130. Jak vyplývá z dokumentace o zadávacím řízení, vymezil zadavatel předmět šetřené veřejné zakázky v článku III. „PŘEDMĚT SMLOUVY“, bodu 3.1, návrhu smlouvy, přičemž tento spočívá v návrhu, vývoji, dodávce a implementaci informačního systému e‑Sbírka a e-Legislativa, jakož i v poskytnutí dalších souvisejících plnění, jako jsou služby provozní podpory jmenovaného systému, služby rozvoje tohoto systému a služby počátečního i průběžného školení (viz bod 73. odůvodnění tohoto rozhodnutí). V článku 2 „Manažerské shrnutí“ návrhu technického řešení zadavatel uvedl, že „[z]ákladní podmínkou pro vznik e‑Sbírky je digitalizace všech současných i minulých právních předpisů a vytvoření základní datové báze e-Sbírky.“ (viz bod 83. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Současně zadavatel v článku 12 „Tvorba a verifikace datové báze“, konkrétně v bodu 12.1 „Vztah tvorby a verifikace datové báze“, odstavci 12.1.3 „Časová souslednost tvorby a verifikace datové báze“, návrhu technického řešení určil, že vybraný dodavatel zpracuje vyhlášená znění českých sbírek „v celkovém odhadovaném objemu 400.000 stran digitálních stejnopisů ročníků českých sbírek do ročníku 2018 (včetně) (…).“ (viz bod 85. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
131. Za účelem zjištění skutkového stavu věci Úřad podrobně přezkoumal relevantní pasáže zadávací dokumentace týkající se požadavku zadavatele na digitalizaci právních předpisů, přičemž dospěl k závěru, že zadávací dokumentace není v tomto ohledu neurčitá či nesprávná, jak tvrdí navrhovatel. K rozporu v počtu stran digitálních stejnopisů, které mají být v průběhu plnění veřejné zakázky zpracovány, a které zadavatel odhaduje na 400 000 stran, kdežto navrhovatel má za to, že se reálně jedná o více než 600 000 stran, Úřad opětovně předesílá, že je to právě zadavatel, kdo obecně disponuje nejkonkrétnější představou o rozsahu a podmínkách realizace poptávaného plnění, na základě níž pak specifikuje své požadavky. V šetřeném případě požaduje zadavatel v rámci plnění veřejné zakázky, mimo jiného, i provedení digitalizace právních předpisů a vytvoření datové báze e-Sbírky. Úřad k uvedenému sděluje, že podle zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, je orgánem, který vydává Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv, Ministerstvo vnitra, tedy právě zadavatel. Z právě řečeného tak lze z pohledu Úřadu důvodně usuzovat, že zadavatel, coby gestor Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, v nichž se vyhlašují zákony, ústavní zákony, zákonná opatření, nařízení vlády, nálezy Ústavního soudu, platné mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána apod., bude mít přinejmenším povědomí o rozsahu právních předpisů, jež požaduje digitalizovat, neboť je subjektem, který právní předpisy, jež mají být ve Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv vyhlášeny, „sdružuje“ a následně zajišťuje jejich uveřejnění prostřednictvím předmětných sbírek. Pakliže tedy zadavatel na základě svých znalostí a odborného odhadu dospěl k tomu, že počet stran digitálních stejnopisů bude činit přibližně 400 000 stran, lze tento odhad dle názoru Úřadu považovat za kvalifikovaný a způsobilý pro kalkulaci nabídkové ceny ze strany jednotlivých dodavatelů. K uvedenému Úřad dále poznamenává, že věrohodnost tohoto odhadu zadavatele je zesilována i odůvodněním předmětného počtu digitálních stejnopisů ze strany zadavatele, které uvedl v rámci jeho vyjádření k návrhu. Zadavatel totiž v tomto vyjádření předložil tabulku s přehledem počtů a odhadů stran dokumentů obsažených v obou sbírkách, které dle zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, má povinnost vydávat, tedy ve Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv (viz bod 51. odůvodnění tohoto rozhodnutí), přičemž tyto odhadnul za roky 1945-2017 na celkem 336 000 stran. Zadavatel ve svém vyjádření sdělil, že k předmětnému počtu stran může dojít každý, kdo provede analýzu veřejně dostupných zdrojů. Zadavatel v tomto vyjádření v dalším uvedl i maximální odhad počtů stran určených pro digitalizaci dokumentů Úředního listu vydávaného v letech 1945-1961, který stanovil na 35 000 stran a ve vztahu k němuž dodal, že byl zpřístupněn dodavatelům pro účely provedení analýzy, neboť sbírka Úředních listů je dostupná v omezenější míře, přičemž nadto pravděpodobně očekává číslo nižší. Dále zadavatel v dané tabulce uvedl odhady dokumentů uvedených ve Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv před rokem 1945, jakož i jejich budoucí odhad v letech 2018-2019, které ve svém souhrnu stanovil na 29 000 stran, přičemž doplnil, že se jedná pouze o odborný odhad, jelikož přesný počet není jednoznačně dán. Z právě řečeného tudíž vyplývá, že na základě zadavatelem dostupných a zjištěných údajů činí obsah dokumentů uvedených v předmětných sbírkách za období let 1945-2017, tj. za 72 let, 336 000 stran + 35 000 stran pravděpodobného maximálního počtu dokumentů Úředního listu za roky, v nichž byl vydáván, tj. za roky 1945-1961, což ve výsledném součtu činí 371 000 stran digitálních stejnopisů vytvořených za 72 let, přičemž odhadovaný počet digitálních stejnopisů za roky 2018-2019, resp. do 30.6.2019, odhaduje zadavatel na 23 000 stran. K tomu je zapotřebí ještě připočíst dokumenty (právní akty) vyhlášené ve Sbírce zákonů před rokem 1945, kdy se dle zadavatele jedná o 6000 dokumentů. Výsledný součet stran dokumentů, které bude nutné digitalizovat, tak činí dle zadavatele 400 000 stran. Uvedená informace zadavatele ve vyjádření k návrhu navrhovatele ohledně počtu stran, které mají být v rámci plnění předmětu veřejné zakázky zpracovány, tak koresponduje s informací o očekávaném rozsahu plnění této části veřejné zakázky obsažené v zadávací dokumentaci, stejně tak v rozhodnutí o námitkách.
132. Jak již Úřad uvedl shora, zadavatel, coby „vydavatel“ Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, je dle jeho názoru kvalifikovaným subjektem pro určení počtu stran dokumentů předmětných sbírek, které požaduje zdigitalizovat. Pokud v šetřeném případě zadavatel odhadl, a to na základě jemu dostupných informací, resp. samotných dokumentů, jež obě sbírky obsahují, počet stran těchto dokumentů na 371 000, s tím, že počet stran Úředních listů může být ještě nižší, je možné toto číslo považovat ze strany dodavatelů za korektní informaci pro přípravu jejich nabídek. Co se týče budoucího odhadu počtu digitalizovaných stran, tj. za období 1,5 roku (do 30.6.2019), který dle zadavatele činí 29 000 stran, pak Úřad předesílá, že přestože se jedná pouze o odhad budoucích, tedy ještě nevydaných právních předpisů, nelze tento považovat za zcestný, resp. nenacházející oporu v objektivních skutečnostech. Zadavatele lze totiž v šetřeném případě považovat za erudovanou osobu v dané oblasti, neboť jeho povinností, vyplývající ze zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, je vydávat, zveřejňovat a distribuovat předmětné sbírky, jejichž obsah požaduje v rámci veřejné zakázky digitalizovat. Zadavatelův odhad budoucího počtu dokumentů obsažených ve Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv tudíž vychází z jeho odborných zkušeností a informací, které s evidencí předmětných sbírek získal, a proto lze předmětný odhad pokládat za relevantní.
133. Navrhovatel v návrhu uvedl, že počet stran digitálních stejnopisů, které mají být v průběhu realizace posuzované veřejné zakázky vybraným dodavatelem zpracovány, činí dle jeho odhadu, jakož i dle odhadu jeho odborných subdodavatelů, více jak 600 000 stran (viz bod 24. odůvodnění tohoto rozhodnutí). K tomu Úřad uvádí, že zadavatel již v zadávací dokumentaci deklaroval počet těchto stejnopisů na 400 000 stran (viz bod 85. odůvodnění tohoto rozhodnutí), kdy nadto v jeho vyjádření k návrhu předložil tabulku obsahující rozpad shora uvedené sumy na konkrétní dílčí části (v podrobnostech viz shora), určitý rozpad objemu daného plnění je rovněž zachycen i v dokumentu, který tvořil součást zadávacích podmínek s označením „Detailní návrh technického řešení informačních systémů e‑Sbírka a e-Legislativa“ (viz část 5 jmenovaného dokumentu). Oproti tomu navrhovatel své tvrzení, že se má jednat o více než 600 000 stran stejnopisů, v jeho námitkách, stejně tak ani v návrhu, nepodpořil konkrétními údaji a materiály, z nichž by bylo zřejmé, že jím učiněný odhad má reálný základ. Nadto Úřad upozorňuje, že navrhovatele v průběhu správního řízení prostřednictvím usnesení opakovaně vyzval ke sdělení, na základě jakých informací dospěl k závěru, že počet stran digitálních stejnopisů, které mají být vybraným dodavatelem v průběhu realizace veřejné zakázky zpracovány, převyšuje 600 000, přičemž jej seznámil i s předmětnou tabulkou, kterou zadavatel učinil obsahem jeho vyjádření k návrhu (viz body 30. a 31. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Navrhovatel však na tyto výzvy Úřadu nijak nereagoval, tzn. požadované informace nezaslal. Vzhledem k výše řečenému proto Úřad pokládá shora uvedené tvrzení navrhovatele za čistě účelové, tzn. nemající vliv na rozhodnutí věci, přičemž současně konstatuje, že nemá pochybnosti o zadavatelem vyčísleném počtu dokumentů, jež bude zapotřebí podrobit digitalizaci, a který činí 400 000 stran. Důvodem, proč Úřad v tomto ohledu nemá pochybnosti o řádnosti vymezení předmětu veřejné zakázky, je jednak skutečnost, že zadavatel v zadávacích podmínkách předem tento odhadovaný počet deklaroval i s určitým očekáváným rozpadem vzhledem k jednotlivým typům materiálů a následně i v rámci správního řízení zadavatel předložil další (doplňující) rozpad ve vztahu k požadovanému plnění. V dané věci je stěžejní, že zadavatel je gestorem Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, a tedy z logiky věci má přehled o požadovaném objemu poptávaného plnění. Na uvedeném ničeho nemění ani skutečnost, že část plnění je odhadem budoucího vývoje legislativní činnosti, kdy ani zadavateli ani dodavatelům nemůže být rozsah plnění znám, nicméně jedná se z pohledu digitalizace o marginální část plnění vzhledem k celku, nehledě na skutečnost, že listiny, které budou nově vznikat a budou do systému začleňovány, budou ve zcela odlišné kvalitě, než např. listiny z poloviny minulého století, stejně tak (ne)náročnost jejich získání bude odlišná, a tedy i nároky kladené na jejich začlenění do vznikajícího systému budou o poznání nižší; tedy i náklady s tím spjaté dle názoru Úřadu budou nižší. Úřad má v tomto ohledu za to, že tím, že přijal kvalifikovaný odhad zadavatele, tzn. subjektu, který je gestorem Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, nijak nerezignoval na svou povinnost zjistit skutkový stav věci, neboť navrhovatel bez dalšího pouze uvedl „číslo 600 000 stran“, aniž by jakkoliv v tomto ohledu byl konkrétní a vzbudil tak pochybnost Úřadu o rozsahu budoucího plnění. Tu Úřad podotýká, že navrhovatele opakovaně vyzval ke sdělení, na základě jakých informací (údajů) dospěl k závěru, že zadavatelem uváděný objem plnění neodpovídá skutečnosti, avšak tento nikterak nereagoval. Úřad v tomto směru ponechává stranou, že vzhledem k vymezenému předmětu plnění není možno znát předmět plnění veřejné zakázky „na stranu přesně“. Uvedené však neznamená a Úřad neshledává, že by předmět veřejné zakázky byl v tomto ohledu vymezen neurčitě či nedostatečně, tedy tak, že by dodavatelé neměli být schopni řádně se seznámit s tím, co zadavatel požaduje a úměrně tomu uzpůsobit své nabídky.
134. Ve vztahu k argumentaci navrhovatele, že za správnost a úplnost předmětu plnění veřejné zakázky nese odpovědnost zadavatel, přičemž nelze ponechat na dodavatelích, jakým způsobem si zajistí podklady potřebné pro její realizaci (viz bod 25. odůvodnění tohoto rozhodnutí), sděluje Úřad následující. Jak již bylo Úřadem popsáno a dovozeno v předchozích bodech odůvodnění tohoto rozhodnutí, zadavatel v zadávací dokumentaci deklaroval, že během plnění předmětu šetřené veřejné zakázky bude nutné provést digitalizaci 400 000 stran dokumentů, z toho se jedná o 377 000 stran dokumentů (právních aktů) již existujících (přijatých a vydaných v minulosti) a 23 000 stran „budoucích“ dokumentů, tzn. dokumentů – právních předpisů, jež budou přijaty a vydány do 30.6.2019. Nelze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že by zadavatel nedostatečně vymezil část předmětu plnění veřejné zakázky spočívající v digitalizaci právních předpisů, neboť zadavatel v zadávací dokumentaci jednak uvedl počet stran právních předpisů, které požaduje zdigitalizovat, a dále stanovil, o jaké právní předpisy se má jednat (viz např. bod 84. odůvodnění tohoto rozhodnutí); zadavatel tedy z pohledu Úřadu vymezil, co od digitalizace očekává. Současně ani není pravdivé tvrzení navrhovatele, že obstarání si právních předpisů podléhajících digitalizaci ponechal zadavatel zcela na dodavatelích. Zadavatel totiž v průběhu zadávacího řízení např. uvedl, že může potřebné podklady vybranému dodavateli zapůjčit, avšak s doporučením, aby si pro realizaci veřejné zakázky případně obstaral podklady vlastní (viz bod 25. odůvodnění tohoto rozhodnutí). K tomu Úřad poznamenává, že plnění veřejné zakázky obecně předpokládá určitou míru aktivity ze strany dodavatelů. Pokud by tomu tak nebylo, mohli by si zadavatelé ad absurdum zajišťovat své potřeby vždy vlastními kapacitami. Skutečnost, že ve zde projednávané věci zadavatel dodavatelům nepředložil všechny právní předpisy, které požaduje zdigitalizovat, „na zlatém podnosu“, neznamená, že jednal v rozporu se zákonem. Zadavatel ponechal na „šikovnosti“ jednotlivých dodavatelů, jak k obstarání si právních předpisů přistoupí, ovšem současně uvedl, že je připraven jim tyto předpisy poskytnout, byť ne vždy ve zcela odpovídající kvalitě. Úřad opětovně konstatuje, že účast dodavatele v zadávacím řízení je spjata s podnikatelským rizikem, které je však „vyvažováno“ tím, že dodavatel, pokud veřejnou zakázku získá, generuje zisk, jenž v případě šetřené veřejné zakázky vzhledem k její předpokládané hodnotě (viz bod 3. odůvodnění tohoto rozhodnutí), nemusí být zcela marginální. Bylo tedy na uvážení dodavatelů, zda jim časové a finanční náklady (které zadavatel odhadl na několik desítek tisíc korun) stojí za to, aby si pro účely plnění veřejné zakázky na základě vlastní činnosti zajistili potřebné dokumenty (právní předpisy). Fakt, že zadavatel toto obstarání si předmětných dokumentů do určité míry ponechal na bedrech dodavatelů, tudíž nevede k závěru, že při zadávání veřejné zakázky postupoval v rozporu se zákonem.
135. Na základě všech výše uvedených skutečností proto Úřad konstatuje, že ani v případě vymezení předmětu plnění veřejné zakázky, konkrétně jeho části „Digitalizace“, resp. při stanovení zadávacích podmínek týkajících se předmětné části, zadavatel zákon neporušil.
136. Ve světle všech shora uvedených skutečností a v souvislosti se všemi zjištěnými poznatky tudíž Úřad uzavírá, že v šetřeném případě neshledal u postupů zadavatele namítaných navrhovatelem důvody pro uložení nápravného opatření, a proto podle § 265 písm. a) zákona rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí a návrh navrhovatele zamítl.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona činí výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.
otisk úředního razítka
JUDr. Eva Kubišová
místopředsedkyně
Obdrží
1. Česká republika – Ministerstvo vnitra, Nad štolou 936/3, 170 00 Praha 7
2. Tomáš Pfeffer, Šermířská 2378/3b, 169 00 Praha 6
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy