nařízení) a následně, obdrží-li takové oznámení, resp. prohlášení, předat je neprodleně komisi,
dále komisi bezodkladně informovat v případě, že má (veřejný) zadavatel při posuzování
nabídek podezření na existenci zahraničních subvencí, přestože bylo předloženo prohlášení
(srov. čl. 29 odst. 7 nařízení), a odmítnout nabídku dodavatele, u nějž komise vydá rozhodnutí
zakazující zadání zakázky (srov. čl. 31 odst. 2 nařízení a v plnění informačních povinností dle čl.
32 odst. 6 směrnice. K právě uvedenému Úřad pro úplnost doplňuje, že právě uvedené
34
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
povinnosti nejsou nijak propsány do zákona (tj. zákon ve znění účinném ke dni zahájení
postupu směřujícího k zadání šetřené veřejné zakázky takovéto povinnosti zadavateli
neukládá), a proto Úřad uzavírá (i s ohledem na své kompetence a zásadu legality), že návrh
v této části nesměřoval proti postupu, který je zadavatel povinen dodržovat podle tohoto
zákona.
128. K argumentu navrhovatele, že zadavatel svým postupem mohl porušit rovněž principy 3E,
Úřad obecně uvádí, že jedním z cílů právní úpravy zadávání veřejných zakázek je zajištění
hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky, tj. zajištění zásad 3E.
Úřad uvádí, že podle § 248 zákona má pravomoc vykonávat dozor nad dodržováním pravidel
stanovených tímto zákonem a přispět tak k dosažení tohoto cíle. Úřad nicméně není oprávněn
posuzovat, zda postup, který je v souladu se zákonem, je současně i v souladu se zásadami 3E,
neboť tyto zásady jsou upraveny v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné
správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů,
nad jehož dodržováním Úřad kontrolu nevykonává.
129. Tímto Úřad současně nikterak nepopírá, že může docházet ke kolizi právních předpisů
v souvislosti s náhledem na vypsané zadávací řízení při naplňování zásad 3E. Lze konstatovat,
že v současnosti je ve společnosti akcentován požadavek na kontrolu nakládání s veřejnými
prostředky, což se odráží právě ve skutečnosti, že je hned několik institucí různými zákony
nadáno pravomocí k přezkumu postupu zadavatelů v zákonných mantinelech. Zkoumání
skutečné podstaty nakládání s veřejným majetkem mj. z hlediska účelnosti nespočívá
v přezkumu jen z pohledu zákona, ale i z optiky jiných předpisů, nad jejichž dodržováním již
nevykonává dozor Úřad. Hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, která vyjadřují cíl
zákona, Úřad přezkoumává jen v omezené míře ve smyslu naplnění zákonnosti zadávacího
procesu.32 Toto vymezení rozsahu dozoru Úřadu vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 1 Afs 20/2008 ze dne 5. 6. 2008, v němž Nejvyšší správní soud uvedl následující:
„Toto ustanovení (§ 6 zákona, pozn. Úřadu) totiž v prvé řadě směřuje k cíli samotného zákona
o veřejných zakázkách, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání
s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to,
aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány
při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli (srov. shora cit.
důvodová zpráva k zákonu). Právě k zajištění konkurence mezi dodavateli slouží analyzované
zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace.“ Jak z citovaného vyplývá, účelnost postupu
zadavatele v souladu se zákonem je zajištěná prostřednictvím vytvoření podmínek pro zadání
veřejné zakázky za zachování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí.
130. Pokud zákon stanoví určité povinnosti či definuje určité podmínky, které jsou určující
z hlediska aplikace zákonných pravidel, je tomu tak především proto, aby byla při zadávání
veřejných zakázek zajištěna dostatečná ochrana spravedlivé hospodářské soutěže. Pouze
při jejím zachování je možné docílit transparentního vynakládání veřejných prostředků, tudíž
již ze své podstaty je zřejmé, že pro optimální nakládání s veřejnými prostředky je postup
souladný se zákonem nezbytnou podmínkou. Současně nelze dovodit, že by uplatňování zásad
3E mohlo jakkoliv aprobovat nezákonné jednání, tudíž je zřejmé, že volba postupu, který je
předurčen zákonem, nemůže být rozporná se zásadou 3E. Jinak řečeno, nelze odůvodňovat
32
K tomu viz rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R218/2015/VZ-14888/2016/321/OHo ze dne 11. 4. 2016.
35
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
případný nezákonný postup zadavatele snahou o dodržení zásad 3E (v rámci rozhodovací
praxe soudů již bylo dovozeno, že zásada hospodárnosti nemá přednost před zásadou
transparentnosti33), a proto jsou zadavatelé primárně povinni dodržet postup určený dle
zákona, což však nebrání zohlednění zásad 3E v dalším postupu zadavatele (při určení dalších
kroků, které budou vyplývat z aplikace zákona).Takto je zapotřebí vnímat vzájemný vztah mezi
povinností postupu dle zákona a zohlednění zásady 3E. Zákon neupravuje postup zadavatele
z hlediska dodržování namítané „zásady hospodárnosti“.
131. Cílem zákona tak nezpochybnitelně je hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými
prostředky. Tohoto cíle však zákon dosahuje nepřímo, a to zajištěním toho, aby smlouvy
na veřejné zakázky byly uzavírány na základě formalizovaného procesu garantujícího
zachování hospodářské soutěže, tj. zajištěním „fair“ podmínek celého zadávacího řízení, nad
kterým Úřad vykonává dozor34, popř. alespoň prostřednictvím stanovené povinnosti dodržet
základní zásady (v případě postupu mimo zadávací řízení).
132. V této souvislosti pak lze rovněž odkázat na § 2 odst. 2 správního řádu, ze kterého vyplývá, že
správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem
svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.
133. Z těchto důvodů se Úřad danými skutečnostmi uvedenými v návrhu dále nezabýval, neboť
návrh v této části nesměřoval proti postupu, který je zadavatel povinen dodržovat podle
tohoto zákona.
Další namítané skutečnosti
K tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o námitkách
134. Navrhovatel ve svém návrhu vyjadřuje přesvědčení, že zadavatel vypořádal námitky v rozporu
se zákonem, neboť je z procesních důvodů zamítl a nezabýval se jejich věcným přezkumem.
K tomu Úřad sděluje následující. S ohledem na závěry Úřadu uvedené v tomto rozhodnutí má
Úřad za to, že v šetřeném případě došlo ze strany zadavatele k vypořádání námitek v souladu
se zákonem. Úřad je přesvědčen, že zadavatel se v rámci rozhodnutí o námitkách dostatečně
vypořádal s navrhovatelem uváděnými námitkami, když v rozhodnutí o námitkách
jednoznačně uvedl důvody, ze kterých přistoupil k jejich odmítnutí. Rozhodnutí o námitkách
tak plní svůj účel, jelikož navrhovateli poskytuje možnost dostatečně se seznámit se
stanoviskem a odůvodněním zadavatele, případně se následně vyjádřit k argumentaci
zadavatele v rámci návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele.
K žádosti navrhovatele o předložení předběžné otázky SDEU
135. Navrhovatel v rámci svého návrhu mj. žádá Úřad o předložení předběžné otázky k SDEU dle
čl. 267 SFEU a čl. 19 odst. 3 písm. b) SEU, a to pro případ, kdy se Úřad neztotožní s výkladem
navrhovatele, dle kterého je oprávněn v šetřené věci podat námitky směřující proti postupu
zadavatele ve výběrovém řízení, tj. v situaci, kdy zadavatel postupuje mimo zadávací řízení
s využitím výjimky dle § 29 zákona. Dle navrhovatele by se předběžné otázky měly týkat
skutečnosti, zda má podle práva Evropské unie uchazeč o veřejnou zakázku zadávanou
s využitím výjimky dle čl. 24 odst. 2 směrnice 2014/25/EU právo podat návrh na zahájení
33
34
K tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 18/2015-32 ze dne 25. 11. 2015.
K tomu viz např. na rozhodnutí Úřadu č. j. S0316/2018/VZ-35595/2018/531/VNe ze dne 18. 12. 2018.
36
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
přezkumného řízení proti všem úkonům i opomenutím zadavatele, které jsou v rozporu
s příslušnou právní úpravou a zda je ust. § 241 odst. 1 ve spojení s § 248 odst. 1 a 2 zákona
v rozporu s právem Evropské unie. Navrhovatel má za to, že ačkoli Úřad není typickým
příkladem vnitrostátního soudu, jež má dle SFEU a SEU oprávnění žádat o předložení
předběžné otázky k SDEU, přesto jsou v případě Úřadu s ohledem na judikaturu SDEU35
naplněny všechny definiční znaky soudu ve smyslu čl. 267 SFEU. K tomuto požadavku
navrhovatele Úřad sděluje následující.
136. V projednávaném případě Úřad dospěl k jednoznačnému závěru, že části návrhu týkající se
údajného porušení základních zásad zadávání veřejných zakázek v souvislosti s postupem
zadavatele spočívajícím ve výběru společnosti KHNP jako preferovaného dodavatele,
nedostatečném odůvodnění daného výběru a neschopnosti vybraného dodavatele realizovat
veřejnou zakázku nepředcházely řádně a včas podané námitky, resp. nebyl splněn obligatorní
předpoklad pro vedení správního řízení. Z toho důvodu Úřad správní řízení ve vztahu k části
návrhu týkající se údajného porušení základních zásad zadávání veřejných zakázek tímto
rozhodnutím bez dalšího zastavil v souladu s § 257 písm. h) zákona.
137. K žádosti navrhovatele pak Úřad uvádí, že je přesvědčen, že navrhovatel nemá pravdu v tom,
že Úřad patří mezi subjekty, které by byly oprávněny pokládat SDEU předběžné otázky
ve smyslu čl. 267 SFEU. Podle čl. 267 SFEU má Soudní dvůr Evropské unie pravomoc
rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se a) výkladu Smluv, b) platnosti a výkladu aktů
přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie. Vyvstane-li taková otázka před
soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné
k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce.
138. Podle ustálené judikatury SDEU platí následující. Aby mohl být určitý státní orgán považován
za „soud členského státu“, musí mít zákonný základ, být trvalého charakteru, být nezávislý,
rozhodovat nestranně, mít jurisdikci založenou zákonem, řídit se při svém rozhodování
zákonnými předpisy (tj. nikoli na základě správního uvážení) a rozhodovat ve sporném řízení.
Soudní dvůr Evropské unie také ve svých rozhodnutích zdůrazňuje, že oprávnění orgánu
obrátit se na Soudní dvůr je třeba posuzovat na základě strukturálních a funkčních kritérií, kdy
v tomto ohledu může být vnitrostátní orgán považován za „soud“ ve smyslu čl. 267 SFEU,
jestliže vykonává soudní funkci, zatímco při výkonu jiných funkcí, zejména správní povahy, mu
tuto povahu přiznat nelze.36 V tomto ohledu SDEU považuje za známku toho, že dotčený orgán
vykonává nikoli soudní, nýbrž správní funkce skutečnost, že má pravomoc zahájit řízení z moci
úřední37, jakož i pravomoc ukládat rovněž z moci úřední sankce v oblastech spadajících do jeho
pravomoci. Soudní dvůr dále zdůrazňuje, že otázka, zda řízení, v jehož rámci byla podána
žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, bylo zahájeno na návrh osoby, která má na řízení
zájem, není rozhodující. Skutečnost, že orgán může zahájit dané řízení na návrh či na žádost,
i když tento orgán může v každém případě vykonávat příslušnou pravomoc rovněž z moci
úřední, nemůže zpochybnit správní povahu této pravomoci. Soudní dvůr v této souvislosti
35
Rozsudek ze dne 17. 9. 1997 ve věci C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH vs. Bundesbaugesellschaft
Berlin mbH a rozsudek ze dne 4. 2. 1996 ve věci C-103/97 Josef Köllensperger GmbH & Co. KG a Atzwanger AG vs.
Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus Schwaz.
36
Usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 26. listopadu 1999, věc C-192/98, ANAS, bod 22, a rozsudek ze dne
31. ledna 2013, věc C-394/11, Belov, bod 40
37
V tomto smyslu např. rozsudek ze dne 31. ledna 2013, věc C-394/11, Belov, bod 47
37
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
za „správní“ považuje činnost orgánů, jejichž úkol nespočívá v přezkumu legality rozhodnutí,
nýbrž v prvním zaujetí stanoviska ke stížnosti účastníka správního řízení, a proti jejichž
rozhodnutí lze podat žalobu.38 Soudní dvůr mimoto opakovaně připomíná, že pojem „soud“
ve smyslu článku 267 SFEU může z podstaty věci označovat pouze orgán, který je třetí stranou
ve vztahu k orgánu, jenž přijal rozhodnutí, které je předmětem přezkumu.39
139. Úřad tedy přistoupil k aplikaci výše uvedených závěrů vyplývajících z judikatury Soudního
dvora na postavení Úřadu, k čemuž sděluje následující. Úřad vykonává dozor nad dodržováním
pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro
zvláštní postupy podle části šesté, přičemž řízení o přezkoumání úkonů zadavatele může být
dle § 249 zákona zahájeno na písemný návrh stěžovatele nebo z moci úřední. Je tedy zřejmé,
že pravomoc Úřadu dohlížet na uplatňování pravidel stanovených v zákoně není nutně
podmíněna podáním návrhu, ale může být vykonávána i z moci úřední. Dle § 248 ve spojení
s § 270 odst. 5 zákona je Úřad rovněž příslušný k projednávání přestupků podle tohoto zákona,
přičemž za spáchání přestupku Úřad ukládá sankce, zejm. pokuty. Jak bylo konstatováno výše
SDEU považuje za indicii toho, že orgán vykonává funkce správní, nikoliv soudní skutečnost, že
je oprávněn řízení zahájit z moci úřední a může z moci úřední rovněž ukládat sankce. Vzhledem
k tomu, že řízení o přezkoumání úkonů zadavatele může být zahájeno jak na návrh, tak z moci
úřední a zároveň je Úřadu svěřena pravomoc v oblastech spadajících do jeho pravomoci
ukládat sankce, je nutné činnost Úřadu související s výkonem dozoru nad dodržováním
pravidel zákona jednoznačně považovat za činnost správní. Ze zákona rovněž vyplývá, že
v případě podání návrhu na přezkum není dotčena pravomoc Úřadu přijmout z moci úřední
vhodná opatření k nápravě porušení právní úpravy, což potvrzuje správní povahu funkcí
Úřadu.
140. Další známkou správní povahy Úřadu, resp. jeho rozhodnutí je skutečnost, že rozhodnutí
předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podléhá soudnímu přezkumu. Proti
rozhodnutí Úřadu mají účastníci správního řízení možnost podat rozklad, o kterém rozhoduje
předseda Úřadu, přičemž pokud ani s tímto rozhodnutím není účastník spokojen, má možnost
domáhat se soudního přezkumu takového rozhodnutí. Z pravidel upravených zejm. v soudním
řádu správním40 vyplývá, že o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu rozhodují správní
soudy, kdy Úřad v takovém řízení vystupuje v roli žalovaného. Taková účast Úřadu v řízení
o žalobě, kterou je napadeno jeho vlastní rozhodnutí, je přitom známkou toho, že při přijímání
tohoto rozhodnutí nemá Úřad ve vztahu k dotčeným zájmům postavení třetí strany, přičemž
tento závěr vyplývá z citované judikatury SDEU. S ohledem na právě uvedené je nutné
konstatovat, že Úřad při přezkoumávání úkonů zadavatele vykonává funkce nikoli soudní,
nýbrž správní povahy, a proto jej nelze považovat za „soud členského státu“ ve smyslu čl. 267
SFEU, a tudíž nemůže předložit SDEU předběžnou otázku, jak žádá navrhovatel. Podobné
úvahy obsáhl SDEU ve svém rozsudku ze dne 3. května 2022 ve věci C-453/202 (City Rail, a.s.
proti Správě železnic, státní organizaci), ve kterém se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda Úřad
pro přístup k dopravní infrastruktuře41 má postavení soudního orgánu ve smyslu článku 267
38
V tomto smyslu např. rozsudek ze dne 12. listopadu 1998, ve věci C-134/97, Victoria Film, body 16 a 18 a rozsudek ze
dne 16. září 2020, ve věci C-462/19, Anesco a další, bod 49
39
V tomto smyslu např. rozsudek ze dne 30. března 1993, ve věci C-24/92, Corbiau, bod 15
40
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
41
Ústřední správní úřad v České republice, který vznikl dle zákona č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní
infrastruktuře
38
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
SFEU. Úřad je přesvědčen, že závěry Soudního dvora týkající se postavení předmětného úřadu
je možné aplikovat rovněž na Úřad, neboť se v obou případech jedná o ústřední orgány státní
správy a funkce a pravomoci těchto dvou úřadů jsou velmi podobné, což lze dovodit i ze
skutečnosti, že od 1. 1. 2024 Úřad převzal působnost a pravomoci Úřadu pro přístup k dopravní
infrastruktuře, který byl zrušen zákonem č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé
zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře.
141. Na podporu svého závěru Úřad odkazuje rovněž na usnesení Soudního dvora ze dne
22. prosince 2022 ve věci C-204/22, ve kterém se SDEU zabýval postavením a funkcemi Úradu
pre verejné obstarávanie, který vykonává správu v oblasti zadávání veřejných zakázek na
Slovensku, přičemž u tohoto orgánu rovněž Soudní dvůr konstatoval, že v rámci řízení
zahájeného za účelem přezkoumávání úkonů zadavatele, vykonává tento orgán funkci čistě
správní, a ne soudní povahy, proto jej nelze považovat za „soudní orgán“ ve smyslu čl. 267
SFEU. Nezbývá tedy než konstatovat, že Úřad nelze považovat za „soud členského státu“
ve smyslu čl. 267 SFEU, a proto nelze vyhovět žádosti navrhovatele a položit předběžnou
otázku Soudnímu dvoru Evropské unie.
142. Vzhledem k výše uvedenému Úřad uzavírá, že – i pokud by měl za to, že pro podání žádosti
o rozhodnutí o předběžné otázce SDEU je dán důvod – žádosti navrhovatele o předložení
předběžné otázky SDEU nemůže vyhovět.
143. Pro úplnost Úřad poznamenává, že z důvodu procesní ekonomie již nepovažoval za účelné
stanovit účastníkům řízení lhůtu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 261
odst. 3 zákona, neboť Úřad je povinen dle § 6 odst. 2 správního řádu postupovat tak, aby
nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby co možná nejméně zatěžoval. Za situace,
kdy je zřejmé, že je dán důvod pro zastavení správního řízení podle § 257 písm. h) zákona,
resp. v části pro zamítnutí návrhu dle § 265 písm. c) zákona by vyjádření účastníků řízení k
otázkám, jejichž závazné posouzení mělo být obsahem rozhodnutí za situace, kdy by nebyl dán
důvod pro zastavení správního řízení, a jejichž okruh (tedy předmět řízení) byl vymezen na
základě podaného návrhu navrhovatele, mohlo účastníkům řízení způsobit toliko zbytečné
náklady, aniž by takové vyjádření mohlo ovlivnit výsledek správního řízení. Z toho důvodu Úřad
lhůtu podle § 261 odst. 3 zákona účastníkům řízení nestanovil.
POUČENÍ
Proti výroku I. tohoto rozhodnutí není podle § 262 písm. a) zákona podání rozkladu přípustné, neboť
se jedná o výrok, kterým se upravuje vedení správního řízení.
Proti výroku II. a III. tohoto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad
k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, 602 00 Brno. Včas podaný
rozklad proti výroku II. tohoto rozhodnutí nemá podle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek.
Včas podaný rozklad proti výroku III. tohoto rozhodnutí má odkladný účinek. Rozklad a další podání
účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona zasílají Úřadu výhradně
39
Č.j.: ÚOHS-41284/2024/500
prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým
podpisem.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží
1.
Ing. Libor Morávek, Ph.D., advokát, Skils s.r.o. advokátní kancelář, Křižovnické nám. 193/2,
110 00 Praha 1
2.
JUDr. Jakub Lichnovský, MHA, advokát, PRK Partners s.r.o. advokátní kancelář,
Jáchymova 26/2, 110 00 Praha 1
3.
Korea Hydro & Nuclear Power Co., LTD., 1655 Bulguk-ro, Munmudaewang-myeon, Gyeongjusi, Gyeongsangbuk-do 38120, Korejská republika
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
40