125. Úřad k výše popsanému předmětu plnění dodává, že ačkoliv se v daném případě nejedná o stavební zakázku, z povahy věci lze předmětné zadávací řízení analogicky přirovnat k zákonem aprobované metodě zadání „design & build“ (rozuměj „naprojektuj a postav“), což ostatně poznamenává i zadavatel v rozhodnutí o námitkách. Daný způsob zadání, kdy jsou v rámci jedné veřejné zakázky souhrnně poptávány odlišné, avšak spolu úzce související činnosti, může v určitých případech přinášet zadavateli jednoznačné výhody, např. z hlediska plynulosti a snížené problémovosti realizace oproti situacím, kdy by předmětné činnosti byly poptávány zvlášť. Ostatně i zadavatel např. v Příloze č. 1 „Popis cílového stavu ekonomického informačního systému na UK“ zadávací dokumentace stanovil, že „Vybraný EIS musí výše uvedenou metodiku [jednotnou metodiku ekonomického řízení, pozn. Úřadu] podporovat a současně umožňovat snadnou modifikaci parametrů systému, tak jak se budou měnit potřeby a požadavky jednotlivých součástí.(…).“.V rozhodnutí o námitkách pak zadavatel uvádí, že za stávající situace „(…) je záležitost jednotného nastavení účetní a ekonomické metodiky a způsobu jejího promítnutí do nově koncipovaného jednotného ekonomického informačního systému zcela neopominutelnou a zcela zásadní součástí realizace této veřejné zakázky, bez níž nelze nový ekonomický informační systém u zadavatele uspokojivě implementovat a nasadit do provozu.“.Dle Úřaduje zřejmé, že propojení činností týkajících se zpracování EOP a vytvoření a implementace EIS, je v případě prověřované veřejné zakázky zadavatelem činěno za účelem úspěšné realizace požadovaného plnění.
126. Co se týče vymezení rozsahu předmětu plnění, Úřad upozorňuje, že navrhovatel ve svém návrhu nijak nerozporuje, že zadavatel v rámci jednoho zadávacího řízení současně poptává zajištění zpracování EOP i dodávku EIS, výslovně totiž uvádí, že „(…) nezpochybňuje právo zadavatele požadovat v rámci předmětu plnění rovněž vypracování EOP.“. Posouzení skutečnosti, zda mohl zadavatel poptávat v jednom zadávacím řízení zároveň zpracování EOP i dodání EIS tudíž není předmětem tohoto správního řízení a Úřad tudíž postup zadavatele z tohoto hlediska nepřezkoumával; správní řízení zahájené na návrh je vždy vymezeno obsahem návrhu a Úřad tedy přezkoumával pouze skutečnosti namítané navrhovatelem v podaném návrhu. Jak vyplývá z výše uvedeného a zejména z obsahu návrhu, navrhovatel tedy nerozporuje samotný požadavek na zpracování EOP v rámci předmětu plnění, ale je přesvědčen, že zadavatel není oprávněn požadovat předchozí zkušenost se zpracováním EOP v rámci požadavků na prokázání technické kvalifikace, a to jak prostřednictvím doložení významných služeb, tak v rámci požadavků na kvalifikaci realizačního týmu. Předmětem sporu mezi stranami tedy není vymezený rozsah plnění a strany mají za to, že tento je vymezen v souladu se zákonem, kdy ani Úřadu se prima facie vymezení předmětu veřejné zakázky nejeví jako rozporné se zákonem.
127. V čl. 4 „Požadavky na implementaci EIS“, přílohy č. 1 „Popis cílového stavu ekonomického informačního systému na UK“ zadávací dokumentace (viz bod 109. odůvodnění tohoto rozhodnutí) zadavatel stanovil, že s ohledem na skutečnost, že odborné zpracování EOP „(…)je kritickým faktorem úspěchu zavedení nového EIS, zadavatel požaduje, aby jeho zpracování zajistil dodavatel s relevantními referencemi definovanými v požadavcích na kvalifikaci.“.
128. Z dokumentace o zadávacím řízení vyplývá, že požadavky zadavatele na prokázání technické kvalifikace (viz body 101. a 102. odůvodnění tohoto rozhodnutí), které navrhovatel napadá, mají přímou vazbu na předmět veřejné zakázky, neboť zadavatel požaduje, aby dodavatel doložil minimálně jednu referenční službu spočívající ve vypracování EOP pro určené objednatele [dle parametrů c) a d) předmětného požadavku na významné služby], a dále, aby členové realizačního týmu podílejícího se na plnění veřejné zakázky – na pozici vedoucího EOP a konzultanta EOP – prokázali, že vykonávali příslušné činnosti alespoň u dvou projektů spočívajících ve zpracování EOP nebo organizační analýzy [dle parametrů a) a b) předmětného požadavku na realizační tým]. Úřad poznamenává, že z obsahu požadavků zadavatele na prokázání technické kvalifikace prostřednictvím doložení významných služeb (viz bod 101. odůvodnění tohoto rozhodnutí) vyplývá, že ve vztahu k odlišné povaze jednotlivých částí předmětu plnění (zpracování EOP versus dodávka, instalace a rozvoj EIS) zadavatel požaduje doložení zkušenosti s jednotlivými činnostmi zvlášť v rámci jednotlivých významných služeb, případně připouští prokázání zkušeností s více činnostmi v rámci jedné významné služby [„Pokud dodavatel realizoval zakázku, která současně splňuje více podmínek uvedených výše pod písm. a) až e), může dodavatel jednou zakázkou prokázat splnění dvou nebo více požadovaných referenčních služeb.“].Je tedy zřejmé, že zadavatel netrvá na prokázání zkušenosti doložením jedné významné služby, která by musela zahrnovat současně veškeré činnosti odpovídající předmětu plnění veřejné zakázky, ale že pouze tuto možnost připouští. Co se týče požadavku zadavatele na doložení významné služby prokazující zkušenost se zpracováním EOP, Úřad upozorňuje, že zadavatel v daném případě netrvá na zkušenosti dodavatele se zpracováním EOP v takovém rozsahu a podrobnostech odpovídajícím požadavkům zadavatele na EOP v rámci předmětu plnění veřejné zakázky, neboť pro účely prokázání technické kvalifikace zadavatel definuje EOP zjednodušeněji oproti popisu a požadavkům na zpracování EOP v rámci předmětu plnění (viz 109. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Je tedy zřejmé, že zadavatel při stanovení kritérií kvalifikace ve vztahu k požadované významné službě prokazující zkušenost se zpracováním EOP vymezil minimální úroveň tohoto kritéria v rozsahu a složitosti odpovídajícím předmětu plnění, resp. splnění požadované kvalifikace je z hlediska rozsahu a složitosti referenčního EOP výrazně méně náročné, než samotný předmět plnění, resp. jeho část spočívající ve zpracování EOP. K argumentaci navrhovatele, podle níž není nutné požadovat zkušenost se zpracováním EOP v rámci prokázání kvalifikace, Úřad s odkazem na výše uvedenou judikaturu upozorňuje, že zákon zadavatele neomezuje v zadání konkrétních požadavků na dodavatele, pokud zadavatel takové požadavky objektivně odůvodní. Zadavatel v daném případě předmětný požadavek odůvodňuje tím, že považuje „(…)kvalitní zpracování ekonomicko-organizačního projektu jako naprosto kritický faktor úspěšnosti celého projektu.“. Úřad shledal předmětné odůvodnění zadavatele za logické a vysvětlující podstatu úlohy rozporovaného požadavku, a proto dospěl k závěru, že předmětný požadavek zadavatele na doložení realizace zakázky spočívající ve zpracování EOP je oprávněný. Je třeba akcentovat, že EOP je diametrálně odlišným plněním, než je dodání samotného EIS a zároveň se jedná o dokument, který je pro celkovou realizaci předmětu plnění poměrně zásadní, neboť má obsahovat informace týkající se struktury zadavatele, procesů u zadavatele probíhajících, v důsledku čehož má význam pro samotnou implementaci EIS a má obsahovat i následná pravidla pro práci v EIS. Je tudíž zcela logické, že zadavatel hodlá (v souladu s účelem stanovení požadavků na technickou kvalifikaci) ověřit, že plnění bude poskytovat takový dodavatel, který má se zpracováním podobného dokumentu zkušenost. Úřad má na rozdíl od navrhovatele za to, že ne každý dodavatel, který je schopen dodat EIS, musí být zároveň schopen vytvořit i dokument, jakým je EOP, když dodání a zprovoznění EIS je zejména činností v oblasti informačních technologií a programování, a zpracování EOP je spíše činností administrativní a analytickou. Ověření kvalifikace dodavatele v oblasti zpracování „určitého dokumentu“ (EOP), jehož účelem je popsat nastavení ekonomické metodiky a navrhnout optimalizaci nastavení a procesů probíhajících v dané organizaci, tedy Úřad považuje za logický požadavek zadavatele, neboť se přímo vztahuje k předmětu plnění, kterým je právě i zpracování EOP. Je třeba akcentovat, že účelem EOP zpracovávaného v rámci šetřené veřejné zakázky je zejména (nikoliv však výlučně) i optimalizovat ekonomické procesy probíhající u zadavatele a optimalizovat celkové nastavení ekonomické agendy u zadavatele, což není běžnou činností dodavatelů dodávajících ekonomické systémy, kteří jsou bezpochyby schopni dodat systém dle požadavků zadavatele, nicméně v šetřeném případě je předmětem veřejné zakázky de facto i služba spočívající v identifikaci toho, „co všechno“ má zadavatel v rámci dodávaného ekonomického systému požadovat a zohlednit a jak má jednotlivé procesy nastavit; jedná se tedy o činnost analytickou, účetní a administrativně-ekonomickou, nikoliv o činnost spočívající v naprogramování ekonomického systému, jak je běžné u dodávky ekonomických systémů, u nichž zadavatel nepožaduje zpracování EOP. Úřad dodává, že i z argumentace zadavatele je zjevné, že počítá se zapojením osob (odborníků) z řad mimo dodavatelů ekonomických systémů, když v rozhodnutí o námitkách uvádí, že „(…)přestože existují i dodavatelé, kteří jsou současně dodavateli EIS a současně zpracovávají EOP, většina dodavatelů EOP není současně dodavateli EIS, protože jde o zpravidla o ekonomicko-poradenské společnosti, jejichž činnost je nezávislá na konkrétním řešení EIS.“, a dále ve svém vyjádření ze dne 21. 2. 2019 uvádí, že „(…) kvalifikační požadavky související s EOP jsou natolik mírné, že tyto požadavky je schopen splnit běžný poskytovatel ekonomicko-poradenských služeb.“. Předmětný požadavek na kvalifikaci je tedy dle názoru Úřadu zcela odůvodněný předmětem veřejné zakázky (jeho části spočívající ve zpracování EOP).
129. Co se týče požadavků zadavatele na prokázání kvalifikace členů realizačního týmu, Úřad uvádí, že z dokumentace o zadávacím řízení vyplývá, že zadavatel v daném případě netrvá na tom, aby členové realizačního týmu prokázali splnění požadavku přímou účastí na zpracování EOP, neboť kvalifikaci vybraných odborníků připouští doložit i zkušeností spočívající ve zpracování organizační analýzy („řídil nebo se podílel6 na realizaci min. 2 projektů spočívajících ve zpracování ekonomicko-organizačního projektu nebo organizační analýzy“). I v případě těchto požadavků na prokázání kvalifikace členů realizačního týmu lze tedy konstatovat, že zadavatel stanovil minimální úroveň těchto požadavků ve vztahu k předmětu plnění přiměřeně, resp. i tu jsou požadavky zadavatele na kvalifikaci méně „náročné“ než samotné plnění, které budou příslušní členové týmu poskytovat v rámci šetřené veřejné zakázky, když v rámci předmětu plnění se budou tyto osoby podílet na vytvoření EOP, tedy složitějšího dokumentu, než je pouhá organizační analýza, která je dostatečná pro splnění kvalifikace těchto osob. Úřad opakuje, že odůvodněnost požadavku na zkušenost odborných osob se zpracováním EOP či organizační analýzy je s ohledem na složitost požadovaného plnění prokázaná, a z tohoto důvodu Úřad nepovažuje předmětné požadavky na prokázání kvalifikace členů realizačního týmu za excesivní, nepřiměřené či zbytečné, neboť je zcela logické a opět v souladu s účelem stanovení požadavků na technickou kvalifikaci, že zadavatel hodlá ověřit, že osoby, které budou plnit předmět veřejné zakázky spočívající mimo jiné i ve zpracování složitého a významného dokumentu jako je EOP, mají již určité zkušenosti s vytvářením obdobných dokumentů.
130. Úřad dodává, že zadavatel v zadávací dokumentaci připouští, že dodavatel může prokázat technickou kvalifikaci prostřednictvím jiných osob (viz bod 103. odůvodnění tohoto rozhodnutí). V čl. 4 „Požadavky na implementaci EIS“, přílohy č. 1 „Popis cílového stavu ekonomického informačního systému na UK“ zadávací dokumentace (viz bod 109. odůvodnění tohoto rozhodnutí) je uvedeno, že EOP „(…) zpracuje dodavatel (případně ve spolupráci s poddodavatelem nebo poddodavateli specializovanými na tuto činnost).“. V rozhodnutí o námitkách zadavatel konstatuje, že v případě zpracování EOP „(…) předpokládal, že tato část bude plněna spíše poddodavatelsky (…).“. Úřad zároveň doplňuje, že taktéž není vyloučeno, aby se dodavatelé pro účely plnění veřejné zakázky sdružili a podali nabídku společně. Je tedy zřejmé, že v případě, kdy dodavatelé nejsou schopni zajistit požadované plnění v celém rozsahu, mohou pro realizaci činností (a rovněž pro prokázání zkušenosti s realizací těchto činností) využít poddodavatele (resp. mohou podat společnou nabídku s dalšími dodavateli). V této souvislosti je třeba akcentovat, že výše popsaná metoda „design and build“ je de facto postavena na tom, že veřejnou zakázku realizují dodavatelé z různých odvětví trhu, neboť skutečně pouze v marginálních případech existují dodavatelé, kteří jsou schopni realizovat celý předmět plnění (jak jeho administrativní, projektovou, popř. analytickou část, tak fázi spočívající již v konkrétní realizaci stavby, popř. v realizaci systému popsaného v projektové dokumentaci, popř. jiném tomu předcházejícím analytickém dokumentu) samostatně. Bez spojení s jinými dodavateli, popř. bez využití poddodavatelů tudíž ve většině případů nelze veřejnou zakázku postavenou na tomto principu realizovat. Pokud pak zákon výslovně takovou možnost připouští (možnost využití metody „design and build“, viz § 92 odst. 2 zákona) pak nelze skutečnost, že je v takových případech de facto nutností využít poddodavatele, popř. se spojit s jiným dodavatelem považovat za nepřípustné omezení hospodářské soutěže; naopak z logiky věci vyplývá, že s takovým „omezením“ zákon počítá (Úřad v této souvislosti opětovně akcentuje, že přípustnost aplikace obdoby metody „design and build“ u šetřené veřejné zakázky blíže nezkoumal, neboť navrhovatel předmět veřejné zakázky nerozporoval, avšak prima facie se Úřadu nastavení předmětu veřejné zakázky nejeví jako nezákonné, a to i s ohledem na zdůvodnění zadavatele a jím předestřené skutkové okolnosti). Nelze tak přisvědčit argumentaci navrhovatele v tom smyslu, že stanovením přísných požadavků na prokázání kvalifikace zadavatel omezil účast navrhovatele či jiných dodavatelů, neboť využití poddodavatele pro realizaci a prokázání zkušenosti s příslušnými činnostmi prostřednictvím poddodavatele zadavatel nezakazuje, a v případě zadávání veřejné zakázky jako je šetřená veřejná zakázka, je využití poddodavatele i předpokládáno. Skutečnost, že stanovením příslušných požadavků na prokázání kvalifikace zadavatel neomezil hospodářskou soutěž, dokládá rovněž skutečnost, že zadavatel v zadávacím řízení na veřejnou zakázku obdržel 2 nabídky, kdy každý z dodavatelů využil pro prokázání kvalifikace ve vztahu ke zpracování EOP vždy jiného poddodavatele. Úřad má tudíž za prokázané, že existují subjekty, prostřednictvím kterých mohl i navrhovatel kvalifikaci prokázat.
131. Úřad se domnívá, že pokud zadavatel požadoval za účelem prokázání kritérií technické kvalifikace, aby dodavatel doložil svou zkušenost se zpracováním EOP, učinil tak zcela oprávněně, neboť zpracování EOP je nepochybnou součástí předmětu plnění šetřené veřejné zakázky, jehož místo v předmětu plnění ani nikterak nerozporuje navrhovatel, a zadavatel z pochopitelných důvodů (složitá organizační struktura, dlouhodobá absence jednotné účetní a ekonomické metodiky, existence 2 rozdílných ekonomických systémů) považoval za nezbytné ověřit, zda dodavatel ucházející se o veřejnou zakázku může zadavateli dát určitou záruku, že dokáže dokument, kterému zadavatel přisuzuje takovou váhu a bez kterého jak zadavatel uvádí v rozhodnutí o námitkách „(…)by v podmínkách zadavatele vůbec nebylo možné, centrální ekonomický systém implementovat a používat (…).“, zpracovat v odpovídající kvalitě. To je právě účelem technické kvalifikace, kdy na základě ověření příslušných zkušeností dodavatele, může zadavatel očekávat řádné splnění předmětu plnění, neboť má zadavatel za prokázané, že dodavatel již v minulosti získal praktické zkušenosti s nastavováním ekonomických procesů v organizacích a se zpracováním dokumentu tohoto charakteru. Úřad dodává, že nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, který ve vztahu k EOP uvádí, že jde o „servisní úkon dočasného charakteru“vznikající jako „pomocný materiál“ pro implementaci EIS, což ostatně odmítá v rozhodnutí o námitkách i zadavatel. Z čl. 4 „Požadavky na implementaci EIS“, přílohy č. 1 „Popis cílového stavu ekonomického informačního systému na UK“ zadávací dokumentace (viz bod 109. odůvodnění tohoto rozhodnutí) je totiž zřejmé, že EOP není jen jakýmsi „dočasným úkonem“ a „pomocným materiálem“, když zadavatel zdůrazňuje, že bude obsahovat rozdělení povinností a kompetencí při provozu EIS v rámci jednotlivých provozních činností, kterými jsou např. technická podpora EIS a řízení opakovaných celouniverzitních činností (inventarizace majetku, roční účetní uzávěrka, výroční zpráva o hospodaření, vytvoření ročního rozpočtu včetně jeho změny a hodnocení, metodické zajištění legislativních změn apod.), přičemž zadavatel v rozhodnutí o námitkách potvrzuje, že „(…) EOP neslouží jen pro implementaci EIS, ale jde o dlouhodobě platná pravidla pro činnost pracovníků zadavatele při práci s EIS (…).“.
132. V této souvislosti Úřad dále uvádí, že navrhovatel nerozporuje konkrétní požadavky zadavatele na požadované reference [navrhovatel nerozporuje požadavek zadavatele, že objednatelem referenční zakázky musela být organizace s komplikovanou vnitřní strukturou, nerozporuje ani požadavek na počet zaměstnanců (500), ani výši rozpočtu (100 000 000,- Kč/rok), se kterým měla tato organizace hospodařit], ani konkrétní specifikaci projektu požadovanou zadavatelem u osoby „Konzultant ekonomicko-organizačního projektu“ (navrhovatel nerozporuje požadavek zadavatele, že objednatelem referenční zakázky musela být organizace s minimálně 500 zaměstnanci), u něhož zadavatel taktéž požaduje prokázání zkušenosti s realizací EOP. Navrhovatel rozporuje pouze samotný požadavek zadavatele na předložení reference týkající se zpracování EOP – tedy existenci zkušenosti s vytvořením EOP ve smyslu zadavatelem předložené specifikace, neboť má za to, že takový požadavek je sám o sobě nadbytečný, neboť EOP je schopen dle navrhovatele zpracovat každý dodavatel, který je schopen dodat EIS a stanovením požadavku na předložení reference na EOP tudíž dochází pouze k omezení hospodářské soutěže. Jak však vyplývá z výše uvedeného, s takovým tvrzením navrhovatele se Úřad nemůže ztotožnit. Jak vyplývá ze zadávací dokumentace, zpracování EOP je poměrně specifickým plněním, a jako takové ho nemusí být dle názoru Úřadu schopen poskytnout každý dodavatel, a za situace, kdy je zpracování EOP součástí předmětu plnění a zadavatel si hodlá v rámci kvalifikace ověřit, že dodavatelé mají zkušenost s realizací tohoto plnění, pak samotný požadavek na předložení referencí prokazujících zkušenost s předchozí realizací EOP (popř. dokumentu obdobného – v případě členů realizačního týmu) sám o sobě zcela naplňuje účel kvalifikace a nemůže být považován za nezákonný, neboť je právem zadavatele ověřit si, že vybere zkušeného dodavatele, u něhož bude mít potvrzeno, že má s částí předmětu plnění zkušenost. Úřad však opakuje, že s ohledem na skutečnost, že navrhovatel nerozporoval další podrobnější požadavky zadavatele na reference týkající se zpracování EOP, nepřistoupil Úřad k přezkoumání dalších požadavků na reference, tzn. nezkoumal, zda je oprávněným požadavkem zadavatele rovněž požadavek, aby reference byla poskytována objednateli, který má nejméně 500 zaměstnanců a výši rozpočtu nejméně 100 000 000,- Kč, apod., neboť tím by překročil rozsah přezkumu v návrhovém řízení, který má být činěn pouze co do obsahu podaného návrhu.
133. K tvrzení navrhovatele, že zadavatel požadavkem na prokázání technické kvalifikace uvedeným v bodě 4.5 písm. A „Seznam významných dodávek nebo významných služeb“ bodu d) zadávací dokumentace (viz bod 101. odůvodnění tohoto rozhodnutí) diskriminuje zahraniční dodavatele, když požaduje prokázat významnou dodávku spočívající ve vypracování EOP pro subjekt, který účtuje dle českých právních předpisů, a současně diskriminuje tuzemské dodavatele, kteří realizovali významnou službu pro zahraniční osobu, Úřad konstatuje, že zadavatel tímto způsobem dle svých slov hodlá ověřit „(…) zkušenost se zpracováním EOP v českém prostředí, neboť uplatněná znalost české účetní legislativy a českých účetních standardů je při zpracování tohoto projektu zcela zásadní.“ Důvodem stanovení tohoto požadavku je tedy skutečnost, že systém účtování v České republice se může odlišovat od účetní legislativy v jiných zemích Evropské unie, jak i příkladmo uvádí zadavatel ve svém vyjádření ze dne 21. 2. 2019. Úřad se může ztotožnit se zadavatelem v tom smyslu, že účetní legislativa může být v jednotlivých zemích Evropské unie skutečně odlišná, neboť se nejedná o oblast, která by byla předpisy Evropské unie významně regulována a každý evropský stát si tudíž může stanovit vlastní legislativní úpravu účetnictví. Proto pokud zadavatel požaduje zpracovat EOP, který má popsat strukturu a fungování ekonomického systému nasazeného do provozu v českém prostředí, a který má zároveň nastavit následné fungování jednotlivých ekonomických procesů u zadavatele, měl by mít takový dodavatel zároveň znalost české účetní legislativy, neboť jeho povinností v rámci zpracování EOP je mimo jiné i identifikovat nastavení ekonomických procesů, v rámci toho zhodnotit i jejich zákonnost a soulad s právními předpisy a nastavit taková pravidla, která budou vyhovovat struktuře zadavatele a zároveň budou v souladu s českou legislativou, tzn. dodavatel zpracovávající EOP musí být schopen českou účetní legislativu v rámci struktury zadavatele aplikovat a v souladu s ní EOP zpracovat; je tudíž logické, že zpracovatel EOP musí být s českou účetní legislativou obeznámen. Úřad poznamenává, že obzvláště v prověřovaném případě, kdy zadavatel požaduje zpracovat EOP za účelem sjednocení ekonomických procesů v rámci složité organizační struktury univerzity je nepochybné, že odborník na účetnictví jiného evropského státu, který současně nezná účetní standardy České republiky, nemusí být pro kvalitní realizaci požadovaného plnění (zpracování EOP) takovým přínosem, jako zpracovatel EOP, který české účetní standardy ovládá a má zkušenost s realizací obdobného plnění. Úřad upozorňuje, že předmětným požadavkem zadavatel obecně zahraniční dodavatele neomezuje, neboť nelze vyloučit, že existuje zahraniční dodavatel, který zná českou legislativu a má se zpracováním EOP pro české prostředí zkušenost. V tomto případě však z logiky věci dochází k přirozenému omezení trhu, které je dostatečně odůvodněno objektivními okolnostmi, což nelze přičítat k tíži zadavatele, neboť zadavatel chce (v souladu s účelem technické kvalifikace) ověřit, že dodavatel, který bude zpracovávat dokument, v jehož rámci musí posoudit i nastavení ekonomických procesů ve struktuře zadavatele z hlediska právní úpravy, tuto českou legislativu zná a byl již dříve schopen dokument popisující ekonomickou metodiku v souladu s českou právní úpravou zpracovat. Z uvedených důvodů proto Úřad považuje požadavek na prokázání zkušenosti se zpracováním EOP pro subjekt, který účtuje dle českých právních předpisů, za odůvodněný a odpovídající předmětu veřejné zakázky.
134. S ohledem na výše uvedené Úřad nepovažuje navrhovatelem rozporované požadavky na kvalifikaci za nezákonné nebo stanovené v rozporu se základními zásadami zadávacího řízení. Z výše uvedených důvodů tak Úřad návrh navrhovatele v této části zamítl.
Ke stanovení kritérií hodnocení nabídek
135. Úřad uvádí, že navrhovatel v návrhu dále namítá, že některé zadavatelem stanovené aspekty subjektivních kritérií hodnocení jsou stanoveny netransparentně, neboť ze zadávacích podmínek není zřejmé, jaké skutečnosti zadavatel bude při hodnocení nabídek dle těchto aspektů preferovat a co konkrétně bude pro něj rozhodující, a tudíž dodavatelé neměli jednoznačnou představu o tom, jakým způsobem mají svoji nabídku koncipovat, aby nejlépe vyhověla požadavkům zadavatele. K jednotlivým namítaným aspektům hodnocení se Úřad vyjádří níže v příslušných částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
136. Úřad nejprve v obecné rovině konstatuje, že jednu z klíčových fází zadávacího řízení směřující k výběru dodavatele plnění veřejné zakázky představuje právě hodnocení nabídek. Aby zadavatel mohl vybrat pro něj nejvhodnější nabídku, má povinnost již v zadávací dokumentaci vymezit pravidla, na jejichž základě tento výběr provede. Jedním z předpokladů pro to, aby hodnocení nabídek proběhlo v souladu se zákonem, je stanovení hodnotících kritérií a dalších pravidel pro hodnocení nabídek, která budou splňovat požadavky základních zásad zadávacího řízení. Je třeba si uvědomit, že výlučnou odpovědnost za celý průběh zadávacího řízení, a tedy i za stanovení hodnotících kritérií a vymezení pravidel pro hodnocení nabídek, nese zadavatel. Úřad uvádí, že oproti předchozí právní úpravě zadávání veřejných zakázek, tj. zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, která umožňovala zadavateli volbu mezi dvěma základními hodnotícími kritérii – buď nejnižší nabídkovou cenou, nebo ekonomickou výhodností nabídky, stanovuje zákon v ustanovení § 114 odst. 1 zákona pouze jediný způsob hodnocení nabídek, a to hodnocení podle jejich ekonomické výhodnosti. Skutečnost, že má zadavatel povinnost hodnotit nabídky pouze na základě jejich ekonomické výhodnosti, však neznamená, že není oprávněn jako jediné kritérium hodnocení použít nejnižší nabídkovou cenu, neboť takto může činit i nadále.
137. Volbu způsobu hodnocení ekonomické výhodnosti nabídek, vyjma některých případů, zákon ponechává na zadavateli, přičemž jednotlivé možnosti hodnocení jsou vymezeny v § 114 odst. 2 zákona. Podle předmětného ustanovení zákona tak mohou zadavatelé hodnotit ekonomickou výhodnost nabídek na základě nejvýhodnějšího poměru mezi nabídkovou cenou a kvalitou, včetně poměru nákladů životního cyklu a kvalitou, a na základě nejnižší nabídkové ceny, resp. nejnižších nákladů životního cyklu. Ve všech těchto případech přitom platí, že zadavatel je povinen stanovit kritéria hodnocení a tedy pravidla pro hodnocení nabídek jako celek v souladu s požadavkem na transparentnost zadávacího řízení takovým způsobem, aby dodavatelé, kteří se rozhodnou pro účast v zadávacím řízení, byli reálně schopni předložit konkrétní nabídky a mohli si již předem vytvořit dostatečnou představu o způsobu hodnocení nabídek, včetně kritérií hodnocení. Uvedený závěr potvrzuje např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 86/2008-222 ze dne 25. 3. 2009, v němž soud mj. judikoval, že „(…) jednotlivá dílčí kritéria a jejich hodnocení musí být natolik konkrétní, přesné a jednoznačné, aby se každému z uchazečů dostalo informací téhož materiálního obsahu (...).“. Řečeno jinými slovy, dílčí kritéria hodnocení musí být natolik srozumitelná a „čitelná“, aby zájemci o veřejnou zakázku již v době před podáním nabídek věděli, podle čeho a jakým způsobem budou jimi předložené nabídky zadavatelem hodnoceny. Stanovení kritérií hodnocení musí být tudíž ze strany zadavatele provedeno tak, aby všechny obdržené nabídky byly mezi sebou vzájemně porovnatelné, a zadavatel tak mohl objektivně zjistit, která nabídka je pro něj ekonomicky nejvýhodnější. Úřad pro úplnost uvádí, že ačkoliv byly závěry soudu „vysloveny“ k právní úpravě provedené zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, jsou plně aplikovatelné i ve vztahu k platné právní úpravě, tzn. zákonu č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, jelikož nová právní úprava nikterak nepozměnila smysl kritérií pro hodnocení nabídek, resp. požadavek na to, jak mají být zadavatelem vymezena, aby mohla obstát v testu transparentnosti.
138. Úřad dále předesílá, že pravidla pro hodnocení nabídek jsou klíčovou částí zadávací dokumentace, neboť jejich prostřednictvím dochází k hodnocení nabídek jednotlivých účastníků zadávacího řízení; proto by měla být přesně specifikována, transparentně stanovena a na základě toho také zpětně přezkoumatelná. Samo kritérium hodnocení nemusí být mnohdy dostatečným vodítkem pro dodavatele při zpracování nabídek, proto je vhodné stanovit, jaké parametry budou předmětem hodnocení a jakým způsobem bude hodnocení nabídky provedeno. V zákoně není uvedena jednotná metoda vyhodnocení nabídek, proto zadavatel musí tento postup v zadávací dokumentaci srozumitelně vymezit za účelem transparentního hodnocení nabídek, a stejně tak za účelem, aby dodavatelé mohli své nabídky koncipovat tak, aby co nejlépe dostály požadavkům zákona a mohly být co možná nejlépe hodnoceny.
139. Úřad v dalším uvádí, že zásada transparentnosti zadávání veřejných zakázek, vyjádřená v ustanovení § 6 odst. 1 zákona, je jednou ze základních zásad, jež musí být zadavatelem bezvýhradně dodržována v celém průběhu zadávacího řízení. Otázkou výkladu zásady transparentnosti se ve své rozhodovací činnosti již opakovaně zabývaly soudy, např. Krajský soud v Brně ve svém rozsudku č. j. 62 Af 50/2011-72 ze dne 15. 2. 2012 uvádí, že „(…)Úkolem zásady transparentnosti je zajištění toho, aby zadávání veřejných zakázek probíhalo průhledným, právně korektním a předvídatelným způsobem za předem jasně a srozumitelně stanovených podmínek. Transparentnost procesu zadávání veřejných zakázek je nejen podmínkou existence účinné hospodářské soutěže mezi jednotlivými dodavateli v postavení uchazečů, ale také nezbytným předpokladem účelného a efektivního vynakládání veřejných prostředků. Porušením této zásady pak je jakékoli jednání zadavatele, které způsobuje nečitelnost zadávacího řízení.“. Byť se uvedené závěry obsažené v citovaném rozsudku vztahují k předchozí právní úpravě, tj. zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jsou dle názoru Úřadu plně aplikovatelné i ve vztahu k zákonu č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, neboť přijetí nové právní úpravy nikterak nepozměnilo smysl základních zásad.
140. Úřad doplňuje, že velmi rozsáhle se zásadou transparentnosti zabýval taktéž Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010-159, který potvrzuje interpretaci Krajského soudu v Brně podanou v rozsudku č. j. 62 Ca 31/2008-114 ze dne 19. 1. 2010 tak, že požadavek na transparentnost není splněn tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Navíc je tento závěr rovněž v plném souladu s výkladem této zásady ze strany Soudního dvora Evropské unie, např. stanoviskem generální advokátky Christine Stix-Hackl ze dne 12. 4. 2005 ve věci C-231/03 Coname, které shrnuje dosavadní judikaturu Soudního dvora, a které k této problematice uvádí, že „(…)transparentnost podle směrnic obsahuje více než pouhé aspekty spojené s publicitou konkrétních zadávacích řízení.“. Princip transparentnosti představuje naopak vůdčí zásadu pro celé zadávací řízení, která v sobě zahrnuje rovněž například přezkoumatelnost rozhodnutí zadavatele a obecně objektivní postup během zadávacího řízení.
141. V souvislosti s použitím kvalitativních hodnotících kritérií Úřad odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 23/2012-40 ze dne 26. 9. 2012, ve kterém soud judikoval povinnost zadavatele při stanovení zadávacích podmínek vztahujících se k hodnocení nabídek za použití kvalitativních hodnotících kritérií: „Je povinností zadavatele, aby u kvalitativních kritérií uvedl postup a způsob, jakým budou jednotlivé nabídky hodnoceny a porovnány. Stejně tak u kvalitativních kritérií je nutné určit, pokud to nevyplývá přímo z podstaty věci, v jakých jednotkách budou měřeny.“. Soud v tomto rozsudku aplikuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, avšak jeho závěry jsou zároveň platné pro rozhodné znění zákona v posuzovaném případě, neboť výklad zásady transparentnosti nedoznal žádných změn.
142. Z výše uvedeného vyplývá jednoznačný závěr, a sice že kritéria hodnocení musí být natolik srozumitelná a „čitelná“, aby potenciální dodavatelé veřejné zakázky již v době před podáním nabídek věděli, podle čeho a jakým způsobem budou jimi předložené nabídky ze strany zadavatele hodnoceny.
143. Jak vyplývá z příslušných ustanovení zadávací dokumentace, v šetřeném případě zvolil zadavatel hodnocení nabídek podle ekonomické výhodnosti na základě nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny a kvality, přičemž pro hodnocení nabídek stanovil 5 kritérií hodnocení, mezi nimi i subjektivní kritéria hodnocení č. 2 „Funkčnost nabízeného plnění (kap. 3.1.1 až 3.1.4 přílohy č. 1 ZD)“ s vahou kritéria 30 %; č. 3 „Technická úroveň nabízeného plnění (kap. 3.1.1 a 3.2 přílohy č. 1 ZD)“ s vahou 20 % a č. 5 „Rozsah, kvalita a technické parametry služeb systémové integrace“ s vahou 5 % (viz body 104. až 107. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
Ke kritériu hodnocení „Funkčnost nabízeného plnění (kap. 3.1.1 až 3.1.4 přílohy č. 1 ZD)“
K aspektu hodnocení „Způsob naplnění funkčních požadavků zadavatele uvedených v kapitolách 3.1.1, 3.1.2 a 3.1.3 přílohy č. 1 ZD“
144. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že lépe bude z pohledu uvedeného aspektu hodnoceno řešení, které již splňuje maximum požadavků zadavatele uvedených v kapitole 3.1 přílohy č. 1 zadávací dokumentace, a je v této podobě již nasazeno do provozu na některé veřejné instituci.
145. Navrhovatel uvádí, že předmětný hodnotící parametr je netransparentní, protože zadavatel spojil a hodlá současně hodnotit (neznámo v jakém vzájemném poměru, protože není zřejmé, co považuje za důležitější) dvě odlišné skutečnosti, a to počet splněných (naprogramovaných) funkcionalit a nasazení řešení na nějaké veřejné instituci. Dle navrhovatele tak vymezení předmětného hodnotícího parametru nedává dodavatelům vůbec představu o tom, jak bude hodnocena jejich nabídka. Dle navrhovatele ze zadávací dokumentace není zřejmé, zda bude lépe hodnoceno řešení, které splňuje pouze minimum funkcionalit, ale je už nasazeno, nebo řešení, které splňuje všechny funkcionality, ale doposud nasazeno není. Navrhovatel shrnuje, že daný hodnotící parametr je netransparentní, protože nespecifikuje, jak budou vzájemně zohledněny dvě naprosto nesouvisející vlastnosti nabídky (počet splněných funkcionalit proti skutečnosti, zda řešení je nasazeno), a dále vůbec nevymezuje, jak budou zohledněny takové nabídky, které se počtem splněných funkcionalit budou vzájemně odlišovat jen minimálně.
146. Úřad uvádí, že zadavatel v kapitole 3.1 „Programové vybavení EIS“ přílohy č. 1 zadávací dokumentace vymezil svoje požadavky na EIS, a to mj. na obecné vlastnosti systému (v kapitole 3.1.1), na funkčnost jednotlivých agend – účetnictví, rozpočet, závazky, pohledávky, banka, pokladna, daň z přidané hodnoty, cestovní příkazy, objednávky, evidence smluv, skladová evidence, evidence majetku, datový sklad a manažerské informace a reporting (v kapitole 3.1.2) a na správu systému (v kapitole 3.1.3). Zadavatel v kapitole 3.1.1 „Obecné vlastnosti EIS“ přílohy č. 1 zadávací dokumentace upozornil, že „Kde je v textu této přílohy ZD uvedeno, že zadavatel preferuje nějaký způsob řešení, bude dodavatelem nabídnutý způsob řešení součástí hodnocení.“, a akcentoval, že „Ostatní požadavky uvedené v příloze ZD jsou závazné.“. Zadavatel dále v kapitole 3.1.2 „Požadavky na funkčnost jednotlivých agend“ přílohy č. 1 zadávací dokumentace stanovil, že základním požadavkem na EIS je „(…) plné funkční pokrytí podporovaných činností minimálně na úrovni požadavků uvedených dále v této kapitole a daných platnou legislativou (…).“. Zadavatel v téže kapitole dále uvedl, že členění EIS do výše uvedených agend vychází ze stávajících systémů provozovaných u zadavatele a je tedy pouze orientační; současně připustil, že dodavatel může nabídnout EIS v jiném členění, avšak musí garantovat „plné funkční pokrytí“ procesů a požadavků uvedených v kapitole 3.1.2 přílohy č. 1 zadávací dokumentace.
147. V příloze č. 4 zadávací dokumentace, která stanoví osnovu nabídky, je v rámci popisu nabízeného řešení v části „Popis splnění požadovaných funkcionalit“ uvedeno, že „Dodavatel ve své nabídce uvede způsob a popis řešení pro všechny dále uvedené požadavky odpovídající požadavkům uvedeným v kapitolách 3.1.1 a 3.1.2 Přílohy č. 1 ZD.“, přičemž dodavatel vyplní u každého požadavku sloupec „Řešení“, kdy vybere jednu ze čtyř možností, a sice možnost „V“ – „požadavek řešen v rámci standardu EIS a je v této podobě nasazen do provozu na některé veřejné instituci“, možnost „S“ – „požadavek řešen v rámci standardu EIS“,možnost „U“ – „požadavek je nebo bude řešen specifickým vývojem EIS“ a možnost „N“ – „požadavek není řešen nabízeným EIS“. Zadavatel dále požaduje, aby dodavatel u každého požadavku odborně popsal způsob zajištění požadavku, a to „(…) jak v případě, kdy EIS splňuje požadavek v rámci standardu, tak i v případě, kdy je/bude požadavek řešen specifickým vývojem. V případě, že požadavek není řešen nabízeným EIS, musí uchazeč podrobně popsat, jakým jiným způsobem je schopen uvedený požadavek zajistit (např. subdodávka, jiná funkcionalita apod.).“.
148. Ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 26. 11. 2018 zadavatel v odpovědi na žádost č. 9 mj. uvedl, že u předmětného hodnotícího parametru bude »(…)hodnotit kvalitu nabízeného řešení podle údajů a informací uvedených dodavatelem v kapitole „Popis nabízeného řešení“ nabídky, kterou je dodavatel povinen zpracovat v rámci popisu předmětu plnění dle osnovy uvedené v příloze č. 4 ZD. V příloze č. 1 ZD je uvedeno, které požadavky mají povahu závazných požadavků na řešení a které jsou pouze zadavatelem preferovaným způsobem řešení. Všechny v ZD uvedené funkčnípožadavky, které mají povahu závazných požadavků na řešení, musí dodavatel splnit. Nesplnění některého z těchto požadavků bude důvodem k vyřazení dodavatele ze zadávacího řízení. (…) Předmětem hodnocení v citovaném parametru není ani celkový počet funkcionalit nabízeného systému ani počet veřejných institucí, v nichž je tento systém nasazen. Hodnoceno bude, zda systém danou funkcionalitou již disponuje, nebo zda ji bude třeba v rámci plnění veřejné zakázky teprve doprogramovat, a zda je již tato funkcionalita nasazena v provozu alespoň na jedné veřejné instituci. Případné posouzení relevance nasazení funkcionality v konkrétní veřejné instituci je součástí posuzování nabídky hodnotící komisí a bude příslušně zohledněno jak v bodovém hodnocení nabídek, tak ve slovním hodnocení, které komise zpracuje a v němž uvede zdůvodnění bodování nabídek v jednotlivých parametrech.«.
149. Dle názoru Úřadu z výše citovaných částí zadávacích podmínek jednoznačně vyplývá, že zadavatel vyžaduje, aby dodavatelem nabízený systém splňoval požadavky na funkcionality EIS uvedené v kapitolách 3.1.1, 3.1.2 a 3.1.3 přílohy č. 1 zadávací dokumentace, neboť se jedná o požadavky povinné; dodavatel je povinen u každého požadavku v nabídce popsat způsob jeho zajištění, a to nejen u požadavků, které již jsou v rámci nabízeného EIS řešeny, ale rovněž v případech, kdy bude požadavek teprve řešen specifickým vývojem, přičemž dodavatel musí popsat jakým způsobem je schopen uvedený požadavek zajistit. Dále je dle Úřadu zřejmé, že zadavatel současně preferuje taková řešení, v rámci kterých jsou zadavatelem požadované funkcionality již nasazeny v provozu na některé veřejné instituci. Nelze tedy souhlasit s tvrzením navrhovatele, že zadavatel hodlá hodnotit dvě odlišné skutečnosti (počet splněných funkcionalit vs. nasazení na veřejné instituci), neboť ze zadávací dokumentace je zřejmé, že zadavatel požaduje splnit všechny požadované funkcionality (z logiky věci tudíž zadavatel nemůže zvýhodňovat systém, který splňuje více funkcionalit, neboť všechny mu nabídnuté systémy musí splňovat veškeré jím požadované funkcionality uvedené v kapitolách 3.1.1, 3.1.2 a 3.1.3 přílohy č. 1 zadávací dokumentace a takovou skutečnost tedy ani není možné zohlednit v hodnocení, neboť při nesplnění požadavku na kteroukoliv z funkcionalit, by musel být takový dodavatel vyloučen pro nesplnění zadávacích podmínek), přičemž v hodnocení bude zvýhodněn systém, u něhož je již většina funkcionalit zároveň v provozu, tzn. je nasazena na určité veřejné instituci. Ze skutečností uvedených v zadávací dokumentaci i z informací, které zadavatel uvedl v rámci vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 26. 11. 2018 vyplývá, že předmětem hodnocení tedy v daném případě nebude „počet splněných funkcionalit“ (neboť dodavatelé mají povinnost splnit všechny funkcionality, jinak budou ze zadávacího řízení vyloučeni, viz bod 148. odůvodnění tohoto rozhodnut), jak dovozuje navrhovatel, ale skutečnost, zda konkrétní funkcionalita již je obsažena v dodavatelem nabízeném EIS a současně, zda tato funkcionalita je či není nasazena do provozu na některé veřejné instituci, a nebo, zda konkrétní funkcionalita dosud není součástí EIS a bude třeba ji do EIS dodatečně zakomponovat, tzn. není dosud nasazena v provozu. K tvrzení navrhovatele, že dodavatelé nemají představu, jak bude hodnocena jejich nabídka, Úřad konstatuje, že ze znění předmětného hodnotícího parametru v zadávací dokumentaci dle názoru Úřadu zcela jasně vyplývá, že zadavatel bude oproti jiným řešením favorizovat EIS, kde jsou funkcionality již naprogramovány a nasazeny do provozu na nějaké veřejné instituci; žádný jiný výklad způsobu hodnocení tohoto parametru není dle názoru Úřadu i s ohledem na komplexní znění zadávacích podmínek možný.
150. S argumentem navrhovatele uvedeném v návrhu, že zadavatel v rozhodnutí o námitkách přinesl nové vysvětlení stanovené metody hodnocení, které nevyplývá ze zadávací dokumentace ani z jejího vysvětlení, a sice, že „(…) body obdrží pouze takové řešení, které je již někde nasazeno.“, Úřad nesouhlasí; zadavatel dle názoru Úřadu od počátku interpretuje daný hodnotící parametr stejným způsobem, tzn. tak, že lépe bude hodnotit systém, u něhož jsou funkcionality uvedené v kapitolách 3.1.1, 3.1.2 a 3.1.3 přílohy č. 1 zadávací dokumentace v EIS již naprogramované a současně nasazené na nějaké veřejné instituci, tzn. že tyto budou bodově více zohledněny než řešení, které naprogramováno sice je, ale zatím není nasazeno na veřejné instituci, anebo řešení, které bude třeba do nabízeného EIS dodatečně zakomponovat.
151. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by předmětný aspekt hodnocení byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Míra standardizace systému“
152. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že nabídky z pohledu uvedeného aspektu hodnocení budou hodnoceny lépe za předpokladu, že jádro nabízeného systému bude udržováno jako standardizovaný softwarový balík, kde existuje jediná aktuální verze programového kódu jádra systému pro všechny zákazníky, přičemž přizpůsobení systému pro potřeby zadavatele bude zajištěno nastavením jednotlivých parametrů systému a přidáním nadstavbových modulů systému.
153. V uvedeném aspektu zadavatel dle názoru Úřadu jednoznačně stanovil svoji preferenci na dodávaný EIS, konkrétně na jádro dodávaného systému, kdy místo specifického EIS sestaveného výlučně pro potřeby zadavatele upřednostňuje systém unifikovaný, jehož jádro bylo vyvinuto a je udržováno pro všechny zákazníky dodavatele systému (a to včetně zadavatele) jako standardizovaný softwarový balík. Uvedený aspekt hodnocení Úřad považuje za zcela zřejmý, srozumitelný a nerozporný, neboť z jeho popisu jednoznačně vyplývá, že zadavatel preferuje, aby jádro systému bylo standardizované, a aby pouze individuální potřeby zadavatele byly řešeny dodáním nadstavbových modulů ke standardizovanému jádru systému.
154. K argumentaci navrhovatele, že zadavatel nestanovil podrobné požadavky a preference ohledně uvedeného aspektu a neuvedl, co konkrétně považuje za „standardní“ součást jádra systému, Úřad uvádí následující.
155. Dle názoru Úřadu lze zadavatelem stanovený aspekt hodnocení považovat za srozumitelný, jednoznačný a transparentní, neboť dodavatelé předem vědí, že v rámci předmětného aspektu hodnocení bude zadavatel preferovat standardizované řešení EIS před řešením, kterým by byl individuální EIS zpracovaný výlučně pro potřeby zadavatele. Dodavatelé mají také informaci o tom, že v rámci uvedeného aspektu hodnocení bude lépe hodnoceno to řešení, které bude představovat vyšší míru standardizace, před řešením s úrovní standardizace nižší, či před individuálním EIS. Úřad uvádí, že zadávací podmínky jsou určeny dodavatelům, kteří jsou odborně zdatní ve svém oboru a nepochybně na základě své odbornosti a na základě své praxe přichází do styku s termíny „jádro“ systému, stupeň „standardizace“ systému, apod., a tudíž nepochybně vědí, do jaké míry má jimi dodávaný systém standardizované jádro, a do jaké míry naopak vytváří řešení systému zcela na míru konkrétnímu objednateli, tzn. zda nabízí stále tentýž systém, u něhož pouze určitým způsobem provádí objednateli požadované úpravy, a v jakém rozsahu, popř. zda pro každého objednatele vytváří de facto zcela nový, individuální systém. S tvrzením navrhovatele, že »(…) namísto jasného vymezení tohoto svého požadavku zadavatel ponechal na dodavatelích, aby „nějak“ naslepo formulovali své nabídky.«, se tudíž Úřad s ohledem na výše uvedené neztotožňuje, neboť z popisu šetřeného parametru dle názoru Úřadu jasně vyplývá, že dodavatelé jsou povinni v podané nabídce popsat jádro dodávaného systému, popsat co je jeho součástí, jakým způsobem může být customizováno a uvést další stěžejní informace týkající se hodnoceného parametru, přičemž na tomto základě pak zadavatel zhodnotí, který z předložených systémů je ve „větší míře standardizován“, tzn. posoudí, zda existuje více verzí daného systému, a jakým způsobem, a v jakém rozsahu jsou následně tyto verze upravovány na základě konkrétních potřeb objednatele (více bodů získá systém, který bude ve větší míře standardizován). Pokud by zadavatel blíže specifikoval své preference ohledně jádra poptávaného systému, není vyloučeno, že by se při určitém stupni konkretizace mohl dostat do situace, kdy by jeho preference vycházely z konkrétního řešení některého z dodavatelů EIS, nebo by k tomuto řešení směřovaly, což by mohlo vést k porušení zásady zákazu diskriminace dodavatelů v zadávacím řízení, neboť by tím zadavatel bezdůvodně zvýhodnil řešení konkrétního dodavatele.
156. K argumentaci navrhovatele, že „Netransparentnost hodnocení je pak způsobena rovněž tím, že zadavatel bude hodnotit nikoliv skutečné vlastnosti nabídky, ale pouze proklamace dodavatele. Pokud se pak tyto proklamace budou týkat řešení, které dosud nebylo nasazeno, resp. nebylo ani naprogramováno (což zadavatel připouští), pak zadavatel bude hodnotit pouze sliby (!), které však nelze ověřit, neboť není u koho.“, Úřad uvádí následující. U dodávek informačních systémů lze z pohledu dodavatele rozlišit 2 typy systémů; jednak systémy již existující (naprogramované), ke kterým dodavatel zadavateli poskytne za úplatu zdrojové kódy k těmto systémům, přičemž není zapotřebí do těchto systémů jakkoliv zasahovat, a jednak systémy, které jsou vytvářeny dle individuálních potřeb zadavatele, respektive jsou customizovány (upraveny) ze stávajících systémů dle individuálních potřeb zadavatele, popř. vytvořeny zcela tzv. „na zelené louce“. Je zcela logické, že u již existujících systémů lze vyzkoušet jejich funkčnost a uživatelské ovládání, na rozdíl od nově vytvářených, či upravovaných systémů, u kterých je předmětem veřejné zakázky i tvorba či customizace systému, a tudíž není technicky možné, aby v takovém případě zadavatel v zadávacím řízení „odzkoušel“ funkčnost dodávaného informačního systému [pakliže zadavatel v zadávací dokumentaci neklade požadavek na předložení modelu (prototypu) nabízeného technického řešení, což s sebou pro dodavatele nese zvýšené náklady s přípravou nabídky; zákon po zadavateli nevyžaduje, aby kladl požadavky na předložení vzorků, modelů, apod., jedná se o úvahu zadavatele a je na jeho rozhodnutí, zda k takovému požadavku vůči dodavatelům přistoupí; tento však vždy musí být stanoven přiměřeně].
157. Poněvadž zadavatel v šetřeném případě předmět plnění veřejné zakázky neomezil toliko na existující EIS, je pochopitelné, že zadávací dokumentace neobsahuje požadavek zadavatele na demonstraci funkčnosti EIS dodavatelem a zadavatel tudíž skutečně může hodnotit pouze ty informace, které dodavatelé uvedenou ve svých nabídkách, a musí spoléhat na jejich relevanci a schopnost dodavatele jím prezentovaný systém dodat. Výše uvedené však neznamená, že zadavatel není oprávněn hodnotit technické parametry dodávaného systému, jako je např. jeho funkčnost. Pokud by byla přijata teze navrhovatele, že každý nově vytvářený nebo customizovaný systém lze hodnotit toliko dle ověřitelných parametrů, prakticky by to znamenalo, že by zadavatel musel zcela rezignovat na parametrické hodnocení takových systémů a při hodnocení takové veřejné zakázky de facto uplatnit toliko kritéria týkající se ceny a smluvních podmínek, což by pravděpodobně mnohdy bylo v příkrém rozporu s tím, co bude pro zadavatele při zadávání těchto veřejných zakázek zásadní, např. jako celková funkčnost, flexibilita, ovladatelnost a uživatelský komfort EIS.
158. Není jakýchkoli pochyb o tom, že zadavatel je oprávněn hodnotit dodávaný EIS i parametricky, a to i v případě, že tento systém ještě při podání nabídek nemusí existovat a dodavatel jej teprve hodlá vytvářet. Na druhou stranu nelze vyloučit, že některý dodavatel by mohl záměrně ve své nabídce uvádět parametrické informace, které nebudou reálné, a dodávaný systém by deklarovaných parametrů nemusel dosáhnout. Z uvedeného důvodu je zadavatel oprávněn pro hodnocení stanovit odborně způsobilou komisi, respektive si pro účely hodnocení přizvat nezávislé odborníky, tak aby nabídky byly správně a věcně posouzeny a vyhodnoceny, a to včetně toho, které údaje obsažené v nabídkách lze považovat za reálné a které nikoliv. Zadavatel je rovněž oprávněn smluvně ošetřit plnění nabízené vybraným dodavatelem tak, aby tento zadavateli poskytl plnění, ke kterému se ve své nabídce a následně i v uzavřené smlouvě zavázal. Úřad tudíž neshledává nic nezákonného na skutečnosti, že zadavatel bude hodnotit dodávaný systém pouze na základě údajů a informací uvedených dodavateli v nabídkách. Úřad dodává, že nedodání nabízeného systému může být taktéž spjato s finanční sankcí pro takového dodavatele. S ohledem na § 7 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, je třeba však vycházet z toho, že dodavatelé jednají poctivě a v nabídkách překládají informace k plnění, které mají skutečně v úmyslu dodat (presumpce poctivosti a dobré víry).
159. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Míra standardizace systému“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Flexibilita systému přístupových práv“
160. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že z pohledu uvedeného aspektu bude lépe hodnocen systém se širšími možnostmi konfigurace těchto práv.
161. Navrhovatel považuje pojmy „flexibilita“ a „širší možnost konfigurace“ za pojmy, které jsou neurčité; namítá, že mu není zřejmé, které konkrétní způsoby konfigurovatelnosti práv zadavatel považuje za více flexibilní a které za méně flexibilní, a dále uvádí, že v EIS jsou desítky až stovky práv, přičemž každé právo se jinak nastavuje, přičemž mu není zřejmé, zda všechna tato práva budou mít stejnou váhu v hodnocení flexibility jejich nastavení. K uvedenému Úřad uvádí následující.
162. Synonymum k pojmu „flexibilita“ je ohebnost, pružnost a v souvislosti s ICT lze tento pojem nepochybně vykládat ve smyslu přizpůsobivost či adaptabilita; pojem „konfigurace“ lze nepochybně nahradit pojmem nastavení, takže „širší možnosti konfigurace“ lze v daném ohledu vykládat jako širší možnosti nastavení systému z pohledu přístupových práv. Ačkoliv tedy zadavatel používá pro stanovení tohoto aspektu cizojazyčná slova, je jejich obsah jednoznačný, zřejmý, a to nejen z toho důvodu, že tato slova jsou v oblasti ICT běžně užívaná, ale lze je považovat i za slova, která byla převzata do běžné komunikace, a to nejen v oblasti ICT. O skutečnosti, že výše uvedené pojmy nejsou zcela neurčité, svědčí i ten fakt, že navrhovatel v této části návrhu tyto pojmy běžně používá a vykládá, co je jejich obsahem. Úřad neshledává, že by zadavatel při stanovení aspektu hodnocení „Flexibilita systému přístupových práv“ použil zcela vágní, či nejasné pojmy, kterým by odborně zdatný dodavatel z oblasti ICT nebyl schopen porozumět, tzn. nebyl by schopen určit, co zadavatel hodlá v předmětném parametru hodnotit.
163. Ze zadávací dokumentace plyne, že zadavatel nehodlá nabídky v uvedeném aspektu hodnotit tím způsobem, že by hodnotil „počet“ přístupových práv, která lze flexibilně (operativně) změnit, nýbrž celkové pojetí systému správy přístupových práv s ohledem na možnosti nastavení těchto práv pro oprávněné osoby zadavatele. Z obsahu zadávací dokumentace lze usuzovat, že zadavatel vedle samotného množství přístupových práv, které bude možno v rámci dodávaného systému flexibilně měnit, bude brát zřetel i na vlastní mechanismy, na základě kterých bude ke konkrétním změnám přístupových práv docházet; je zřejmé, že zadavatel hodlá přidělit více bodů takové nabídce, resp. takovému systému, který bude v globále umožňovat širší možnosti nastavení systému z pohledu přístupových práv. Lze tedy předpokládat, že zadavatel bude zohledňovat rozsah přístupových práv, který lze v rámci systému měnit, ale i mechanismus, jak k této změně lze dospět, tj. např. jak tato případná změna bude náročná, jak po stránce časové, tak i odborné, příp. jaký zásah do systému bude taková konkrétní případná změna vyvolávat.
164. V této souvislosti však lze přisvědčit navrhovateli v tom, že zcela klíčovou roli bude nepochybně hrát vlastní hodnocení nabídek provedené zadavatelem a zejména jeho podrobný popis, v němž bude zachyceno, z jakého důvodu ta která konkrétní nabídka obdržela příslušný počet bodů. Zadavatel musí podrobně popsat, jakým způsobem přístupová práva posoudil a proč systém jednoho dodavatele považuje z tohoto hlediska za flexibilnější, než systém jiného dodavatele; s ohledem na skutečnost, že zadavatel nepopsal, která konkrétní přístupová práva hodlá posuzovat a hodnotit, je zřejmé, že zadavatel hodlá posoudit nabízený systém z hlediska flexibility přístupových práv komplexně, přičemž Úřad v této souvislosti akcentuje, že zadavatel by měl klást velký důraz na slovní hodnocení tohoto parametru, aby bylo zřejmé, proč a na základě jakých údajů dospěl k závěru, že systém jednoho dodavatele je z hlediska přístupových práv flexibilnější než systém dodavatele jiného. Nicméně nelze předem konstatovat, jak tvrdí navrhovatel, že není jasné, co zadavatel hodlá hodnotit; takový argument Úřad považuje za účelový, neboť navrhovatel jakožto odborník v oboru je bezpochyby schopen vyložit a v nabídce popsat flexibilitu jeho systému z hlediska přístupových práv, kterou hodlá zadavatel v rámci tohoto parametru hodnocení posoudit a zhodnotit.
165. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Flexibilita systému přístupových práv“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Možnosti parametrizace výstupů a reportů ze systému“
166. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že z pohledu uvedeného aspektu hodnocení bude lépe hodnoceno řešení obsahující větší škálu již předdefinovaných výstupů a reportů, které si budou moci uživatelé sami upravovat dle potřeb pomocí filtračních kritérií a přidávání a odebírání dalších údajů, včetně možnosti využít v nich různé statistiky a agregace.
167. K námitkám navrhovatele, že podle něj je pro hodnocení zásadní, jaké výstupy jsou vzájemně porovnávány (což zadavatel dopředu nestanovil), protože některé výstupy budou ze své povahy parametrizovány pouze minimálně, na rozdíl od jiných výstupů, u kterých je parametrizovatelnost vysoká, Úřad uvádí následující.
168. Z obsahu zadávací dokumentace vyplývá, že zadavatel v rámci uvedeného aspektu hodnocení nehodlá hodnotit toliko „počet“ předdefinovaných výstupů ze systému, nýbrž i možnost nastavování jednotlivých filtračních podmínek tak, aby výstupy ze systému zadavateli poskytly požadované údaje s možností jejich statistického zpracování. Ačkoliv zadavatel nestanovil, resp. neuvedl konkrétní výstupy či reporty z EIS, které hodlá hodnotit, nelze dle názoru Úřadu předmětný aspekt hodnocení považovat pouze z tohoto důvodu za netransparentní, neboť dodavatelům je známo, že zadavatel bude hodnotit výstupy a reporty daného systému, a to z hlediska jejich parametrizace; aby pak dodavatelé v tomto parametru hodnocení uspěli, musí jejich systém obsahovat větší škálu již předdefinovaných výstupů a reportů, které si budou moci uživatelé sami upravovat dle potřeb pomocí filtračních kritérií a přidávání a odebírání dalších údajů, včetně možnosti využít v nich různé statistiky a agregace. Ze zadávací dokumentace tedy vyplývá, že předmětem hodnocení nabídek nebude toliko prostý počet parametrů, které si bude zadavatel moci upravovat, ale celkové řešení a možnost parametrizace výstupů a reportů jednotlivých nabízených řešení. Z právě uvedeného tedy vyplývá, že dodavatelé by měli (pro získání lepšího hodnocení) v nabídce uvést a popsat takové výstupy, které budou mít širokou možnost parametrizace, flexibilitu nastavení filtračních podmínek atd.; je zřejmé, že zadavatel hodlá přidělit více bodů takové nabídce, resp. takovému systému, který bude v globále umožňovat širší parametrizaci jednotlivých výstupů, bez ohledu na to, o jaké výstupy se bude jednat; lze konstatovat, že zadavatel skutečně nechává na dodavateli, které výstupy mu dodavatel „předvede“, resp. popíše ve své nabídce, a dodavatel by tak z logiky věci měl vybrat a popsat všechny relevantní výstupy, které umožňují širokou míru parametrizace. Je však třeba připomenout, že dodavatelé jsou odborníky ve svém oboru a lze tak předpokládat, že by měli být schopni „předvést“ a v nabídce zadavateli popsat takové výstupy a reporty, které budou relevantní a které by měli být v tomto parametru hodnoceny vysokým počtem bodů.
169. I v tomto případě lze však přisvědčit navrhovateli v tom, že zcela klíčovou roli bude nepochybně hrát vlastní hodnocení nabídek provedené zadavatelem a zejména jeho podrobný popis, v němž bude zachyceno, z jakého důvodu ta která konkrétní nabídka obdržela příslušný počet bodů, neboť pokud zadavatel dopředu nestanovil, které výstupy jsou pro něho zásadní, pak musí skutečně dbát na to, aby ke všem dodavatelům přistupoval stejně a jimi popsané výstupy a reporty hodnotil zcela objektivně a na základě stejných (předem stanovených) měřítek, tzn. hodnotil pouze možnost parametrizace dodavateli uvedených výstupů, nikoliv tedy toliko jejich počet, ale aby srozumitelně popsal, proč považuje výstupy a reporty jednoho systému za lépe parametrizovatelné, než výstupy popsané jiným dodavatelem. Nelze však dle názoru Úřadu předem konstatovat, jak tvrdí navrhovatel, že není jasné, co zadavatel hodlá hodnotit; takový argument Úřad považuje za účelový, neboť navrhovatel jakožto odborník v oboru je bezpochyby schopen vyložit a v nabídce popsat relevantní výstupy a reporty svého systému a šíři jejich parametrizace.
170. K související námitce navrhovatele, že zadavatel v zadávací dokumentaci nezohlednil argumentaci navrhovatele, kterou uplatnil v rámci žádosti o vysvětlení zadávací dokumentace, a to, aby v zadávací dokumentaci nadefinoval vzorové výstupy či reporty, u kterých hodlá porovnávat jejich parametrizovatelnost, tak aby hodnocené nabídky byly vzájemně porovnatelné, Úřad odkazuje na výše uvedené, neboť skutečnost, že zadavatel neuvedl konkrétní výstupy, které hodlá hodnotit, nezpůsobuje dle názoru Úřadu netransparentnost zadávacích podmínek. Nepochybně jednou z možností, jak zadavatel v rámci požadavků na parametrizaci dodávaného EIS mohl postupovat, bylo, aby přímo v zadávacích podmínkách striktně stanovil, jaké konkrétní výstupy z EIS požaduje, jak tyto výstupy musí být parametrizované a v jaké podobě mají být tyto výstupy prezentovány. Další možností jak mohl zadavatel v šetřeném případě postupovat je navrhovatelem uvedené řešení, kdy by zadavatel v zadávací dokumentaci stanovil, které výstupy z EIS by měly být parametrizovatelné, přičemž v rámci hodnocení nabídek by hodnotil, do jaké míry jednotlivá řešení stupeň parametrizace splňují či nikoliv. V šetřeném případě zadavatel nestanovil konkrétní požadavek, které výstupy z EIS mají být parametrizovatelné, a vlastní řešení parametrizace výstupů ponechal na dodavatelích, přičemž v rámci hodnocení hodlá zohlednit komplexní možnosti parametrizace výstupů a reportů u jednotlivých řešení. Uvedený postup zadavatele je však dle názoru Úřadu zcela legitimní, neboť nediskriminuje a předem nevylučuje žádné nabízené řešení EIS. Na druhou stranu je třeba opětovně uvést, že zadavatelem stanovený postup klade na zadavatele vyšší nároky při hodnocení nabídek (podrobněji viz výše).
171. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Možnosti parametrizace výstupů a reportů za systému“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Flexibilní podpora schvalovacích procesů“
172. V rámci předmětného aspektu hodnocení navrhovatel namítá, že „(…) není zřejmé, k jaké fázi bude zadavatel prioritně přihlížet, a tedy jakým způsobem mají dodavatelé připravit svou nabídku.“, k čemuž uvádí, že až v rámci vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 zadavatel poprvé sdělil, že bude hodnoceno, jaké možnosti konfigurace schvalovacích procesů má administrátor, čímž došlo dle názoru navrhovatele ke změně zadávacích podmínek, aniž by zadavatel přiměřeně prodloužil lhůtu pro podání nabídek (s ohledem na gros předmětné námitky bude tato vypořádána v části odůvodnění tohoto rozhodnutí týkající se problematiky změny, popř. vysvětlení zadávacích podmínek, konkr. viz body 204. a 205. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
Ke kritériu hodnocení „Technická úroveň nabízeného plnění (kap. 3.1.1 a 3.2 přílohy č. 1 ZD)“
K aspektu hodnocení „Návrh business architektury nabízeného systému a informační, aplikační a technické (systémové) architektury systému“
173. V rámci předmětného aspektu hodnocení navrhovatel namítá, že až v rámci vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 zadavatel poprvé sdělil, že více než třívrstvou architekturu pro sebe nepovažuje za přínosnou, čímž došlo dle názoru navrhovatele ke změně zadávacích podmínek, aniž by zadavatel přiměřeně prodloužil lhůtu pro podání nabídek (s ohledem na gros předmětné námitky bude tato vypořádána v části odůvodnění tohoto rozhodnutí týkající se problematiky změny, popř. vysvětlení zadávacích podmínek, konkr. viz bod 206. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
K aspektu hodnocení „Koncept řešení uživatelského rozhraní z hlediska zajištění přehlednosti, ergonomie ovládání systému a logické struktury uživatelského rozhraní“
174. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že z pohledu uvedeného aspektu hodnocení bude lépe hodnocen systém s vyšší intuitivností ovládání a s vyšší přehledností jednotlivých uživatelských rozhraní.
175. Navrhovatel je přesvědčen, že relevantní hodnocení vlastností systému jako je přehlednost a intuitivnost řešení je možné provést pouze při práci se samotným systémem, tudíž bez předvedení funkční verze systému nelze uvedený parametr dle navrhovatele vůbec hodnotit [k související námitce navrhovatele, že zadavatel tím připustil, že hodlá hodnotit již hotový produkt, tedy prakticky požaduje, aby součástí nabídky byla prezentace nabízeného EIS, resp. k tvrzení navrhovatele, že zadavatel podává ve svých vyjádřeních (ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 a v rozhodnutí o námitkách) nesrozumitelné a vzájemně si protiřečící informace, které činí zadávací řízení netransparentním, a zároveň tím došlo ke změně zadávacích podmínek a k následnému neprodloužení lhůty pro podání nabídek viz bod 207. odůvodnění tohoto rozhodnutí].
176. Úřad tu opětovně, jak již bylo popsáno výše (viz podobně též body 156. – 158. odůvodnění tohoto rozhodnutí) uvádí, že u dodávek informačních systémů lze z pohledu dodavatele rozlišit 2 typy systémů; jednak systémy již existující (naprogramované), jednak systémy, které jsou vytvářeny dle individuálních potřeb zadavatele, respektive jsou customizovány (upraveny) ze stávajících systémů dle individuálních potřeb zadavatele, popř. vytvořeny zcela tzv. „na zelené louce“. Je zcela logické, že u již existujících systémů, lze vyzkoušet jejich funkčnost a uživatelské ovládání, na rozdíl od nově vytvářených, či upravovaných systémů, u kterých je předmětem veřejné zakázky i tvorba či customizace systému, a tudíž není technicky možné, aby v takovém případě zadavatel v zadávacím řízení „odzkoušel“ funkčnost dodávaného informačního systému [pakliže zadavatel v zadávací dokumentaci neklade požadavek na předložení modelu (prototypu) nabízeného technického řešení, což s sebou pro dodavatele nese zvýšené náklady s přípravou nabídky; zákon po zadavateli nevyžaduje, aby kladl požadavky na předložení vzorků, modelů, apod., jedná se o úvahu zadavatele a je na jeho rozhodnutí, zda k takovému požadavku vůči dodavatelům přistoupí; tento však vždy musí být stanoven přiměřeně].
177. Dle názoru Úřadu lze však i v takovém případě hodnotit aspekty jako je přehlednost, intuitivnost nebo logická struktura uživatelského rozhraní, a to na základě popisu, který dodavatelé uvedou ve svých nabídkách. Je tím sice na dodavatele kladena nutnost precizního, přesného a podrobnějšího popisu jím dodávaného systému a jeho konkrétních funkcionalit v podaných nabídkách, nicméně na druhé straně jsou tím dodavatelé zproštěni povinnosti předkládat zadavateli již v rámci nabídek funkční verzi svého systému, kterou by zadavatel hodnotil, což pro dodavatele znamená nižší náklady na zpracování nabídky. Úřad tudíž neshledává nic nezákonného na skutečnosti, že zadavatel hodlá tento aspekt posuzovat pouze na základě popisu uvedeného dodavateli v jejich nabídkách. I tu Úřad opakuje, že nelze vyloučit, že některý dodavatel by mohl záměrně ve své nabídce uvádět informace, které nebudou reálné, a dodávaný systém by deklarovaných parametrů nemusel dosáhnout. Z uvedeného důvodu je zadavatel oprávněn pro hodnocení stanovit odborně způsobilou komisi, respektive si pro účely hodnocení přizvat nezávislé odborníky, tak aby nabídky byly správně a věcně posouzeny a vyhodnoceny, a to včetně toho, které údaje obsažené v nabídkách lze považovat za reálné a které nikoliv. Zadavatel je rovněž oprávněn smluvně ošetřit plnění nabízené vybraným dodavatelem tak, aby tento zadavateli poskytl plnění, ke kterému se ve své nabídce a následně i v uzavřené smlouvě zavázal. Nesplnění parametrů tvrzených dodavatelem v nabídce by taktéž bezpochyby mohlo být důvodem pro odstoupení od uzavřené smlouvy.
K aspektu hodnocení „Náročnost realizace typických ekonomických procesů v systému z hlediska efektivity praktického využití a provozu systému“
178. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že z pohledu uvedeného aspektu hodnocení bude lépe hodnocen systém, v němž bude podpora typických ekonomických procesů snadnější a efektivnější (s nutností menšího množství uživatelských zásahů, s možností výběru jednoduššího řešení problému pro elementární cíle při existenci složitějšího řešení pro složitější cíle v rámci stejné funkčnosti).
179. K námitce navrhovatele, že zadavatel v aspektu hodnocení použil obecný a neurčitý pojem „typický proces“, čímž dle navrhovatele „(…) výslovně vyzval uchazeče, aby tento neurčitý pojem každý definoval dle svého názoru, pohledu a svou volbu odůvodnil.“, Úřad uvádí následující. Navrhovatel namítá neurčitost pojmu „typický proces“ v uvedeném aspektu hodnocení, z čeho následně dovozuje, že neví, jak nabídku s ohledem na tento „neurčitý“ pojem zpracovat, protože nemá představu, co bude předmětem hodnocení a navíc uvádí, že tato neurčitost povede k tomu, že zadavatel obdrží vzájemně neporovnatelná plnění. K tomu Úřad uvádí, že v předmětném případě je aspektem hodnocení „Náročnost realizace typických ekonomických procesů v systému z hlediska efektivity praktického využití a provozu systému“. Zadávací dokumentace a její přílohy jednoznačně deklaruje, jaké ekonomické procesy budou výstupem z EIS a i neodborník si po pečlivém prostudování zadávací dokumentace je schopen učinit představu o tom, jaké ekonomické procesy budou výstupem z poptávaného EIS. Jednotlivé ekonomické procesy, které budou výstupem z EIS, jsou pak detailně a přehledně uvedeny v příloze č. 4 – Osnova nabídky (konkrétně str. 4 až 16). Konkrétně se jedná o ekonomické procesy v těchto oblastech EIS: obecné, účetnictví, rozpočet, závazky, pohledávky, banka (bezhotovostní operace), pokladna (hotovostní operace), daň z přidané hodnoty, cestovní příkazy, objednávky, evidence smluv, skladová evidence, evidence majetku, datový sklad a manažerské informace.
180. Lze tedy reálně předpokládat, že navrhovatel jako dodavatel EIS je natolik odborně erudovaný (obdobně jako další dodavatelé v tomto odvětví), že po pečlivém prostudování zadávací dokumentace a jejích příloh bude mít jednoznačnou představu, jaké typické ekonomické procesy bude jím dodávaný systém schopen, s ohledem na požadavky vymezené v zadávacích podmínkách, vygenerovat. Poněvadž z definice uvedeného aspektu je jednoznačně zřejmé, že předmětem hodnocení nabídek v uvedeném aspektu bude náročnost realizace těchto typických ekonomických procesů, tj. náročnost „ovládání“ systému, tak aby typické (zadavatelem požadované) ekonomické procesy bylo v systému možné činit co nejjednodušším, nejsnazším a nejrychlejším způsobem, je zřejmé, že předmětem hodnocení bude de facto uživatelská náročnost (uživatelský komfort) při práci se systémem, a to z hlediska činění jednotlivých ekonomických procesů.
181. V této souvislosti se nelze ztotožnit s názorem navrhovatele, že dodavatelé neměli informaci o tom, co zadavatel bude v rámci předmětného aspektu hodnocení hodnotit, neboť pojem „typický ekonomický proces“ je neurčitý. Jak již bylo uvedeno výše, předmětem hodnocení nabídek v uvedeném aspektu je náročnost „ovládání“ systému při zpracování „typických ekonomických procesů“, přičemž ekonomické procesy, které mají být výstupem z EIS, zadavatel podrobně stanoví v zadávací dokumentaci. Je tudíž zřejmé, že zadavatel hodlá v globálu zhodnotit, který systém umožňuje jednodušší zpracování typických ekonomických procesů, které v daném systému probíhají. Navrhovatel jako dodavatel EIS navíc nepochybně musí znát, jaké ekonomické procesy budou výstupem z jím dodávaného EIS, a které z nich lze považovat za typické a které za zcela okrajové, přičemž musí mít zároveň jednoznačnou představu o tom, jaká je náročnost ovládání jím dodávaného EIS z pohledu typických ekonomických procesů požadovaných zadavatelem (z uvedeného důvodu se Úřad neztotožňuje s navrhovatelem ani v tom, že by měl zadavatel s ohledem na specifikaci tohoto parametru hodnocení obdržet vzájemně neporovnatelné nabídky). Právě uvedené pak dodavatel musí popsat ve své nabídce, aby byl zadavatel schopen zhodnotit dodávaný systém z tohoto pohledu, tedy co do složitosti realizace typických ekonomických procesů prováděných v daném systému. Na výše uvedeném nic nemění skutečnost, že zadavatel v rozhodnutí o námitkách odkázal na konkrétní část zadávací dokumentace, kde jsou typické ekonomické procesy zadavatelem specifikovány, neboť uvedená část zadávací dokumentace (konkrétně část přílohy č. 4 zadávací dokumentace) byla dodavatelům poskytnuta současně se zbývajícími částmi zadávací dokumentace a všichni dodavatelé (včetně navrhovatele) se s touto částí mohli ve lhůtě pro podání nabídek seznámit a z ní tudíž při zpracování nabídek vycházet (dodavatelé musí veškeré zadávací podmínky brát jako komplex všech informací, které je nutné při zpracování nabídky zohlednit). V rozhodnutí o námitkách tedy zadavatel dle názoru Úřadu neprovedl dodatečně žádnou změnu zadávacích podmínek, jak tvrdí navrhovatel, neboť od počátku bylo zcela zřejmé, že co se týče „definice“ typických ekonomických procesů může navrhovatel vycházet ze zadávací dokumentace, kde jsou jednotlivé ekonomické procesy daného systému popsány, neboť je logické, že právě ekonomické procesy, které mají být obsaženy v dodávaném EIS, budou předmětem hodnocení; není zřejmé, jaké jiné ekonomické procesy by měl zadavatel hodnotit.
182. I v tomto případě lze však přisvědčit navrhovateli v tom, že zcela klíčovou roli bude nepochybně hrát vlastní hodnocení nabídek provedené zadavatelem a zejména jeho podrobný popis, v němž bude zachyceno, z jakého důvodu ta která konkrétní nabídka obdržela příslušný počet bodů, neboť pokud zadavatel dopředu nestanovil, které „typické ekonomické procesy“ jsou pro něho zásadní, pak musí skutečně dbát na to, aby ke všem dodavatelům přistupoval stejně a jimi popsané ekonomické procesy hodnotil zcela objektivně a na základě stejných (předem stanovených) měřítek, tzn. hodnotil pouze náročnost realizace typických ekonomických procesů (ekonomických procesů popsaných v nabídkách dodavatelů), a aby srozumitelně popsal, proč považuje provádění ekonomických procesů v jednom systému za náročnější, než v systému jiného dodavatele. Nelze však dle názoru Úřadu předem konstatovat, jak tvrdí navrhovatel, že není jasné, co zadavatel hodlá hodnotit; takový argument Úřad považuje za účelový, neboť navrhovatel jakožto odborník v oboru je bezpochyby schopen vyložit a v nabídce popsat (což má zároveň uvedeno i v příloze č. 4 zadávací dokumentace) typické ekonomické procesy dodávaného systému a způsob jejich provádění.
183. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Náročnost realizace typických ekonomických procesů v systému z hlediska efektivity praktického využití a provozu systému“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Robustnost a vyspělost SW architektury“
184. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že z pohledu uvedeného aspektu hodnocení bude lépe hodnocen systém, který bude robustnější, flexibilnější, odpovídající best practices pro oblast vývoje softwaru a lépe pokrývající nároky na budoucí rozvoj systému.
185. V rámci vysvětlení zadávací dokumentace č. 3 ze dne 26. 11. 2018 na dotaz č. 14: »V bodě 9.4 písm. d) zadavatel uvádí, že bude hodnocena „Robustnost a vyspělost SW architektury. Lépe bude hodnocen koncept, který bude robustnější, flexibilnější, odpovídající best practices pro oblast vývoje softwaru a lépe pokrývající nároky na budoucí rozvoj systému.“ Tazatel se ptá a žádá o doplnění zadávacích podmínek, jak přesně je definována best practis pro vývoj systému podle kterých bude systém hodnocen? Může ji zadavatel předně definovat, případně odkázat na její vymezení ve všeobecně přístupných a uznávaných zdrojích? Jak je definována robustnost, vyspělost a flexibilita zvolené SW architektury?«, zadavatel uvedl: »Požadavky na architektonické řešení nabízeného informačního systému včetně požadavků na škálovatelnost (flexibilitu) řešení jsou uvedeny na řadě míst ZD, zejména v její příloze č. 1 ZD, kap. 1.2 „Stručný popis řešení centralizovaného EIS“, kap. 3.1.1 „Obecné vlastnosti EIS“ a kap. 6 „Kybernetická bezpečnost“. V těchto kapitolách jsou uvedeny požadavky na architekturu EIS, včetně informací, jaké architektonické koncepty nebo vlastnosti zadavatel považuje za preferované či vhodnější. Je na dodavateli, aby na základě svých odborných zkušeností pravdivě a přesvědčivě popsal to, co on považuje za „best practices“ v oblasti implementace informačních systémů, jak je on zná a praktikuje na jím řešených projektech, a to (s ohledem na tento parametr hodnocení) zejména ve vztahu k architektuře jím dodávaného systému. Rovněž tak dodavatel popíše to, co považuje za podstatné rysy robustnosti a flexibility jím nabízeného řešení. Přesnější způsob posouzení tohoto parametru zadavatel nyní nemůže stanovit, protože ten je již závislý na konkrétních řešeních předložených v nabídkách konkrétních dodavatelů. Pokud by zadavatel přistoupil k větší konkretizaci popisu a specifikace způsobu hodnocení nabídek, bylo by možné označit jeho postup za diskriminační, protože by nevyhnutelně vedl ke zvýhodnění konkrétního řešení některého (nebo některých) z potencionálních dodavatelů.«. Pro Úplnost Úřad uvádí, že v souvislosti s tímto vysvětlením zadávací dokumentace zadavatel prodloužil lhůtu pro podání nabídek do 7. 1. 2019.
186. Navrhovatel v této souvislosti uvádí, že zadavatel nikde v zadávacích podmínkách nespecifikoval, co považuje za „best practices“, a je tedy na dodavatelích, aby se „trefili do vkusu zadavatele“ a vybrali ta pravidla vývoje software, která bude i hodnotící komise považovat za „best practises“. Zadavatel tudíž dle názoru navrhovatele vůbec neupřesnil, jak a vzhledem k jaké metodě mají dodavatelé formulovat svoji nabídku, aby byla hodnocena maximálním počtem bodů.
187. Dle názoru Úřadu je však i v tomto případě možno argumentaci navrhovatele shledávat jako účelovou, neboť z obsahu zadávací dokumentace a z výše citovaného vysvětlení zadávací dokumentace je zřejmé, že v rámci hodnocení nabídek dle výše uvedeného aspektu hodnocení bude zadavatel hodnotit „robustnost a vyspělost“ SW architektury, přičemž bude lépe hodnocen systém, který bude robustnější, flexibilnější, odpovídající best practices pro oblast vývoje softwaru a lépe pokrývající nároky na budoucí rozvoj systému. K tomu Úřad uvádí, že v uvedeném aspektu hodnocení jsou uvedeny odborné termíny, které jsou běžně v oblasti ICT používány a dodavatelé tak přesně znají jejich význam a účel. Zadavatel navíc v případě navrhovatelem namítaného pojmu „best practices“ v rámci vysvětlení zadávací dokumentace č. 3 ze dne 26. 11. 2018 blíže uvedl, co vlastně s ohledem na „best practices“ v uvedeném případě při hodnocení nabídek zohlední [zadavatel uvedl, že »(…)Je na dodavateli, aby na základě svých odborných zkušeností pravdivě a přesvědčivě popsal to, co on považuje za „best practices“ v oblasti implementace informačních systémů, jak je on zná a praktikuje na jím řešených projektech, a to (s ohledem na tento parametr hodnocení) zejména ve vztahu k architektuře jím dodávaného systému. Rovněž tak dodavatel popíše to, co považuje za podstatné rysy robustnosti a flexibility jím nabízeného řešení.«], a navrhovatel tak věděl, že zadavatel nehodlá hodnotit systém, který by odpovídal konkrétním „best practices“, tzn. určitému konkrétnímu systému pravidel, nýbrž že zohlední popis dodavatelem používaného IT standardu a jeho použití na dodavatelem řešených projektech. Dodavatelé (včetně navrhovatele) tak s ohledem na svoji odbornost měli dle názoru Úřadu jednoznačnou a zřejmou představu o tom, co bude předmětem hodnocení nabídek v namítaném aspektu.
188. Pokud pak zadavatel v rámci rozhodnutí o námitkách uvedl, že „(…) lépe bude hodnotit takové nabídky, v nichž dodavatel jasně popíše, že nějaký z obecně uznávaných IT standardů při své práci aplikuje a jak.“, jinými slovy uvedl již to, co bylo stanoveno v zadávacích podmínkách, a v rámci výše citovaného vysvětlení zadávací dokumentace. Tvrzení navrhovatele, že zadavatel v rozhodnutí o námitkách mění „metodu hodnocení“ nabídek v uvedeném aspektu se tak nezakládá na pravdě, neboť zadavatel pouze opětovně uvádí, že za „best practises“ považuje jakýkoliv IT standard, který dodavatel při své práci používá (tatáž informace pak byla i obsahem vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 26. 11. 2018).
189. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Robustnost a vyspělost SW architektury“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
K aspektu hodnocení „Vhodnost navržených technologií s ohledem na univerzálnost řešení“
190. Zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil, že v tomto aspektu hodnocení budou systémy hodnoceny z pohledu zajištění podpory a dalšího rozvoje a zároveň spektra možných dodavatelů, přičemž jako lepší bude hodnoceno otevřenější řešení, které potenciálně využívá standardizovaných technologií, a tudíž umožní využít pro další vývoj a úpravy systému více možných partnerů.
191. V rámci vysvětlení zadávací dokumentace č. 6 ze dne 8. 1. 2019 na dotaz č. 10: »V bodě 9.4 písm. f) zadavatel uvádí, že bude hodnocena „Vhodnost navržených technologii s ohledem na univerzálnost řešení. Toto kritérium hodnotí systém z pohledu zajištění podpory a dalšího rozvoje a zároveň spektra možných dodavatelů. Jako lepší bude hodnoceno otevřenější řešení, které potenciálně využívá standardizovaných technologií, a tudíž umožni využít pro další vývoj a úpravy systému více možných partnerů.“ Tazatel se ptá a žádá o doplnění zadávacích podmínek o definici otevřenosti řešení, neboť se jedná o neurčitý pojem, který může být různými dodavateli interpretován různě. Tazatel dále žádá o definici toho, co zadavatel chápe pod pojmem „standardizovaných technologií“ a „univerzálních technologií“. Jaká obecně přijímaná autorita dle názoru zadavatele standardizuje používané technologie? Konečně tazatel žádá o definici spektra možných dodavatelů/partnerů?«, zadavatel uvedl: »Hlavními záměry zadavatele je jednak předcházet situaci tzv. „vendor-lock-in“ (viz např. https://www.epravo.cz/top/clanky/kratce-k-problematice-vendor-lock-in-108256.html) a jednak integrovat EIS do prostředí ostatních informačních systémů a infrastruktury UK, při čemž toto bude pro zadavatele efektivnější, pokud bude EIS využívat standardizovaných technologií. Zadavatel nechce dodavateli předepisovat, na jakých technologiích má být jím dodaný systém postaven a provozován (to by bylo diskriminační), ale zároveň musí zhodnotit, jaký dopad budou na provoz EIS a náročnost nezbytné integrace (časovou i finanční) mít dodavatelem zvolené technologie. Jde tedy o komparativní posouzení. «.
192. Již ze samotné citace namítaného aspektu, kde zadavatel mj. uvádí, že jako lepší bude hodnoceno otevřenější řešení, které potenciálně využívá standardizovaných technologií, a tudíž umožní využít pro další vývoj a úpravy systému více možných partnerů, je zcela zřejmé, že zadavatel bude preferovat takové řešení systému, které je založeno na univerzálních a standardních technologiích, tj. na technologiích, které využívá na trhu více dodavatelů, před technologiemi, které jsou závislé na jediném konkrétním dodavateli. Tato informace je dle názoru Úřadu zcela zřejmá ze zadavatelem nastaveného aspektu hodnocení. Ve stejném duchu se pak nese i výše citované vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019, kde zadavatel uvedl, že zakotvením tohoto aspektu hodnocení hodlá předcházet situaci tzv. vendor lock-in. Zadávací podmínky ve svém souhrnu tak jak byly stanoveny zadavatelem, stanoví dle názoru Úřadu jediný možný výklad uvedeného aspektu hodnocení (a nikoliv žádný jiný), tj. konkrétně, že zadavatelem bude v rámci uvedeného aspektu preferováno univerzální a standardizované řešení, tj. takové řešení, které umožní, aby případnou úpravu EIS mohlo v budoucnu realizovat více dodavatelů a nikoliv toliko jen vybraný dodavatel. Ze zadávacích podmínek je zřejmé, jaké údaje zadavatel v rámci uvedeného aspektu hodlá hodnotit, která řešení preferuje, a tudíž zohlední v rámci bodového hodnocení.
193. Na doplnění Úřad dodává, že pojem „standardizované technologie“ v oblasti ICT je pojem, který je běžně užívaný. Byť se jedná o pojem obecný, avšak tak jak jej zadavatel použil v rámci výše uvedeného aspektu hodnocení, dává spolu se zadávacími podmínkami dodavatelům jednoznačnou a nerozpornou informaci o tom, že pro zadavatele je přínosnější a žádanější řešení, které je založeno na standardizovaných technologiích, tedy že zadavatel více ocení řešení, které není vytvářeno výhradně pro zadavatele, ale které již běžně funguje a je na trhu považováno za řešení standardizované. Argument navrhovatele, že až v rozhodnutí o námitkách zadavatel vysvětlil, že „standardizované řešení“ rozuměl jako opozitum k řešení proprietárnímu, přičemž do té doby navrhovateli nebylo vůbec zřejmé, co je pojmem „standardizované řešení“ myšleno, považuje Úřad za výrazně účelový, neboť z popisu předmětného aspektu hodnocení lze zcela pregnantně identifikovat, že zadavatel dává přednost řešení otevřenému a standardizovanému, které umožní vývoj a úpravy systému více možných partnerů, a které je již na trhu „jako standard“ zavedeno.
194. K námitce navrhovatele, že až »(…) V rozhodnutí o námitkách zadavatel svůj postup (poprvé v dosavadním řízení) obhajuje údajnou obranou před stavem „vendor-lock-in“.«, Úřad uvádí, že z výše citovaného vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 zcela jasně vyplývá, že tuto skutečnost zadavatel dodavatelům sdělil již v rámci běhu lhůty pro podání nabídek, nikoliv až v rozhodnutí o námitkách, což však nic nemění na skutečnosti, že způsob hodnocení předmětného parametru dle názoru Úřadu vyplýval již ze zadávací dokumentace a ani předmětným vysvětlením zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 tedy zadavatel dle názoru Úřadu nesdělil dodavatelům žádnou „novou“ informaci, která by nevyplývala již z popisu tohoto parametru uvedeného v zadávací dokumentaci.
195. Na základě výše uvedeného Úřad neshledal, že by aspekt hodnocení „Vhodnost navržených technologií s ohledem na univerzálnost řešení“ byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by tímto postupem zadavatel porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení.
196. K části odůvodnění tohoto rozhodnutí, která se týká navrhovatelem rozporovaných aspektů hodnocení (viz body 144. až 195. odůvodnění tohoto rozhodnutí), je pro všechny namítané aspekty obecně platné následující.
197. V prvé řadě je třeba reflektovat, že každý z namítaných aspektů je toliko jeden z osmi aspektů, které byly zadavatelem stanoveny, a to jak v rámci dílčího kritéria hodnocení „Funkčnost nabízeného plnění (kap. 3.1.1 až 3.1.4 přílohy č. 1 ZD)“, tak i v rámci dílčího kritéria hodnocení „Technická úroveň nabízeného plnění (kap. 3.1.1 a 3.2 přílohy č. 1 ZD)“, čemuž je nutné přizpůsobit i rozsah nezbytných údajů, které je zadavatel povinen pro stanovení každého z těchto aspektů uvést v zadávací dokumentaci.
198. Rovněž je třeba vzít v úvahu tu skutečnost, že zadávací podmínky nejsou primárně určeny pro laickou veřejnost, a tudíž i v případě, že zadavatel v hodnocených aspektech používá odbornou terminologii z oblasti ICT, lze důvodně očekávat, že dodavatelé jako odborně erudované osoby tuto odbornou terminologii běžně znají, rozumějí jejímu významu a v kontextu celé zadávací dokumentace tak mají jednoznačnou představu, co a jakým způsobem zadavatel v rámci jednotlivých aspektů hodnocení hodlá hodnotit.
199. V neposlední řadě je třeba uvést, že navrhovatelem namítané aspekty hodnocení jsou součástí subjektivních (tj. číselně nevyjádřitelných kritérií), a tudíž je pochopitelné, že v rámci uvedených aspektů se neporovnávají číselné údaje vyplývající z jednotlivých řešení, jak se navrhovatel neustále snaží argumentovat. V této souvislosti Úřad podotýká, že zcela klíčovou roli bude při ověření „správnosti“ stanovení těchto subjektivních aspektů hodnocení nepochybně hrát vlastní hodnocení nabídek, které není oddělitelné od stadia stanovení kritérií hodnocení. Pro posouzení postupu zadavatele tak bude následně rozhodné, zda zadavatel stanovený postup pro hodnocení nabídek dodrží, a rovněž zda jej průkazným a transparentním způsobem náležitě odůvodní, a zda přidělení bodového ohodnocení jednotlivým hodnoceným nabídkám v těchto namítaných aspektech hodnocení bude korespondovat se slovním hodnocením. Nicméně samotné nastavení hodnotících kritérií Úřad nepovažuje za netransparentní, tedy takové, že by z něj dodavatelům neplynulo, jakým způsobem mají zpracovat své nabídky, aby dosáhly vyššího bodového ohodnocení; při zohlední komplexního znění zadávacích podmínek lze dle názoru Úřadu konstatovat, že zadavatelem nastavená hodnotící kritéria a jejich parametry jsou (co do Úřadem přezkoumávané části) jasná, transparentní a dávají dodavatelům dostatečně jasnou představu o tom, jak mají svoji nabídku koncipovat, aby byla při hodnocení co nejúspěšnější.
200. S ohledem na výše uvedené Úřad uzavírá, že neshledal, že by některý s navrhovatelem rozporovaných aspektů hodnocení byl stanoven v rozporu se zákonem, respektive že by zadavatel stanovením některého z těchto aspektů hodnocení porušil zásadu transparentnosti zadávacího řízení. Z výše uvedených důvodů Úřad i v této části návrhu návrh navrhovatele zamítl.
K vysvětlení, resp. změně zadávacích podmínek a (ne)prodloužení lhůty pro podání nabídek
201. Navrhovatel je přesvědčen, že vysvětlením zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 došlo ke změně zadávacích podmínek, resp. hodnotících parametrů v bodu 9.3 písm. f), bodu 9.4 písm. a) a bodu 9.4 písm. b) zadávací dokumentace, aniž by však zadavatel v souladu s § 99 odst. 2 zákona přiměřeně prodloužil lhůtu pro podání nabídek.
202. Úřad v obecné rovině uvádí, že zadavatel je povinen vymezit zadávací podmínky takovým způsobem, aby byli dodavatelé v návaznosti na tyto podmínky schopni účastnit se příslušného zadávacího řízení; v případě, že by dodavatelé spatřovali nějaké nejasnosti v interpretaci zadávací dokumentace, jsou oprávněni požadovat po zadavateli vysvětlení zadávací dokumentace, přičemž zadavatel je povinen toto vysvětlení poskytnout řádně a včas všem dodavatelům. V případě, že zadavatel neposkytne dodavatelům požadované vysvětlení zadávací dokumentace včas (do 3 pracovních dnů od obdržení žádosti), je dle § 98 odst. 4 zákona povinen prodloužit lhůtu pro podání nabídek, a to minimálně o dobu svého prodlení s plněním této povinnosti. Vysvětlení zadávací dokumentace, které nevyvolá změnu zadávacích podmínek (kdy zadávací podmínky jsou jen vysvětlovány a objasňovány) upravuje § 98 zákona, naproti tomu změna nebo doplnění zadávací dokumentace (kdy se zadávací podmínky mění a doplňují) je blíže upravena v § 99 zákona. Zadavatel také může provést společně s vysvětlením zadávací dokumentace i změnu zadávacích podmínek (viz § 98 odst. 5 zákona). V konkrétním případě je proto vždy třeba posoudit, zda se jedná o vysvětlení zadávací dokumentace nebo již jde také o změnu, příp. doplnění zadávací dokumentace, které vyžaduje adekvátní prodloužení lhůty pro podání nabídek. V případě změny či doplnění zadávací dokumentace je zadavatel povinen přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání nabídek, jen vyžaduje-li to povaha provedené změny či doplnění (viz § 99 odst. 2 zákona).
203. V šetřeném případě bude tedy stěžejní posoudit, zda zadavatel vysvětlením zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 zadávací podmínky pouze vysvětlil či objasnil, anebo provedl změnu či doplnění zadávací dokumentace, jak tvrdí navrhovatel.
204. Zadavatel uvedl v rámci vymezení hodnotícího parametru v bodě 9.3 písm. f) „Flexibilní podpora schvalovacích procesů“ zadávací dokumentace, že „(…)Lépe bude hodnocen systém umožňující administrátorem konfigurovatelné workflow pro schvalovací procesy týkající se ekonomické agendy.“. Navrhovatel namítá, že v jednotlivých fázích práce se systémem se konfigurovatelnost procesů může lišit, a že tudíž ze zadávacích podmínek není zřejmé, k jaké fázi bude zadavatel prioritně přihlížet, což dle navrhovatele zadavatel sdělil až v rámci vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019, kde uvedl, že „(…)Zadavatel bude v rámci tohoto hodnotícího kritéria hodnotit, jaké možnosti konfigurace schvalovacích procesů má administrátor při nastavení systému, a to včetně toho, jakou škálu rozhodovacích prvků může do jednotlivých schvalovacích procesů vložit. Další možnosti ovlivňování běhu procesů jednotlivými uživateli v tomto kritériu hodnocena nebudou.“, čímž oproti původnímu vymezení nově specifikoval, že konfigurovatelnost workflow bude hodnocena pouze ve fázi nastavení systému, a tedy, že v průběhu procesů již hodnocena nebude, přičemž 10 kalendářních dnů na zohlednění této změny je pro dodavatele dle názoru navrhovatele nedostačující.
205. Úřad se domnívá, že pokud zadavatel již v zadávací dokumentaci uvedl, že bude preferovat (resp. lépe hodnotit) systém, který umožňuje administrátorovi konfigurovat workflow pro schvalovací procesy týkající se ekonomické agendy, je zřejmé, že zadavatel měl na mysli konfiguraci workflow již ve fázi samotného nastavení systému, neboť právě fáze samotného nastavení systému je obecně fází prioritně spojenou s působením „administrátora“, který nastavuje příslušná oprávnění v systému. Zadavatel tedy vysvětlením ze dne 8. 1. 2019 dle názoru Úřadu „novou“ specifikaci předmětného hodnotícího parametru neuvedl, neboť jen blíže popsal některé skutečnosti týkající se hodnotícího parametru v bodě 9.3 písm. f) zadávací dokumentace, čímž nezměnil ani nedoplnil zadávací podmínky k předmětné veřejné zakázce. Tento argument navrhovatele je dle názoru Úřadu možno shledávat jako účelový, neboť odborníkovi v oboru musí být dle názoru Úřadu z formulace „Lépe bude hodnocen systém umožňující administrátorem konfigurovatelné workflow pro schvalovací procesy (…).“, zřejmé, že zadavatel hodlá lépe hodnotit systém, který bude z hlediska konfigurování flexibilnější z hlediska práce administrátora ve fázi nastavení systému, neboť primárně v této fázi dochází ke konfiguraci jednotlivých procesů administrátorem. Vysvětlení provedené zadavatelem dne 8. 1. 2019 tak Úřad co do části týkající se hodnotícího parametru 9.3 písm. f) „Flexibilní podpora schvalovacích procesů“ zadávací dokumentace nepovažuje za změnu zadávací dokumentace, nýbrž za pouhé vysvětlení, s nímž není primárně spojena nutnost prodloužení lhůty pro podání nabídek.
206. V rámci vymezení hodnotícího parametru v bodě 9.4 písm. a) „Návrh business architektury nabízeného systému a informační, aplikační a technické (systémové) architektury systému“ zadávací dokumentace pak zadavatel uvedl, že „Preferována a lépe hodnocena bude tří- a vícevrstvá architektura s oddělením prezentační, aplikační a datové vrstvy, přičemž jako prezentační vrstva je preferován tenký klient v podobě webové aplikace.“. Ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 je pak k předmětnému hodnotícímu parametru uvedeno, že „Z uvedeného znění ZD jasně vyplývá, že architektury se třemi a více vrstvami budou hodnoceny shodně.“. Navrhovatel má za to, že citovaný závěr učiněný ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 však ze zadávací dokumentace nevyplývá; podle navrhovatele je pouze zřejmé, že dvou- a méněvrstvá architektura nemůže očekávat lepší ohodnocení, nelze však dovodit, že více než třívrstvá architektura nemá pro zadavatele žádnou přidanou hodnotu. Dle názoru Úřadu z definice předmětného hodnotícího parametru v zadávací dokumentaci vyplývá, že zadavatel upřednostňuje architekturu, která se skládá ze tří oddělených vrstev, a to prezentační, aplikační a datové, a proto bude takovou architekturu také lépe hodnotit, přičemž spojení „tří- a vícevrstvá architektura“ je třeba v daném případě chápat ve významu slučovacím, tj. jako jednu kategorii „3 a více“, což ostatně potvrzuje i zadavatel ve svém vysvětlení ze dne 8. 1. 2019, když uvádí, že na tyto architektury bude z hlediska hodnocení pohlížet stejně. Dle názoru Úřadu je z popisu daného parametru zřejmé, že pro zadavatele je zásadní oddělení prezentační, aplikační a datové vrstvy a z toho důvodu tedy hodlá lépe hodnotit architekturu tří- a vícevrstvou, než architekturu s méně vrstvami; z popisu tohoto parametru už ale nijak nevyplývá, že by měla být ještě lépe hodnocena další vrstva architektury, neboť pro zadavatele jsou očividně dostačující tři jím popsané vrstvy; dle názoru Úřadu jsou tak pochybnosti navrhovatele o způsobu hodnocení tohoto parametru neodůvodněné, neboť jeho popis je dle názoru Úřadu poměrně jasný, a vysvětlením ze dne 8. 1. 2019 zadavatel popsal pouze to, co již bylo obsahem zadávací dokumentace. Pokud si však navrhovatel skutečně nebyl jistý tím, zda bude tento parametr hodnocen ve smyslu „čím více vrstev, tím lepší hodnocení“, nebo jinak, pak právě z toho důvodu existuje institut vysvětlení zadávací dokumentace zakotvený v § 98 zákona; pokud si tedy navrhovatel nebyl jistý, jak má uvedený parametr chápat, měl možnost se zadavatele doptat; upřesnění tohoto parametru pak zadavatel poskytl právě ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019, a navrhovatel tak již mělo vyjasněno, jak uvedený parametr vykládat. Tím však dle názoru Úřadu nedošlo ke změně zadávací dokumentace, ale k jejímu pouhému vysvětlení, neboť skutečnost, že architektura se třemi a více vrstvami bude hodnocena shodně, dle názoru Úřadu z popisu předmětného parametru primárně vyplývala, a nedošlo tudíž k žádné změně, nýbrž k pouhému vyjasnění. Nadto se lze též pozastavit nad tím, proč navrhovatel tak dlouho otálel s dotazem na způsob hodnocení tohoto parametru, když architektura systému a počet jeho vrstev je jednou ze základních charakteristik systému, kterou musí dodavatelé řešit ihned na počátku koncipování své nabídky, a pokud byl pro navrhovatele tento parametr natolik stěžejní a tak výrazně ovlivňující koncipování jeho nabídky, není zřejmé, proč takový dotaz nepoložil hned na začátku zadávacího řízení.
207. V rámci vymezení hodnotícího parametru v bodě 9.4 písm. b) „Koncept řešení uživatelského rozhraní z hlediska zajištění přehlednosti, ergonomie ovládání systému a logické struktury uživatelského rozhraní“ zadávací dokumentace zadavatel uvedl, že „(…) Lépe bude hodnocen systém s vyšší intuitivností ovládání a s vyšší přehledností jednotlivých uživatelských rozhraní.“. Ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 je pak k předmětnému hodnotícímu parametru uvedeno, že »Pojmem „koncept“ zadavatel myslel spíše „koncepci“ než „návrh“. Zadavatel bude „koncepci“ řešení uživatelského rozhraní skutečně posuzovat jen na základě popisu uživatelského rozhraní systému a jeho ukázek uvedených přímo v nabídkách dodavatelů. Tazatel však rozumí správně tomu, že v nabídce má předložit finální řešení (alespoň části) uživatelského rozhraní systému, neboť zadavatel primárně nepoptává vývoj systému na míru, ale řešení, které již z velké části existuje a v ideálním případě je i nasazeno v provozu na některé veřejné instituci (jak vyplývá např. z kap. 9.3 písm. a) ZD). Z tohoto důvodu se zadavatel rozhodl, že v rámci této veřejné zakázky umožní podat nabídku, která nebude obsahovat již hotové řešení, přičemž ale taková nabídka bude znevýhodněna v rámci hodnocení, což z popisu hodnocení v zadávací dokumentaci jednoznačně vyplývá. Zadavatel tím nijak nezvýhodňuje řešení, které je již implementováno v prostředí zadavatele, protože z toho, že zadavatel již nějaké systémy používá, nikterak nevyplývá, že tyto systémy disponují přehledným uživatelským rozhraním, ergonomickým ovládáním a logickou strukturou uživatelského rozhraní.«. Navrhovatel má za to, že zadavatel tímpřipustil, že hodlá hodnotit již hotový produkt, tedy že prakticky požaduje, aby součástí nabídky byla prezentace nabízeného EIS, což však nevyplývá ze zadávací dokumentace, tzn. tímto vysvětlením došlo dle navrhovatele ke změně zadávacích podmínek, neboť zadavatel „nově“ požaduje předložení „ukázky“ nabízeného řešení; dle navrhovatele zadavatel udává ve svých vyjádřeních a ve vysvětlení zadávací dokumentace vzájemně si protiřečící informace, neboť není zřejmé, zda má být předložena verze systému k hodnocení nebo nikoliv. K vymezení výše uvedeného hodnotícího parametru v zadávací dokumentaci a jeho následné interpretaci ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 Úřad konstatuje, že zadavatel ve vysvětlení zadávací dokumentace dle názoru Úřadu pouze konkretizuje způsob, jakým bude posuzovat koncepci uživatelského rozhraní systému (tj. dle jeho popisu a ukázek uvedených v nabídkách dodavatelů), avšak z žádné zadavatelem uvedené formulace nevyplývá, že by zadavatel požadoval předložit funkční elektronickou verzi EIS, jak namítá navrhovatel. Navrhovatel dle názoru Úřadu vytrhává jednotlivá sdělení zadavatele z kontextu a tím dospívá k závěru, že zadavatel snad požaduje po dodavatelích, aby předložili určitou hotovou verzi systému k hodnocení, což však z komplexního posouzení zadávacích podmínek nevyplývá, když je zřejmé, že dodán může být i systém, který není doposud vyvinut (přestože taková varianta bude „znevýhodněna“ v rámci hodnocení). V této souvislosti pak Úřad ani nepovažuje jednotlivá vyjádření zadavatele za rozporná, neboť z žádné části zadávacích podmínek, ani z navrhovatelem zmíněného rozhodnutí o námitkách ani z vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019, dle názoru Úřadu nevyplývá, že by měli dodavatelé předložit určitou hotovou verzi systému k hodnocení. Zadavatel předmětným vysvětlením zadávací dokumentace tedy dle názoru Úřadu pouze objasnil některé skutečnosti týkající se hodnotícího parametru v bodě 9.4 písm. b) zadávací dokumentace, čímž nezměnil ani nedoplnil zadávací podmínky k předmětné veřejné zakázce. Úřad dodává, že tvrzení zadavatele v této věci nepovažuje za vzájemně si protiřečící, naopak má za to, že navrhovatel podsouvá zadavateli argumenty, které tento zjevně vůbec neuvedl.
208. Úřad shrnuje, že ve všech výše uvedených, navrhovatelem rozporovaných, případech se nejedná o změnu či doplnění zadávacích podmínek ve smyslu § 99 zákona, neboť zadavatel pouze vysvětluje na základě dotazů dodavatele dotčené hodnotící parametry, resp. upřesňuje a konkretizuje údaje, kterými byly tyto hodnotící parametry definovány již v zadávací dokumentaci. Vzhledem k tomu, že zadavatel neprovedl změny či doplnění zadávací dokumentace ve smyslu § 99 zákona, nebyl ani povinen prodlužovat lhůtu pro podání nabídek.
209. Z dokumentace o zadávacím řízení dále vyplývá, že zadavatel ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 4. 1. 2019 sdělil dodavatelům, že vzhledem k tomu, že nebyl schopen vyhotovit vysvětlení zadávací dokumentace v zákonem požadované lhůtě 3 pracovních dnů, zohlední tuto skutečnost ve smyslu prodloužení lhůty pro podání nabídek v připravovaném vysvětlení zadávací dokumentace (vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019, pozn. Úřadu). Z vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 je zřejmé, že zadavatel stanovil konec lhůty pro podání nabídek na 18. 1. 2019, čímž o 8 dnů prodloužil původně stanovenou lhůtu (do 10. 1. 2019) uvedenou ve vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 13. 12. 2018. V rozhodnutí o námitkách zadavatel k povinnosti prodloužit lhůtu pro podání nabídek v souvislosti s opožděným vysvětlením zadávací dokumentace uvádí, že „Vzhledem k tomu, že žádost o vysvětlení zadávacích podmínek byla zadavateli doručena dne 21. 12. 2018, byl zadavatel povinen v souladu s § 99 odst. 4 ZZVZ prodloužit lhůtu pro podání nabídek o 5 pracovních dnů. Zadavatel se nakonec rozhodl lhůtu prodloužit ještě o další 1 pracovní den a to z důvodu, aby dodavatelé měli celkem 6 pracovních (tj. 9 kalendářních) dnů pro dopracování nabídek.“. Úřad shrnuje, že v návaznosti na žádost o vysvětlení zadávacích podmínek doručenou zadavateli dne 21. 12. 2018, byl zadavatel povinen podat dodavatelům vysvětlení zadávacích podmínek do 3 pracovních dnů, tedy do 31. 12. 2018, což však zadavatel neudělal a svoji zákonnou povinnost splnil až dne 8. 1. 2019. Z právě uvedeného vyplývá, že zadavatel podal předmětné vysvětlení zadávací dokumentace s prodlením 5 pracovních dnů, tudíž měl v souladu s § 98 odst. 4 zákona o stejný počet pracovních dnů prodloužit i lhůtu pro podání nabídek (tj. do 17. 1. 2019). Tím, že zadavatel stanovil termín pro podání nabídek na 18. 1. 2019, prodloužil lhůtu pro podání nabídek nad rámec zákonem stanovených povinností o 1 pracovní den, celkem tedy prodloužil lhůtu o 6 pracovních dnů. Úřad konstatuje, že zadavatel postupoval v souladu se zákonem, když na základě prodlení s vysvětlením zadávací dokumentace, které zadavatel způsobil, prodloužil lhůtu pro podání nabídek minimálně o dobu svého prodlení s plněním této povinnosti.
210. Úřad poznamenává, že ačkoliv zadavatel ve výše uvedených případech vysvětlením zadávací dokumentace nezměnil ani nedoplnil zadávací podmínky, nelze odhlédnout od skutečnosti (jak bylo podrobně popsáno výše), že v souvislosti se zmiňovaným vysvětlením zadávací dokumentace zadavatel prodloužil lhůtu pro podání nabídek o 6 pracovních dnů. Úřad upozorňuje, že v daném případě zadavatel postupoval při prodloužení lhůty pro podání nabídek zcela v souladu se zákonem (podle § 98 odst. 4 zákona), když z důvodu prodlení s poskytnutím vysvětlení zadávací dokumentace zajistil, aby lhůta pro podání nabídek nebyla bezdůvodně krácena, a přestože zadavatel nebyl v daném případě povinen lhůtu pro podání nabídek prodloužit o více jak 5 pracovních dnů, poskytl dodavatelům pro přípravu nabídek jeden pracovní den navíc. Od poskytnutí vysvětlení zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 tak lhůta pro podání nabídek činila ještě 10 dnů a dodavatelé tak měli ještě určitý časový prostor informace sdělené zadavatelem v rámci vysvětlení zadávacích podmínek ze dne 8. 1. 2019 zohlednit ve svých nabídkách.
211. Dle názoru Úřadu však vysvětlením zadávací dokumentace ze dne 8. 1. 2019 co do skutečností namítaných navrhovatelem nedošlo ke změně zadávací dokumentace a zadavatel tak nebyl povinen prodloužit lhůtu pro podání nabídek ve smyslu § 99 zákona. Povinnosti dle § 98 zákona pak zadavatel v souladu se zákonem dodržel. Z uvedeného důvodu Úřad i v této části návrhu návrh navrhovatele zamítl.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.
otisk úředního razítka
JUDr. Eva Kubišová
místopředsedkyně
Obdrží
1. Univerzita Karlova, Ovocný trh 560/5, 116 36 Praha 1 – Staré Město
2. MAGION system, a.s., Jiráskova 1252, 755 01 Vsetín
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy