod 49, dle kterého „Ze znění uvedeného
ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je
zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit
i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo
aby následek již fakticky nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková „dohoda“, která
k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takového rozhodnutí vedl.“
174
Viz například rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „Bílina“ č.j.: ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/AŠi ze dne
13. 11. 2017, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „Děčín“ č.j.: ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/AŠi ze dne
15. 5. 2018, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „sdružení pohřebnictví“ č. j.: UOHS-R 126/2008/013227/2009/310/ADr ze dne 18. 3. 2009.
171
51
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
ZOHS) a stejně jako jej nelze aplikovat například v rámci zneužití dominantního postavení (§ 11
odst. 1 ZOHS) nebo spojení soutěžitelů (§ 12 ZOHS), jej nelze využít pro posouzení narušení
hospodářské soutěže orgány veřejné správy (§ 19a ZOHS).
208. Již v rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci Děčín je konstatováno, že zúžení dotčených relevantních
trhů provedené formou stanovení uzavřené množiny objektů (adresních míst), ve kterých je
podle příslušné obecně závazné vyhlášky možné provozovat loterie, nepředstavuje z pohledu
ZOHS takový zásah do hospodářské soutěže, který by byl a priori disproporční, jelikož nad
veřejným zájmem na zachování nenarušené hospodářské soutěže převáží veřejný zájem na
ochraně zdraví obyvatel, příp. na udržování veřejného pořádku. Zároveň v žádném případě nelze
o každém takovém omezení soutěžního prostředí říci, že by nebylo protisoutěžní. Stěžejním
faktorem rozhodným pro správné vyhodnocení dané situace je to, zda bylo zúžení dotčeného
relevantního trhu (resp. zúžení přístupu na něj) provedeno na základě objektivních,
nediskriminačních a proporcionálních kritérií. Pouze v takovém případě by jednání účastníka
řízení nepředstavovalo porušení ZOHS. Opačný přístup by znamenal ponechání výběru
povolených míst zcela na libovůli zastupitelů obcí/měst a stanovování jakýchkoliv kritérií by
absolutně ztratilo smysl. Není-li však regulace trhu provedena podle předem známých,
objektivních, nediskriminačních a proporcionálních kritérií, potom nelze předejít tomu, že
z relevantního trhu budou muset odejít soutěžitelé, kteří by jinak v „otevřené soutěži o místo na
trhu“ uspěli, případně že na takový trh vůbec nejsou vpuštěni. Takový přístup je však v očividném
rozporu s pravidly hospodářské soutěže a jako takový je třeba jej rezolutně odmítnout.
209. Námitka účastníka řízení, že pouhé formální zvýhodnění nestačí pro porušení §19a ZOHS, není
pro daný případ přiléhavá, neboť materiální znak narušení soutěže je naplněn při prokázání, že
některým soutěžitelům byla de facto znemožněna dosavadní hospodářská činnost, potenciálně
novým soutěžitelům bylo de facto zabráněno vstoupit na trh, přičemž jiným soutěžitelům bylo
umožněno v dosavadní hospodářské činnosti pokračovat (aniž by pro takový postup byly dány
ospravedlnitelné důvody). Úřad se neopřel jen o formální stránku přestupku, ale zabýval se
podrobně naplněním materiální stránky přestupku. Prokazování narušení hospodářské soutěže
v tomto rozhodnutí je zcela v souladu s rozhodovací praxí a postupem Úřadu, který byl již
několikrát v obdobných případech podroben soudnímu přezkumu. Ve všech KS posuzovaných
případech bylo narušení hospodářské soutěže dovozeno na obdobných skutkových závěrech
a soud jej svými rozhodnutími aproboval. Úřad dále uvádí, že ačkoliv pro naplnění materiálního
znaku skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS postačí potencialita, v tomto
správním řízení byl prokázán skutečný dopad Vyhlášek na provozovatele.
210. Rovněž je nutno odmítnout požadavek účastníka řízení, aby byl prokázán „citelný“ dopad na
hospodářskou soutěž (resp. citelné narušení). Podmínka „citelnosti“, resp. nikoliv
zanedbatelnosti není obsažena v definici narušení hospodářské soutěže v § 1 odst. 1 ZOHS, ale je
vlastní toliko a pouze dohodám narušujícím soutěž, a to ve vztahu k pravidlu de minimis.
Podmínka „citelnosti“ tak na nyní posuzovaný případ vůbec nedopadá, neboť se nejedná
o dohodu dle § 3 odst. 1 ZOHS. K citované pasáží z Rozsudku Děčín Úřad uvádí, že účastník řízení
ji vytrhává z kontextu, neboť celý bod 16 toliko shrnuje dosavadní vývoj § 19a ZOHS, včetně
omezení dosahu tohoto ustanovení (viz § 19a odst. 2 ZOHS), a nijak se tedy nevyjadřuje
k povinnosti prokazování narušení hospodářské soutěže ve věci aplikace § 19a ZOHS. S ohledem
na výše uvedené skutečnosti Úřad nevyhověl návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování.
52
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Nesprávné zohlednění existence „ospravedlnitelných důvodů“
211. Účastník řízení dále namítá, že Úřad měl při aplikaci § 19a odst. 1 ZOHS posuzovat, zda ve vztahu
k prokázané míře skutečného narušení hospodářské soutěže měl orgán veřejné správy
ospravedlnitelné důvody, které vyváží míru skutečného narušení hospodářské soutěže, tedy zda
orgán veřejné správy svým opatřením narušujícím do určité míry hospodářskou soutěž sledoval
legitimní cíl, a to způsobem, který byl schopen k dosažení tohoto legitimního cíle přispět
a současně byl k jeho dosažení nezbytný, tj. zda nebylo možné takového legitimního cíle
dosáhnout jiným, hospodářskou soutěž méně narušujícím, způsobem. Úřad namísto toho
provedl test proporcionality spočívající pouze v posouzení toho, zda předmětná regulace
provozování loterií na území HMP byla založena na objektivních, nediskriminačních a předem
známých kritériích. Z ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS vyplývá, že Úřad v případě existence
„ospravedlnitelných důvodů“ nemá již žádný prostor dále zkoumat, jakým způsobem byly obecně
závazné vyhlášky přijaty (tedy zda byla regulace založena na objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritériích), a tedy ani nemůže dovozovat spáchání přestupku proti § 19a odst.
1 ZOHS. Nesprávný výklad pojmu „ospravedlnitelné důvody“ zastávaný Úřadem vychází toliko
z jeho interpretace, kterou provedl v Informačním listě. Úřad tak nesprávně hodnotil, zda došlo
k naplnění jím definovaných kritérií, která nejsou v ZOHS přímo uvedena. Postup Úřadu rovněž
zcela opomíjí skutečnost, že orgány veřejné správy sledují i jiné, často mimosoutěžní, cíle.
V projednávané věci je případné narušení hospodářské soutěže ospravedlnitelné dosažením
jiného důležitého veřejného zájmu, kterým je omezení sociálně-patologických jevů spojených
s hraním loterií. Ochrana hospodářské soutěže musí být přitom v souladu s unijní judikaturou175
a textací § 19a odst. 1 ZOHS upozaděna z důvodu potřeby dosáhnout jiného důležitého zájmu.
Test proporcionality, který Úřad používá, se netýká problematiky ochrany hospodářské soutěže
(a tedy ani z ní vyplývajícího testu proporcionality). V unijním kontextu se tento test využívá pro
posouzení čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie, který stanovil zákaz omezení volného
pohybu osob v Evropské unii, který je však na soutěžněprávní regulaci zcela nezávislý. Na národní
úrovni je daný test aplikován vnitrostátními soudy a Ministerstvem vnitra v rámci jeho dozorové
pravomoci podle § 123 obecního zřízení. Dle účastníka řízení Úřad zkoumal pouze způsob
přijímání posuzované regulace provozování loterií místo toho, aby posoudil, zda tvrzené narušení
hospodářské soutěže bylo proporcionální vůči sledovanému legitimnímu cíli. Posouzení
přiměřenosti narušení hospodářské soutěže vůči sledovanému cíli mělo být provedeno na
základě tzv. balancing testu.176
175
Pozn. Úřadu: Účastník řízení zdůraznil, že unijní soudy aprobují i absolutní vyloučení aplikace soutěžního práva při
existenci jiného důležitého zájmu a odkázal na rozsudek Soudního dvora ve věci C-309/99, J. C. J. Wouters,
J. W. Savelbergh a Price Waterhouse Belastingadviseurs BV v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten,
EU:C:2002:98, bod 110, a rozsudek Tribunálu ve věci T-313/02, David Meca-Medina a Igor Majcen v. Komise,
EU:T:2004:282, bod 66.
176
Tento test je aplikován např. při posuzování výjimek z dohod narušujících soutěž ve smyslu § 3 odst. 4 ZOHS nebo
v oblasti veřejných podpor.
53
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Vyjádření Úřadu
212. Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že regulace provozování loterií ze strany orgánů veřejné
správy nepochybně zasahuje do volné hospodářské soutěže, a proto je třeba zajistit, aby tento
zásah nevykazoval prvky libovůle orgánu veřejné správy, vycházel z jasně nastavených
objektivních pravidel uplatňovaných vůči všem soutěžitelům nediskriminačním způsobem a byl
proporcionální ke sledovanému cíli. Ospravedlnitelné důvody jsou pak konkrétní existující
skutkové okolnosti, které ospravedlňují konkrétní postup města při nastavení regulace loterií. Za
přiměřený zásah do hospodářské soutěže, který prvky libovůle nevykazuje, pak Úřad považuje,
když je regulace provozování loterií provedena na základě objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritérií, která zajišťují, že město neprovedlo regulaci svévolně. Z nálezu
Ústavního soudu ÚS 56/10 plyne, že vymezení adresních míst v obecně závazné vyhlášce se musí
opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž
regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo
povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před
soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. Požadavky Úřadu tedy nejsou
ničím jiným než rozvedením kritérií stanovených Ústavním soudem, a to ve vztahu k soutěžnímu
prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. To stejné pak lze uvést i ve
vztahu ke zmiňovaným rozsudkům Soudního dvora Evropské unie. Úřad nepopírá, že se v nich
vychází z bývalého článku 49 Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní článek 56
Smlouvy o fungování Evropské unie) založeného na zákazu omezení volného pohybu služeb
v rámci Evropské unie, je však toho názoru, že v nich uvedený výklad týkající se provozování
loterií a z něj vyplývající požadavek na stanovení regulace, která se bude zakládat na objektivních,
konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích, není v rozporu se smyslem
regulace loterií na území jednotlivých obcí v rámci jednoho státu a s konceptem hospodářské
soutěže a její regulace. Sama obec si určuje, jaké aspekty jsou pro ni při regulaci loterií důležité
a jakým způsobem kritéria regulace nastaví. Soutěžitelé by si však měli být schopni ověřit, že
nastavení kritérií umožnilo rovný přístup všem soutěžitelům k možnosti provozování loterií, a že
regulace loterií nezpůsobila např. nedůvodné zvýhodnění nebo vyloučení některých z nich
z hospodářské soutěže proto, že byla nastavena nebo provedena netransparentním
a diskriminačním způsobem.
213. Zkoumání „ospravedlnitelných důvodů“ nepochybně souvisí s posouzením, jakým způsobem
orgán veřejné správy postupoval při nastavení podmínek regulace (či kritérií, na základě kterých
je regulace provedena) obecně závaznou vyhláškou; ospravedlnitelné důvody pak nelze
zaměňovat s legitimním cílem, který obec sleduje přijetím regulace, kdy Úřad posuzuje, zda
regulace naplnila tento cíl a byla přiměřená tomuto cíli. Úřad uvádí, že v posuzovaném případě
prokázal, že ačkoliv jednání účastníka řízení sledovalo legitimní cíl (což je zohledněno i ve výši
ukládané pokuty), ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže Vyhláškami
neexistovaly, neboť způsob provedení regulace provozování loterií obsahoval prvky libovůle,
které vyplynuly ze skutečnosti, že regulace nebyla založena na objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritériích, jinými slovy nebyla učiněna transparentním způsobem. HMP tedy
nepostupovalo při přijetí Vyhlášek přiměřeně ve vztahu ke stanovenému cíli regulace
spočívajícímu v minimalizaci negativního vlivu loterií, resp. cíle bylo možno dosáhnout
prostředky, které by méně narušily hospodářskou soutěž.
54
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
214. Úřadu je samozřejmě známo, že ochrana hospodářské soutěže není jedinou politikou, kterou
orgány veřejné správy sledují. V dosavadní praxi postupoval tak, že v případech úplného zákazu
provozování loterií na území obce nezahajoval správní řízení (ačkoliv je de facto hospodářská
soutěž na území obce tímto krokem vyloučena), a to právě s ohledem na negativní vliv loterií.
V případech, kdy však obec loterie reguluje způsobem, který některým soutěžitelům umožňuje
loterie provozovat a jiným nikoliv, je nezbytné, aby pro takovou regulaci existovaly
ospravedlnitelné důvody, jejichž prostřednictvím Úřad posuzuje nezbytnost omezení
hospodářské soutěže a jeho přiměřenost sledovanému cíli. Samotný požadavek na to, aby byla
regulace přijata na základě těchto kritérií, je v souladu s judikaturou Ústavního soudu.
215. KS v Rozsudku Bílina (v bodě 34) rovněž potvrdil, že samotná existence legitimního cíle
nepředstavuje dostatečně ospravedlnitelný důvod pro narušení hospodářské soutěže, když
uvedl: „Výklad žalobce uvedený zejména v odst. 56 a 58 žaloby dovozující, že žalovaný mohl
v dané věci pouze zkoumat, zda ochrana zdraví a ochrana veřejného pořádku, které byly hlavními
důvody pro vydání dotčených vyhlášek žalobce, představují dostatečně ospravedlnitelný důvod
pro narušení hospodářské soutěže, je nesprávný. Znamenalo by to, že by v dané věci nebylo
žádného prostoru pro přezkum jednání žalobce ve smyslu, zda nedošlo ke zvýhodnění soutěžitelů,
a tedy zda došlo k narušení hospodářské soutěže.“ V bodě 34 se KS dále ztotožnil s úvahou Úřadu
(v prvostupňovém a druhostupňovém rozhodnutí ve věci loterijních obecně závazných vyhlášek
ve městě Bílina), v rámci které Úřad nad rámec zkoumání existence legitimního cíle posuzoval,
zda výběr konkrétních adresních míst, v nichž bude provozování loterií povoleno, vychází
z objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Způsob, jakým Úřad postupuje při
hodnocení, zda pro narušení hospodářské soutěže regulací loterií na území obce existovaly
ospravedlnitelné důvody, byl tedy již aprobován KS, který v bodě 40 uzavírá, že: „Žalovaný se
dostatečným a podrobným způsobem věnoval hodnocení obsahu těchto vyhlášek z pohledu ust.
§ 19a ZOHS. Žalovaný měl k takovému hodnocení oprávnění, neboť nelze dovodit, že by veřejné
zájmy, jež deklaruje žalobce, měly být absolutně nadřazeny veřejnému zájmu na ochraně
hospodářské soutěže. Žalovaný správně poměřoval ve smyslu ust. § 19a ZOHS, zda v dané věci
došlo k narušení hospodářské soutěže bez ospravedlnitelných důvodů, přičemž tyto důvody jasně
vyjádřil v odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí. Žalovaný konkrétně, srozumitelně
a logicky vyložil, že výběr konkrétních míst, kde bylo provozování loterií povoleno, nebyl založen
na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, z čehož dovodil, že zde nebyly
dány ospravedlnitelné skutečnosti odůvodňující způsob regulace her a loterií, jakou zvolil žalobce,
a to vzhledem k jím deklarovaným cílům dané úpravy.“
216. Úřad nevylučuje, že by veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže mohl v závislosti na
konkrétních skutkových okolnostech ustoupit jinému veřejnému zájmu, nicméně měřítkem, kdy
lze jinému cíli dát přednost, jsou v zákoně obsažené „ospravedlnitelné důvody“. Tento pojem
umožňuje přiléhavé a proporcionální hodnocení každé konkrétní věci bez toho, že by případná
konkurence veřejných zájmů byla posuzována toliko subjektivně. Legitimní cíl, resp. veřejný
zájem, který účastník řízení sleduje, mu totiž v žádném případě vytýkán není. Není rovněž
hodnoceno, který cíl je sám o sobě „vyšší“, zda zájem na nenarušené hospodářské soutěži či cíle
uváděné účastníkem řízení. Jinými slovy, Úřad nezpochybňuje skutečnost, že účastník řízení chtěl
a mohl sledovat jiný cíl, než je právě ochrana hospodářské soutěže. Účastníku řízení je však
vytýkán „protisoutěžní způsob“, který k dosažení tohoto cíle zvolil, tedy, že zvolený způsob
regulace nebyl založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, resp. že
55
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
v tomto konkrétním případě nebyly dány ospravedlnitelné důvody aprobující zvolený postup při
naplnění cílů, které lze obecně považovat za aprobované.
217. Úřad k této námitce dále uvádí, že nejenom pravomoc Úřadu samotná, ale rovněž i „způsob její
aplikace“ byl potvrzen soudním přezkumem ve věci Bílina, Děčín, Nučice177 a další. Z výše
uvedených důvodů je pak nutné stejně tak odmítnout požadavek účastníka řízení na provedení
tzv. balancing testu, kdy tento požadavek nereflektuje specifičnost § 19a odst. 1 ZOHS a rovněž
neodpovídá výkladu pojmu „ospravedlnitelné důvody“, jak jej v rámci správního uvážení provedl
Úřad.178
Úřad klade na obce nerealistické požadavky regulace loterií
218. Účastník řízení dále namítá, že představy Úřadu o „ospravedlnitelných důvodech“ pro (skutečné
a citelné) narušení hospodářské soutěže v oblasti regulace provozování loterií jsou naprosto
nerealistické, a že prostřednictvím kritérií, jejichž aplikaci Úřad obcím nad rámec ZOHS stanovuje,
nelze dosáhnout sledovaného legitimního cíle spočívajícího ve snížení počtu provozoven loterií.
Tato kritéria přitom jakkoli nevyplývají z formulace § 19a odst. 1 ZOHS a Úřad si je co do typu
i kvality stanovil svévolně.
219. Účastník řízení zdůrazňuje, že legitimním cílem (ospravedlnitelným důvodem) posuzované
regulace provozování loterií bylo omezení, resp. zamezení dalšímu nárůstu, počtu provozoven
loterií na území HMP. Pokud by však vymezil určité oblasti, kde by bylo možné loterie neomezeně
provozovat, bylo by takový postup možné označit za méně diskriminační, avšak nevedl by
k dosažení stanoveného legitimního cíle, jelikož by v těchto oblastech došlo
k nekontrolovatelnému nárůstu počtu provozoven loterií. Pokud by se naopak účastník řízení
snažil výběrová kritéria objektivizovat, např. vymezením určitých okruhů od konkrétních typů
budov a jasně určených zón, kde by provozování loterií bylo zakázáno, pak by se takové vymezení
blížilo vymezení pomocí adresních míst.
220. Účastník řízení by pak s největší pravděpodobností čelil nařčení ze strany Úřadu, že tato, byť
přísně objektivní kritéria, jsou ve své podstatě diskriminační. Vždy by platilo, že by se nějaká
provozovna loterií nacházela přesně za hranicí některého ze stanovených kritérií, a tedy by
musela být zakázána. To i přesto, že by se o několik metrů dále nacházelo adresní místo splňující
ona předem známá, objektivní a nediskriminačně uplatňovaná kritéria. Aby splnil požadavky
Úřadu, musel by si účastník řízení pro stanovení každého kritéria nechat vypracovat nezávislou
studii, která by na základě vědeckých poznatků stanovila, zda má být konkrétní kritérium
aplikováno a jaké má mít přesné parametry. Takový postup nelze zejména od rozlehlých, územně
členěných a urbanisticky komplikovaných měst jako je HMP, legitimně očekávat, jelikož náklady
na regulaci loterií by pak byly extrémní. Pokud by se účastník řízení ztotožnil s nároky Úřadu na
regulaci loterií, pak jedinou možností, jak za racionálních a přiměřených (ekonomických)
podmínek nediskriminačně zamezit nárůstu počtu provozoven loterií, je pouze úplný zákaz heren
anebo kasin na území celého města.
221. Skutečnost, že požadavky Úřadu na regulaci loterií jsou excesivní, vyplývá též z Nálezu Bílina,
v jehož bodě 44 Ústavní soud mimo jiné uvedl, že: „…výběr příslušné oblasti má být výsledkem
177
Viz rozsudek KS ze dne 31. 3. 2021, č. j. 30 Af 17/2019-142.
Povinnost Úřadu provést tzv. balancing test nadto nevyplývá ani ze zákona, ani z požadavků soudní rozhodovací
praxe.
178
56
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
jejího posouzení z hlediska všech stanovených kritérií, a to aniž by některé z nich muselo být nutně
akcentováno.“ Z Nálezu Bílina je dle účastníka řízení patrné, že Ústavní soud na obecně závazné
vyhlášky regulující provozování loterií uplatňuje pouze nárok, aby výběrová kritéria byla prosta
zjevných excesů a libovůle, nikoliv aby byla vyjádřena exaktním vzorcem a bez výjimky
aplikována. Může být naopak použita celá řada i subjektivních kritérií, jež mohou být uplatňována
poměrně volnou úvahou, pouze s limitem zjevného excesu a libovůle. Nerealistické požadavky
Úřadu tak staví obce před rozhodnutí, zda loterie zcela povolit nebo zcela zakázat.
222. K výtce Úřadu, že HMP nemělo v případě Vyhlášky 18/2011 zaveden žádný postup, resp.
mechanismus, pro nakládání s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli
vstoupit na místa neuvedená v této vyhlášce, účastník řízení uvádí, že existence takového
mechanismu je naprosto utopickou a iluzorní představou Úřadu, neboť by vyžadoval, aby
účastník řízení stanovil určitá objektivní kritéria, při jejichž splnění by se zastupitelstvo muselo
usnést na doplnění konkrétního adresního místa mezi adresní místa povolená obecně závaznou
vyhláškou. Zastupitele však z povahy jejich mandátu nelze nutit, aby hlasovali pro povolení
dalšího adresního místa, i kdyby toto místo splňovalo předdefinovaná kritéria. Takový postup by
byl v rozporu s § 69 odst. 4 obecního zřízení, dle kterého není člen zastupitelstva při výkonu
mandátu vázán žádnými příkazy.
Vyjádření Úřadu
223. Pokud jde o tvrzení účastníka řízení, že představy Úřadu o způsobu regulace loterií jsou v praxi
naprosto nerealizovatelné a nikdy by k dosažení legitimního cíle nevedly, Úřad uvádí, že
u regulace vycházející z vymezení adresních míst provozování loterií není stanovení objektivních
a předem známých kritérií, jež by měla být pro výběr adresních míst aplikována rovným
a nediskriminačním způsobem, jednoduché, zároveň však rozhodně není nemožné. Právě pomocí
nastavení vhodných kritérií lze dosáhnout požadovaného omezení provozování loterií v obci,
která pak nemá povinnost zařadit do regulace každého, kdo splní podmínky zákona o loteriích
(resp. zákona o hazardních hrách). Není pravdou, že by si Úřad požadavky na tato kritéria stanovil
svévolně, požadavky Úřadu nejsou ničím jiným než rozvedením kritérií stanovených Ústavním
soudem (jenž tyto požadavky formuloval zejména v nálezu ÚS 56/10), a to ve vztahu
k soutěžnímu prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. Požadavek na
stanovení objektivních a nediskriminačních kritérií uvádí též NSS v rozsudku NSS 5/2017 (bod 37),
ze kterého plyne, že obec musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým
způsobem, že bude v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná, přičemž by měla
být dle soudu ideálně uvedena již v doprovodných dokumentech k obecně závazným vyhláškám,
ačkoliv to není nutnou podmínkou. Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná
s principem rovnosti a se zákazem libovůle. Námitka „reálnosti“ požadavků Úřadu pak byla
explicitně vznesena i v rámci soudního přezkumu rozhodnutí ve věci Bílina, kdy KS tuto námitku
v bodě 6 Rozsudku Bílina rovněž zmínil, avšak nepřisvědčil jí, neboť danou žalobu zamítl.
224. K dílčí námitce, že aby účastník řízení dostál požadavkům Úřadu kladeným na regulaci loterií,
musel by jejich provozování buď zcela povolit, nebo zcela zakázat, Úřad uvádí, že regulaci lze
(a příklady v obcích to i dokládají)179 provést různým způsobem (např. vymezením celých oblastí
179
Pozn. Úřadu: Úřad k tomu odkazuje též na svou rozhodovací praxi v oblasti regulace loterií obecně závaznými
vyhláškami obcí. Viz Sbírky rozhodnutí Úřadu
ve věcech hospodářské soutěže, dostupné
z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti.html. Jako na soutěžně konformní obecně závazné
57
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
ve městě, celých ulic apod.) a nikoliv pouze stanovením konkrétních adresních míst, a to, aniž by
si pro stanovení každého kritéria musely obce nechat vypracovat nezávislou studii (což po obcích
Úřad ani nepožaduje). Může se například jednat o kritérium zákazu provozování loterií v sociálně
vyloučených lokalitách, v zástavbách rodinných domů, v historickém centru, v blízkosti školských
či zdravotnických zařízení či v oblastech, v nichž dochází ve zvýšené míře k opakovanému
narušování veřejného pořádku. Tato kritéria však musí být stanovena dostatečně určitě
a transparentně (v případě stanovení sociálně vyloučených lokalit je například nezbytné vycházet
z relevantních podkladů, tj. aby nebyla projevem nahodilosti a libovůle a byla založena na
přezkoumatelných skutečnostech), a musí být uplatňována jednotně na celém území města.
Obce tedy nemají jen účastníkem řízení zmíněnou možnost loterie zcela povolit nebo zcela
zakázat, aby se nedostaly do konfliktu se zákonem. Ani stanovení konkrétních adres nemusí být
samo o sobě problematické, je však nezbytné prokázat, že zvoleným postupem nedochází
k diskriminaci ani neopodstatněnému zvýhodnění soutěžitelů, kteří na trhu již působí,
a k uzavření trhu (prakticky na neurčito) pro ty, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. Požadavky na
individualizovanou regulaci korespondují i se závěry Ústavního soudu, na něž Úřad v rozhodnutí
odkazuje.
225. K tvrzení účastníka řízení, že excesivní charakter požadavků Úřadu dokládá i Nález Bílina, v jehož
bodě 44 Ústavní soud mimo jiné uvedl, že: „…výběr příslušné oblasti má být výsledkem jejího
posouzení z hlediska všech stanovených kritérií, a to, aniž by některé z nich muselo být nutně
akcentováno.“, Úřad uvádí, že ani on neakcentuje jednotlivá kritéria, jelikož jejich
nediskriminační charakter a aplikaci, jakož i celkové provedení regulace loterií, zkoumá
a posuzuje komplexně.
226. K námitce účastníka řízení, že zastupitelům města nelze nařizovat, jak mají hlasovat, lze jen uvést,
že chce-li zastupitelstvo města regulovat loterie obecně závaznou vyhláškou, je k tomu potřebný
také jeho konsenzus ohledně předchozího nastavení kritérií této regulace. Při rozhodování
o přijatých žádostech o zařazení dalších adresních míst do obecně závazné vyhlášky je pak
důvodné očekávat, že se zastupitelstvo bude přijatými kritérii řídit. Obdobnou situací se Úřad
zabýval v rozhodnutí týkajícím se obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií ve
statutárním městě Brně, kdy předseda Úřadu uvedl následující: „Pokud tak žadatel splní městem
stanovená kritéria uvedená v Pravidlech, mělo by mu být bez dalšího provozování hazardních her
povoleno, a to prostřednictvím novelizace stávající OZV v časovém úseku, který si město stanovilo,
tedy s účinností od 1. 1. následujícího roku po přijetí žádosti. Nerespektování těchto Pravidel, která
si město samo schválilo, je naopak projevem libovůle města. Může to svědčit spíše o tom, že si
město Brno Pravidla vytvořilo pouze „na oko“ bez intencí je v praxi aplikovat a tedy svým
způsobem zakonzervovat stávající status quo, tedy nepustit na trh hazardních her žádného
nového soutěžitele. Nastavená pravidla města Brna tak v podstatě postrádala svůj smysl, když
podle nich město, ačkoliv byla zveřejněna předem, nepostupovalo. K obdobnému závěru přitom
dospěl i Krajský soud v Brně v rozsudku Bílina.“180
vyhlášky regulující hazard lze odkázat například na obecně závaznou vyhlášku č. 4/2019 města Česká Lípa nebo obecně
závaznou vyhlášku č. 8/2019 statutárního města Ostravy.
180
Viz
bod
87
rozhodnutí
předsedy
Úřadu
č.
j.
ÚOHS-20739/2020/310/Aši,
dostupné
z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-16772.html.
58
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Hodnocení přiměřenosti regulace je nutno provést ve vztahu k jednotlivým MČ samostatně
227. Účastník řízení dále namítá, že přiměřenost regulace je nutno zkoumat nikoli na úrovni HMP,
nýbrž na úrovni jednotlivých MČ. Pokud by totiž geografické relevantní trhy byly vymezeny
územím jednotlivých MČ, musel by Úřad pro uložení správního trestu prokázat neexistenci
ospravedlnitelných důvodů ke každé MČ zvlášť. Účastník řízení tvrdí, že existují pádné argumenty
pro to, že by relevantní geografické trhy v oblasti provozování loterií měly být pro účely správního
řízení vymezeny územím jednotlivých MČ. Dle něj takový výklad připouští i judikatura NSS a jako
příklad uvádí rozsudek NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017, ze kterého cituje bod 25,181
podobně i rozsudek NSS č. j. 10 As 378/2017-76 ze dne 5. 9. 2018. Uvádí, že ve sdělení výhrad
z rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017 Úřad dovozuje (pro toto řízení), že
způsob regulace, kdy HMP vyhovělo návrhům na regulaci provozování loterií předloženým
jednotlivými MČ, není problematický na úrovni těchto MČ. Úřad však dále uvádí, že takový
způsob regulace je problematický z toho důvodu, že jím není zajištěn jednotný metr pro
posouzení situace na celém území HMP, tak jak plyne z rozsudku NSS 5/2017. Účastník řízení však
namítá, že NSS se v tomto rozsudku nezabýval narušením hospodářské soutěže na dotčeném
relevantním trhu či trzích, ale pouze zákonností vyhlášky, tj. zda byly či nikoli dodrženy základní
principy normotvorby. Úřad měl navíc zohlednit povinnost uplatnit princip subsidiarity.
Vyjádření Úřadu
228. Úřad se předně vyjádří k tvrzení účastníka řízení, že i judikatura NSS připouští, že relevantní
geografické trhy by měly být v oblasti provozování loterií pro účely správního řízení (rozumí se ve
statutárních městech) vymezeny územím jednotlivých MČ. Z účastníkem uváděného rozsudku
NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017 nikde neplyne, že by jednotlivé MČ, v nichž
statutární město vrchnostensky centrálně stanoví pro své území rozdílný způsob regulace loterií
(v některé MČ zcela zakáže provozování loterií, v jiné povolí jejich provozování na vybraných
adresních místech), měly tvořit samostatné geografické trhy. Neplyne to ani z bodu 25 tohoto
rozsudku citovaného účastníkem řízení. Tento rozsudek se ostatně ani netýká vymezení
relevantních trhů. Skutečnosti, na které soud poukazuje, tj. velikost (rozloha) a počet obyvatel
konkrétních MČ uplatňujících úplný zákaz provozování loterií, jež jsou srovnatelné s většími
městy, včetně některých měst krajských, dle Úřadu nijak neimplikují, že by MČ měly tvořit
samostatné geografické trhy. Soud pouze zkoumal, zda v takto rozsáhlejším území platily stejné
podmínky zákazu pro všechny subjekty a zda zákaz dopadá bez výjimek na všechny současné
i potenciální provozovatele. K tomu soud konstatoval, že právní úprava obce by byla
diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva
a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité
subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení
Pozn. Úřadu: Rozsudek NSS č.j. 2 As 230/2017-45 se týká obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014,
o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění
obecně závazných vyhlášek č. 9/2014 a č. 15/2014, a zrušení konkrétních povolení Ministerstvem financí pro rozpor
s obecně závaznou vyhláškou. Účastník řízení v námitkách cituje z rozsudku bod 25 viz: „Ze znění dotčené obecně
závazné vyhlášky plyne, že zastupitelstvo města Brna jejím přijetím využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo
o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť vybraných, městských částí. Ty navíc představují
podstatnou část celého území statutárního města Brna a jsou přinejmenším srovnatelné, rozlohou i počtem obyvatel,
s většími městy v České republice, včetně některých měst krajských. Takové opatření je plně v mezích zákona a žádný
subjekt neznevýhodňuje oproti subjektům jiným. Město přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí
dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele, a při výkonu své zákonné pravomoci vydat
obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti."
181
59
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Podobně tvrzení účastníka řízení
nevyplývá ani z dalšího jím odkazovaného rozsudku NSS č.j. 10 As 378/2017-76 ze dne 5. 9. 2018.
V bodě 32 tohoto rozsudku soud poukazuje, že ze znění dotčené obecně závazné vyhlášky města
Brna č. 1/2014 plyne, že zastupitelstvo města Brna jejím přijetím využilo svou zákonnou
pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť
vybraných, MČ.
229. Úřad tak uzavírá, že v citovaných rozsudcích nenachází oporu pro tvrzení účastníka řízení, že
relevantní geografické trhy v oblasti provozování loterií by měly být pro účely správního řízení
vymezeny územím jednotlivých MČ a že judikatura NSS takový výklad připouští. Na tomto závěru
nic nemění ani případný princip subsidiarity, neboť vymezení relevantního trhu je prováděno
zcela jiným způsobem, nikoliv na základě úvahy, že městské části jsou občanům blíže.
230. Úřad dále uvádí, že ačkoliv se rozsudek NSS 5/2017 nezabýval přímo narušením hospodářské
soutěže na dotčeném relevantním trhu, nezabýval se rovněž pouze zákonností obecně závazné
vyhlášky, jak tvrdí účastník řízení. Závěry z něj plynoucí ve vztahu k regulaci provozování loterií
obecně závaznými vyhláškami jsou plně aplikovatelné i ze soutěžního hlediska, neboť pro
posouzení souladu těchto vyhlášek se zákonem je podstatné, zda nedochází k diskriminaci
v rámci vymezeného relevantního trhu. Námitka nesprávně vymezeného geografického trhu byla
vypořádána již výše.
Zvolená kritéria regulace byla dostatečně předem známá
231. Účastník řízení je rovněž přesvědčen o tom, že kritéria, která pro regulaci provozování loterií
provedenou Vyhláškami zvolil, byla dostatečně předem známá, neboť výběr povolených míst
Vyhláškou 18/2011 byl proveden na základě dostatečně předem zveřejněných Principů 2008
a výběr povolených míst Vyhláškou 10/2013 na základě předem zveřejněných Pravidel 2013.
Vyhláška 10/2015 pak pouze novelizovala Vyhlášku 10/2013 v souladu s dlouhodobými cíli, kdy
faktický zákaz heren byl dlouhodobě předvídatelným účinkem regulace.
Vyjádření Úřadu
232. Úřad nesouhlasí s námitkou účastníka řízení, že se regulace provozování loterií na území HMP
zakládala na předem známých kritériích. Regulace ve Vyhlášce 18/2011 se zakládala na předem
známých Principech 2008, nicméně problematický byl jejich doporučující charakter, a tedy
závaznost Principů 2008 mohla být vykládána MČ rozdílně. Pro zájemce o provozování loterií tedy
nebyl proces zařazení adresního místa předvídatelný, což bylo rovněž způsobeno tím, že nebyl
předem zaveden žádný postup pro nakládání s žádostmi soutěžitelů, kteří zamýšleli na relevantní
trhy vstoupit. Soutěžitelům tedy nebyla kritéria (resp. způsob jejich aplikace) předem známa. Ve
vztahu k Vyhlášce 10/2013 Úřad neuvedl, že by kritéria pro výběr adresních míst nebyla
konkrétně „předem známá“. V tomto směru Úřad doplňuje, že požadavek na stanovení
objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií nebyl HMP naplněn kumulativně, tedy
proto je i v případě Vyhlášky 10/2013 uvedeno, že HMP „nestanovilo objektivní, nediskriminační
a předem známá kritéria“. V rámci posouzení Vyhlášky 10/2015 Úřad podrobně popsal, z jakého
důvodu dospěl k závěru, že kritéria pro výběr adresních míst nebyla předem známá (viz odst.
115). Nelze přisvědčit účastníku řízení, že kritéria byla předem známá z důvodu, že faktický zákaz
heren byl dlouhodobě předvídatelným účinkem regulace, když Pravidla 2013 obsahovala několik
variant „přísnosti regulace“ a až na zasedání Zastupitelstva bylo nečekaně rozhodnuto o tom, že
adresní místa, na kterých jsou provozovány herny, nebudou do seznamu adresních míst zařazena.
60
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
233. Vzhledem k tomu, že požadavek na stanovení objektivních, nediskriminačních a předem známých
kritérií musí být naplněn kumulativně, neměla by případná skutečnost, že zvolená kritéria
předem známá byla, vliv na závěr o narušení hospodářské soutěže HMP.
Kritéria regulace byla stanovena a uplatňována objektivně a nediskriminačně
234. Účastník řízení dále namítá, že HMP přijalo Vyhlášky na základě objektivních, nediskriminačních
a předem známých kritérii, přičemž ta byla ve všech případech uplatňována racionálně a bez
prvků zjevné libovůle; pokud nebyla nastavená pravidla v některých, zanedbatelných případech
dodržena, bylo tak učiněno s ohledem na místní podmínky v dané MČ.
235. Konkrétně pak namítá, že mu Úřad vytknul, že v rozporu s Principy 2008, podle kterých by loterie
neměly být umísťovány v nemovitostech ve vlastnictví obce, zůstala v seznamu povolených
adresních míst místa, která se ve vlastnictví či spoluvlastnictví nacházela, ačkoliv jeho záměr
neumisťovat provozovny loterií v jím vlastněných či spoluvlastněných nemovitostech je projevem
jeho ústavně garantovaného práva vykonávat správu vlastního majetku. HMP by tedy mohlo
provozování loterií v těchto nemovitostech zamezit tím, že by neuzavřelo nájemní smlouvu
s provozovatelem loterií, přičemž takový postup by nemohl být v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS,
neboť by se nejednalo o vrchnostenský výkon veřejné moci. Příslušná regulace tedy neměla na
provozovatele loterií dopad.
236. Účastník řízení rovněž namítá, že Úřad nesprávně zjistil skutkový stav, neboť v žádné stanici
metra nebylo Vyhláškou 18/2011 provozování loterií povoleno. Konkrétně uvádí, že adresní místo
Českomoravská 3278/3 není stanicí metra a jedná se o objekt, který na stanici metra
Českomoravská stavebně navazuje. K tomu dále uvádí, že dle důvodové zprávy k Vyhlášce
18/2011 bylo navrhováno vyřazení všech míst, která se nacházejí v prostorách metra, a že
z konečné podoby Vyhlášky 18/2011 je zjevné, že návrhům na zařazení stanic metra na seznam
povolených adresních míst nebylo v žádném případě vyhověno.
237. K tvrzení Úřadu, že v některých případech nebyla do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařazena adresní
místa, na kterých byly provozovány pouze IVT, a tedy byli diskriminováni provozovatelé působící
na těchto místech, účastník řízení namítá, že se jedná o přepjatý formalismus, kdy z hlediska
účelu a smyslu regulace není jakkoli relevantní, zda provozovatel loterií provozuje IVT nebo VHP.
Adresní místa Hostivická 8/10 a Nedašovská 346/2 byla do Vyhlášky 18/2011 zařazena, protože
splňovala objektivní kritéria obsažená v Principech 2008, a pokud by je účastník řízení na seznam
adresních míst nezařadil, jednal by v rozporu s kritérii, na nichž byla Vyhláška 18/2011 postavena.
238. Účastník řízení dále namítá, že Úřad konkrétní dopady neexistujícího postupu pro nakládání
s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli vstoupit na místa neuvedená ve
Vyhlášce 18/2011, dovozuje z informací od společnosti, která dne 19. 12. 2011 žádala o zařazení
adresního místa Blažimská 1781/4, avšak provozovatel na tomto adresním místě disponoval po
celou dobu účinnosti Vyhlášky 18/2011 potřebnými povoleními k provozování loterií, neboť tato
nebyla ze strany MF zrušena. Negativní dopad na tohoto provozovatele loterií je proto ryze
hypotetický. Účastník řízení dále namítá, že se jedná o nepřípustnou retroaktivní aplikaci právní
normy v neprospěch pachatele, neboť Úřad svévolně klade povinnost jakkoli rozhodovat
o žádostech přijatých před účinností § 19a ZOHS. Další žádosti se týkaly adresních míst Václavské
náměstí 822/35, Hybernská 1028/5 a Aviatická 1092/8, které se nacházely v MČ, ve kterých byla
uplatněna nulová tolerance, a tedy vyhovění jim by bylo diskriminační vůči ostatním
provozovatelům.
61
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
239. V souvislosti s Vyhláškou 10/2013 účastník řízení namítá, že Úřad přepjatě formalisticky dospěl
k závěru, že mělo dojít k neodůvodněnému zvýhodnění provozovatelů heren, které vznikly
přeměnou kasin po přijetí regulace, oproti stávajícím provozovatelům loterií v hernách, kterým
bylo provozování znemožněno, na základě toho, že Vyhláška 10/2013 nikde nestanovila jako
parametr možnost provozování loterií ve vybraných MČ pouze v kasinech, ale použila jej pouze
pro zařazení adresních míst do přílohy této vyhlášky v době jejího přijímání. Úřad totiž vyšel
z ničím nepodložené premisy, že pro provozovatele kasina může být výhodné přetransformovat
provozovnu na hernu, avšak provozování herny a kasina jsou dvě zcela odlišné věci. Nadto Úřad
neuvedl jediný případ, ve kterém by v důsledku Vyhlášky 10/2013 došlo k přeměně kasina na
hernu. Stejnou námitku pak účastník řízení vznesl i ve vztahu k Vyhlášce 10/2015.
240. K závěru Úřadu, že HMP umožnilo pouze částečný vstup nových zájemců o provozování loterií na
území HMP, a že takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení se
zájemci o provozování loterií, účastník řízení namítá, že Úřad neuvádí jediný případ, ve kterém
by některý z provozovatelů loterií za účinnosti Vyhlášky 10/2013 požádal o zařazení nového
adresního místa, a tedy je tento závěr Úřadu ryze spekulativní.
241. Účastník řízení rovněž namítá, že Vyhláškou 10/2013 nedošlo k nejednotnému uplatňování
kritéria blízkosti, které Úřad dovozoval z rozdílného zacházení s adresním místem Vršovická
839/44 a Jabloňová 300/15. Poliklinika na adresním místě Vršovická se totiž sice vzdušnou čarou
nacházela cca 50 m od stavebního objektu, ve kterém se nacházela provozovna loterií, tato však
byla dislokována až na boční stranu zadního traktu objektu občanské vybavenosti. Faktická
vzdálenost k provozovně byla od vchodu zařízení zdravotní péče cca 200 m, a to za předpokladu
dodržování pravidel silničního provozu.
242. K závěru Úřadu, že Vyhláška 10/2015 byla diskriminační ve vztahu k provozovatelům, kterým bylo
provozování sázkových her v kasinu povoleno až po zveřejnění informativního přehledu MF ke
dni 31. 10. 2015, popř. kteří nebyli z důvodu omluvitelného administrativního pochybení do
přehledu zahrnuti, účastník řízení namítá, že mohl vycházet pouze z uvedeného přehledu,
přičemž předpokládal jeho správnost a úplnost. Nadto pro nezařazení Úřadem vyjmenovaných
míst existovaly i další důvody; adresní místo Donovalská 1725/47 je umístěno v bezprostřední
blízkosti mateřské a základní školy Klíče a Farního sboru Českobratrské církve evangelické a
Chodovské tvrze, adresní místo Křejpského 1752/2 přiléhá k Farnímu sboru Církve bratrské a je
v blízkosti Domu dětí a mládeže Jižní Město a v případě adresního místa Roztylská 2321/19 se
jedná o budovu OC Chodov s vysokou koncentrací osob.
243. Účastník řízení dále namítá, že Úřad nesprávně posuzoval dopady Vyhlášek na celém území HMP
namísto ve vztahu k jednotlivým MČ, přičemž při správném posouzení by Vyhlášky plně
vyhovovaly požadavkům kladeným § 19a odst. 1 ZOHS.
Vyjádření Úřadu
244. K námitce týkající se povolených adresních míst, na kterých se nacházely budovy ve vlastnictví či
spoluvlastnictví obce, Úřad uvádí, že nepopírá, že uzavření nájemní smlouvy je jednáním
soukromoprávní povahy a jako takové nemůže být v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. HMP se však
rozhodlo řešit předmětnou problematiku formou pravidla, na kterém byla založena obecně
závazná vyhláška, tedy akt veřejnoprávní povahy. Takto přijatá veřejnoprávní regulace má
stanovovat veřejnoprávní podmínky stejné pro všechny, kteří se nachází ve stejné situaci,
a rozdílný přístup zvolit pouze v odůvodněných případech. Případnou skutečnost, že by vlastníci
62
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
těchto nemovitostí ukončili nájemní smlouvu, a tedy by regulace neměla žádný reálný dopad,
není Úřad ani oprávněn zkoumat. Nedůsledné uplatnění regulace tedy vedlo k zvýhodnění těch
provozovatelů, kteří byli do Vyhlášky 18/2011 zařazeni, přestože provozovali loterie v objektech
ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, a tedy takto zvolená a aplikovaná regulace měla dopad na
provozovatele loterií, kteří byli z důvodu (spolu)vlastnictví objektu HMP vyřazeni.
245. K námitce týkající se provozování loterií ve stanicích metra, Úřad uvádí, že bylo doporučeno, že
loterie nemají být provozovány v budovách ve vlastnictví Dopravního podniku. Úřad skutkový
stav zjistil na základě dokumentů předložených účastníkem řízení, ze kterých plyne, že adresní
místo Českomoravská 3278/3 se nachází ve stanici metra a především v objektu Dopravního
podniku. V důvodové zprávě k Vyhlášce 10/2015 je u MČ Praha 9 explicitně uvedeno (zvýraznění
doplněno): „(…) výměnou za místo Českomoravská 3278/3, které se nachází v objektu
Dopravního podniku hl. m. Prahy, stanice metra trasy B – Českomoravská.“182 V důvodové
zprávě k usnesení Rady číslo 1331 ze dne 9. 6. 2015 je rovněž uvedeno (zvýraznění doplněno):
„V rámci připomínkového řízení bylo zpracovatelem zjištěno, že na území Městské části Praha 9
se v příloze OZV nachází provozovna Českomoravská 3278/3, která je umístěna v objektu
Dopravního podniku hl. m. Prahy, stanice metra trasy B – Českomoravská. Provozování loterií
na tomto místě je v rozporu s usneseními Rady hl. m. Prahy č. 471 ze dne 22.4.2008, č. 1457 ze
dne 13.10.2009, Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 26/2 ze dne 23.4.2009 a Zastupitelstva hl. m. Prahy
č. 31/69 ze dne 19.9.2013, které vyjádřilo zásadní nesouhlas s provozováním loterií a jiných
podobných her v objektech metra. Hl. m. Praha pokládá provozování loterií v těchto místech za
nežádoucí, jelikož se jedná o riziková místa s velkým počtem osob a shromažďování osob
zabývajících se hazardem by mohlo negativně ovlivnit veřejný pořádek.183
246. Vzhledem k tomu, že adresní místo Českomoravská 3278/3 se prokazatelně (dle dokumentů
předložených HMP) nacházelo v objektu Dopravního podniku, setrvává Úřad na svém závěru, že
HMP diskriminačně některá adresní místa, na kterých se nacházely budovy Dopravního podniku
a byly zde provozovány loterie, do Vyhlášky 18/2011 zařadilo, a jiné ze stejného důvodu nikoliv.
247. K tvrzení účastníka řízení Úřad oproti sdělení výhrad již nedovozuje z důvodové zprávy k Vyhlášce
10/2013, ve které bylo uvedeno, že loterie byly i po přijetí Vyhlášky 18/2011 nadále provozovány
v objektech metra v několika MČ, že došlo ze strany HMP ke zvýhodnění těchto míst. Úřad však
setrvává na svém názoru, že došlo k diskriminačnímu přístupu, neboť ten byl prokázán
u adresního místa Českomoravská 3278/3.
248. K námitce účastníka řízení týkající se diskriminačního přístupu k provozovatelům, kteří působili
na místech, která nebyla do Vyhlášky 18/2011 zařazena z důvodu, že na nich byly provozovány
pouze IVT, Úřad uvádí, že ve správním řízení bylo prokázáno, že ačkoliv HMP nestanovilo žádné
kritérium, ze kterého by plynula nemožnost provozovat IVT na území HMP, tak tuto skutečnost
uvedlo jako důvod pro nezařazení několika adresních míst do Vyhlášky 18/2011. Ze stejného
důvodu by pak měla být vyřazena adresní místa Hostivická 8/10 a Nedašovská 346/2, neboť se
také jednalo o adresní místa, na kterých byly v předmětné době provozovány pouze IVT. To, že
sám účastník řízení namítá, že z hlediska účelu a smyslu regulace není jakkoliv relevantní, zda
provozovatel loterií provozuje IVT nebo VHP, potvrzuje, že uvedení provozovatelé pouze IVT byli
neoprávněně znevýhodněni.
182
183
Viz l. č. 149 spisu.
Viz l. č. 91–92 spisu.
63
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
249. K námitce účastníka řízení týkající se postupu pro nakládání s žádostmi zájemců o provozování
loterií na místech, která nebyla ve Vyhlášce 18/2011 zařazena, a k adresnímu místu Blažimská
1781/4 Úřad uvádí, že netvrdil, že regulace měla negativní dopad na provozovatele loterií
působícího na tomto adresním místě, pouze na příkladu žádosti tohoto provozovatele ilustroval,
že HMP skutečně nedisponovalo mechanismem pro vyřízení žádostí provozovatelů o zařazení
adresních míst do Vyhlášky 18/2011, neboť lze předpokládat (a je to potvrzeno i tvrzením
účastníka řízení, že provozovatel loterií na adresním místě Blažimská 1781/4 provozoval loterie
bez přestání do účinnosti Vyhlášky 10/2013, kterou bylo provozování na tomto místě povoleno),
že jeho zájem o zařazení na seznam adresních míst ve Vyhlášce 18/2011 stále trval, přesto HMP
jeho žádosti vyhovělo až v souvislosti s Vyhláškou 10/2013. Postup v případě této žádosti tak
podporuje závěr Úřadu, že vstup nového zájemce na místo neuvedené ve Vyhlášce 18/2011 mohl
být umožněn pouze na základě změny této vyhlášky, ke které však došlo až přijetím navazující
vyhlášky (Vyhláška 10/2013), a nebyl tedy umožněn vstup na vymezené relevantní trhy dalším
(i potenciálním) zájemcům o provozování loterií na území HMP. Vzhledem k tomu, že HMP
nestanovilo žádný postup pro nakládání s žádostmi případných zájemců o vstup na vymezené
relevantní trhy, promítla se takto nastavená regulace negativně do podmínek férové
hospodářské soutěže ve vztahu k potenciálním soutěžitelům. Potenciálními soutěžiteli se přitom
myslí jak soutěžitelé, kteří obec požádají o povolení provozování loterií na adresním místě, jež
není součástí seznamu obecně závaznou vyhláškou povolených míst, tak rovněž ti, kteří ji zatím
o svém záměru provozovat loterie na místě ve vyhlášce neuvedeném neuvědomili. Nelze tedy
dospět k závěru, že neexistence uvedeného mechanismu neměla žádné dopady na provozovatele
loterií.
250. Úřad nadto v rámci popisu dopadů neexistence uvedeného mechanismu uvedl jako příklad
žádosti týkající se adresního místa Václavské nám. 822/35 a Aviatická 1092/8, přičemž nemůže
přisvědčit tvrzení účastníka řízení, že vyhovění těmto žádostem by bylo diskriminační z důvodu,
že v uvedených MČ bylo provozování zcela zakázáno, neboť jak Úřad popsal výše v rozhodnutí,
nulová tolerance ve vybraných MČ nebyla dostatečně zdůvodněna, a tedy i nevyhovění žádostem
o zařazení adresního místa spadajícího do MČ s nulovou tolerancí je dalším negativním projevem
uplatňované podoby regulace.
251. Rovněž nelze souhlasit s tvrzením účastníka řízení, že Úřad postupuje přepjatě formalisticky
a vychází z nepodložené premisy, že pro provozovatele kasina může být výhodné provozovnu
kasina přetransformovat na hernu a že se jedná o dvě zcela odlišné věci. I kontrolní výbor
Zastupitelstva upozornil na to, že Vyhláška 10/2015 není schopna zajistit naplnění účelu, za
kterým byla (…) přijata právě z důvodu výše popsaného v tomto rozhodnutí.184 Rovněž
např. z důvodové zprávy Vyhlášky 14/2020 plyne, že v rámci šetření úrovně kasin bylo zjištěno,
že pouze malý počet kasin dosahuje úrovně, kterou lze pro provozování hazardních her v kasinu
očekávat, přičemž v případě převážné většiny kasin nebyla reálně živá hra provozována z důvodu
záměrné neatraktivity a převažovaly technické hry typické pro herny. Provozovny jsou často
formálně vedeny jako kasino, živé hry nejsou reprezentovány v podobě rulety či karetních her
obsluhovaných krupiéry, kdy v řadě případů nebyla přítomna obsluha živé hry (krupiér) po celou
provozní dobu kasina nebo tato funkce byla spojena s jinými úkoly, typicky s obsluhou baru apod.
Tato kasina jsou pak označována jako tzv. „kvazikasina“, neboť živá hra tvoří pouze jakýsi formální
doplněk, přičemž účast na hazardní hře je reálně omezena pouze na hru technických her,
184
Viz l. č. 1454–1465 spisu.
64
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
převážně na IVT.185 Z výše uvedeného je zřejmé, že podmínka existence povolení k provozování
sázkových her promítnutá do Vyhlášky 10/2015 byla reálně obcházena vytvořením „kvazikasin“,
která byla de facto hernami, což bylo důvodem pro změnu regulace spočívající v zákazu
provozování technické hry. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že provozovatel kasina by mohl mít
zájem kasino na hernu přetransformovat. K námitce účastníka řízení, že Úřad neuvedl jediný
případ, kdy k přeměně kasina došlo, Úřad uvádí, že netvrdil, že uvedené nepromítnutí požadavku
na neumožnění provozování heren do textu Vyhlášky 10/2013 (v případě MČ, které zvolily tuto
formu regulace) a Vyhlášky 10/2015 mělo reálný dopad na konkrétní provozovatele, ale pouze
uvedl, že mohlo k následné přeměně existujících kasin na herny a s tím souvisejícím dopadem na
stávající provozovatele loterií v hernách dojít.
252. K námitce účastníka řízení, že Úřad neuvedl jediný příklad, ve kterém by některý z provozovatelů
loterií požádal za účinnosti Vyhlášky 10/2013 o zařazení nového adresního místa, ačkoliv HMP
vytknul, že umožnilo pouze částečně vstup nových zájemců o provozování loterií na území HMP,
a tedy takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení se zájemci
o provozování loterií, Úřad uvádí, že HMP Úřadu doložilo žádosti provozovatelů o zařazení
adresního místa do přílohy Vyhlášky 10/2013.186 Nicméně existence takové žádosti nepodmiňuje
závěr Úřadu o tom, že mechanismus nebyl nastaven nediskriminačním způsobem, neboť mohli
existovat i provozovatelé, kteří, vědomi si takto nastaveného mechanismu, o svém záměru
provozovat loterie na místě ve vyhlášce neuvedeném, HMP neuvědomili. Nadto Úřad pouze
konstatoval, že nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení, nikoliv, že
k tomu skutečně došlo.
253. K vyjádření účastníka řízení, že s adresními místy Vršovická 839/44 a Jabloňová 300/15 bylo
zacházeno rozdílně, neboť byla v odlišné vzdálenosti k zařízením zdravotní péče, Úřad uvádí, že
zdůvodnění účastníka řízení je zcela účelové, neboť vykládá pojem „blízkost“ způsobem, aby
v tomto konkrétním případě vysvětlil rozdílný přístup ke shora jmenovaným místům (vzdušnou
čarou se sice nachází cca 50 m od stavebního objektu, avšak byla dislokována až na boční stranu
zadního traktu; vchod do chodby objektu směřující do provozovny kasina byl z průčelí objektu;
faktická vzdálenost za předpokladu dodržování pravidel silničního provozu), kdy z kritéria, jež je
součástí Pravidel 2013, plyne pouze to, že se místo nemá nacházet v blízkosti vymezených
objektů. Interpretace pojmů blízkosti pak byla na každé MČ, přičemž žádná MČ v předložených
materiálech detailně nerozebírala, jak byla blízkost konkrétně posuzována, naopak některé z nich
nepovažovaly za nutné ji blíže definovat, maximálně došlo k jejímu vymezení prostřednictvím