156. Koncept pokračování v přestupku musí pro aplikaci naplňovat několik podmínek, a to konkrétně, že jednotlivé útoky i) musí naplňovat stejnou skutkovou podstatu; ii) musí být vedeny jednotným záměrem; iii) musí být spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení a iv) blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku.
157. K podmínce existence jednotného záměru účastník řízení namítá především, že orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že […obchodní tajemství…]. V tomto směru účastník řízení Úřadu vytkl nedostatečné dokazování. […obchodní tajemství…]
158. K tomu uvádím, že dokazování orgánu prvního stupně v tomto směru neshledávám jako nedostatečné. Ze správního spisu vyplývá, že důvodem, […obchodní tajemství…]. Účastník řízení totiž sám uvedl, že […obchodní tajemství…][78]
159. Z uvedeného, jakož i z odpovědí nájemců, kteří doložku o dosahu sjednanou mají, a které Úřad oslovil, vyplývá, že účastník řízení […obchodní tajemství…].
160. Dle trestněprávní judikatury přiléhavé k posuzované věci jednotný záměr, který je třeba dokazovat, je možno vyvodit např. ze stejnorodého způsobu jednání, z objektivních souvislostí, jako je doba a místo spáchání jednotlivých dílčích útoků apod. Vždy je však třeba hodnotit všechny zjištěné okolnosti komplexně.[79] […obchodní tajemství…]
161. Účastník řízení namítá také nenaplnění znaku stejného nebo podobného provedení, když správní orgán prvního stupně pouze uvedl, že doložka o dosahu je součástí nájemních smluv účastníka řízení. Účastník řízení tvrdí, že v průběhu let on i společnost Euro Mall (před 10. 4. 2014) […obchodní tajemství…] To má podle jeho názoru narušovat závěr Úřadu o stejném nebo podobném způsobu provedení jednotlivých útoků pokračujícího přestupku.
162. K uvedenému konstatuji, že pro splnění podmínky stejnorodosti provedení se nevyžaduje úplná totožnost způsobu spáchání jednotlivých útoků, přičemž tuto podmínku je třeba vykládat v souvislosti s obsahem celého záměru.[80] Pokud tedy účastník řízení v průběhu let […obchodní tajemství…], neznamená to, že by bylo mařeno naplnění této podmínky.
163. Účastník řízení zpochybňuje také poslední podmínku, tedy splnění blízké časové souvislosti a souvislosti v předmětu útoku. Uvádí, že blízká časová souvislost není dána, jelikož dohody doložky byly uzavírány jednorázově, nikoliv kontinuálně. K této námitce konstatuje, že pro pokračování deliktu je vyžadováno pokračování blízkou časovou souvislostí, přičemž nelze ji nijak ohraničit maximální lhůtou obecně platnou. Zároveň je nepochybné, že ve většině případů deliktních jednání, která mohou být konána prakticky kdykoliv, bude časová souvislost přerušena, jestliže pachatel na několik měsíců ustane v páchání přestupku. Na druhou stranu je třeba brát ohled i na čas potřebný k přípravě pachatele na další útok, jakož i na další specifika.
164. Je tedy logické, že k uzavírání docházelo jen v úzkém časovém rozpětí, které se ovšem v pravidelných intervalech opakovalo v případě potřeby uzavírání dalších smluv. Jelikož deliktní jednání rovněž zahrnuje plnění smluv, ne jen jejich uzavírání, lze uzavřít, že vytýkaná činnost účastníka řízení probíhala kontinuálně. Nelze dovodit, že páchání přestupku účastníkem řízení nebylo kontinuální jen z toho důvodu, že mu v kratších časových intervalech nevznikla potřeba nové smlouvy uzavírat. Proto neshledávám jako důvodnou námitku nenaplnění blízké časové souvislosti.
165. Co do souvislosti v předmětu útoku účastník řízení namítá, že se orgán prvního stupně v tomto směru nijak nevyjádřil.
166. K této námitce uvádím, že předmětem zakázaných dohod bylo […obchodní tajemství…]
167. Pokud jde o námitku účastníka řízení vztahující se k výroku II. napadeného rozhodnutí, je na tomto místě předčasné se jí široce zabývat. Bude na orgánu prvního stupně jak v dalším řízení a po detailnějším šetření (pokud opět vydá sankční rozhodnutí) především časově vymezí vytýkané jednání. Orgán prvního stupně by se v takovém případě měl zabývat tím, zda výrok II. není spíše trvajícím než pokračujícím přestupkem, a podle toho rozhodnutí náležitě odůvodnit.
J) Přetržení skutku okamžikem zahájení správního řízení a určení počátku protiprávního jednání
168. Správní orgán prvního stupně vyhodnotil posuzované jednání účastníka řízení jako tzv. pokračující přestupek.[81] Délku tohoto jednání vymezil od 10. 4. 2014 […obchodní tajemství…].
169. Počátek protiprávního jednání byl stanoven dnem 10. 4. 2014. Tímto dnem účastník řízení vstoupil do smluvních vztahů, které před 10. 4. 2014 uzavřela společnost Euro Mall a tedy účastník řízení začal plnit smlouvy obsahující doložky o dosahu. V tomto ohledu se ztotožňuji se správním orgánem prvního stupně. Výroková část napadeného rozhodnutí, která ohraničuje protiprávní jednání, je rozdělena do výroků I. a II., které se liší pouze dikcí vytýkané formy jednání: „uzavíral a plnil“ ve výroku I. a „ponechal v platnosti a plnil“ ve výroku II. Správní orgán se tímto rozdělením zřejmě snažil dostát požadavkům co nejpřesnějšího a nejpreciznějšího popsání vytýkaného jednání. Uvedené výroky je však třeba chápat komplexně, nikoliv odděleně. Vzhledem k tomu orgán prvního stupně mohlstanovit jako počátek protiprávního jednání již den 10. 4. 2014, odkdy doložky účastník řízení plnil.
170. Námitky účastníka řízení v tomto ohledu směřují k tomu, že zahájením správního řízení dne 27. 1. 2017 došlo k přetržení jednoty skutku pokračujícího přestupku. Úřad tak měl jeho jednání hodnotit jako dva skutky – první skutek měl trvat v období od 10. 4. 2014 do 27. 1. 2017 a druhý skutek v období od 27. 1. 2017 […obchodní tajemství…]. Jako rozhodné datum pro ukončení protiprávního jednání by se tak mělo užít okamžiku zahájení správního řízení, a to na základě analogie s trestněprávním řízením, kde se procesním úkonem „sdělení obvinění“ posuzuje jeho další jednání jako nový skutek.
171. Jedná se o použití analogie ve veřejném právu, k níž lze přistoupit jen a pouze při splnění dvou základních podmínek. Za prvé se jedná o existenci určité zákonodárcem nepředvídané mezery v právu, kterou je potřebné zaplnit. Za druhé k takovému vyplnění mezer lze přistoupit jen a pouze, pokud je to ve prospěch účastníka řízení.[82] Užití analogie je také až posledním prostředkem, který následuje po vyčerpání všech ostatních použitelných výkladových metod.[83] Je k němu proto potřebné přistupovat velice obezřetně.
172. K této námitce uvádím, že jako první je nezbytné zkoumat, zda byla naplněna první podmínka, tj. zda skutečně vznikla mezera v právu, kterou je nutné zaplnit a nelze tak učinit jiným výkladem než právě užitím analogie. Právní úprava správních deliktů neobsahovala žádnou explicitní regulaci dopadů procesních úkonů správních orgánů na zachování jednoty skutku, stejně jako zákon č. 141/1961 Sb. o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění před 1. 1. 1994. Základním východiskem pro obě odvětví bylo zachování jednoty skutku u jednání pokračujícího a trvajícího charakteru až do okamžiku vyhlášení odsuzujícího rozsudku, resp. vydání správního rozhodnutí, v němž je konstatováno, že došlo ke spáchání správního deliktu. Do trestního řádu bylo následně vneseno pravidlo § 12 odst. 11, tedy mezi ustanovení upravující výklad některých pojmů, hovořící o tom, že pokračování v jednání po sdělení obvinění je novým skutkem.[84] Žádné podobné ustanovení se v oblasti správního trestání doposud nevyskytlo.
173. Nezbytnost narušení jednoty skutku u trvajících a pokračujících správních deliktů prostřednictvím jiného procesního úkonu, než je vydání rozhodnutí o vině, z celkového kontextu právní úpravy správního trestání nevyplývala. Ve vztahu k úpravě přestupků fyzických osob lze upozornit na novelu starého zákona o přestupcích (zákon č. 200/1990 Sb.) provedenou zákonem č. 204/2015 Sb., která v § 20 změnila formulaci běhu lhůty pro zánik odpovědnosti. Původně plynula lhůta od okamžiku spáchání přestupku, avšak novela počítala s tím, že běh této lhůty se přerušuje nejen vydáním rozhodnutí o přestupku, ale také okamžikem, kdy je zahájeno řízení o přestupku. Lze tak předpokládat, že skutek, u něhož již promlčecí lhůta počala běžet, byl ukončen ať již materiálně nebo za pomoci jiného nástroje. Jedině zde se nabízí prostor pro vznik tzv. mezery v právu, kdy úprava běhu lhůt pro uložení pokuty po vzoru trestního práva ve starém zákoně o přestupcích může implicitně vycházet také z dalších pravidel vlastních trestnímu právu, podle nichž má pro jednotu skutku význam nejen okamžik vydání rozhodnutí, ale i okamžik sdělení obvinění.
174. V rámci právní úpravy správních deliktů právnických osob se ovšem podobné převzetí úpravy přerušení běhu lhůt k uložení pokuty, k zahájení řízení apod., neprojevilo. Úprava běhu lhůt u správních deliktů právnických osob nebyla jednotná a týkala se vždy určité oblasti. Jak bylo vymezeno výše, § 22 odst. 5 ZOHS o žádném přerušování lhůt okamžikem zahájení správního řízení nehovořil. V předmětné oblasti správního trestání se tedy v rozhodném období neužívala úprava běhu promlčecích lhůt pocházející z trestního práva a účastníkem řízení předpokládaná skutečnost, že procesní úkon zahájení správního řízení jako paralela sdělení obvinění vede k přetržení jednoty skutku. Jsem proto přesvědčen, že v rozhodném období žádná mezera v právu, jež by měla být zaplněna pomocí analogie, neexistovala, není proto splněna již první z podmínek pro užití analogie.
175. Dvoukolejnost judikatury tak podle výše uvedeného nachází svůj odraz v odlišnostech právní úpravy přestupků fyzických osob a jiných správních deliktů páchaných právnickými osobami. Jestliže správní soudy u osob fyzických aplikovaly § 12 odst. 11 trestního řádu, dělo se tak na základě toho, že právní úprava přestupků fyzických osob v mnohem větší míře vycházela ze systému trestního práva i ve vztahu k procesním ustanovením. Jestliže tedy zákonodárce v trestním právu umožnil porušení jednoty skutku okamžikem sdělení obvinění a navázal na tento nový přístup další procesní pravidla i hmotněprávní instituty (jako např. běh promlčecích lhůt), pak při přenesení těchto pravidel a institutů do úpravy správního trestání přestupků fyzických osob, mohlo dojít ke vzniku tzv. mezer v právu, které musely správní soudy vyplnit i za použití analogie. Ovšem k přenosu těchto institutů do úpravy správního trestání jiných správních deliktů právnických osob (zde porušení ZOHS) nedošlo. Tato jednání byla posuzována podle zvláštních právních předpisů, v procesní rovině pak bylo postupováno podle správního řádu jako obecného procesního předpisu. Je zde proto jasně zachována kontinuita s původním přístupem o zachování jednoty skutku v případě jednání trvajícího či pokračujícího charakteru až do okamžiku vydání rozhodnutí.
176. Kromě toho samotná aplikace § 12 odst. 11 trestního řádu není v trestním právu zcela nekomplikovaná. Upozornit lze například na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 184/96 a sp. zn. I. ÚS 400/97, v nichž Ústavní soud zmiňuje následující: „Nejvyšší soud ČR však při své úvaze nerespektoval skutečnost, že zásada ne bis in idem nalezla své místo též v čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kde se uvádí: "Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci státu za trestný čin, za který byl již osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu." Toto ustanovení neumožňuje takové uvolnění striktního výkladu či omezení základního práva podle čl. 40 odst. 5, jak to činí § 12 odst. 11 trestního řádu. Rozhodující přitom je, že toto ustanovení Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je v České republice podle čl. 10 Ústavy ČR bezprostředně závazné a má přednost před zákonem. Tak musí být i aplikováno…. Ústavní soud ČR musel závěrem konstatovat, že argumentace Nejvyššího soudu ČR nevyvrátila právní názor uplatněný Ministerstvem spravedlnosti. Tím, že se opřela o svou vlastní interpretaci § 12 odst. 11 trestního řádu, nijak neovlivnila tvrzení, že rozhodnutím soudů ve věci obviněného byl porušen § 11 odst. 1 písm. g) trestního řádu. Naopak tím utvrdila praxi v tom, že citovaný § 12 trestního řádu lze použít s úspěchem proti řádné aplikaci § 11 odst. 1 písm. g) trestního řádu, tedy proti aplikaci zásady ne bis in idem, která patří mezi základní lidská práva. Nepochybně v této souvislosti byla opomenuta i skutečnost, že § 11 trestního řádu upravuje otázky nepřípustnosti trestního stíhání a § 12 trestního řádu jen výklad některých pojmů. A proto takový výklad, jehož bylo v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 25. 4. 1996 použito, je nutno považovat za protiústavní.“[85]
177. Citovaný případ jasně vypovídá o tom, že § 12 odst. 11 trestního řádu nelze používat mechanicky a že v určitých případech může docházet ke střetu se zásadou ne bis in idem, neboť materiální jednota určitého jednání je zachována bez ohledu na procesní úkony příslušných orgánů činných v trestním řízení (Ústavní soud hovoří přímo o trvalém odmítnutí). Opakovaná možnost trestání účastníka řízení za jednání, jež sice tvoří materiálně jednotné kontinuum, ale je „uměle“ přetrženo na několik samostatných skutků, staví účastníka řízení do nevýhodné pozice a ve svém důsledku vede k porušení zásady ne bis in idem.
178. I tato hlediska by měla být brána v úvahu při použití analogie, neboť § 12 odst. 11 trestního řádu podle citovaných závěrů Ústavního soudu představuje zákonné omezení základního práva, které je třeba aplikovat restriktivně. Není-li ve správním trestání zákonodárcem výslovně formulováno, že se má toto omezení uplatnit, pak je k jeho aplikaci na základě analogie potřebné přistupovat ještě obezřetněji.
179. Účastník řízení pak v části své rozkladové argumentace poukazuje na následující rozsudky Nejvyššího správního soudu: č. j. 6 As 19/2013-27 ze dne 18. 9. 2013, č. j. 2 As 204/2014-71 ze dne 15. 4. 2015, č. j. 3 As 278/2016-39 ze dne 21. 12. 2017, č. j. 10 As 99/2016-31 ze dne 10. 8. 2017, č. j. 6 As 116/2017-53 ze dne 12. 7. 2017, č. j. 3 As 205/2015-29 ze dne 20. 10. 2016 a č. j. 8 As 33/2014-39 ze dne 30. 7. 2014. Tyto rozsudku mají svědčit o univerzální aplikaci § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie i ve správním trestání.
180. Rozsudek č. j. 6 As 19/2013-27 ze dne 18. 9. 2013 se zabývá nutností časového vymezení skutku ve výroku rozhodnutí. Konkrétně zde Nejvyšší správní soud uvádí, že „časové vymezení trvajícího správního deliktu ve výroku správního rozhodnutí je nutné zejména proto, aby bylo zřejmé, které časové období páchání deliktu dané rozhodnutí postihuje. Délka tohoto období by se měla odrazit ve výši sankce. Navíc, bude-li pachatel pokračovat v páchání trvajícího deliktu i nadále a správní orgán bude nucen zahájit nové řízení, měl by být schopen identifikovat, kdy jeden skutek skončil a nový, nyní projednávaný, byl zahájen, aby nepostihoval pachatele dvakrát za totéž jednání. Toho všeho bez přesného časového vymezení skutku v rozhodnutí jednoduše není možné dosáhnout.“ Hovoří tedy o vydání rozhodnutí, jeho výroku a na to navazujícím jednání pachatele. Nad rámec vlastního odůvodnění Nejvyšší správní soud pouze bez bližšího vysvětlení odkazuje na rozsudek č. j. 8 Afs 17/2012-375 ze dne 17. 1. 2013. Tento případ se týkal rovněž vymezení správních deliktů ve výroku bez konkrétního údaje o jeho trvání (k podrobnostem nedostatků výroku viz předcházející rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2011, č. j. 5 Af 30/2010-133). V těchto rozsudcích tak nelze nalézt žádné podrobné úvahy o tom, že je nutné aplikovat § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie.
181. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 204/2014-71 ze dne 15. 4. 2015 vyvozuje skutečnost, že se zahájením řízení přetrhává jednota skutku u jiného správního deliktu trvajícího charakteru, z toho, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty začíná běžet již od obdržení podnětu týkajícího se zakázaného jednání bez ohledu na trvající či pokračující charakter deliktu. Staví tedy opět na tezi, která jde jednoznačně proti ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž „Lhůta pro uložení pokuty, případně pro zahájení řízení o uložení pokuty, může začít běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu. Pokaždé, kdy se správní orgán dozví, že protiprávní stav je delikventem pořád udržován, tj. že stále nedošlo k ukončení trvajícího jiného správního deliktu, počne vždy běžet novásubjektivní lhůta k uložení pokuty, resp. k zahájení řízení o uložení pokuty.“[86]
182. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 278/2016 ze dne 21. 12. 2017 se dotýká aplikace starého zákona o přestupcích a jeho předmětem byl přestupek fyzické osoby. Byl zde proto, jak bylo vyloženo výše, vytvořen prostor pro užití analogie. Na situace, v níž takový prostor vytvořen nebyl, ovšem takové závěry nelze přenášet a automaticky se jimi řídit. Brání tomu jak velmi striktní pravidla pro užití analogie, tak ochrana ústavních hodnot spočívající v restriktivní aplikaci ustanovení, jenž „uměle“ rozdělují jinak materiálně jednotný skutek a umožňují tak opakované trestání. To stejné platí také pro rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 99/2016-31 ze dne 10. 8. 2017 a č. j. 8 As 33/2014-39 ze dne 30. 7. 2014.
183. V rozsudku č. j. 6 As 116/2017-53 ze dne 12. 7. 2017 Nejvyšší správní soud analogii užívá. Konstruuje myšlenku, že při nedostatku vlastního vymezení toho, co je pokračováním správního deliktu je nutné definici tohoto jednání převzít na základě analogie z úpravy trestního zákona. Společně s tím pak Nejvyšší správní soud bez bližšího vysvětlení přebírá na základě analogie také aplikaci § 12 odst. 11 trestního řádu, paradoxně však nikoli § 12 odst. 12 trestního řádu, který přímo stanoví, že „skutkem podle tohoto zákona se rozumí též dílčí útok pokračujícího trestného činu, není-li výslovně stanoveno jinak.“ Zatímco tedy absenci definice vlastního pokračujícího skutku lze vnímat jako mezeru v právní úpravě, neboť tento druh jednání v reálném světě existuje a je třeba tuto skutečnost reflektovat i v oblasti správního trestání, nejen trestního práva, u ustanovení trestního řádu tomu tak není. Jedná se o zákonodárcem vytvořené procesní nástroje, které byly vneseny do úpravy trestního práva nikoli do úpravy správního trestání. Pokud by tyto nástroje byly inherentně spojené s vlastní podstatou pokračujícího jednání, muselo by nutně dojít k aplikaci veškerých navazujících procesních postupů, tj. včetně § 12 odst. 11 trestního řádu a ukládání společného či souhrnného trestu. Nic takového ovšem Nejvyšší správní soud neučinil a pouze bez dalšího vysvětlení převzal vedle definice trestního zákona jen a pouze § 12 odst. 11 trestního řádu. Dále je nutné uvědomit si, že trestní právo pracovalo s pokračujícím jednáním i před novelizací (tj. pracovalo s tím, že dopad na zachování jednoty skutku má pouze vydání rozhodnutí ve věci a že dílčí útoky nejsou z procesního pohledu samostatnými skutky).[87] Nejeví se tak, že by definice pokračujícího protiprávního jednání byla nutně navázána i na aplikaci zmiňovaných ustanovení trestního řádu. Jak již bylo řečeno výše, konstrukce odpovědnosti i procesního postupu v řízení o správních deliktech právnických osob dělení skutku jiným úkonem než vydáním rozhodnutí ve věci nepředpokládá implicitně ani explicitně. Prvním aspektem, který brání aplikaci § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie, je tak stále fakt, že podmínky pro užití analogie nejsou splněny. Jejich naplnění citovaný rozsudek neřeší a není tak možné rozklíčovat úvahy, které Nejvyšší správní soud dovedly k aplikaci analogie také v rovině trestního řádu, nejen ve vztahu k převzetí samotné definice pokračujícího jednání. Dále je třeba vzít v úvahu to, že narušení jednoty skutku umožňuje opakované trestání a je nutné aplikovat jakékoli zákonné výjimky umožňující takové opakované trestání restriktivně. Kromě toho je třeba vzít v úvahu také skutečnost, že vedle citovaného rozsudku existuje také opačná rozhodovací praxe – tj. rozhodnutí, v nichž správní soudy potvrdily správní delikty tvořící jeden skutek i s pokračujícím či trvajícím jednáním po okamžiku zahájení správního řízení. Jednota skutku zde tedy aplikací § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie narušena nebyla. Jsou tak dány nejméně tři relevantní důvody, proč nelze zvolit cestu aplikace § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie: nejsou splněny podmínky užití analogie, zákonná ustanovení umožňující opakované potrestání za materiálně jednotné jednání je třeba podle Ústavního soudu vykládat restriktivně a konečně existence poměrně významného množství rozsudků správních soudů, které aplikaci analogie neužívaly a potvrdily zachování jednoty skutku až do vydání rozhodnutí ve věci.
184. V rozsudku č. j. 3 As 205/2015-29 ze dne 20. 10. 2016 Nejvyšší správní soud dokonce počítá s tím, že na základě analogie s trestním právem bude užívána i úprava trestního práva týkající se trestání pokračování v protiprávním jednání: „Trest jednoho pokračujícího deliktu se totiž ukládá analogicky podle pravidel § 45 trestního zákona jako společný za dílčí skutky. Naopak v případě opakovaného deliktního jednání by za pozdější delikt příslušelo uložení souhrnné sankce podle pravidel ustanovení § 43 trestního zákona vzhledem k tomu, že se stěžovatelka pozdějšího jednání dopustila dne 25. 3. 2014 tj. dříve, než byla za skutek ze dne 17. 3. 2014 uznána vinnou rozhodnutím ze dne 23. 4. 2014. Společně pro oba uvedené případy přitom platí, že k dvojnásobnému odsouzení za stejný skutek nedochází, neboť výsledný trest zahrnuje pouze jednu sankci za všechny stíhané delikty.“
185. Z uvedené citace je jasně patrné, že Nejvyšší správní soud počítá s tím, že z pohledu ukládání trestu je třeba zajistit, aby v případech, kdy dojde k „umělému“ přetržení jednoty skutku procesními úkony činěnými ve věci, byl pachateli uložen jen jeden trest. Pojímá proto užití analogie naprosto komplexně tak, aby se neztratily záruky vytvořené trestním právem proti násobnému trestání pachatele. Tento přístup by bylo možné považovat za logický a odstraňující obavu z narušení ústavních principů. Stále ovšem zůstává nevyřešená otázka naplnění podmínek pro užití analogie – nač by jinak existovala pozdější nová zvláštní právní úprava správního trestání, která popsaný systém z trestního práva nepřevzala – a otázka slučitelnosti tohoto názoru s další judikaturou Nejvyššího správního soudu, v níž se uvádí například to, že „pro použití pravidel pro ukládání souhrnného trestu uvedených v § 43 odst. 2 trestního zákoníku chybí v oblasti správního trestání dostatečný právní základ, a nelze je použít ani analogicky.“[88] Ani toto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tak nenabízí konzistentní a aplikovatelný výklad užívání analogie při trestání trvajících či pokračujících správních deliktů/přestupků právnických osob.
186. Z uvedených rozsudků tak nelze dovodit jednotnou výkladovou linii pro užití analogie. Navíc vedle těchto rozhodnutí stojí případy, z nichž plynou tyto závěry: „V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě.“[89] Případně následující úvaha opět vycházející z role ukládání sankce: „Ačkoli se trvající správní delikt posuzuje vždy jako jedno jednání a jeden skutek až do ukončení deliktního jednání, je třeba odlišit situaci, kdy je již v průběhu trvání deliktu (tj. dříve, než je protiprávní stav ukončen) uložena sankce. V takovém případě je, a to pouze z hlediska ukládání sankce, nutno trvající delikt považovat za ukončený, neboť se předpokládá, že právě uložení sankce pachatele donutí k ukončení protiprávního stavu. Pokud je však po uložení sankce protiprávní stav i nadále udržován a trvající delikt trvá dále, nejedná se z hlediska totožnosti skutku o skutek shodný, nýbrž o skutek nový, za který lze uložit další sankci.“[90]
187. Dle mého názoru není možné marginalizovat ani význam rozsudků, v nichž Nejvyšší správní soud potvrdil rozhodnutí Úřadu o deliktech, v nichž byla zachována jednota skutku i po formálním zahájení správního řízení a celé jednání bylo stíháno jako jeden celek.[91]
188. V neposlední řadě je také třeba přihlédnout ke specifikům soutěžního práva, jehož základem je snaha o jednotnou aplikaci soutěžních předpisů napříč členskými státy EU. Rozhodovací praxe Komise[92] i SDEU považuje jednání trvající v průběhu řízení před Komisí, i po sdělení výhrad až do vydání vlastního rozhodnutí Komise za jediný skutek.[93] Na tomto principu jsou postaveny také různé preventivní a nápravné nástroje soutěžního práva, které mají vést k ukončení protiprávního jednání hrozícího narušením hospodářské soutěže. Jde-li totiž o jednání pokračujícího či trvajícího charakteru, je nutné brát ohled na to, že materiální ohrožení či nežádoucí stav stále trvají, a to bez ohledu na procesní úkony příslušného orgánu chránícího hospodářskou soutěž. Toto jednání je proto třeba pojímat jako celek a jako celek také vyhodnocovat možnosti uložení nápravných opatření, jež mají směřovat k tomu, aby bylo závadné jednání ukončeno a obnoven bezporuchový stav.[94] Toto nastavení se tak neslučuje s čistě trestněprávním pojetím, kdy je sdělením obvinění pachatel varován a jeho jednání je tak vyhodnoceno jako samostatný ukončený skutek. Trvající či pokračující jednání je vyhodnocováno jako jeden skutek a pravomoci Komise směřují k tomu, aby měla dostatečné nástroje pro nařízení ukončení protiprávního jednání a efektivní nápravu soutěžního prostředí. Aplikuje-li tedy Úřad jednotlivá ustanovení trestního řádu na základě analogie, neměl by to činit tak, aby narušil základní principy fungování soutěžního práva jako takového. V prvé řadě by měla intervence Úřadu směřovat k co nejrychlejšímu obnovení narušeného soutěžního prostředí či k odstranění potenciálních identifikovaných hrozeb narušení. I po formálním zahájení řízení tak Úřad z povahy věci musí pracovat s tím, že pachatel ve zkoumaném jednání stále pokračuje či udržuje vyvolaný závadný stav. Nelze tak přesouvat pozornost pouze a jen k prošetření a případnému potrestání skutku, o němž je na základě analogie konstatováno, že byl „uměle“ ukončen procesním úkonem zahájení řízení. Primárně je třeba užít nástroje, které má soutěžní Úřad k dispozici k tomu, aby bylo potenciálně nebezpečné jednání ukončeno materiálně a došlo tím k nápravě pokřiveného soutěžního prostředí. K tomu je třeba, aby se soutěžní Úřad mohl tímto jednáním zabývat jako celkem a aby mu jeho procesní úkony nebránily reflektovat skutečnost, že protiprávní jednání nemuselo být ukončeno, resp. nemuselo dojít k odstranění protiprávního stavu.
189. Pokud by totiž došlo okamžikem zahájení správního řízení k „umělému“ přetržení skutku (jednání pokračující/trvající po zahájení řízení by bylo skutkem novým, o němž by ovšem řízení nebylo vedeno), nemohl by v rámci tohoto řízení být řešen materiálně přetrvávající závadný stav ohrožující hospodářskou soutěž. Hlavní úkol soutěžního úřadu by z pohledu národního ani unijního práva nemohl být efektivně plněn, neboť by takto soutěžní úřad působil pouze zpětně a nebyl by schopen efektivně užívat speciální postupy jako je například ukončení řízení přijetím závazků[95], které je postaveno na tom, že soutěžitel sám nabídne řešení aktuálně existující situace na trhu v reálném čase – bez ohledu na procesní úkony Úřadu. Tyto postupy jsou výhodné jak pro chráněný zájem (hospodářskou soutěž), tak pro soutěžitele samotné. V tomto ohledu tak považuji za nezbytné respektovat specifika soutěžního práva, jeho vnitřní logiku a požadavek jeho konformní aplikace v rámci EU. Za pomoci analogie totiž nelze anulovat tato vnitřní pravidla a požadovat, aby se ona přímo aplikovatelná úprava soutěžního práva přizpůsobila trestněprávním předpisům aplikovaným na základě analogie. V dané souvislosti nelze nezmínit, že Evropská komise je oprávněna atrahovat si správní řízení, ve kterých je aplikováno unijní právo. Současně dle nařízení č. 1/2003[96] také platí, že čl. 81 a 82 (dnes 101 a 102 Smlouvy o fungování EU) mají být na společném trhu při souběhu pravomocí Komise a jednotlivých soutěžních úřadů či soudů členských států uplatňovány jednotně[97]. Jelikož, jak bylo shora popsáno, nedochází při vymáhání uvedených článků Komisí k žádnému umělému přerušení jednoty skutku (např. procesními úkony Komise), vedlo by užití analogie trestního práva požadované účastníkem řízení k nejednotnému uplatňování soutěžního práva EU v rozporu s požadavky vyplývajícími z nařízení. Jen stěží by bylo možné si představit či identifikovat, k jak odlišným závěrům ve vztahu k výrokům o odpovědnosti, trestu, o uložení nápravných opatření, případně o přijetí závazků by mohl takový postup ve svých důsledcích vést.
190. Ze všech shora uvedených důvodů jsem dospěl k závěru, že aplikaci § 12 odst. 11 trestního řádu na základě analogie, v posuzovaném případě využít nelze. Za prvé nejsou naplněny požadavky pro užití analogie platné v národním právním řádu, za druhé to neodpovídá systému, smyslu a účelu úpravy soutěžního práva. V neposlední řadě by tento postup nebyl souladný s požadavkem na jednotnou aplikaci přímo účinných unijních norem upravujících pravidla hospodářské soutěže. Souhlasím proto se závěrem správního orgánu prvního stupně, že k přetržení jednoty skutku účastníka řízení procesním úkonem zahájení správního řízení nedošlo a je třeba nahlížet na celé jeho jednání jako na jeden skutek. Zároveň se také nejedná o situaci, kdy by správní orgán vybíral ze dvou stejně relevantních možností výkladu. Jedině pokud lze oba nalezené výklady považovat za rovnocenné, je kritériem výběru výhodnost pro účastníka řízení. Ve vztahu k použití analogie se tento korektiv uplatňuje pouze v případě, kdy jsou splněny podmínky pro užití analogie (je nutno zaplnit mezeru v právu). Tehdy se kritérium výhodnosti pro účastníka řízení uplatní jako závěrečný korektiv – i přes splnění podmínek pro užití analogie ji nelze aplikovat na újmu účastníka řízení. Vždy je tedy třeba vycházet primárně z právní úpravy, která na jednání účastníka řízení dopadá. Jinou právní úpravu lze (na základě analogie) aplikovat pouze ve prospěch účastníka řízení. V tomto ohledu jsem přesvědčen, že správní orgán prvního stupně postupoval správně a že v posuzovaném případě popsaná situace pro užití kritéria výhodnosti pro účastníka řízení nevznikla. Dovedeno ad absurdum by opačný výklad znamenal to, že by správní orgán neaplikoval tu právní úpravu, která na konkrétní jednání přímo dopadá, ale zkoumal mezi jinými právními předpisy a odvětvími a hledal vhodná ustanovení, která by se mohla na základě analogie použít, aby účastník řízení nemusel být potrestán. Pak by úprava daného právního odvětví zcela pozbyla svého smyslu.
K) Posouzení jednání účastníka řízení jako […obchodní tajemství…]
191. Účastník řízení dále namítá, že Úřad vyhodnotil jeho jednání chybně jako […obchodní tajemství…]. Účastník řízení tak zejména dovodil, že nemohl jednat […obchodní tajemství…] protiprávně, jelikož měl za to, že Úřad považuje dané jednání za dovolené. Účastník řízení tedy tvrdil, že […obchodní tajemství…], jelikož na trhu existuje několik set módních značek doložkami nevázaných. O […obchodní tajemství…] účastníka řízení podle něj nesvědčí ani to, že […obchodní tajemství…] Úřad měl dokazovat vzhledem k jednání konkrétních fyzických osob, nikoliv slovní úlohou.
192. Právní úprava konstruuje předmětný přestupek na principu objektivní odpovědnosti, tedy bez povinnosti prokazovat zavinění účastníka řízení. Orgán prvního stupně mohl hodnotit otázku zavinění účastníka řízení pro případné zohlednění úmyslného jednání jako přitěžující okolnost při určení výše sankce, když vyšel z ustálené judikatury SDEU, dle které pro konstatování úmyslného porušení soutěžního práva není nezbytné, aby si soutěžitelé byli vědomi toho, že porušují zákaz stanovený soutěžními pravidly, neboť je dostačující, aby si nemohli být nevědomi toho, že vytýkané jednání mělo za cíl nebo mohlo mít za následek narušení hospodářské soutěže na společném trhu.[98]
193. Proto bude dále na správním orgánu prvního stupně, aby v případě, že po novém projednání věci opět dospěje k sankčnímu rozhodnutí, posoudil subjektivní stránku přestupku. V tomto směru nelze odhlédnout od toho, že účastník řízení již svým prvním podáním ve věci ze dne 18. 12. 2015 argumentoval ve svůj prospěch rakouskou judikaturou, která se zabývá možným protisoutěžním jednáním provozovatelů outletových center formou doložek o dosahu. […obchodní tajemství…]
194. Výše v tomto rozhodnutí pojednávám o tom, […obchodní tajemství…]. Z toho přitom plyne, že si účastník řízení nemohl být nevědom, že […obchodní tajemství…].
195. Stejně tak nelze přisvědčit námitce účastníka řízení o nutnosti prokazování […obchodní tajemství…]jednotlivých fyzických osob jednajících za právnickou osobu Via FAOC. Tato námitka je v přímém rozporu s dikcí § 20 odst. 6 přestupkového zákona, dle kterého „Odpovědnost právnické osoby za přestupek není podmíněna zjištěním konkrétní fyzické osoby, která se považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě. Správní orgán není povinen zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, zejména tehdy, je-li ze zjištěných skutečností zřejmé, že k jednání zakládajícímu odpovědnost právnické osoby za přestupek došlo při činnosti právnické osoby.“. Není-li tedy správní orgán povinen zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, není ani povinen zkoumat její úmysl. [99]
L) Pochybení při ukládání pokuty
196. Vzhledem k tomu, že prvostupňový orgán bude muset znovu posoudit otázku viny, je detailní vypořádání námitek účastníka řízení směřujících do výroku o uložené sankci nyní předčasné. I přesto jsem však provedl přezkum uložené pokuty v napadeném rozhodnutí a maje k ní jisté výhrady, považuji za vhodné je nyní uvést a to z důvodu metodického vedení orgánu prvního stupně.
197. Dle § 22a odst. 2 ZOHS platí, že pokuta se ukládá podle čistého obratu dosaženého soutěžitelem za „poslední ukončené účetní období“. Ačkoliv bylo rozhodnutí vydáno dne 10. 4. 2018, při ukládání pokuty prvostupňový orgán vycházel z účetních dokladů účastníka řízení za rok 2016 namísto z účetních dokladů za rok 2017. Nemohu zcela souhlasit s argumentací prvostupňového orgánu uvedenou v poznámce pod čarou č. 104 napadeného rozhodnutí, dle které tak bylo učiněno proto, že doposud neuplynula lhůta pro odevzdání účetních záznamů za rok 2017 a první správní stolice proto neměla k dispozici žádné relevantní podklady k určení čistého obratu za rok 2017. Výše popsaný postup je třeba spíše odmítnout, neboť je v rozporu s praxí Úřadu (na což poukazuje rovněž i účastník řízení). V tomto konkrétním případě nebyly dány okolnosti (například zdržovací praktiky účastníka řízení, hrozící promlčení apod.), které by opravňovaly Úřad k popsanému postupu. V rámci řádného prošetření věci je naopak povinností správního orgánu prověřit u účastníka řízení, zda uvedenými účetními podklady disponuje či nikoliv. Nelze presumovat, že ve čtvrtém měsíci nového účetního období účastník řízení nemá k dispozici tyto poklady, minimálně v neauditované verzi či jakékoliv relevantní odhady.
198. Nelze se však ztotožnit s námitkou účastníka řízení, že v napadeném rozhodnutí je možné pouze prohlásit dotčené doložky za protiprávní, aniž by Úřad uložil pokutu. V tomto se plně shoduji s argumentací prvostupňového orgánu uvedenou v bodě 294 napadeného rozhodnutí a odkazuji dále na znění § 22a odst. 2 ZOHS, ve kterém slovní spojení „ se uloží pokuta“[100] jasně stanovuje, že Úřad zde nemá možnost sankci v podobě pokuty neudělit (s výjimkou případu dle § 22ba odst. 1 písm. a) ZOHS). Stran možné symbolické výše pokuty z důvodů chybějící rozhodovací praxe Úřadu ve věci posuzování doložek o dosahu uvádím, že tato skutečnost byla posouzena jako polehčující okolnost.
199. Uzavírám tedy, že prvostupňový orgán je v navazujícím správním řízení povinen vycházet z účetních podkladů účastníka řízení za poslední ukončené účetní období a za tímto účelem provést řádné šetření. Mimo to je prvostupňový orgán povinen přihlédnout zejména k principu přiměřenosti, který společně s principem nezbytnosti patří mezi základní zásady činnosti správních orgánů.[101] Ačkoliv se tak ukládání pokut děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, tato diskrece není bezbřehá a existují další limity, které je třeba respektovat. Uložená pokuta by tak v souladu se základními principy správního trestání neměla být excesivní, nepřiměřeně tvrdá a její výše by měla zcela odpovídat rozsahu a povaze vytýkaného jednání. Za situace, kdy by Úřad tyto principy porušil, dopustil by se zneužití diskreční pravomoci, což by ve výsledku znamenalo, že takto uložená pokuta nemůže v rámci dalšího přezkumu obstát.
200. Uložená pokuta by rovněž neměla představovat exemplární trest. Z judikatury vyplývá, že exemplárním trestem je takový trest, který je nepřiměřeně zostřený a prvoplánově odstrašující, přestože je uložený v mezích zákonné sazby. Uložení takového trestu tak může představovat porušení základních práv, neboť se jeho konkrétní přísnost neodůvodňuje hledisky individuální prevence, ale potřebou odstrašit veřejnost přehnaně přísným trestem.[102] Je tak třeba vždy mít na mysli, co je smyslem a účelem trestu. Ústavní soud v tomto ohledu judikoval (cit.): „Trest ukládaný pachateli v sobě spojuje jak moment trestní represe a prevence ve vztahu k němu samotnému (individuální represe a individuální prevence), tak i moment výchovného působení na ostatní členy společnosti (generální prevence). Prevenci i represi je třeba chápat v každém individuálním případě vyváženě, neboť jenom potom individuální prevence působí jako prostředek prevence generální. Jde totiž o to, že generální prevence, která vychází z prevence individuální, má zajistit ochranný efekt ve vztahu k ostatním potenciálním pachatelům - platná právní úprava tak výslovně zdůrazňuje závislost generální prevence na prevenci individuální -, a dále že individuální prevence je chápána jako nástroj generální prevence. Uvedený poměr individuální a generální prevence nelze obracet. Pokud by se tak stalo, byla by narušena jednota, resp. vyváženost prevence a represe a generální prevence, opřená především o odstrašení přísnou represí, by se stala prostředkem prevence individuální.“[103] Povýšení momentu trestní represe by tak v tomto ohledu představovalo právě exemplární trestání. Ukládání exemplárních trestů ve smyslu disproporčního zostření trestní represe je proto vyloučeno, a to i v rámci zákonných sazeb pro uložení trestu.[104]
201. Uložená pokuta by rovněž neměla být pro účastníka řízení likvidační. Tento princip přitom nevyplývá explicitně ze zákonné úpravy, nýbrž z ústavních principů, jak plyne z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002.[105] Ústavní soud zde dospěl k závěru, že uložení pokuty v likvidační výši je „nejtvrdším“ zásahem do majetkových poměrů, které může vést k porušení článku 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, například tehdy, pokud pokuta natolik přesáhne možné výnosy, že podnikatelská činnost daného subjektu se stane „bezúčelnou“ – bude v delším období plně směřovat pouze k uhrazení uložené pokuty.
M) Procesní pochybení Úřadu,
N) Rozpornost, nesrozumitelnost, zmatečnost a další důvody nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
202. Námitky obsažené v námitkových okruzích M) a N) se do značné míry opakují, či na sebe přímo navazují. Tyto námitky proto budou vypořádány níže společně.
203. Účastník řízení předně namítá, že Úřad porušil jeho právo na obhajobu tím, že mu stanovil nepřiměřeně krátkou lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí a k doplnění dokazování v délce pouhých 21 dnů. Rovněž účastník řízení poukazuje na skutečnost, že se Úřad v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal s […obchodní tajemství…]analýzou, kterou účastník řízení předložil několik dní před vydáním napadeného rozhodnutí. Těmito kroky tak podle účastníka řízení došlo k zásahu do práva na obhajobu a práva na spravedlivý proces.
204. Předně je třeba uvést, že obdobné námitky účastník řízení uplatnil již v jeho podání ze dne 16. 3. 2018 označené jako „Rozklad proti usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0041/2017/KD-06550/2018/820/AKu ze dne 5. 3. 2018 a proti usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0041/2017/KD-07657/2018/820/AKu ze dne 13. 3. 2018“ (dále též „podání ze dne 16. 3. 2018“).[106]
205. Pro kvalifikované posouzení této námitky je tak nyní nutné ve stručnosti shrnout průběh řízení:
206. První sdělení výhrad bylo vydáno dne 25. 9. 2017 a prvostupňový orgán měl za dokázané, […obchodní tajemství…].[107]
207. Druhé sdělení výhrad vydal prvostupňový orgán dne 31. 1. 2018 .[108] […obchodní tajemství…][109] […obchodní tajemství…]Účastníku řízení rovněž stanovil lhůtu pro možnost seznámit se s podklady rozhodnutí, a to v délce 16 dnů od doručení tohoto sdělení výhrad.
208. Následně dne 21. 2. 2018 vydal Úřad přípis nazvaný „Stanovení lhůty pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí a k návrhu na doplnění dokazování“ (dále též „dopis ze dne 21. 2. 2018“), ve kterém na základě dohody s účastníkem řízení stanovil v souladu s § 21b ZOHS lhůtu 30 dnů od doručení přípisu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a možnému návrhu na doplnění dokazování.[110]
209. Dne 5. 3. 2018 zaslal Úřad účastníkovi třetí sdělení výhrad[111] […obchodní tajemství…].Dále účastníka řízení Úřad informoval o tom, že přisvědčil jeho námitce a zkrátil období, ve kterém se měl dopouštět porušení § 3 odst. 1 ZOHS. Za počátek tohoto možného protisoutěžního jednání tak označil datum 10. 4. 2014. […obchodní tajemství…] Krom toho do spisu Úřad dále založil Geografickou analýzu, na základě které […obchodní tajemství…]. S ohledem na založení nových podkladů do spisu, Úřad stanovil účastníkovi řízení lhůtu, ve které se může vyjádřit k nově shromážděným podkladům rozhodnutí a ve které může navrhnout doplnění dokazování, která však byla shodná se lhůtou stanovenou dopisem ze dne 21. 2. 2018.
210. Následně dne 8. 3. 2018 účastník řízení požádal Úřad o prodloužení lhůty pro vyjádření se k třetímu sdělení výhrad a k podkladům rozhodnutí a to alespoň do 7. 5. 2018 za účelem představení nové argumentační linie reagující na změnu právního hodnocení posuzovaných doložek a vytvoření expertní analýzy k prvostupňovým orgánem zpracované Geografické analýze.
211. Na tuto žádost reagoval Úřad dopisem ze dne 13. 3. 2018 s názvem „Vyjádření k žádosti o prodloužení lhůty“ (dále též „dopis Úřadu ze dne 13. 3. 2018“)[112], kdy tato žádost byla Úřadem zamítnuta a stanovená lhůta shledána jako přiměřená. Účastník řízení posléze o prodloužení lhůty žádal ještě několikrát, kdy tyto žádosti byly opět zamítnuty.[113]Pro doplnění uvádím, že dne 26. 3. 2018 účastník řízení zaslal vyjádření k podkladům rozhodnutí, které obsahovalo reakci i na druhé a třetí sdělení výhrad.[114]Dne 6. 4. 2018 (tedy 4 dny před vydání napadeného rozhodnutí) pak účastník řízení předložil externí posouzení Geografické analýzy.
212. V nyní posuzovaném případě je patrné, že účastníkovi řízení byla nejprve stanovena lhůta v druhém sdělení výhrad v délce 16 dní. Posléze byla dopisem ze dne 21. 2. 2018, který byl účastníkovi řízení doručen dne 22. 2. 2018, stanovena lhůta nová, a to v délce 30 dnů. Fakticky tak tato lhůta měla vypršet dne 26. 3. 2018. Ačkoliv ve třetím sdělení výhrad ze dne 5. 3. 2018 prvostupňový orgán překvalifikoval možné protisoutěžní jednání účastníka řízení, lhůta pro vyjádření k podkladům rozhodnutí a doplnění dokazování zůstala zachována. Do jejího vypršení tedy v momentu doručení tohoto dopisu dne stále zbývalo 21 dnů. Úřad následně zamítl další žádosti účastníka řízení o prodloužení lhůty, přičemž uvedl důvody, které ho k zamítnutí vedly. Na tomto místě je třeba posoudit, zdali lhůta v délce 21 dnů byla zákonná a přiměřená.
213. Dle § 21b ZOHS Úřad po sdělení výhrad Úřad umožní účastníkům řízení seznámit se s podklady rozhodnutí a stanoví přiměřenou lhůtu, ve které mohou účastníci řízení navrhnout doplnění dokazování; tato lhůta nesmí být kratší než 15 dní. Minimální zákonná lhůta stanovena v § 21b ZOHS tedy byla zachována. Lze sice argumentovat, že lhůta Evropské komise pro vyjádření se ke sdělení výhrad činí minimálně 4 týdny[115]a lze ji dále na žádost účastníka řízení prodloužit[116], z daného však ještě nelze dovozovat, že by kratší lhůta znamenala automaticky porušení zákona či zásah do práv účastníka řízení. Ačkoliv je tedy Evropská komise v tomto ohledu k účastníkům řízení vstřícnější, nelze odhlédnout od skutečnosti, že nahlížení do spisu u Evropské komise podléhá přísnějšímu procesnímu režimu, kdy je účastníkům řízení povoleno nahlédnout do spisu až v okamžiku po vydání sdělení výhrad (Statement of Objections),[117] zatímco v případech řešených před Úřadem má účastník řízení právo nahlížet do spisu po celou dobu správního řízení, takže tak má podrobnou informaci o veškerých Úřadem shromážděných důkazech. Případy řešené Evropskou komisí jsou také ve srovnání s případy, se kterými se potýká Úřad, zpravidla značně komplexnější. Zkoumat je tedy vždy třeba, zdali byla Úřadem stanovená lhůta přiměřená ve vztahu ke konkrétnímu správnímu řízení, tak jak rovněž požaduje zákon.
214. Předně je třeba uvést, že Úřad sám musí pečlivě zvažovat jednotlivé procesní kroky v duchu zásady procesní ekonomie a jednání bez zbytečných průtahů, maje přitom na vědomí zejména potřebu dostatečné doby pro zapracování často velmi obsáhlých námitek účastníka řízení. Tyto zájmy pak musí vyvážit právem účastníka řízení na seznámení se s tím, co je mu kladeno za vinu a možností přípravy jeho obhajoby. Důležité je v tomto ohledu vzít v potaz rovněž obsáhlost spisového materiálu a do jaké míry s ním byl účastník řízení seznámen v průběhu správního řízení, tedy před samotným seznámením se s podklady rozhodnutí.
215. Ze spisového materiálu vyplývá, že do okamžiku doručení třetího sdělení výhrad byl účastník řízení velmi aktivní a hojně realizoval své právo nahlížet do spisu ve smyslu § 38 odst. 1 správního řádu. Konkrétně pak účastník řízení nahlížel do správního spisu před vydáním třetího sdělení výhrad celkem 5krát, přičemž si rovněž svým fotoaparátem pořizoval fotografie do té doby dostupných částí spisu. Co se týče obsáhlosti spisu, před třetím sdělením výhrad obsahoval správní spis cca 2100 listů.
216. Je sice pravda, že institut nahlížení do spisu má jinou povahu než seznámení se s podklady rozhodnutí a že v rámci nahlížení do spisu účastník řízení sleduje aktuální procesní kroky správního orgánu, zatímco teprve při seznámení se s podklady rozhodnutí má možnost seznámit se s celým obsahem spisu. I nahlížení do spisu však účastníku řízení umožňuje seznámit se podrobně s doposud zjištěnými skutečnostmi. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že v době vydání třetího sdělení výhrad byl účastník řízení již bezpochyby obeznámen s významnou částí spisu. K tomu je třeba dodat, že správní řízení nebylo vedeno v dané době příliš dlouhou dobu a nejednalo se (na poměry Úřadu) o extrémně obsáhlou věc, o čemž svědčí i výše popsaný rozsah spisového materiálu.
217. Pokud jde o přiměřenost stanovené lhůty, platí, že se jedná o otázku volného uvážení správního orgánu, přičemž se dále ztotožňuji se závěry komentářové literatury, která uvádí, že: „K seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí by měla být správním orgánem stanovena přiměřená lhůta a současně by měla být dána i přiměřená lhůta k vyjádření k těmto podkladům. Délka lhůty by tak měla odpovídat složitosti předmětu řízení.“[118] Obdobně se k přiměřenosti lhůt vyjadřuje i judikatura[119], která za přiměřenou považuje takovou lhůtu, ve které je s přihlédnutím ke všem okolnostem (např. obsažnosti, odborné náročnosti, vázanosti na určitý proces apod.) reálné procesní úkon náležitě provést. Městský soud v Praze k tomu dále v rozsudku ze dne 17. 12. 2013, č. j. 8 A 135/2013-38 uvedl: „Jestliže se jedná o poměrně složitou věc, je nepochybně potřeba, aby tomu odpovídala i délka doby (§ 71 správního řádu z roku 2004), která je stanovena účastníkům, případně dalším osobám, k tomu, aby se mohli s podklady pro rozhodnutí seznámit a případně se k nim vyjádřit. Pokud by správní orgán takovou dobu buď nestanovil vůbec, což by bylo v rozporu se zákonem, nebo by ji stanovil nepřiměřeně krátkou, nepochybně by tím mohl účastníky řízení a další osoby zkrátit na jejich procesních právech.“
218. Pokud tak správní orgán určí nepřiměřeně krátkou lhůtu, mohlo by se jednat o procesní vadu mající citelný dopad do sféry práv účastníka řízení. Nejvyšší správní soud k tomu přitom v rozsudku ze dne 13. 8. 2003, č. j. 7 A 198/2000-51 uvedl: „Je-li správním orgánem stanovena nepřiměřeně krátká lhůta k nahlédnutí do spisu (§ 23 a § 27 spr. ř.), a v důsledku toho není reálné se v jejím rámci k obsahu spisu náležitě vyjádřit, zejména pro obsažnost a odbornou náročnost věci, jde o porušení procesního práva žalobce seznámit se s důkazy a vyjádřit se k nim (§ 33 odst. 2 spr. ř.).“
219. Z výše uvedeného je tak patrné, že prvostupňový orgán v době od vydání prvního sdělení výhrad až do vydání napadeného rozhodnutí provedl celou řadu změn v právním posouzení jak samotného charakteru dotčených doložek o dosahu, tak i případné otázky jejich přípustnosti a kvalifikaci přestupku. Tyto změny mohou poukazovat na náročnost posuzované věci. Zároveň však souhlasím se závěry prvostupňového orgánu obsaženými v dopisu ze dne 13. 3. 2018, ve kterém zamítl účastníkovu žádost o prodloužení lhůty. Z výše uvedeného je totiž rovněž patrné, že Úřad si byl vědom změny v právním posouzení a rovněž z toho důvodu vyšel účastníkovi řízení vstříc v tom ohledu, že lhůtu pro vyjádření k podkladům a k případnému navržení dokazování stanovil dopisem ze dne 21. 2. 2018 ve shodě s účastníkem řízení v délce 30 dní a daleko nad rámec zákonem požadované lhůty. Nutno dodat, že účastník řízení lhůtu dodržel, když své vyjádření zaslal dne 26. 3. 2018, tedy poslední den Úřadem stanovené lhůty.
220. Jak již bylo uvedeno výše, účastník řízení ještě před vydáním napadeného rozhodnutí doručil jak své vyjádření k aktuálnímu sdělení výhrad (třetímu), tak externí posouzení Geografické analýzy. Oba tyto podklady pak prvostupňový orgán dle svého vyjádření vypořádal v napadeném rozhodnutí (avšak nedostatečně, což je prvostupňovému orgánu vytýkáno výše[120]). Účastníku řízení tedy výše uvedeným nastavením lhůt nebylo nikterak zasaženo do práva na obhajobu a nebyl zkrácen na svých právech.
221. K námitce účastníka řízení, že Úřad disponoval rozhodnutím Městského soudu v Praze č. j. 2 Nc 1127/2017-24 ze dne 22. 12. 2017, ačkoliv toto nebylo založeno ve spise plně odkazuji na odůvodnění prvostupňového orgánu obsažené v bodě 289 napadeného rozhodnutí. Jak uzavírá prvostupňový orgán, rozhodnutí soudu jsou veřejné dostupná a Úřadu jsou mnohá soudní rozhodnutí známa z jeho úřední činnosti. Na tomto místě ale lze uzavřít, že byť se v danou chvíli mohlo jednat o formální pochybení, v současné době již toto usnesení je součástí spisové dokumentace a to na čísle listu 1717 správního spisu. Jak je rovněž uvedeno v napadeném rozhodnutí, usnesení nesloužilo (již ze své povahy nemeritorního rozhodnutí) k vyvození žádného závěru, Úřad na něj nijak neodkazuje a účastník řízení tedy nebyl nijak dotčen na svých právech.
222. Účastník řízení dále namítá, že napadené rozhodnutí je nezákonné z důvodu porušení § 53 odst. 6 správního řádu, čehož se prvostupňový orgán měl dopustit tím, že nepřizval účastníka řízení k provádění důkazů mimo ústní jednání (ačkoliv o to účastník řízení opakovaně v průběhu řízení žádal) a ani o tomto úkonu nezaložil do správního spisu žádný protokol. Účastník řízení přitom poukázal na rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2017, č. j. 7 As 69/2016-64 vydaný v kontextu jiného správního řízení probíhajícího před Úřadem, ze kterého má jednoznačně vyplývat, že Úřad má povinnost provádět důkazy včetně listinných důkazů na ústním jednání, přičemž možnost provádět důkazy mimo ústní jednání je výjimkou z tohoto pravidla a musí být pro ni splněny příslušné podmínky.
223. Neztotožňuji se ani s touto námitkou účastníka řízení. Jak již prvostupňový orgán informoval účastníka řízení v přípise ze dne 14. 12. 2017[121] a dále pak v přípise ze dne 21. 2. 2018[122] uvedené rozhodnutí NSS není v této věci pro Úřad přímo závazné a nejedná se rovněž ani o ustálenou judikaturu. K tomu lze odkázat například na komentářovou literaturu, která uvádí, že: „Ustanovení § 53 odst. 6 se nevztahuje na všechny písemnosti (dokumenty či listiny), které jsou součástí spisu a které slouží jako podklad pro rozhodnutí. (…) Sepsání protokolu o provedení důkazu listinou má význam především u „listin“ podle odst. 1 tohoto ustanovení (…). Takový postup by zcela postrádal význam v případě, kdy určitá listina je a po celou dobu správního řízení (a i poté) zůstane součástí spisu, na základě čehož mají účastníci řízení možnost se s ní na základě § 38 seznámit – pouhé přečtení takové listiny nebo sdělení jejího obsahu neznamená z hlediska listiny samotné žádnou „přidanou hodnotu“. S tímto závěrem se ztotožňuje i mnohá judikatura, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 16/2014 - 25 ze dne 21. 8. 2014.
224. Nelze předjímat, jakým směrem se právní posouzení této otázky bude vyvíjet, avšak i v případě, že by v budoucnu převážil právní názor obsažený v účastníkem řízení zmiňovaném rozhodnutí NSS mám za to, že postup prvostupňového orgánu neměl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.[123] Na podporu tohoto závěru odkazuji na rozsudek Krajského soudu ze dne 13. 4. 2016, č. j. 62 Af 96/2014-1464, ve kterém Krajský soud poznamenal (cit.): „Pokud jde o procesní důsledky pochybení žalovaného v nyní posuzované věci, zdejší soud zohledňuje skutečnost, že i v případě, že by žalovaný o provádění důkazů listinami pořídil záznam (tedy pokud by správní řád neporušil), pak by se důkazní situace oproti stavu bez pořízení takového formálního záznamu nijak nezměnila, což znamená, že by žalovaný vycházel právě z týchž důkazů, z nichž vycházel, podklad rozhodnutí by byl materiálně týž a v napadeném rozhodnutí by bylo obsaženo totéž odůvodnění. Jestliže jednotlivé listiny jsou založeny ve správním spisu a jestliže na ně odkazuje jak prvostupňové, tak nyní napadené rozhodnutí, je nepochybné, že tvoří podklad rozhodnutí, žalovaný jimi důkaz prováděl a žalobce (vyjma korespondence ohledně shora zmiňovaného posudku Centra dopravního výzkumu, v.v.i. – to je však samostatnou vadou, jež ke zrušení napadeného rozhodnutí vede) se měl možnost s nimi seznámit. Přestože tedy žalovaný při dokazování listinami nepostupoval podle § 53 odst. 6 správního řádu, nejde o vadu, jež by mohla vyvolat nezákonnost napadeného rozhodnutí, pro kterou by zdejší soud měl napadené rozhodnutí žalovaného rušit.“[124] I v tomto případě se jednalo o obdobnou situaci, kdy postupem prvostupňového orgánu nebyl účastník řízení nijak zkrácen na svých právech, neboť veškeré listiny byly součástí spisového materiálu a měl tak možnost se s nimi prostřednictvím institutu nahlížení do spisu seznámit. Námitce účastníka řízení, že by namítané pochybení způsobilo nezákonnost napadeného rozhodnutí, proto nelze přisvědčit.[125]
225. Účastník řízení dále napadá, že Úřad neměl v průběhu změn v předběžném právním posouzení tohoto případu vydávat pouze doplnění sdělení výhrad (druhé a třetí sdělení výhrad, která jsou pouze doplněním původního sdělení výhrad), ale měl vydat nové komplexní sdělení výhrad. Výše uvedené však nemá oporu ani v zákoně, ani v praxi Úřadu, která hojně s doplněním sdělením výhrad pracuje.[126] Důvodová zpráva k zákonu č. 155/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, popisuje účel sdělení výhrad takto: „Obdobně se navrhuje použít tento institut i v České republice, kdy by sdělení výhrad obsahovalo základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení a odkazy na hlavní důkazy o nich, obsažené ve správním spise. Fakticky by šlo o shrnutí podkladů pro vydání následného rozhodnutí. Úřad by tak umožnil účastníkům řízení, aby se seznámili s námitkami ÚOHS a stanovil by jim přiměřenou lhůtu, v níž mohou navrhnout doplnění dokazování.“
226. Po důkladném posouzení všech tří sdělení výhrad (první, druhé, třetí sdělení výhrad) shrnuji, že tato sdělení výhrad ve svém souhrnu jednoznačně definují, jaké jednání je považováno za rozporuplné se zákonem, a odpovídají výše uvedeným požadavkům.[127] Trvat na jednom souhrnném sdělení výhrad by bylo lpěním na přepjatém formalismu, který by nikterak nevedl k posílení práv účastníka řízení. Je tedy zřejmé, že námitka účastníka řízení je čistě spekulativní a k žádnému narušení jeho práv nedošlo.
K návrhům na doplnění šetření předsedou Úřadu
227. V souladu se závěry učiněnými výše jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání orgánu první správní stolice. Doplnění šetření bude vzhledem k nutnému rozsahu úkolem pro prvostupňový orgán a nemůže být prováděno v rámci řízení o rozkladu, jak bylo rozebráno výše.
V. ZÁVĚR
228. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. Úřad se v napadeném rozhodnutí dopustil několika pochybení, která ve svém důsledku vedla k nezákonnosti napadeného rozhodnutí. V prvé řadě se správní orgán prvního stupně dopustil pochybení při vymezení věcného a geografického relevantního trhu, které nemá oporu v předloženém správním spise. Z napadeného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že prvostupňový orgán vymezil relevantní trh pronájmu obchodních prostor v outletových centrech za účelem prodeje outletového zboží jako především cenově odlišný od ostatních formátů prodeje a to z perspektivy vnímání konečného spotřebitele, aniž by provedl šetření či průzkumy mezi spotřebiteli. Do spisu přitom nezaložil ani žádné jiné podklady, které by jednoznačně odůvodňovaly výše uvedený závěr. Jedinými podklady tohoto typu jsou […obchodní tajemství…] doložené účastníkem řízení, které však nenasvědčují závěrům, které prvostupňový orgán uvedl. Správní orgán prvního stupně rovněž ve prospěch svých závěrů argumentoval pouze selektivně vybranými důkazy, a to bez bližšího vysvětlení a náležitého vypořádání se s důkazy, které hovoří o opaku. Takový postup správního orgánu je v rozporu se zásadou volného hodnocení důkazů a se zásadou materiální pravdy, která ukládá správnímu orgánu zjištění stavu věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti.
229. Dále orgán prvního stupně pochybil, když s předmětnými doložkami o omezení dosahu de facto pracoval jako s cílovými dohodami, přestože je v napadeném rozhodnutí označil jako dohody tzv. výsledkové. Konkrétně správní orgán prvního stupně chybně neposoudil dohody v jejich skutečném ekonomickém a právním kontextu bez jakékoliv analýzy toho, zda předmětné doložky mají protisoutěžní účinek v tom smyslu, že uzavírají relevantní trh či znemožňují potenciálním zájemcům vstoupit na relevantní trh. V tomto směru správní orgán prvního stupně nekriticky přebíral za své tvrzení podavatele podnětu, aniž by je objektivizoval.
230. Z těchto důvodů mám za to, že správní orgán prvního stupně zatížil řízení vadami, které měly vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a proto je nutno napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání. V něm je orgán prvního stupně vázán závěry obsaženými v tomto rozhodnutí a je povinen vypořádat se řádně se všemi argumenty a podklady účastníka řízení.
231. Úřad je tak povinen při vymezování produktového a geografického relevantního trhu objasnit a v rozhodnutí důkladněji popsat (přesvědčivě zdůvodnit) skutkový stav bez důvodných pochybností, resp. účastníkem řízení vznesené pochybnosti stran správného vymezení relevantního trhu argumentačně (případně, bude-li to nutné i doplněním dokazování) rozptýlit. V případě opětovného vyhodnocení doložek o dosahu jako dohod účinkových je Úřad povinen analyzovat a detailněji zkoumat, zda předmětné doložky o dosahu měly negativní účinky na hospodářskou soutěž, jak to vyžaduje výše uvedená relevantní judikatura.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 183/2017 Sb., ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
Ing. Petr Rafaj
Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
JUDr. Jiří Kindl, M.Jur., Ph.D., advokát
WEIL, GOTSHAL & MANGES s.r.o., advokátní kancelář
Křížovnické nám. 193/2
110 00 Praha
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Tj. přípis ze dne 31. 1. 2018 označený jako „Doplnění a upřesnění sdělení výhrad“ (dále též „druhé sdělení výhrad“).
[2] Tj. přípis ze dne 5. 3. 2018 označený jako „Vyjádření k návrhu závazků – sdělení o pokračování v řízení; Sdělení o některých dalších otázkách posuzovaných ve správním řízení“ (dále též „třetí sdělení výhrad“). Poznámka předsedy Úřadu: Byť tento přípis není označen jako sdělení výhrad ve smyslu §21b ZOHS, materiálně se bezesporu jedná o sdělení výhrad. Lze mu však vytknout, že nedostává plně požadavkům kladeným na sdělení výhrad dle § 7 odst. 3 ZOHS, kdy do značné míry absentují odkazy na hlavní důkazy, ze kterých prvostupňový orgán vycházel při provádění právní kvalifikace. Prvostupňový orgán tak pochybil, když tento přípis neoznačil jako sdělení výhrad, ani o něm takto v napadeném rozhodnutí nepojednává. Ztotožňuji se tedy s označením „třetí sdělení výhrad“, které pro tento přípis používá účastník řízení.
[3] Dostupné online na internetových stránkách Úřadu: https://www.uohs.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez.html.
[4] Rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 9. 2006, sp. zn. R16/2005.
[5] Sdělení výhrad ze dne 25. 9. 2017 (dále též „první sdělení výhrad“).
[6] Srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 512/05 ze dne 2. 2. 2006, rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1556/2004 ze dne 15. 12. 2004 a rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 55/2006 ze dne 25. 7. 2007.
[7] Nově se pod pojmem „přestupek“ rozumí rovněž správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob. Srov. § 112 odst. 1 věta první přestupkového zákona.
[8] Zákon č. 183/2017 Sb. ze dne 9. 6. 2017, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích. Tento zákon nabyl účinnosti 1. 7. 2017, s výjimkou ustanovení části sto dvacáté šesté čl. CXXVIII, která nabyla účinnosti 1. 8. 2017 a části třicáté páté čl. XXXV, čl. CLXXXVII bodů 5 a 8 a čl. CCXXIII, které nabyly účinnosti 1. 1. 2018.
[9] Zákon č. 262/2017 Sb., o náhradě škody v oblasti hospodářské soutěže a o změně zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o náhradě škody v oblasti hospodářské soutěže). Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. 9. 2017.
[10] Srov. zejména rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 9/2003-90 ze dne 13. 5. 2004, podle kterého „v souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně, určitě a srozumitelně vyjádřit v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá přirozenému smyslu pro spravedlnost.“
[11] Viz důvodová zpráva k zákonu č. 183/2017 Sb. K části sto dvanácté – změna zákona o ochraně hospodářské soutěže.
[12] Srov. § 21c, § 21c ZOHS, v účinném znění.
[13] Zákon č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
[14] Viz důvodovou zpráva k zákonu č. 183/2017 Sb. K části sto padesáté deváté – změna správního řádu.
[15] Zákon č. 176/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[16] Srov. blíže rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66.
[17] Srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 11. 2015, C-345/14 (Maxima Latvija), odst. 9.
[18] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č.j. 5 As 61/2005-183 (Česká rafinérská).
[19] Srov. např. rozsudek Tribunálu ze dne 10. 3. 1992 v případu T-68/89 Societa Italiano Vetro (SIV) v Commission (Italian Flat Glass): „The Court considers, on the contrary, that the appropriate definition of the market in question is a necessary precondition of any judgment concerning allegedly anti-competitive behaviour.“
[20] Převzato z Bellamy & Child. European community law od competition. 6. vydání. Oxford New York: Oxford university press, 2008, str. 244.
[21] Sdělení Komise k relevantnímu trhu, bod 2.
[22] Viz Kindl, J., Munková J.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3., přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 63.
[23] Viz JONES, A. SUFRIN, B. EU Competition Law. 6. vydání. Oxford: Oxford university press, 2016, str. 56.
[24] Viz Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 6. 2012, č. j. 62 Ca 22/2007-2067.
[25] Viz výroková část napadeného rozhodnutí.
[26] Viz Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 6. 2012, č. j. 62 Ca 22/2007-2067.
[27] Viz JONES, A. SUFRIN, B. EU Competition Law. op. cit. str. 56.
[28] Viz bod 40 napadeného rozhodnutí.
[29] Viz bod 44 napadeného rozhodnutí.
[30] Pro vymezení relevantního trhu prvostupňový orgán vyšel i ze znění samotných doložek o dosahu, které se rovněž vztahovaly pouze na outletová centra či z existence samostatných konferencí a odborných organizací zaměřujících se na outletová centra.
[31] Například odpovědi společností […obchodní tajemství…] a dalších společností, které odpověděly, že zboží prodávané v outletovém centru prodávají i v jiných obchodních formátech.
[32] Viz JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 50 [Opatřování a hodnocení podkladů]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 5. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 268.
[33] Například odpovědi společností […obchodní tajemství…] a mnohé další.
[34] Byť jde o rozsudek vážící se k již neúčinnému zákonu č. 71/1967 Sb., zákona o správním řízení, jeho závěry jsou plně aplikovatelné i na současný správní řád.
[35] Ve světle výše uvedených závěrů o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se není nutné a mnohdy ani možné na tomto místě detailně zabývat veškerými nedostatečně vypořádanými námitkami. Poukáži dále proto pouze na několik případů, které však nejsou uzavřeným výčtem. Mimo dále uvedené případy lze zmínit i absenci odkazu na soutěžně-právní praxi, ze které prvostupňový orgán vycházel při posuzování přípustnosti dotčených doložek či nedostatečně vymezení lokálně relevantních trhů.
[36] V této souvislosti je přitom třeba zdůraznit, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56 nebo rozsudek NSS ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007-80).
[37] Srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 7. 1966, 56 a 58/64 (Consten and Grundig v. Commission) nebo rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2013, č.j. 5 Afs 3/2012-131 (Sokolovská uhelná).
[38] Viz rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2013, č.j. 5 Afs 3/2012-131 (Sokolovská uhelná), odst. 41 a 42.
[39] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 12. 1967, C-23/67 (Brasserie De Haecht v. Wilkin Janssen).
[40] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 6. 1966, 56/65 (Société Technique Miniére), odst. 8 preambule.
[41] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 12. 1967, C-23/67 (Brasserie De Haecht v. Wilkin Janssen).
[42] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 5. 2006, č. j. 31 CA 41/2003 – 265 (Billa).
[43] Viz rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 12. 9. 1996, sp. zn. 2 A 5/96 (Česká komora architektů).
[44] Viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 15. 9. 1998 ve spojených věcech T-374, 375, 384 a 388/94 (European Night Services).
[45] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 2. 1991, C-234/89 (Delimitis), odst. 13.
[46] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 11. 1987 ve spojených věcech 142/84 a 156/84 (British-American Tobacco Company).
[47] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 5. 1998, C-7/95 (John Deere).
[48] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 2. 1991, C-234/89 (Delimitis), odst. 27.
[49] Kromě rozsudku v případu Delimitis např. rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 5. 7. 2207, T-25/99 (Roberts and Roberts v. Commission), odst. 36.
[50] Viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 8. 6. 1995, T-9/93 (Schoeller), odst. 76.
[51] Viz výroková část napadeného rozhodnutí.
[52] Viz bod 258 napadeného rozhodnutí.
[53] Dostupné zde: http://prague.thestyleoutlets.cz/cs/brands.
[54] Dostupné online zde: https://www.outletarenamoravia.com/obchody/, seznam zdejších obchodů je založen ve správním spise na č. l. 2572-2577.
[55] Srov. bod 259 napadeného rozhodnutí.
[56] Srov. bod 262 napadeného rozhodnutí.
[57] Viz bod 107 napadeného rozhodnutí.
[58] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 11. 2015, C-345/14 (Maxima Latvija), odst. 27 – 28.
[59] Viz tamtéž, odst. 29 – 30. Analogicky rozsudek ve věci Delimitis (viz výše) a rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 11. 2006, C-238/05 (Asnef-Equifax), odst. 50 a zde citovaná judikatura.
[60] Srov. rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 2. 5. 2006, T-328/03 (02 Germany), odst. 109: „V projednávaném případě tedy nelze vyloučit, že roamingová dohoda uzavřená mezi společnostmi T-Mobile a O2, je naopak, místo omezení soutěže, schopna za určitých okolností umožnit nejmenšímu provozovateli soutěžit s hlavními hráči, jako např. v tomto případě T-Mobile, ale také D2 Vodafone na maloobchodním trhu, nebo dokonce dominantními operátory…“.
[61] Srov. bod 13 napadeného rozhodnutí.
[62] Viz č. l. 225 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[63] Blíže viz bod 98 tohoto rozhodnutí.
[64] V oznámení námitek původně Komise naznačila nesouhlas se spojením podniků Bertelsmann a Sony do jednoho podniku Sony BMG, v konečném rozhodnutí však Komise spojení povolila.
[65]Znění daného ustanovení je následující: Namísto rozhodnutí podle odstavce 1 Úřad rozhodne o zastavení řízení za podmínky, že účastníci řízení Úřadu společně navrhli závazky ve prospěch obnovení účinné hospodářské soutěže, které jsou dostatečné pro ochranu hospodářské soutěže a jejichž splněním se odstraní závadný stav, a že zakázaná dohoda neměla za následek podstatné narušení hospodářské soutěže. V takovém rozhodnutí může Úřad rovněž stanovit podmínky a povinnosti nutné k zajištění splnění těchto závazků. Jestliže Úřad neshledá navržené závazky dostatečnými, důvody písemně sdělí účastníkům a pokračuje v řízení.
[66] Srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 10. 2013, č.j. ÚOHS-R146/2013/TS-20430/320/RJa.
[67] Tamtéž.
[68] […obchodní tajemství…]
[69] Srov. č.l. 2081-2082 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[70] Viz bod 6 napadeného rozhodnutí.
[71] Srov. např. rozhodnutí Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009, C-97/08 P (Akzo Nobel NV a další proti Komisi).
[72] Viz např. body 126 a násl. nebo podrobněji body 232 a násl. napadeného rozhodnutí.
[73] Ta odůvodnění zařazení definice pojmu pokračování v trestném činu odůvodnila takto: „Trestní zákon jej dosud nijak neupravoval, ačkoliv teorie i praxe s ním řadu let pracuje a jeho definice má značný význam zejména při vymezení pojmu skutku, recidivy a při rozhodování o trestu.“ Důvodová zpráva je v plném znění dostupná na:
https://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t0534_02.htm.
[74] Viz např. rozsudek NSS č. j. 8 As 29/2007-130 ze dne 1. 5. 2007: „Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.“
[75] Např. rozsudek NSS čj. 1 As 35/2009-69 ze dne 24. 6. 2009: „Jednání stěžovatele naplňuje znaky pokračování v přestupku, které jsou shodné jako v případě pokračování v trestném činu.“, či rozsudek téhož soudu čj. 9 Afs 55/2013 - 43 ze dne 17. 7. 2014: „Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení, zda se v projednávané věci skutečně jedná o pokračující delikt či nikoliv. Normy správního práva samy institut pokračujícího deliktu nikterak neupravují… Při absenci definice pokračujícího deliktu ve správním právu proto zdejší soud zkoumal ustanovení § 116 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník…“
[76] Viz § 7 tohoto zákona: „Pokračováním v přestupku se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.“
[77] Viz také důvodová správa k tomuto zákonu: „Z důvodu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty právních povinností, jejichž porušení je znakem skutkové podstaty přestupku, se do návrhu výslovně doplňují v § 7 až 9 definice pokračování v přestupku, trvajícího a hromadného přestupku, které jsou v současnosti analogicky dovozovány z trestního práva hmotného a judikatury (vizte např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. září 2006, sp. zn. 2 As 61/2005, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května, sp. zn. 8 As 17/2007).“ Důvodová zpráva je v plném znění k dispozici na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=555&CT1=0.
[78] Viz č. l. 294 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[79] Srov. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 13/2008 ze dne 20. února 2008.
[80] Srov. usnesení Nejvyššího soudu č. j. 6 Tdo 1329/2015-51 ze dne 24. listopadu 2015.
[81] Srov. body 126-127 napadeného rozhodnutí.
[82] Viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/04; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2006, č. j. 2 As 21/2005-77 nebo ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 As 47/2011-110.
[83] Srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 7/2008-122 ze dne 31. 8. 2009 a č. j. 2 Afs 53/2007-51 ze dne 25. 9. 2007.
[84] Srov. znění § 12 odst. 11 trestního řádu: „Pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek.“
[85] Viz nález Ústavního soudu ze dne 20. 3. 1997, sp. zn. I ÚS 184/96.
[86] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2013, č. j. 5 Afs 3/2012-131.
[87] Šámal, P. a kol.: Trestní řád. Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, příp. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2016, sp. zn. 11 Tdo 1606/2015.
[88] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 255/2017-27 ze dne 21. 6. 2018 (týká se dokonce přestupku fyzické osoby, kde by skutečně bylo možné s ohledem na úpravu přerušení běhu promlčecích lhůt procesním úkonem zahájení řízení, nalézt mezeru v právu a prostor pro užití analogie), nebo rozsudek č. j. 1 As 28/2009 – 62 ze dne 18. 6. 2009, kde Nejvyšší správní soud provedl rozbor podmínek aplikace analogie a dospěl k závěru, že souhrnný trest na základě analogie ukládat nelze, nicméně jeho ideové principy (zohlednění dříve uložených trestů za jednání spáchaná v souběhu) je třeba v rámci nástrojů dostupných správnímu orgánu (správní uvážení) reflektovat.
[89] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73.
[90] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. listopadu 2007, č. j. 9 As 40/2007-61.
[91] Srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 3/2012 – 131 ze dne 20. 12. 2013 nebo č. j. 6 As 68/2017 – 53 ze dne 7. 6. 2017.
[92] Rozhodnutí Komise COMP/C-3/37.792 ze dne 24. 3. 2004 (Microsoft).
[93] Rozsudek SDEU ze 14. 7. 2005 ve spojených věcech C-65/02 P a C-73/02, ThyssenKrupp Stainless GmbH (C-65/02 P) a ThyssenKrupp Acciai speciali Terni SpA (C-73/02 P) proti Komisi Evropských společenství, bod 39.
[94] Viz závěry Tribunálu v bodech 49 – 51 rozsudku ve věci T-340/03 ze dne 30. 1. 2007, France Télécom SA proti Komisi Evropských společenství.
[95] Srov. § 7 odst. 2 a § 11 odst. 3 ZOHS.
[96] Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 SES.
[97] Srov. rec. 117,19 či čl. 16 nařízení č. 1/2003.
[98] Rozsudek Tribunálu T-65/89 ze dne 1. 4. 1993 ve věci Industrie and British Gypsum v. Komise.
[99] Rovněž lze odkázat na odstavec § 20 odst. 8 přestupkového zákona, dle kterého „Odpovědností právnické osoby za přestupek není dotčena odpovědnost za přestupek fyzických osob uvedených v odstavcích 1 a 2 a odpovědností za přestupek těchto fyzických osob není dotčena odpovědnost právnické osoby za přestupek.“
[100] Srovnej znění článku 23 nařízení č. NAŘÍZENÍ RADY (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy – „Komise může rozhodnutím“
[101] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2007, č. j. 4 As 71/2006-83.
[102] Srov. blíže rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 23. 4. 1998, sp. zn. IV. ÚS 463/97.
[103] Tamtéž.
[104] Srov. blíže nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2014, sp. zn. I. ÚS 4503/12.
[105] „Základním kritériem, ze kterého je třeba dle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kritérium podstaty, dle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na základě pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně mění, tj. tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením" samé podstaty majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter.“
[106] Viz l.č. 2013-2018 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[107] Viz body 83 nebo 122 uvedeného sdělení výhrad, č.l. 994-1007 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[108] Viz l.č. 1853-1858. správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[109] Viz bod 42 druhého sdělení výhrad.
[110] Viz l.č 2070 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[111] Viz l.č. 2081-2082 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[112] Viz l.č. 2098-2099 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[113] Srov. přípisy Úřadu ze dne 19. 3. 2018 a 26. 3. 2018 , č.l. 2101 a 2164 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[114] Viz l.č. 2109- 2163 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[115] Srov. čl. 17 odst. 2 Nařízení Komise (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článku 81 a 82 Smlouvy o ES.
[116] Srov. blíže Antitrust: Manual od Procedures, Statement of Obejctions. March 2012. Dostupné na: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/antitrust_manproc_3_2012_en.pdf.
[117] Srov. čl. 15 Nařízení Komise (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článku 81 a 82 Smlouvy o ES: „If so requested, the Commission shall grant access to the file to the parties to whom it has addressed a statement of objections. Access shall be granted after the notification of the statement of objections.“
[118]Viz POTĚŠIL, Lukáš. § 36 [Výčet úkonů, oprávnění a povinností účastníka]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 184. ISBN 978-80-7400-598-5.
[119] Srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 4. 2011, č.j. 57 A 12/2010-106 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č.j. 5 As 291/2016-34.
[120] Viz bod 98 tohoto rozhodnutí
[121] č.l. 1188 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[122] č.l. 2070 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0041/2017/KD.
[123] Shodně rozsudek Krajského soudu ze dne 13. 4. 2016, č. j. 62 Af 96/2014-1464.
[124] NSS se přitom s tímto závěrem Krajského soudu zcela ztotožnil. Srov. body 73-74 účastníkem řízení zmiňovaného rozsudku.
[125] Shodně viz rozsudek NSS ze dne 4. 1. 2011, sp. zn. 2 As 80/2010, dle kterého „ostatně již ve svém rozsudku ze dne 4. 6. 2003, č. j. 6 A 12/2001-51 (23/2003 Sb. NSS), zdejší soud konstatoval, že procesní vada, které se správní orgán dopustí, neznamená bez dalšího sama o sobě ještě důvod ke zrušení vydaného správního rozhodnutí, pokud ovšem neměla vliv na zákonnost takového rozhodnutí. Není totiž důvodu rušit rozhodnutí v situaci, kdy je zřejmé, že správní orgán – jen po odstranění vytýkané vady – vydá v novém řízení rozhodnutí v zásadě shodné.“
[126] Viz například rozhodnutí č. j. ÚOHS-R146/2013/TS-20430/320/RJa ze dne 21. října 2013.
[127] S výhradou nedostatků uvedených v poznámce pod čarou č. 2 v tomto rozhodnutí.