100. V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají ani nepobírali žádné sociální dávky a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci.
101. Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno „velké VS a číslo“.
102. Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil „preventivní“ systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále „odpracovaly“.
103. Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi.
III./e Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
104. Ministr zdravotnictví doc. MUDr. Leoš Heger, CSc., reagoval na argumentaci navrhovatelů a obou vedlejších účastníků, kterou tito odůvodňovali svůj návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, vyjádřeními z 22. února 2012 a 26. dubna 2012. Úvodem poznamenal, že předmětem návrhů na zrušení je základní a stěžejní zákon, kterým se bude v dalších desetiletích spravovat české zdravotnictví a jenž sleduje zajištění kvalitní a bezpečné zdravotní péče poskytované na odpovídající úrovni všem pacientům v České republice. Tento reformní a moderní zákon sjednocuje dosud roztříštěnou a nesčetněkrát novelizovanou právní úpravu obsaženou v právních předpisech nejen síly zákona, ale i v řadě prováděcích předpisů, o jejichž závaznosti byly vedeny diskuse. Poprvé v historii se zároveň sjednocují podmínky poskytování zdravotních služeb pro všechny poskytovatele bez rozdílu.
III./ea Povinnost nové registrace
podle § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách
105. Napadená právní úprava § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách poskytuje subjektům, jejichž právní postavení se řídí dosavadní právní úpravou, dostatek času k vytvoření podmínek pro přizpůsobení se právní úpravě nové. Současně zajišťuje, aby bylo všem adresátům zákonné úpravy garantováno, že po uplynutí přiměřené přechodné doby budou nové a aktuálním potřebám a možnostem moderní medicíny odpovídající podmínky a požadavky splňovat všichni ti, kteří hodlají zdravotní služby i nadále poskytovat v našem zdravotnickém systému. Zvolené řešení plně respektuje Ústavním soudem opakovaně deklarovaný zákaz pravé retroaktivity a obecnou přípustnost retroaktivity nepravé, jež je v každém právním státě nezbytným principem ovládajícím vztah dřívější a následující právní normy. Hovoří-li navrhovatelé o „nepřípustném retroaktivním zásahu do již nabytých práv“, tak v daném případě lze uvažovat výlučně o prvcích odpovídajících retroaktivitě nepravé, jež spočívá v aplikaci nových podmínek na právní vztahy vzniklé za úpravy dříve platné, novou právní úpravou však zrušené či změněné. Nové podmínky se na stávající právní vztahy uplatní až po nabytí účinnosti nového zákona, a to s dostatečně dlouhým (tříletým) časovým odstupem, jenž na ně umožní provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení zareagovat a přizpůsobit jim svoji činnost, nebo se rozhodnout pro ukončení činnosti.
106. Rozhodnou-li se dosavadní provozovatelé pro pokračování ve své činnosti, mohou do devíti měsíců ode dne účinnosti zákona o zdravotních službách požádat o vydání oprávnění, přičemž postačí, když doloží pouze náležitosti žádosti o vydání tohoto oprávnění podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí jim bude vydáno nejdéle do 1. dubna 2015 tak, aby v poskytování zdravotních služeb mohli bez přerušení a bez omezení pokračovat, a to již plně v režimu nové právní úpravy.
107. Doložení uvedených náležitostí nepovažuje ministr za rozsáhlé a jejich získání není spojeno se zvláštními obtížemi, pročež jej nelze považovat za administrativní zátěž. V praxi se bude u poskytovatelů – fyzických osob jednat o uvedení údajů typu jméno a příjmení, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a datum a místo narození žadatele (poskytovatele), identifikační číslo, bylo-li přiděleno, identifikační údaje o odborném zástupci, musí-li být ustanoven, forma, obory a druhy zdravotní péče, které žadatel hodlá poskytovat, adresa místa či míst poskytování zdravotních služeb či doba, po kterou hodlá žadatel zdravotní služby poskytovat, žádá-li o vydání oprávnění pouze na dobu určitou. Analogické informace pak uvádějí poskytovatelé – právnické osoby. Jinými slovy, jde o nejnezbytnější rozsah údajů, jež lze ještě vyžadovat k tomu, aby mohlo dojít k bezproblémovému přechodu dosavadních registrací zdravotnických zařízení na oprávnění poskytování zdravotních služeb. Menší rozsah údajů by tohoto cíle nemohl dosáhnout. Zároveň není pravda, že by provozovatelé zdravotnických zařízení k této žádosti museli předkládat již jednou předložené doklady odborné nebo specializované způsobilosti nebo o splnění podmínek věcného a technického vybavení provozovny. Zde lze odkázat na výslovné znění § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jakož i na § 18 odst. 1 tohoto zákona.
108. Dosavadním provozovatelům zdravotnických zařízení také nic nebrání v tom požádat o vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb plně v režimu zákona o zdravotních službách, a to bez omezení, tedy nikoliv ve smyslu napadených přechodných ustanovení. Takto zahájené správní řízení by se přitom řídilo zákonem o zdravotních službách a správním řádem v plném rozsahu. Je tedy na rozhodnutí současných provozovatelů zdravotnických zařízení, jakou právní cestu zvolí. Zákon o zdravotních službách jim nabízí několik variant, byť bez výjimky požaduje, aby od 1. dubna 2015 každý, kdo hodlá poskytovat zdravotnické služby, splňoval požadavky jím kladené na tuto činnost a zachovával jím nastavenou úroveň zdravotních služeb, jak lze v moderním právním státě očekávat.
109. Přijaté řešení přechodu staré a nové právní úpravy není v českém právním řádu ničím novým, neobvyklým, neočekávatelným anebo nepředvídatelným, k čemuž postačí poukázat např. na přechodná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, živnostenského zákona a jeho novel, obchodního zákoníku a jeho novel apod.
110. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že nová právní úprava zasáhne retroaktivně do získaných specializovaných způsobilostí lékařů podle zákona č. 95/2004 Sb., nezbývá než konstatovat, že tyto námitky jsou s ohledem na předmět přezkumu napadených ustanovení zákona o zdravotních službách, který petitem svého návrhu vymezili sami navrhovatelé, irelevantní. Svým obsahem totiž směřují nikoliv proti napadenému zákonu, ale právě proti prvně uvedenému zákonu, účinnému již od 2. dubna 2004. Poněvadž však navrhovatelé nenavrhli zrušení některých ustanovení tohoto zákona, tak ani Ústavní soud nemůže v tomto řízení přezkoumávat jeho ústavnost. Přesto považoval ministr za vhodné vyjádřit se i k těmto námitkám.
111. Navrhovatelé v první řadě opomněli rozlišovat osobu provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, resp. nově poskytovatele zdravotních služeb, jímž může být osoba fyzická (nemusí jít o lékaře) nebo osoba právnická, a lékaře, který u tohoto provozovatele provádí lékařské výkony a přímo vykonává zdravotní péči v oborech uvedených v registraci, resp. nově v oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Lékař je v tomto směru osobou tzv. odborně způsobilou, resp. podle zákona o zdravotních službách odborným zástupcem. Postavení provozovatele nelze směšovat s postavením lékaře, který je jeho zaměstnancem. Samozřejmě není vyloučeno, aby tatáž fyzická osoba byla zároveň provozovatelem, resp. poskytovatelem, a odborným zástupcem, napadená přechodná ustanovení se však týkají pouze provozovatelů, nikoli lékařů a jejich specializované způsobilosti, která je nezbytnou podmínkou pro samostatný výkon povolání lékaře. Ta se totiž řídí pravidly stanovenými zákonem č. 95/2004 Sb., a to ať už v přechodných ustanoveních § 44, která jsou v současné době, tj. více než sedm let po účinnosti tohoto zákona, v zásadě konzumovaná (s výjimkou novelizací, které přinesly některá nová přechodná ustanovení), nebo v ostatních pravidelných částech zákona. Navrhovatelé brojí především proti těmto přechodným ustanovením, čímž fakticky brání postavení té části lékařů, kteří chtějí vykonávat povolání lékaře v oborech, pro něž nemají specializovanou způsobilost. Neuvádějí již ale žádný relevantní důvod, proč právě jim má být takové beneficium poskytnuto. Takovýto požadavek by po více než sedmi letech účinnosti zákona založil nedůvodné rozdíly mezi lékaři, byl by narušen zavedený systém specializačního vzdělávání, do něhož jsou zapojeny např. i univerzity, fakultní nemocnice, akreditovaná pracoviště, jakož i struktura oborů specializačního vzdělávání, která vznikala v úzké součinnosti s odbornými lékařskými společnostmi. Ani příklad uvedený navrhovateli podle ministra nereflektuje současný právní stav, neboť zákon č. 346/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, lékařům, kteří podle dřívějších předpisů získali atestaci I. stupně v základním oboru a licenci České lékařské komory k výkonu soukromé praxe v jiném oboru specializace, přiznal specializovanou způsobilost v tomto jiném oboru (např. v kardiologii, jak je uvedeno v návrhu).
112. Lze tedy uzavřít, že ti lékaři, kteří dosud nemají specializovanou způsobilost v oboru, ve kterém chtějí samostatně poskytovat zdravotní péči, tuto péči nemohou legálně poskytovat, přičemž na této skutečnosti nic nemění ani ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách ani tento zákon jako celek. Nelze tedy souhlasit s tvrzením, že napadená ustanovení jsou retroaktivní a zasahují do již dříve nabytých práv.
III./eb Nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému
113. K námitce neústavnosti právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78 zákona o zdravotních službách ministr uvedl, že se nejedná o zcela novou databázi, ale o informační systém navazující na právní úpravu obsaženou v § 67c zákona o péči o zdraví lidu. Novou právní úpravu, tak jak tomu bylo i v případě právní úpravy předcházející, doplňuje příloha zákona, v níž jsou uvedeny jednotlivé složky tohoto systému – registry.
114. Při tvorbě napadených ustanovení bylo dbáno na právo na informační sebeurčení ve smyslu nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), stejně jako na mezinárodní závazky České republiky, zejména na Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (Úmluva Rady Evropy č. 108), vyhlášenou pod č. 115/2001 Sb. m. s., a relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva nebo Úřadu pro ochranu osobních údajů. Nová i dosavadní právní úprava, jež tvořila zákonný rámec zpracování osobních údajů v oblasti zdravotnictví, plně respektuje požadavek zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), aby osobní údaje, nejsou-li zpracovávány se souhlasem subjektu údajů, byly zpracovány pouze, stanoví-li to zvláštní zákon. Ministerstvo zdravotnictví si bylo rovněž vědomo, že pouhým zákonem upravený rámec pro zpracování osobních údajů nestačí, ale že zpracování těchto údajů musí být nezbytné, důvodné, účelné, logické a obhajitelné, bude-li důvodnost tohoto zpracování vystavena testu přiměřenosti zásahu do osobní a osobnostní sféry jedince, která je přímo pod ochranou norem ústavního pořádku. V této souvislosti lze podotknout, že nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému je racionální a odůvodněná ve vztahu k sledovaným cílům, jež jsou vymezeny jednak obecně v § 70 odst. 1, a pokud jde o samotné registry, tak i v § 73 odst. 1 písm. a) až f) zákona o zdravotních službách. Není tak pravda, že účel tohoto systému a registrů samotných je vágní či všezahrnující. Právní úprava odpovídá kritériím ochrany osobních údajů ve vedlejšími účastníky citované směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, tedy požadavku jednoznačného a výslovně vyjádřeného účelu zpracování osobních údajů.
115. Zákon o zdravotních službách kromě účelu Národního zdravotnického informačního systému rovněž podrobně popisuje, o kom (§ 70 odst. 1 a 2, § 74 odst. 1, § 76 odst. 1, příloha zákona) a kdy se údaje anonymizují (příloha zákona) nebo kdo má k údajům, které nejsou určeny ke zveřejnění, přístup (§ 73 odst. 2). Jiný než v něm stanovený způsob zacházení přitom není možný. Pokud jde o technické zabezpečení tohoto systému, lze vznést pochybnost, zda tento aspekt lze vůbec při abstraktní kontrole norem přezkoumávat, když nejde o otázku právní nebo legislativně-právní, ale věcnou. Funkčnost technického zabezpečení Národního zdravotnického informačního systému lze prověřovat až v době, kdy bude v praxi používán a realizován. Současný systém je po této stránce bezvadný a stejný výsledek ministr očekává i u systému nově zaváděného, neboť ten nebude nastaven zásadně jinak než systém předchozí. Navíc bude propracovanější a s přísnější ochranou dat. Prováděcí právní předpisy, které předpokládá ustanovení § 78 zákona o zdravotních službách, budou k zákonu k problematice zdravotnických registrů vydány následně, přičemž upraví technické otázky spojené s naplňováním a správou těchto registrů.
116. Vedlejší účastníci směřují své námitky i ve vztahu ke dvěma z devíti registrů, které přináší zákon o zdravotních službách, a to Registru zdravotnických pracovníků a Registru poskytovatelů zdravotních služeb. Na jejich obhajobu ministr připomíná jejich účel, jímž je poskytovat a) veřejnosti údaje o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, b) veřejnosti informace o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických (věk, pohlaví) charakteristik a odborných, resp. kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), c) údaje pro mezinárodní statistiky (např. pro Eurostat, Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, Světovou zdravotnickou organizaci, Organizaci pro evropskou spolupráci a rozvoj) o personálních kapacitách, d) informace a podklady pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do pregraduálního a postgraduálního vzdělávání, specializačních kurzů.
117. Určitou nadstavbou k účelům registrů je jejich přínos pro pacienta, který se na základě údajů z těchto dvou veřejných registrů bude moci mnohem lépe orientovat v rozmanitosti zdravotních služeb, jež mu jsou nebo mohou být poskytovány, vybírat si poskytovatele zdravotních služeb ve svém okolí, a to včetně možnosti hodnotit takového poskytovatele podle lékařů a nelékařských zdravotnických pracovníků, kteří tyto služby u konkrétního poskytovatele realizují. Touto možností se zákon snaží významně napomáhat pacientovi při vykonávání práva na volbu poskytovatele zdravotních služeb podle § 28 odst. 3 zákona o zdravotních službách, potažmo kde, jak a kým může být zasahováno do jeho zdravotního stavu jako nedílné a zásadní složky osobnosti každé lidské bytosti. Napadené registry také implementují směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (srov. čl. 4 této směrnice).
118. Uvedenému právu by neměly stát v cestě nepodložené názory vedlejších účastníků, že shromažďování a veřejnost údajů o tom, kde konkrétní lékař získal svoji odbornost, zda neztratil bezúhonnost nebo zda neztratil způsobilost vykonávat zdravotnické povolání, je neoprávněným zásahem do práva těchto osob na ochranu jejich osobnosti nebo ochranu osobních údajů. Ustanovení § 13 zákona o zdravotních službách výslovně stanoví, za jakých podmínek se pro jeho účely nepovažuje osoba za bezúhonnou. Jedná se o podmínky přiměřené sledovanému účelu, kdy není bezúhonným ten, kdo spáchal úmyslně trestný čin a byl za něj odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, nebo ten, kdo spáchal trestný čin při poskytování zdravotních služeb.
119. K námitce duplicity registrů o zdravotnických pracovnících ministr uvádí, že v současnosti v České republice neexistuje jednotná evidence všech zdravotnických pracovníků vykonávajících, resp. způsobilých vykonávat zdravotnické povolání. Existují pouze dílčí evidence, např. Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, který je podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních součástí stávajícího Národního zdravotnického informačního registru. Do tohoto registru jsou zapsáni zdravotničtí pracovníci nelékařských zdravotnických povolání, kterým bylo vydáno osvědčení podle hlavy VI citovaného zákona, a hostující osoby, neobsahuje však evidenci lékařů, zubních lékařů ani farmaceutů. Registr je veřejně přístupný s výjimkou údajů o rodném čísle a trvalém pobytu, chybí mu ale řada nově požadovaných funkcí zejména pro účely statistického sledování, protože je ze zákona založen za jiným účelem. Ústavnost tohoto registru nebyla dosud zpochybňována. Dále shrnuje, že v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů podle zákona o péči o zdraví lidu jsou zpracovávány osobní údaje potřebné pro identifikaci lékaře, zubního lékaře, farmaceuta (rodné číslo, titul), údaje o vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž má lékař, zubní lékař nebo farmaceut pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo organizace, název oddělení) a úvazek.
120. Uvedené registry dnes nejsou vzájemně propojené a každý sleduje částečně shodné i odlišné druhy údajů, což nemá objektivní a racionální důvod. Rovněž není důvodné odlišovat zdravotnické pracovníky mezi sebou podle toho, zda vykonávají lékařská nebo nelékařská povolání. Proto jsou údaje o nich vedené v zákoně o zdravotních službách stejné, nebrání-li tomu povaha věci. Dalším důvodem vedení registrů je úkol Ministerstva zdravotnictví stanovovat ve spolupráci s univerzitami, komorami a odbornými společnostmi počet rezidenčních míst a kalkulovat výhledově náklady na specializační vzdělávání a úkol zajistit přehled o počtu pracovníků s odbornou, specializovanou a zvláštní odbornou způsobilostí, kteří vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky. Informace získané z registrů také slouží k efektivnímu využívání finančních prostředků určených na vzdělávání zdravotnických profesí na trhu práce. Výše popsané důvody, účely nebo záměry zdravotnických registrů, jež se odrážejí v textu zákona o zdravotních službách, nesleduje a nemůže splnit evidence lékařů podle zákona č. 220/1991 Sb., která je pouhým seznamem členů komor bez potřebného rozsahu údajů. Podrobný popis účelu a fungování jednotlivých registrů ministr předložil v příloze ke svému vyjádření.
121. Případné zrušení napadené právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému by znamenalo přinejmenším trvalou ztrátu veškeré zdravotnické statistiky rezortu zdravotnictví o zdravotním stavu obyvatelstva, která zde funguje již od dob tzv. první republiky, jakož i zásah do státní statistické služby (např. údaje o potratech jsou zdrojovými daty pro státní statistiku demografického rozvoje Českého statistického úřadu). Za nevyčíslitelnou lze označit i případnou ztrátu mnohdy desítky let sbíraných dat, včetně možnosti tato data konfrontovat s ostatními zeměmi Evropy a světa. Informace z registrů totiž slouží k dlouhodobému sledování a analýze výskytu sledovaných onemocnění a léčebných metod v České republice, přičemž zjištěná data jsou zpracovávána v epidemiologických studiích a slouží zdravotnického výzkumu. Současně by se narušila funkčnost i jiných registrů, když např. Národní registr poskytovatelů je registrován jako tzv. agendový resortní registr ve vztahu k základním registrům podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, a v důsledku jeho zrušení by byla narušena funkce těchto registrů jako jednoho z nástrojů snížení administrativní zátěže a odbřemenění veřejné správy. Znemožnilo by se i plnění mezinárodních závazků vůči mezinárodním organizacím.
122. Vznik zdravotnických registrů je nepochybně zásahem do ústavně zaručeného práva na soukromí a tajnost osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, jde však o zásah přípustný. Vedle uvedených legálních a legitimních cílů je dán i ústavně aprobovaný zájem na existenci oprávněného shromažďování osobních údajů, který je ve vztahu k lidskému právu, do něhož je zasahováno, v konkurenčním vztahu. Na jedné straně tak stojí právo na ochranu zdraví zakotvené v čl. 31 Listiny, veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví jako veřejného statku a na mezinárodní úrovni pak závazky plynoucí z Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, na straně druhé právo před neoprávněným zásahem do osobní sféry jedince v podobě ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů. Ministr se domnívá, že v napadené právní úpravě se odráží nejen uvedený veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, ale je jím nepřímo chráněno i právo konkrétních lidí na ochranu zdraví (srov. např. Národní registr osob vyloučených z dárcovství krve nebo Národní registr nemocí z povolání). Výše popsaný smysl zpracovávání osobních údajů a ústavně aprobované zájmy společnosti odůvodňují podle požadavků čl. 10 odst. 3 Listiny účelnost i oprávněnost vedení informačních systémů ve zdravotnictví, které zastřešuje Národní zdravotnický informační systém.
III./ec Vymezení některých správních deliktů
podle zákona o zdravotních službách
123. Skupina senátorů napadla i některé správní delikty zavedené zákonem o zdravotních službách, a to v zásadě ty, s nimiž je spojena nejvyšší sankce až 1 000 000 Kč. Právě výše sankce, jejíž horní hranici považují za ipso facto protiústavní, je ve spojení s tvrzenou vágností zákonného vyjádření znaků skutkové podstaty napadených správních deliktů považována za hlavní důvod protiústavnosti. V této souvislosti ministr podotýká, že vedlejší účastníci sami relativizují vážnost a důvodnost své argumentace, neboť tvrdí, že „není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, tak jak je stanovil zákonodárce, jakož i skutečnosti, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí a podle zásady přiměřenosti bude třeba správního uvážení k tomu, aby byla volena sankce přiměřená provinění toho kterého poskytovatele zdravotních služeb v té které situaci, za které k porušení zákona došlo“, a odkazují na roli judikatury a praxe při aplikaci nových zákonných norem obsahujících skutkové podstaty správních deliktů. K tomuto názoru se připojuje a konstatuje, že plně odráží jeho postoj, jakož i názory Ústavního soudu vyslovené např. v nálezu ze dne 25. října 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), usnesení ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 10/09 a nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), jež korespondují s principem sebeomezení a minimalizace zásahů. V případě napadených ustanovení nejde o exces z mezí, ve kterých se zákonodárce při tvorbě deliktních ustanovení zákona může pohybovat, k čemuž postačuje poukázat např. na to, že skutkové podstaty správních deliktů jsou jasné, srozumitelné a konkrétní, sazba pokut nemá určenu spodní hranici, jsou zavedeny liberační důvody a ne každé porušení zákonné povinnosti je správním deliktem.
124. Sankce za jednotlivé správní delikty lze považovat za přiměřené a splňující jejich preventivní i represivní funkce. Zákon obsahuje toliko horní hranici sazby pokuty za správní delikty, když konkrétní výše sankce se stanoví až při jejím uložení ad hoc v konkrétním řízení, a to při respektování všech principů ukládání sankcí, jako jsou legitimní očekávání nebo neukládání zcela likvidačních sankcí. Zákonné rozmezí sazby pokuty za správní delikty bylo zákonem určeno tak, aby příslušný správní orgán v konkrétním správním řízení mohl konkrétnímu porušiteli zákona uložit pokutu ve výši, která jej od opakování protiprávního jednání odradí nebo přímo odstraší, stejně tak jako případné další porušitele, a zároveň kterou skutečně a opravdově bude pociťovat jako újmu za to, že se dopustil porušení zákona. Rozmezí sazeb pokut za správní delikty odpovídá tomu, že struktura, charakter, majetkové poměry, výše zisku nebo velikost poskytovatelů zdravotních služeb jsou velmi široké. Je zřejmé, že částka 10 000 Kč pokuty bude mít jiný účinek na velkou nemocnici a jiný na tzv. praktického lékaře s jednou provozovnou. Proto není zavedena spodní hranice pokuty, ale toliko horní.
125. Protiprávnost určitého chování osob je vždy stejná, ať se jí dopustí „malý“ nebo „velký“ poskytovatel zdravotních služeb. Míra zásahu do zákonem chráněného zájmu se pak odráží v hodnocení intenzity naplnění znaků skutkové podstaty deliktu ze strany správního orgánu a zejména ve výši uložené sankce. Protože zákon stanoví široké rozmezí výše sankce, může správní orgán při jeho aplikaci plně uplatnit individualizaci trestu v konkrétním řízení u konkrétního porušitele zákona. Taková právní úprava je smysluplná a sleduje účel skutečně potrestat toho, kdo jedná protiprávně, a vést jej k tomu, aby toto jednání neopakoval. Vedlejší účastníci pouze odkazují na čl. 4 odst. 4 Listiny, aniž by uvedli, které základní právo by mělo být napadenou právní úpravou zasaženo co do jeho smyslu a podstaty. Uvedené ustanovení přitom nemůže být porušeno pouhým stanovením rozmezí sankce za správní delikt.
126. Pokud jde o příklady uváděné vedlejšími účastníky, jimiž se snaží prokázat nejasnost a vágnost vyjádření objektivní stránky správních deliktů a nepřiměřenost sankce za ně, ministr se omezil na konstatování, že v řízení o abstraktní kontrole norem se Ústavní soud podle své ustálené praxe zabývá ústavností právní úpravy co do její obecnosti a normativnosti, nikoli smyšlenými eventualitami a příklady, které navíc, pokud by nastaly, by byly řešeny podle okolností případu při zachování možnosti soudního přezkumu správního rozhodnutí. K případu zmíněnému vedlejšími účastníky, podle nichž porušení povinnosti mlčenlivosti, které představuje správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, může být za určitých okolností trestným činem neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku, nicméně poznamenává, že dvojkolejnost postihu za protiprávní jednání v rovině trestního i správního práva je v českém právním řádu obvyklá a běžná, přičemž její protiústavnost nebyla dosud konstatována. Orgánům činným v trestním řízení a správním orgánům nečiní zvláštní obtíže rozpoznávat rozdíl v intenzitě jednání, jež může být trestným činem i správním deliktem, pročež není důvod očekávat problémy ani při aplikaci těchto ustanovení.
III./ed Nově zavedený pojem „zdravotní služby“
127. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, zastává názor, že nově zavedené pojmosloví v čele s pojmem „zdravotní služba“ odporuje ústavnímu pořádku, neboť Ústava a Listina hovoří o zdravotní péči. Ministr považuje vytvoření pojmového aparátu v zákoně o zdravotních službách nejen za zcela běžnou legislativní techniku, ale především v něm spatřuje prostředek pro jasné a jednoznačné chápání zákona o zdravotních službách všemi jeho adresáty. Jedním z jeho stěžejních pojmů je přitom právě „zdravotní služba“. Z její definice podle § 2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách vyplývá, že tento zákon nerezignuje na pojem zdravotní péče, s nímž pracují právní předpisy ústavního pořádku (čl. 31 Listiny), ale integruje ho do širšího pojmu zdravotní služba [srov. § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách], když zdravotními službami se kromě jiného rozumí poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky. Zdravotní péče je jako další ze stěžejních pojmů zákona o zdravotních službách vymezena v jeho § 2 odst. 4, její druhy a formy pak v § 5 až 10.
128. Takovýto postup má oporu v čl. 41 odst. 1 Listiny, podle kterého se lze práva podle čl. 31 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, což předpokládá také rozvedení pojmu zdravotní péče při zachování jeho ústavního rozměru, podstaty a smyslu podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Listina ani další právní předpisy ústavního pořádku přitom nezakazují ani nepřikazují, v jakých formách a jakým způsobem lze pojmy a instituty v nich zavedené rozvádět v jednotlivých zákonech nebo dokonce vytvářet pojmy nové. Mezi takto nově do právního řádu zavedené pojmy patří i pojem „zdravotní služba“, jenž lze považovat nejen za pojem možný a přípustný ve vztahu k ústavnímu pořádku, ale také výstižný. Adresát zákona o zdravotních službách, kterým je v prvé řadě pacient, dostává již v prvních ustanoveních zákona základní informaci, že zdravotní péče je službou. Postavení pacienta ve všech nových zákonech tvořících tzv. zdravotnickou reformu se posiluje, což se jako základní východisko zdravotnické reformy promítlo i ve zvoleném pojmosloví, a to jednak, pokud jde o obsah (konkrétní vymezení) pojmu „zdravotní služba“ v § 2 odst. 2 a 4 zákona o zdravotních službách, jednak z hlediska gramatické a jazykové volby slova „služba“.
III./ee Poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni ve smyslu § 28 odst. 2
ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách
129. K námitce neústavnosti § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jejíž podstatou je tvrzení, že právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni podle uvedených ustanovení je užší než právo na zdravotní péči poskytovanou v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, ministr uvedl, že základní právo na zdravotní péči, potažmo na zdraví a na život, je chráněno především právními předpisy ústavního pořádku a není a nebylo postaveno na posledně uvedeném zákonném ustanovení. Vedlejší účastníci vedle jeho porušení neuvádějí jiné ustanovení, které má být nově vymezeným právem pacienta porušeno nebo omezeno. Jak bylo přitom uvedeno výše, sama Listina předpokládá, že zákony provádějící její čl. 31 blíže rozvedou a vymezí, co je zdravotní péčí a zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách v tomto duchu upravuje právo pacienta na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Tato odbornost je vázána na pravidla vědy, uznávané medicínské postupy, individualitu pacienta a konkrétní podmínky a objektivní možnosti.
130. Pravidla vědy jsou podle názoru ministra nezávislá na konkrétním znění zákona nebo vyjádření nároku pacienta na zdravotní služby v právní normě, lze je označit za objektivní, empiricky prokázaná a ověřená a jejich užití pro vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb je výrazem postoje, že pacienta lze léčit jen takovými postupy, které jsou prověřené, a mezi odborníky na nich existuje konsensus. Uznávané medicínské postupy jsou vlastně odrazem zmíněných pravidel vědy, tedy jejich konkretizací na straně jedné a jejich rozšířením na straně druhé, pokud jde o medicínskou prací prověřené a vyzkoušené zákroky, výkony apod. Oba uvedené pojmy logicky patří k tomu, co se obvykle chápe pod náležitou odbornou úrovní.
131. Zdravotní služby nelze poskytovat jinak než vždy a jen ve vazbě na jednotlivce a tomu musí odpovídat i zákonné vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb. Z tohoto důvodu bylo v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách použito spojení „individualita pacienta“ jako jedno z kritérií náležité a odborné úrovně poskytovaných zdravotních služeb. Ke skutečnostem stojícím na straně pacienta musí konečně v napadené definici náležité odborné péče přistoupit pojmy odrážející skutečnosti stojící mimo osobu a osobnost pacienta, byť se v každém konkrétním případě vážou na daného pacienta v daném místě a čase. Tyto „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ však nesmí podkročit hranici minimálního standardu poskytovaných zdravotních služeb, který vychází z dalších souvisejících ustanovení zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách, zákona o veřejném zdravotním pojištění a dalších zákonů. K napadené definici lze rovněž odkázat na judikát Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 219/2005, ve kterém Nejvyšší soud pracuje s vymezením nároku pacienta na postup lege artis (náležitá odborná úroveň), a to tak, že jde o postup lékaře, při němž musí dodržet rámec pravidel vědy a medicínských způsobů, a to v mezích daných rozsahem svých úkolů podle pracovního zařazení i konkrétních podmínek a objektivních možností. Je zřejmé, že Ministerstvo zdravotnictví jako předkladatel zákona o zdravotních službách a Parlament jako jeho tvůrce nezvolily definici obsaženou v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách svévolně či libovolně, ale vyšly z toho, jak k dřívějšímu vymezení pojmu lege artis ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu přistupoval Nejvyšší soud. Nedochází tedy k zásadnímu nebo dokonce fatálnímu posunu v jeho chápání ani ke snížení standardu ve vztahu k pacientovi. Nakonec je třeba poukázat i na čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, je nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy, čemuž odpovídá i pojem „pravidla vědy a uznávané medicínské postupy“ podle § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách.
132. Na základě výše uvedeného ministr konstatuje, že definice práva pacienta na zdravotní péči na náležitě odborné úrovni je vyvážená a neodporuje ústavnímu pořádku nebo mezinárodním úmluvám, kterými je Česká republika vázána. Pouze na okraj dodává, že vymezení rozsahu a obsahu práva pacienta na zdravotní služby se nijak nedotýká jeho práva na náhradu za újmu na zdraví, která eventuálně může být při poskytování zdravotních služeb způsobena. Zákon o zdravotních službách totiž není základním zákonem, kterým se náhrada takové újmy řídí. Tvrzené omezení nebo snížení práva na náhradu za újmu, která může být při poskytování zdravotních služeb způsobena, je spekulací a pro přezkum ústavnosti napadené právní úpravy není podstatné, protože předmětem přezkumu nejsou právní předpisy upravující právo na náhradu škody nebo odpovědnost za způsobenou újmu nebo škodu vůbec.
133. Uvedená argumentace je relevantní i ve vztahu k námitce protiústavnosti ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, jimž vedlejší účastníci vytýkají, že neobsahují povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas.
III./ef Další námitky
134. Vedlejší účastníci napadají právní úpravu institutu tzv. dříve vysloveného přání podle § 36 odst. 5 a 6 zákona o zdravotních službách. K namítanému omezení platnosti dříve vysloveného přání na dobu pěti let ministr uvedl, že jeho smyslem je ochrana pacientů. Během této doby může dojít k zásadní změně okolností na straně pacienta, o kterých nemusí být poskytovateli zdravotních služeb nic známo (a tudíž nemůže postupovat podle § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách), včetně pokroku v medicíně. Informace pacienta, které byly aktuální v době, kdy učinil dříve vyslovené přání, tak již vůbec nemusí platit, a může být velice pravděpodobné, že po pěti letech budou alespoň částečně překonané postupy, které byly běžně používány v době vyslovení onoho přání a které byly pacientovi známy. Omezení platnosti dříve vysloveného přání nelze považovat ani za nepřiměřené ani za nevhodné nebo neúčinné. Neomezená platnost je navíc velmi diskutabilní u mladých lidí, kteří tohoto práva mohou využít, byť jsou v některých případech jistě ovlivnitelní a nemají dostatek životních zkušeností. Neměli by proto být vystaveni tomu, že jejich dříve vyslovené přání bude platit po zbytek jejich života. Zbývá dodat, že pacientovi nic nebrání v tom, aby po uplynutí lhůty pěti let dříve vyslovené přání obnovil nebo změnil jeho obsah.
135. Zákaz využití možnosti dříve vysloveného přání v případě osob nezletilých nebo zbavených způsobilosti k právním úkonům odráží související právní úpravu, podle které mohou tyto osoby činit pouze takové úkony, na něž mají rozumovou a mravní vyspělost. Jinak je za ně činí, pokud vůbec, právní zástupce. Ustanovení § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách právnímu zástupci zakazuje, aby za tyto osoby učinil dříve vyslovené přání. Opět je důvodem ochrana pacienta, která je legitimní a důležitá vzhledem k tomu, jaké právní a faktické následky může takovéto přání mít na život pacienta.
136. Pokud jde o námitky ve vztahu k § 35 zákona o zdravotních službách, ministr upozornil na jeho odstavec 2 písm. b), podle něhož nezletilému pacientovi, který dovršil 15 let věku, lze zdravotní služby poskytované registrujícím poskytovatelem poskytovat bez zjišťování souhlasu zákonného zástupce, pokud zákonný zástupce s takovým postupem vyjádří písemný souhlas, který může podmínit následným informováním o poskytnutých zdravotních službách. Tento písemný souhlas je součástí zdravotnické dokumentace vedené o nezletilém pacientovi. Společně s povinností respektovat názor nezletilého je tím vyvráceno tvrzení vedlejších účastníků o nesmyslnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb nezletilým, pokud jde o asistenci rodičů. Je samozřejmé, že doprovod nebo souhlas zákonných zástupců se nevyžaduje u zdravotních služeb poskytovaných registrujícím poskytovatelem. To neplatí v případě ošetření nezletilého v nemocnici, kde se předpokládá, že může dojít k závažnějším zásahům do zdraví nezletilého nebo k provedení náročnějších zdravotních výkonů, a kde by tedy zákonný zástupce neměl chybět, ať jde o jeho souhlas nebo přítomnost.
137. Ustanovení § 35 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách je rovněž plně kompatibilní s čl. 6 odst. 2 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, který stanoví, že „názor nezletilé osoby bude zohledněn jako faktor, jehož závaznost narůstá úměrně s věkem a stupněm vyspělosti“, nebo s čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., který stanoví, že „státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečují dítěti, které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech záležitostech, které se jej dotýkají, přičemž se názorům dítěte musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a úrovni.“
138. Nesoulad § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách s ústavním pořádkem spatřují vedlejší účastníci v tom, že pacient nemá možnost bránit se proti rozhodnutí poskytovatele, který odmítne přijmout pacienta do péče nebo ukončí péči o něho. Ministr má za to, že tímto ustanovením vymezené důvody odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče jsou legitimní, rozumné, důvodné a přiměřené. Odráží se v nich potřeba vyvážit právo pacienta na zdravotní službu a zdravotní péči na jedné straně a práva ostatních pacientů téhož poskytovatele zdravotních služeb, kteří by neúnosným zatížením poskytovatele zdravotních služeb mohli být poškozeni [§ 48 odst. 1 písm. a) a b) zákona o zdravotních službách], stejně jako právo poskytovatele zdravotních služeb dostat za poskytnutou péči zaplaceno, které má koneckonců oporu v čl. 26 odst. 1 Listiny, a to i v případě, že podléhá úhradě z veřejného zdravotního pojištění [§ 48 odst. 1 písm. c) zákona o zdravotních službách]. To se netýká tzv. neodkladné péče. Dále uvedené důvody zohledňují vůli pacienta [§ 48 odst. 2 písm. a) a c) zákona o zdravotních službách] a objektivní skutečnost [§ 48 odst. 2 písm. b) zákona o zdravotních službách] nebo chrání ostatní pacienty před nedisciplinovaným pacientem, jehož jednání je ohrožuje [§ 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách]. Konečně zákon počítá s tím, že zdravotní služby nelze náležitě ani řádně poskytovat tehdy, neposkytuje-li pacient součinnost. V takovém případě nelze poskytovatele zdravotních služeb spravedlivě nutit, aby nadále léčil pacienta, který poskytované služby bez racionálních důvodů odmítá [§ 48 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách]. K tomu je však třeba podotknout, že ukončením péče nesmí dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo vážnému poškození zdraví pacienta. I když jsou tedy dány výše uvedené důvody pro ukončení péče o pacienta, je tento vždy chráněn tak, aby nedošlo k nezvratným změnám v jeho stavu, jež by mohly vést ke smrti nebo vážnému ohrožení zdraví, a to i proti jeho vůli.
139. Důvody odmítnutí přijetí pacienta do péče nebo jejího ukončení posuzuje poskytovatel, jenž o případném odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče podle § 48 odst. 2 písm. d) a e) nebo o odmítnutí poskytnutí zdravotních služeb podle § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách vydá ve stanovených případech pacientovi písemnou zprávu, v níž je uveden důvod, pro který k tomu došlo. Všechny tyto případy jsou tedy přezkoumatelné co do důvodů i oprávněnosti a správnosti jejich použití, ať už pořadem práva nebo příslušnou zdravotní pojišťovnou.
140. Ustanovení § 50 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách, které umožňuje zdravotnickému pracovníkovi neposkytnout zdravotní služby v případě, že by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, chrání život a zdraví zdravotnického pracovníka jako člověka, který má stejně jako pacient právo na ochranu života a zdraví ve smyslu čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny a jehož život a zdraví nejsou méně hodnotné než život a zdraví pacienta. Není přijatelné ani přiměřené ve srovnání se všemi ostatními základními lidskými právy a svobodami, aby byl zdravotnický pracovník zákonem nucen ohrožovat svůj život a zdraví, byť by to bylo z důvodu ochrany nebo záchrany života a zdraví jiného. V této souvislosti ministr dodal, že nejen zákon o zdravotních službách chrání život a zdraví těch, kdo zachraňují a pomáhají druhým, a poukázal např. na § 58 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jenž obsahuje obdobné pravidlo.
141. Ve vztahu k § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, jenž umožňuje zdravotnickému pracovníkovi odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi v případě, že by jejich poskytnutí odporovalo jeho svědomí nebo náboženskému vyznání, ministr poznamenává, že je výsledkem vyvažování mezi povinností zdravotnického pracovníka poskytnout péči a pomoc na jedné straně a právem téhož zdravotnického pracovníka na svobodu svědomí a vyznání garantovanou čl. 15 Listiny. Nadto nikdy nemůže dojít k ohrožení života pacienta nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, neboť právě v těchto případech nesmí zdravotnický pracovník poskytnutí zdravotní služby z důvodu svědomí nebo vyznání odmítnout. Podle názoru ministra lze předvídat, že dotčené ustanovení nebude v praxi příliš využíváno a v zásadě se bude týkat především případů vyvolaných povinností respektovat dříve vyslovené přání ve smyslu § 36 zákona o zdravotních službách.
142. Právní úpravě vedení zdravotnické dokumentace podle § 53 a 54 zákona o zdravotních službách je vytýkáno, že nedostatečně chrání její listinnou podobu. Prvně uvedené ustanovení nicméně stanoví, že se zdravotnickou dokumentací musí být nakládáno podle zákona o zdravotních službách a dalších zákonů, mezi něž je třeba řadit i zákon o ochraně osobních údajů. Nakládáním se rozumí i ochrana zdravotnické dokumentace před neoprávněným zásahem, odcizením, zničením apod. Rovněž lze upozornit na povinnost zdravotnických pracovníků a poskytovatelů zdravotních služeb zachovávat mlčenlivost podle § 51 zákona o zdravotních službách, která zdravotnickou dokumentaci, resp. především údaje v ní, ať v listinné nebo elektronické podobě, rovněž chrání. Porušení povinnosti mlčenlivosti může naplňovat znaky trestného činu neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku.
143. Ustanovení § 14 zákona o zdravotních službách, upravující osobu tzv. odborného zástupce, je vedlejšími účastníky rozporováno, neboť podle jejich názoru dostatečně neupravuje, za co je odborný zástupce odpovědný. V tomto případě však není zřejmé, v čem by toto ustanovení mělo být protiústavní. Odpovědnost odborného zástupce podle právních norem práva občanského, pracovního i trestního není zákonem o zdravotních službách nijak dotčena. Žádné ustanovení ústavního pořádku přitom nenutí zákonodárce k tomu, aby za každých okolností a pro jakoukoli funkci nebo postavení, které v určitém zákoně vymezí nebo upraví, výslovně a zvlášť oproti obecným právním předpisům stanovil nový druh odpovědnosti.
144. Poslední námitku, podle níž zákon obsahuje nepřesnosti, které povedou k rozdílným výkladům a které se mohou stát základem pro různě závazné nezákonné jednání, považuje ministr za natolik neurčitou a nepřesnou, že se k ní není možné relevantními argumenty vymezit. Na základě všech výše uvedených důvodů tak ministr uzavírá své vyjádření konstatováním, že podle jeho názoru napadený zákon není v rozporu s ústavním pořádkem.
III./f Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
145. Úřad pro ochranu osobních údajů se vyjádřil prostřednictvím svého předsedy RNDr. Igora Němce k té části návrhu skupiny senátorů, která směřovala proti právní úpravě Národního zdravotního informačního systému. Ve svém vyjádření ze dne 24. února 2012 podotkl, že úřad považuje za nezbytné, aby vytvoření či změně jakéhokoliv podobného systému veřejné správy předcházelo vyhodnocení dopadů do soukromí občanů. Není mu však známo, že by v některé fázi legislativního procesu došlo k takovémuto vyhodnocení, jež by popsalo důvody nově navrhovaného systému, klady a zápory dosavadních řešení (existujících registrů), odůvodnění potřebných změn, případně srovnání praxe v jiných evropských zemích. Takovéto hodnocení je přitom potřebné i z toho důvodu, že Česká republika důsledně nevyužila ani jednu z možností nabízených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES (recitál č. 54 a čl. 18 až 20), aby každý komplexní informační systém s osobními údaji zaváděný státem byl pečlivě předběžně posouzen.
146. Posuzovaná materie zahrnuje zpracování velkého množství osobních a citlivých údajů, pročež je namístě, že k němu musí docházet na základě jasné a jednoznačné zákonné úpravy, aby byla naplněna ústavněprávní klauzule a současně imperativ veřejného práva, že výkon státní moci musí být prováděn v mezích, způsobem a prostředky stanovenými zákonem. V tomto případě zákony obvykle nedávají občanům možnost upravit podmínky zpracování jejich osobních údajů, občané musí zákonem nařízené postupy strpět. Na zpracování prováděná na základě zákonného zmocnění se vztahuje výjimka z registrační povinnosti podle § 18 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Pokud jde o citlivé údaje (např. o zdravotním stavu), jsou základní zákonné podmínky pro jejich zpracování uvedeny v § 9 zákona o ochraně osobních údajů. S ohledem na odkaz na zvláštní zákony uvedený v jeho písmenu c) a analogicky s přihlédnutím k formě výslovnosti souhlasu vykládá úřad ve své praxi toto ustanovení tak, že ke zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví může dojít pouze za zákonem výslovně a velmi přesně vymezených podmínek. Jistou podporu pro restriktivní výklad oprávnění státních institucí pro zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví lze spatřovat i v recitálech č. 33 a 34 a čl. 9 výše uvedené směrnice.
147. Napadenou právní úpravu považuje úřad za jsoucí v rozporu vůči premise, že zpracování osobních údajů musí být prováděno zákonným a korektním způsobem vůči dotčeným jednotlivcům. Musí se tedy týkat údajů přiměřených, podstatných a v množství úměrném účelům zpracování. Účel zpracování osobních údajů podle napadených ustanovení však jimi není blíže objasněn nebo deklarován. Není odůvodněna účelnost centralizované koncepce povinného uchovávání citlivých údajů občanů ani slučování některých registrů sloužících samostatným výzkumným a lékařským účelům namísto toho, aby byly v potřebných případech předávány či sdíleny jen potřebné údaje. Příkladem je nový Národní registr reprodukčního zdraví, který slučuje celkem pět stávajících registrů: Národní registr rodiček, Národní registr novorozenců, Národní registr vrozených vad, Národní registr potratů a Národní registr asistované reprodukce. Doba uchovávání údajů v těchto registrech byla bez jakéhokoliv vysvětlení a zdůvodnění prodloužena na 30 let.
148. Slova vedení, realizace a získávání jsou velmi obecné ekvivalenty zpracování osobních údajů, jež nevyjadřují ani jeho podstatné náležitosti ani limit zpracování. Tento nedostatek nemůže nahradit prostý výčet či vzájemná kombinace kategorií oprávněných orgánů, množin dat a oprávnění pro transfer (vyžadování a předávání) určitých údajů popisovaných v jiných částech zákona, na což úřad upozorňoval již ve svých připomínkách k návrhu napadených ustanovení, když poukázal na vadnou strukturu Národního zdravotního informačního systému z hlediska zásad zpracování a ochrany osobních údajů, samoúčelnost a nadbytečnost definice tohoto systému. S ohledem na § 9 zákona o ochraně osobních údajů platí, že absenci jasného účelu zpracování citlivých údajů nemůže zhojit ani podzákonný předpis, byť by popisoval sebepřesněji dílčí operace s údaji.
149. Pokud jde o argumentaci ohledně vedení seznamů lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle § 72 zákona o zdravotních službách, v tomto bodu považuje úřad vedení dvou podle účelu totožných evidencí (seznamů osob) za nepřiměřené, a to navíc v množství neúměrném účelům zpracování. Navrhovaným ustanovením dochází k duplicitnímu zpracování osobních údajů, které již vedou komory. Potřebují-li přitom ústřední správní úřady s těmito údaji pracovat, lze nastavit jak jejich vyžádání, tak sdílení dat. V této souvislosti připomíná princip eGovernmentu, v němž by mělo existovat jediné autorizované místo s aktuálními daty.
150. Nad rámec argumentace vedlejších účastníků úřad uvádí, že odůvodnění vládního návrhu zákona o zdravotních službách zcela opomíjí otázku přístupu k údajům uchovávaným v registrech a jejich zabezpečení před neoprávněnými přístupy a zneužitím. Protože se navrhuje uchovávat a sdružovat informace, které jsou mnohdy kopiemi části zdravotnické dokumentace, vzniká návrhem na zpracování údajů v elektronických systémech a na internetu významné riziko ohrožení soukromí občanů. Ve složitých informačních systémech nepostačuje analogicky aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na klasické, resp. lokální nahlížení do listinné zdravotnické dokumentace.
151. Závěrem úřad konstatuje, že vymezení Národního zdravotního informačního systému považuje za natolik obecné, že není zřejmé, zda a jak zásadně by se mělo změnit dosud platné shromažďování osobních údajů ve zdravotnictví, které bylo založeno již v 60. letech minulého století. Předmětný záměr pak nemůže bez jasné informační politiky vůči občanům přispívat ani k posílení právní jistoty, důvěry a etiky v oblasti veřejného zdravotnictví. Za hlavní nedostatek zákona považuje úřad velmi obecné zaměření na celkový rámec informačního systému, aniž by byly definovány účelné a přesně stanovené postupy zpracování citlivých údajů občanů, a přitom byla odůvodněna jejich potřebnost dlouhodobého uchovávání v registrech a nutnost sdružování či sdílení citlivých údajů napříč registry. Zkušenosti z jiných evropských států ukazují, že pro účel, jehož má docílit Národní zdravotní informační systém, postačují databáze klinických studií vedených lékaři a odbornými pracovišti, vedené buď se souhlasem pacienta, nebo anonymně.
152. Své vyjádření doplnil předseda úřadu dopisem ze dne 14. března 2012, jehož součástí byly připomínky úřadu k návrhu vyhlášky o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a pro potřeby vedení národních zdravotních registrů. Návrh vyhlášky v něm odmítl jako celek. Současně reprodukoval řadu námitek, jež uplatnil i ve svém původním vyjádření v tomto řízení.
III./g Vyjádření dotázaných profesních komor
153. Česká lékařská komora se vyjádřením ze dne 2. února 2012, jež bylo podepsáno jejím prezidentem MUDr. Milanem Kubkem, ztotožnila v podstatě se všemi námitkami proti zákonu o zdravotních službách uplatněnými navrhovateli a skupinou senátorů. Podle svého vlastního tvrzení je dokonce sama iniciovala. Nad rámec jejich stručného shrnutí pouze doplnila, že jejich námitky ohledně možného retroaktivního účinku § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách původně akceptovali ministr zdravotnictví i Legislativní rada vlády. Předložený návrh zákona tak předpokládal, že se držitel registrace nestátního zdravotnického zařízení stane dnem jeho účinnosti poskytovatelem zdravotních služeb, aniž by o tom muselo být rozhodnuto ve správním řízení. Ke změně však došlo při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, když byla na základě pozměňovacího návrhu schválena právě napadená úprava.
154. Česká stomatologická komora považuje shromažďování a uchovávání údajů o pacientech a zdravotnických pracovnících (v jejich případě navíc i zveřejňování) za jednoznačný zásah do jejich práva na informační sebeurčení, jak jej chápe Ústavní soud i Evropský soud pro lidská práva. Jak vyplývá z jejího vyjádření ze dne 22. února 2012, podepsaného jejím prezidentem MUDr. Pavlem Chrzem, komora nepovažuje za nežádoucí existenci odpovídajícího a obsahem i rozsahem přiměřeného zdravotnického informačního systému, jehož účelem je sledování zdravotního stavu obyvatelstva, získání informací o činnosti poskytovatelů, o rozsahu a kvalitě poskytovaných služeb a pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky státu. Napadená právní úprava však neobstojí z hlediska čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť nakládání s uvedenými údaji neodpovídá jeho parametrům, případně požadavku, aby zásah do základního práva byl přiměřený svému účelu. Problémem je duplicita a především absence věcného důvodu shromažďování (příp. zveřejňování) citlivých údajů o pacientech, jakož i o zdravotnických pracovnících. Komora dále upozornila na vnitřní rozpornost návrhu skupiny senátorů, která ponechala stranou celou přílohu zákona upravující národní zdravotní registry. Právě tato příloha přitom obsahuje významná a věcně nepřiměřená ustanovení o rozsahu zpracovávaných osobních údajů pacientů.
155. Pokud jde o další připomínky skupiny senátorů, oslovená komora nesdílí závěr o neústavnosti v zákoně o zdravotních službách obsažené úpravy správních deliktů, byť jim vytýká nepřehlednost a přebujelost. Do budoucna vzniklé interpretační problémy budou nepochybně muset řešit i správní soudy. Rovněž se neztotožňuje s návrhem na zrušení povinnosti tzv. přeregistrace. Ačkoliv ji od počátku odmítala a nesouhlasila s ní, neboť představuje nemalou administrativní zátěž pro všechny stávající provozovatele zdravotnických zařízení, přijaté řešení považuje za ústavně konformní. Tvrzený rozpor s právem na podnikání ve smyslu čl. 26 Listiny měl spočívat v tom, že stávající provozovatelé pozbývají oprávnění k činnosti ze zákona pouhým uplynutím času. Tak tomu ale ve skutečnosti není, neboť podáním žádosti o udělení nového oprávnění ve stanovené lhůtě si provozovatelé zajistí, že nové oprávnění bude bezprostředně navazovat na oprávnění stávající. Komora naopak upozorňuje na negativní důsledky, jaké by pro poskytovatele mělo okamžité zrušení napadených přechodných ustanovení. Tím by totiž stávající provozovatelé bez dalšího pozbyli oprávnění poskytovat zdravotní služby.
156. Možnosti vyjádřit se k návrhům využila i Česká lékárnická komora, podle níž je zrušení všech senátorským návrhem napadených ustanovení zákona o zdravotních službách namístě. Ve svém stanovisku ze dne 16. února 2012, podepsaném prezidentem této komory PharmDr. Lubomírem Chudobou, poukázala na absenci věcných důvodů pro shromažďování a zveřejňování údajů o osobách v takovém rozsahu, jak činí zákonem nově upravený Národní registr zdravotnických informací. Výši sankcí u jednotlivých správních deliktů považuje v souladu s návrhem za nepřiměřeně vysokou. V zásadě se ztotožňuje i s námitkami ve vztahu k povinnosti přeregistrace, nesouhlasí však s argumentem vedlejších účastníků, že dosavadní provozovatel musí v devítiměsíční lhůtě dokládat spolu s žádostí o vydání oprávnění také již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti, o splnění podmínek věcné a technické způsobilosti, schválený provozní řád apod. Podle jejího názoru totiž musí žádost, kterou lze podat pouze do 9 měsíců od účinnosti zákona, obsahovat pouze náležitosti podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách, a nikoliv též přílohy podle jeho odstavce 2. Nedojde-li ke zrušení těchto ustanovení, hodlá tato komora prosazovat právě tento výklad. Nemůže totiž připustit, aby byli nynější provozovatelé podle ustanovení § 121 nuceni předkládat při podávání žádosti také všechny přílohy, jejichž příprava je časově i finančně velmi náročná. I z této argumentace vyplývá zbytečnost celého procesu, pro nějž se vžil název přeregistrace.
III./h Další vyjádření
157. Dne 15. března 2012 byl Ústavnímu soudu doručen dopis amicus curiae od občanského sdružení Iuridicum Remedium, se sídlem Praha 9, Vírská 14/278, jehož přílohu tvořilo stanovisko tohoto sdružení k ústavní konformitě úpravy národních zdravotních registrů podle zákona o zdravotních službách.
IV. Replika navrhovatelů a vedlejších účastníků
158. Ústavní soud zaslal uvedená vyjádření navrhovatelům i vedlejším účastníkům pro případ, že by na ně chtěli replikovat. Navrhovatelé této možnosti využili podáním ze dne 13. dubna 2012, kterým prostřednictvím svého zástupce reagovali na vyjádření Poslanecké sněmovny, předsedy vlády a Ministerstva práce a sociálních věcí.
159. K vyjádření Poslanecké sněmovny uvedli, že se vůbec nezabývá námitkami směřujícími k jimi tvrzenému porušení ústavních kautel demokratického zákonodárného procesu. Se závěrem, že napadené zákony byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu, se neztotožňují.
160. Za nepřípadnou či nepostačující dále označili argumentaci předsedy vlády, jenž svůj závěr o ústavní konformitě zákonodárného procesu opřel o skutečnost, že vláda ani nenavrhla schválení návrhů zákonů již v prvém čtení, ani se při jejich prosazování neodhodlala k opětovnému zneužití stavu legislativní nouze a institutu zkráceného jednání. Též jeho tvrzení, že v případě napadených zákonů existoval dostatečný časový prostor k jejich parlamentnímu projednání a veřejné diskusi k nim, má pouze vytvořit zdání, že legislativní proces probíhal řádným způsobem. Navrhovatelé v této souvislosti stručně shrnuli své již uplatněné stěžejní námitky, přičemž zdůraznili, že vládní většina důsledně využila nebo dokonce až zneužila kumulace zákonných institutů umožňujících zkrácení doby jejich projednávání v Poslanecké sněmovně. Zařazení návrhů zákonů po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem na právě probíhající schůzi Poslanecké sněmovny přes námitku nejméně 20 poslanců, jakož i následný způsob jejich projednání jsou samy o sobě dostatečnými důvody pro závěr o porušení zákonných pravidel přijímání zákonů s důsledky dopadajícími na ústavní konformitu celého zákonodárného procesu. Intenzita jejich protiústavního působení byla navíc zvýšena tím, že již v předchozích fázích projednávání napadených zákonů docházelo v Poslanecké sněmovně k podstatnému omezování možností jednotlivých poslanců i opozice vyjádřit se k těmto vládním předlohám, předkládat k nim pozměňovací návrhy a vůbec orientovat se v reálném čase v překotně podávaných rozsáhlých pozměňovacích návrzích vládních poslanců.
161. Přisvědčit podle jejich názoru ale nelze ani dalším jeho tvrzením. Jeho tvrzení, že délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy přinášejí, je zcela nepodložené a paušalizující, neboť s výjimkou jednoho byly všechny zákony vyhlášeny teprve v prosinci 2011, přičemž sedm z nich nabylo účinnosti již k 1. lednu 2012 a u některých ustanovení k tomu došlo dokonce již dnem jejich vyhlášení. Rovněž závěr, že zákony byly projednány v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých lhůt standardního legislativního procesu, není pravdivý. Vzhledem k tomu, že vláda předložila návrhy napadených zákonů poměrně pozdě na to, aby mohly být při respektu k právům opozice a jednotlivých poslanců skutečně řádně, tj. bez výrazného krácení lhůt, projednávány v Poslanecké sněmovně, uchýlila se vládní většina po vrácení nebo zamítnutí návrhů Senátem k bezprecedentnímu způsobu projednání těchto návrhů zákonů, zejména pokud jde o omezení či znemožnění rozpravy k nim a s tím i možnosti poslanců podrobně se seznámit s projednávanými návrhy zákonů a vyjádřit se k jejich obsahu. Není přitom podstatné, že v této fázi legislativního procesu již nebylo možné předkládat pozměňovací návrhy k návrhům zákonů, protože požadavek ústavní konformity se vztahuje na všechny jeho fáze. V neprospěch tvrzení, že žádnému poslanci – koaličnímu nebo opozičnímu – nebyla ve fázi projednávání napadených zákonů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii, uvádějí, že byla odepřena celkem 25 poslancům opozičních poslaneckých klubů a jednomu nezařazenému. V této souvislosti poukazují na konkrétní případy poslanců, kteří se z legitimních (např. rodinných nebo pracovních) důvodů k zákonu nemohli vyjádřit v žádném ze tří čtení projednávání zákonů v Poslanecké sněmovně.
162. Navrhovatelé zdůrazňují, že nezpochybňují institut autonomního rozhodnutí Poslanecké sněmovny nebo dokonce svou schopnost přijímat zákony, nýbrž se pouze domáhají zrušení zákonů, jež byly podle jejich přesvědčení přijaty způsobem porušujícím ústavní normy chránící demokratickou podstatu zákonodárného procesu. Závěrem této části vyjádření konstatují, že ve svém návrhu nepochybně unesli břemeno tvrzení protiústavnosti, pročež je názor předsedy vlády, podle něhož je tento návrh nezpůsobilý meritorního projednání, zcela nesmyslný.
163. Pokud jde o vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, považují jej za vnitřně rozporné a obsahující nepravdivé, zkreslené a zavádějící informace. Dále se však vyjadřují pouze k některým jeho částem, neboť část argumentace
ministerstva podle nich jednoznačně vyvrací již jejich původní návrh.
164. V první řadě nesouhlasí se závěrem, že změna institutu veřejné služby nebyla nijak významná, resp. že celkově nedošlo ke změně smyslu, účelu a podmínek jeho realizace oproti původní úpravě, jež nebyla z hlediska možné protiústavnosti nijak napadána. Navrhovatelé uvádějí, že zákonem č. 366/2011 Sb. došlo k zásadní změně povahy veřejné služby, neboť se rozšířil okruh osob, jimž mohla být zprostředkována, i na uchazeče o zaměstnání a zrušila se bonifikace za její výkon. Zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl pak určen nový maximální rozsah povinné veřejné služby na 20 hodin týdně a byly zavedeny sankce za její odmítnutí, tj. vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, na něž navazuje odnětí podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci, odnětí dávek pomoci v hmotné nouzi a vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Tyto instituty předchozí právní úprava neobsahovala, tudíž nebyl zpochybňován její soulad s ústavním pořádkem.
165. Zatímco dosavadní vymezení veřejné služby sloužilo k aktivizaci dlouhodobě nezaměstnaných osob a její výkon byl pro tyto osoby motivační, což se promítalo i do velkého zájmu o ni, v současné době tento zájem klesl. Jde o důsledek toho, že s jejím výkonem není spojena žádná odměna. K tomu navíc může být její výkon nařízen i v případě krátkodobě nezaměstnané osoby, v podstatě ihned po nástupu do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž po dvou měsících hrozí této osobě v případě odmítnutí vyřazení z evidence. Je zřejmé, že v těchto případech veřejná služba neslouží svému základnímu účelu, a to zachování pracovních návyků dotčené osoby z předchozí výdělečné činnosti, resp. zabránění jejímu sociálnímu vyloučení. K těmto důsledkům dochází obvykle až při střednědobé nebo dlouhodobé nezaměstnanosti. Navrhovatelé navrhují, aby si Ústavní soud od ministerstva vyžádal informace o fungování veřejné služby v praxi, o poskytnutí statistických údajů o tom, kolik osob vykonávalo veřejnou službu v říjnu, listopadu a prosinci 2011 a v lednu, únoru a březnu 2012, dále kolik osob bylo z důvodu odmítnutí veřejné služby v evidenci uchazečů o zaměstnání vyřazeno, případně i údaj, zda u některých osob došlo ke kombinaci výkonu veřejné služby a povinnosti docházet na Czech Point [systém DONEZ („docházka nezaměstnanosti“)], příp. ke kombinaci výkonu nekolidujícího zaměstnání a veřejné služby. Ke zvážení navrhují i vyžádání vyjádření některých dalších mimovládních organizací či veřejného ochránce práv.
166. Ve vztahu k mezinárodnímu srovnání, jež je obsaženo ve vyjádření ministerstva, navrhovatelé poukazují na opomenutí skutečnosti, že je ve všech uvedených státech spojena s výkonem práce odměna, resp. bonifikace pro osobu, která tyto práce vykonává. Rovněž rozsah prací konaných ve zmíněných státech v rámci veřejné služby je oproti domácí právní úpravě, která je bezbřehá, výrazně limitován.
167. Ministerstvo se nijak nevypořádalo se stěžejním argumentem navrhovatelů, že napadená právní úprava není v souladu se zákazem nucené práce. Jde o právo základní, pro jehož realizaci není nutné provedení zákonem, a dotčená fyzická osoba se může domáhat ochrany před nucenou prací nebo službou nikoliv pouze v rámci zákona, který zákaz nucené práce upravuje. Při určování, zda veřejná služba je nucenou prací, je třeba vyjít z toho, jaké subjekty uzavírají příslušnou smlouvu, jaké je jejich vzájemné postavení, co je předmětem smlouvy a jaká jsou vzájemná práva a povinnosti účastníků. Uvedené znázorňují na srovnání zprostředkování veřejné služby a zprostředkování zaměstnání. Přihlášením do evidence uchazečů o zaměstnání fyzická osoba deklaruje svůj zájem získat vhodné zaměstnání a zároveň skutečnost, že se jí ho vlastními silami zatím nepodařilo nalézt. Cílem evidence je tak pomoci uchazeči s jeho získáním. Vhodným zaměstnáním se přitom ve smyslu § 20 zákona o zaměstnanosti rozumí výkon závislé práce v pracovním poměru nebo na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Na jeho zprostředkování ze strany krajské pobočky úřadu práce má uchazeč nárok, přičemž je povinen poskytovat jí potřebnou součinnost a dbát jejích pokynů při zprostředkování zaměstnání (§ 19 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.). Pokud tak nečiní, hrozí mu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Úřad práce je tak na základě zákona oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče o zaměstnání, vykonává vůči němu státní moc, tudíž je vzájemný vztah těchto subjektů vztahem vrchnostenským, tj. nadřízenosti a podřízenosti. Pokud úřad práce zprostředkuje uchazeči vhodné zaměstnání, je uchazeč povinen toto zaměstnání přijmout, vyjma případu, kdy by mu v tom bránily vážné důvody. Pracovní smlouvu, resp. některou z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr však mezi sebou uzavírají uchazeč a potenciální zaměstnavatel, přičemž zmíněné subjekty jsou si mezi sebou rovny. Zaměstnavatel není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech uchazeče.
168. Zákon o zaměstnanosti naopak nehovoří o tom, že uchazeč má právo na zprostředkování veřejné služby. Kontraktační autonomie, na kterou odkazuje ministerstvo, se může uplatnit pouze tam, kde jsou si oba subjekty právního vztahu rovny a jeden nemůže v daném právním vztahu autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektu druhého, případně, nejsou-li si subjekty rovny, pokud podřízený subjekt může uplatnit právo a subjekt silnější je povinen výkon tohoto práva strpět. Rozhodne-li se podřízený subjekt svého práva nevyužít, nemělo by dojít ke změně jeho dosavadního právního postavení k horšímu. Pokud je však podřízenému subjektu v daném právním vztahu uložena povinnost a s jejím nesplněním může dojít ke změně právního postavení spojené s negativními důsledky, nelze o kontraktační autonomii vůbec uvažovat. Nastoupení těchto důsledků je ve správním právu považováno za mocenské donucení k řádnému plnění povinnosti. Poněvadž je uchazeč o zaměstnání povinen řídit se po celou dobu evidence, a tedy i při zprostředkování veřejné služby, pokyny krajské pobočky úřadu práce a za odmítnutí jejího výkonu mu hrozí vyřazení z této evidence, je patrné, že nemá kontraktační autonomii, nýbrž naopak právní povinnost smlouvu o výkonu veřejné služby uzavřít. Důsledkem je, že uchazeč nabídku veřejné služby vnímá jako pokyn úřadu práce, který je pro něj závazný, a v případě jeho nesplnění očekává sankci.
169. Ministerstvo uznalo, že výkon veřejné služby je v podstatě výkonem závislé práce, pročež musí mít ten, kdo ji vykonává, právo na spravedlivou odměnu za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. Vzhledem k tomu, že právní úprava nezakotvuje žádnou odměnu za práci odvedenou v rámci veřejné služby, nýbrž § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi naopak výslovně uvádí, že za výkon veřejné služby odměna nenáleží, lze tento stav považovat za zásah do samotné podstaty předmětného práva. Neobstojí přitom poukaz na hospodářskou krizi v České republice, neboť stav ekonomiky našeho státu není v současné době natolik nepříznivý, aby odůvodňoval naprosté odepření odměny za práci osobám, které vykonávají práci ve veřejném zájmu. Požadavku na zachování esenciálního základu práva na spravedlivou odměnu za práci by bylo učiněno zadost, pokud by za výkon zmíněné práce byla poskytnuta odměna, byť by byla nižší než minimální hodinová mzda.
170. Rovněž nelze přehlédnout, že podpora v nezaměstnanosti je dávkou odvozenou z předchozí účasti osoby na pojištění pro případ ztráty zaměstnání a pro poskytování tohoto plnění by měly být zákonem přesně stanoveny podmínky, které by neměly být v průběhu poskytování této dávky měněny na základě nahodilých skutečností (tj. na základě volné úvahy úřadu práce, zda konkrétnímu uchazeči veřejnou službu zprostředkuje či nikoliv). Uchazeč pobírající podporu v nezaměstnanosti získal na toto plnění právní nárok již na základě skutečností vzniklých v minulosti, protože po stanovenou dobu odváděl z předchozího zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti pojistné kryjící případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je ztráta zaměstnání. Z tohoto důvodu po něm nelze spravedlivě požadovat, aby si v průběhu pobírání zmíněné dávky její poskytování znovu „zasloužil“ výkonem veřejné služby. Většina osob, která pobírá podporu v nezaměstnanosti, navíc není příjemcem dávek v hmotné nouzi, které ministerstvo považuje za spravedlivou odměnu za práci. Pomoc v hmotné nouzi je plnění, které je stát povinen osobě, která se nachází v hmotné nouzi, poskytovat k zajištění základních životních podmínek. S ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny by tak neměla být poskytována na základě principu zásluhovosti, ale na základě principu potřebnosti. Jinými slovy, pomoc k zajištění elementárních životních podmínek je třeba poskytovat na základě principu potřebnosti, zákonodárci však nic nebrání, aby nad rámec zajištění elementárních životních podmínek zvýšil částky poskytované pomoci na základě principu zásluhovosti. Nakonec neobstojí ani argument, že osoba, jíž veřejná služba nabídnuta nebyla, pobírá stejné plnění jako osoba, která veřejnou službu vykonává a má stejné právo být vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání, když právě tato skutečnost je převážnou většinou uchazečů o zaměstnání hlavním demotivujícím faktorem, který je v současné době od výkonu veřejné služby odrazuje.
171. Závěrem svého vyjádření navrhovatelé uvádějí, že podle platné právní úpravy může úřad práce nařídit uchazeči o zaměstnání výkon veřejné služby až v rozsahu 20 hodin týdně, zákon však již nestanoví maximální možnou délku výkonu veřejné služby v tomto rozsahu ani zákaz jeho souběhu s výkonem nekolidujícího zaměstnání (zaměstnání maximálně na polovinu stanovené pracovní doby s příjmem maximálně ve výši poloviny minimální mzdy – srov. § 25 odst. 3 zákona o zaměstnanosti) ani zákaz souběhu výkonu veřejné služby s povinností dostavovat se na Czech Point. Již s přihlédnutím k tomu, že uchazeč za tuto práci neobdrží žádnou odměnu, jakož i k uvedenému časovému rozsahu, lze výkon veřejné služby považovat za velmi tíživý, což by v případě obou výše uvedených situací platilo ještě víc. Podle navrhovatelů by ústavně konformní právní úprava musela stanovit meze správní úvahy úřadu práce při zprostředkování veřejné služby tak, aby pro uchazeče nepřiměřeně tíživá nebyla. Současná právní úprava jeho uvážení přitom hraničí se svévolí správního orgánu při výkonu státní moci, která je podle Listiny nepřípustná.
172. Skupina senátorů možnost replikovat vyjádření k jejich návrhu nevyužila.
173. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, ve svém vyjádření stručně uvedla, že se ztotožňuje s argumentací navrhovatelů i skupiny senátorů, jakož i vyjádřením Senátu. Rovněž nemá námitek k vyjádřením zaslaným Českou lékařskou komorou, Českou stomatologickou komorou, Českou lékárnickou komorou a Úřadem pro ochranu osobních údajů. Na druhé straně nesouhlasí s vyjádřeními Poslanecké sněmovny, předsedy vlády, Ministerstva práce a sociálních věci a Ministerstva zdravotnictví, tento nesouhlas již ale dále nezdůvodňuje, a to s odvoláním na výše zmíněná vyjádření, jakož i vlastní argumentaci obsaženou v jejím vlastním návrhu.
V. Ústní jednání
174. Ústavní soud si v souladu s § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od ústního jednání, tento souhlas však nebyl udělen ze strany skupiny poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Z tohoto důvodu bylo v dané věci nařízeno ústní jednání na 27. listopadu 2012. Ústního jednání se zúčastnil poslanec Jeroným Tejc jako zástupce navrhovatelů, advokát J. M. jako zástupce skupiny senátorů, místopředsedkyně Senátu Alena Gajdůšková a poslanec Marek Benda jako zástupce Poslanecké sněmovny, kterého k zastupování pověřila předsedkyně Poslanecké sněmovny. Za skupinu poslanců, která má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, se nikdo neúčastnil. Její zástupce se z jednání omluvil v den ústního jednání. Poněvadž tato skupina jako jediná trvala na ústním jednání a Ústavní soud by jinak ústní jednání nenařizoval, uložil předseda Ústavního soudu usnesením pořádkové opatření skupině poslanců podle § 61 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ve výši 100 000 Kč. V průběhu ústního jednání položil soudce Jan Musil dotaz zástupci Poslanecké sněmovny, zda některý z napadených zákonů neobsahuje technické nedostatky, které by si vyžadovaly přijetí novely k jejich odstranění. Zástupce Poslanecké sněmovny existenci případných technických nedostatků nevyloučil, nicméně v případě žádného z těchto zákonů nemusela být přijímána jejich novela v průběhu týdnů nebo měsíců po jejich přijetí. Následně zástupci účastníků řízení a skupiny senátorů zrekapitulovali obsah svých dosavadních vyjádření. Zástupce skupiny senátorů upřesnil, že by v případě návrhu na zrušení § 121 odst. 1 zákona o zdravotních službách postačovalo zrušení části první věty ve slovech „a to po dobu 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak; tato osoba se považuje za poskytovatele.“ a věty druhé.
VI. Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
175. Ústavní soud konstatuje, že návrhy podané navrhovateli i vedlejšími účastníky splňovaly formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, pročež nic nebránilo jejich věcnému posouzení.
176. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem, případně jiného právního předpisu i se zákony, ze třech komponentů. Jedná se o zodpovězení otázek, zda zákon nebo jiný právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s
ústavními zákony a v případě jiného právního předpisu i se zákony.
177. V případě všech napadených zákonů je mimo jakoukoliv pochybnost, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k jejich přijetí. Ještě předtím, než Ústavní soud přistoupil k posouzení samotné zákonodárné procedury, považoval za účelné připomenout, že je v tomto typu řízení vázán návrhem na zrušení určitého právního předpisu nebo jeho části pouze, pokud jde o rozsah, v jakém má k němu podle navrhovatelů dojít, nikoliv však i jeho odůvodněním. To znamená, že k přezkoumání napadeného právního předpisu může přistoupit i z jiných než navrhovateli tvrzených důvodů [srov. nález ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), nález ze dne 30. dubna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 18/01 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.)]. Uvedené východisko se uplatní při posouzení nejen obsahového souladu napadeného právního předpisu, ale i ústavnosti procedury jeho přijetí. Nelze z něho však dovozovat, že k jeho přezkumu dochází pokaždé z hlediska všech v úvahu přicházejících námitek neboli možných derogačních důvodů [srov. mutatis mutandis nález ze dne 3. listopadu 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/09 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), body 98 až 100]. Takovýto přezkum by nakonec ve většině případů ani nebylo možné důsledným a vyčerpávajícím způsobem provést a
případná akceptace odlišného pojetí by znamenala toliko založení fikce, která by neměla žádné rozumné opodstatnění. Jejím důsledkem by totiž bylo omezení možnosti, aby ve vztahu k napadenému právnímu předpisu byly později uplatněny i jiné (než dosud posouzené) důvody jeho možného nesouladu, což by zvlášť v případech konkrétní kontroly ústavnosti mohlo vést v neprospěch jednotlivce k odepření přezkumu ústavnosti zákona z hlediska dotčených základních práv a svobod.
178. Uvedené se promítá i do rozsahu, v jakém Ústavní soud v dané věci zkoumal ústavnost způsobu přijetí napadených zákonů a jemuž odpovídá následující shrnutí k němu se vztahujících relevantních skutečností. Ve svém přezkumu se tak zabýval především námitkami uplatněnými v návrzích obou skupin poslanců, přičemž nad jejich rámec posuzoval předmětné ustanovení toliko z těch hledisek, na jejichž základě přezkoumává ústavnost zákonodárného procesu vždy. Jeho přezkum tak zahrnoval i posouzení, zda byl zachován ústavně stanovený postup zákonodárného procesu ve smyslu účasti jednotlivých ústavních orgánů na něm a zda pro návrhy zákonů hlasovala v každé z komor předepsaná většina poslanců nebo senátorů. Jde o skutečnosti, u nichž by porušení ústavně stanovených pravidel bez dalšího vedlo ke zpochybnění samotné legitimity právního předpisu, pročež k nim musí být přihlédnuto pokaždé, kdy je posuzován soulad právního předpisu s ústavním pořádkem. Z důvodu přehlednosti budou v následující části shrnuty nejdřív posledně uvedené skutečnosti ve vztahu ke každému napadenému zákonu zvlášť a následně ty, jež se dotýkají jejich společného projednávání v Poslanecké sněmovně.
VI./a Shrnutí průběhu legislativního procesu
179. Z vyjádření účastníků řízení i těsnopiseckých zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu a dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu zjistil Ústavní soud následující skutečnosti.
180. Návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů (sněmovní tisk č. 410, nebude-li uvedeno jinak, jedná se o sněmovní tisky v 6. volebním období, trvajícím od roku 2010) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 684), kdy pro něj hlasovalo 79 z přítomných 139 poslanců, 30 z nich bylo proti a 30 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 189, nebude-li uvedeno jinak, jedná se o senátní tisky v 8. funkčním období, 2010–2012) a vrátil jej s připomínkami dne 6. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 325). Z přítomných 68 senátorů hlasovalo pro jeho vrácení 48, 1 byl proti a 19 se zdrželo hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (usnesení č. 824), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 180 přítomných poslanců, 69 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 24. listopadu 2011 v částce 120 pod č. 341/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. ledna 2012 s výjimkou některých ustanovení, u nichž se tak stalo již dnem vyhlášení.
181. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (sněmovní tisk č. 315) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 8. dubna 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 2. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 664), kdy pro něj hlasovalo 101 z přítomných 171 poslanců a 70 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 180) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 338). Z přítomných 59 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 20 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 825), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 364/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012.
182. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 411) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 683), kdy pro něj hlasovalo 87 z přítomných 149 poslanců a 62 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 188) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 339). Z přítomných 56 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 37, 18 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 833), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 180 přítomných poslanců, 70 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 16. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 365/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012.
183. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 372) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 688), kdy pro něj hlasovalo 89 z přítomných 147 poslanců, 58 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 193) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 340). Z přítomných 56 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 38, 17 bylo proti a 1 se zdržel hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 826), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 366/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. ledna 2012 s výjimkou některých ustanovení, u nichž se tak stane dne 1. ledna 2014. Tímto zákonem byl změněn § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož zrušení se domáhají navrhovatelé.
184. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 373) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 689), kdy pro něj hlasovalo 84 z přítomných 143 poslanců, 58 z nich bylo proti a 1 se hlasování zdržel. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 194) dne 13. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 369). Z přítomných 58 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 18 bylo proti a 5 se zdrželo hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 827), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 179 přítomných poslanců, 69 bylo proti a 2 se zdrželi hlasování. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 128 pod č. 367/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2012. Jde o zákon, jímž bylo do zákona o zaměstnanosti doplněno napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d).
185. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 409) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 682), kdy pro něj hlasovalo 95 z přítomných 158 poslanců, 61 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 187) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 345). Z přítomných 65 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 40, 21 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 832), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 108 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 129 pod č. 369/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.
186. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 377) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. května 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 2. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 665), kdy pro něj hlasovalo 99 z přítomných 167 poslanců a 68 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 181) dne 7. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 337). Z přítomných 61 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 41 a 20 bylo proti. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 828), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 110 ze 180 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 6. prosince 2011 v částce 129 pod č. 370/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. dubna 2012 s výjimkou některých ustanovení, která nabudou účinnosti až 1. ledna 2013.
187. Návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách) (sněmovní tisk č. 405) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 678), kdy pro něj hlasovalo 108 z přítomných 175 poslanců a 67 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 183) dne 6. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 332). Z přítomných 65 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 44, 16 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 829), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 110 ze 180 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 372/2011 Sb. Účinnost nabyl dne 1. dubna 2012 s výjimkou některých ustanovení, která nabudou účinnosti až 1. dubna 2013.
188. Návrh zákona o specifických zdravotních službách (sněmovní tisk č. 407) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 7. září 2011
na své 22. schůzi (usnesení č. 680), kdy pro něj hlasovalo 92 z přítomných 160 poslanců, 64 z nich bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 185) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 343). Z přítomných 60 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 38, 16 bylo proti a 6 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 830), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 107 ze 178 přítomných poslanců a 70 bylo proti, 1 se hlasování zdržel. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 373/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.
189. Návrh zákona o zdravotnické záchranné službě (sněmovní tisk č. 406) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 679), kdy pro něj hlasovalo 93 z přítomných 157 poslanců, 38 z nich bylo proti a 26 se zdrželo hlasování. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 184) a vrátil jej s připomínkami dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 342). Z přítomných 69 senátorů hlasovalo pro jeho vrácení 52, žádný nebyl proti a 17 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (usnesení č. 823), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 181 přítomných poslanců, 51 bylo proti a 21 se hlasování zdrželo. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 374/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.
190. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, (sněmovní tisk č. 408) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 681), kdy pro něj hlasovalo 92 z přítomných 158 poslanců, 59 z nich bylo proti a 7 se zdrželo hlasování. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 186) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 344). Z přítomných 55 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 16 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 831), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011. Podepsán jím byl 22. listopadu 2011. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 8. prosince 2011 v částce 131 pod č. 375/2011 Sb., účinnost nabyl dne 1. dubna 2012.
191. Návrh zákona o důchodovém spoření (sněmovní tisk č. 412) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. V úvodu prvního i druhého čtení byl schválen návrh, aby byla sloučena rozprava k tomuto bodu a k tiskům č. 413 a 414 (viz níže), podle čehož bylo dále postupováno. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 685), kdy pro něj hlasovalo 86 z přítomných 147 poslanců a 61 z nich bylo proti. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 190) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 349). Z přítomných 61 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 43 a 18 bylo proti. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 834), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 426/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti 1. ledna 2012.
192. Návrh zákona o doplňkovém penzijním spoření (sněmovní tisk č. 413) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 686), kdy pro něj hlasovalo 86 z přítomných 149 poslanců, 61 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 191) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 350). Z přítomných 58 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 36, 19 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 835), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 109 ze 179 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 427/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti dnem jeho vyhlášení nebo šest měsíců po dni jeho vyhlášení nebo ji nabudou dne 1. ledna 2014.
193. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření (sněmovní tisk č. 414) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 30. června 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. září 2011 na své 22. schůzi (usnesení č. 687), kdy pro něj hlasovalo 87 z přítomných 146 poslanců, 57 z nich bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 192) dne 12. října 2011 na své 12. schůzi (usnesení č. 351). Z přítomných 54 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 35, 8 bylo proti a 11 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 836), když pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 6. listopadu 2011 na její 25. schůzi 107 ze 177 přítomných poslanců a 70 bylo proti. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 9. listopadu 2011, přičemž ten jej ve lhůtě stanovené čl. 50 odst. 1 Ústavy ani nepodepsal, ani nevrátil zpět. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 28. prosince 2011 v částce 149 pod č. 428/2011 Sb. Účinnost nabude 1. ledna 2013 s výjimkou některých ustanovení, jež nabyla účinnosti dnem jeho vyhlášení nebo dne 1. ledna 2012.
194. Dále je třeba uvést, že u sněmovních tisků č. 405, 406, 407, 408, 409, 410, 412, 413 a 414 byla podle § 91 odst. 2 jednacího řádu zkrácena lhůta pro projednání návrhu zákona ve výborech na 40 dnů, v případě sněmovních tisků č. 377 a 411 na 30 dnů. S výjimkou sněmovních tisků č. 372 a 373 byl závěrem druhého čtení pokaždé schválen návrh na zkrácení lhůty k zahájení třetího čtení na 48 hodin ve smyslu § 95 odst. 1 jednacího řádu. V případě sněmovního tisku č. 315 k tomu došlo na návrh poslance Jana Vidíma, jenž nebyl navrhovatelem zákona.
195. Z výše uvedených údajů je patrné, že v případě všech napadených zákonů rozhodl Senát na své 12. schůzi konané ve dnech 6. až 13. října 2011 o jejich zamítnutí nebo vrácení s připomínkami. Poslanecká sněmovna se jimi následně zabývala na své 25. schůzi, přičemž o nich hlasovala 6. listopadu 2011. Návrh pořadu této schůze, který schválil organizační výbor Poslanecké sněmovny na své 37. schůzi dne 13. října 2011 (usnesení č. 177), předpokládal případné projednávání „zákonů ze Senátu, budou-li splněny zákonné lhůty“ ve dnech 1. a 2. listopadu 2011. To, jakých zákonů se toto projednávání bude týkat, nebylo v pozvánce na schůzi specifikováno. Úvodem jednání dne 25. října 2011, a to ještě před schválením pořadu schůze, sdělila předsedkyně Poslanecké sněmovny poslancům, že ve středu 19. října 2011 vrátil Senát patnáct návrhů zákonů projednaných Poslaneckou sněmovnou k dokončení legislativního procesu. Kromě výše uvedených čtrnácti návrhů se jednalo i o návrh zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk č. 378, senátní tisk č. 182). Tento návrh byl projednán Senátem dne 12. října 2011 na jeho 12. schůzi a vrácen Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Ke schválení pořadu 25. schůze Poslanecké sněmovny došlo, pokud jde o zařazení Senátem zamítnutých nebo vrácených návrhů zákonů, v podobě navržené organizačním výborem.
196. Po zahájení jednání Poslanecké sněmovny dne 1. listopadu 2011, tedy dalšího jednacího dne její 25. schůze, informovala předsedkyně Poslanecké sněmovny poslance, že jeho úvodem budou projednávány zákony zamítnuté nebo vrácené Senátem. Poté, co opoziční poslanec Jeroným Tejc předložil řadu návrhů na změnu pořadu této schůze dotýkajících se i předmětných bodů, přednesl předseda poslaneckého klubu TOP 09 a Starostové Petr Gazdík návrh, aby Poslanecká sněmovna jednala v tento den a meritorně i procedurálně hlasovala o všech návrzích i po 19:00 a po 21:00 hod., případně i další den po půlnoci. Návrh byl přijat, když pro něj ze 185 přítomných poslanců hlasovalo 104, 62 bylo proti. Dále se do rozpravy přihlásil předseda poslaneckého klubu Občanské demokratické strany Zbyněk Stanjura s návrhem, aby se Poslanecká sněmovna usnesla na omezení řečnické doby na 10 minut, dále, že každý poslanec může k téže věci vystoupit maximálně dvakrát, a nakonec, aby jednacím dnem této schůze byly také sobota 5. listopadu, neděle 6. listopadu a pondělí 7. listopadu. O jednotlivých návrzích bylo samostatně hlasováno, přičemž všechny byly přijaty (k prvním dvěma srov. usnesení č. 813). Ze 185 přítomných poslanců hlasovalo pro první návrh 102, proti bylo 80, pro druhý návrh 103, proti bylo 78 a pro třetí návrh 105, proti bylo 78 poslanců.
197. Přijaté usnesení označil předseda poslaneckého klubu České strany sociálně demokratické Bohuslav Sobotka za zmatečné, neboť podle § 59 odst. 1 jednacího řádu lze takovéto omezení řečnické doby přijmout jen ve vztahu ke konkrétnímu projednávanému bodu. V této souvislosti vyslovil nesouhlas s tvrzením předsedkyně Poslanecké sněmovny, podle níž bylo toto omezení přijato ve vztahu ke všem jí zmíněným bodům, tedy Senátem vráceným nebo zamítnutým návrhům zákonů. Takovémuto výkladu totiž brání nejen neuvedení těchto bodů v přijatém usnesení, ale i skutečnost, že tyto body zatím nebyly žádným usnesením zařazeny do schváleného pořadu. Předseda poslaneckého klubu Komunistické strany Čech a Moravy Pavel Kováčik její výklad zpochybnil i z toho důvodu, že se o předmětném návrhu konalo hlasování předtím, než bylo hlasováno o předložených návrzích na změnu zařazení jednotlivých bodů. V daném okamžiku tak nemohlo být jasné, kdy a jaké body pořadu se budou projednávat. K námitkám se připojil i poslanec Vojtěch Filip z téhož klubu, který poukázal na to, že doplnění pořadu schůze o vrácené nebo zamítnuté zákony je možné pouze na návrh, o kterém musí být hlasováno a proti němuž mohou uplatnit námitku dva poslanecké kluby nebo nejméně 20 poslanců. Stejným způsobem nakonec postupovala předsedkyně Poslanecké sněmovny již na 13. schůzi dne 1. února 2011, kdy se o zařazení Senátem vrácených nebo zamítnutých návrhů zákonů hlasovalo. Následně 22 poslanců z klubu Komunistické strany Čech a Moravy uplatnilo námitku proti zařazení těchto bodů podle § 54 odst. 6 jednacího řádu. Ke stejné argumentaci i námitce se prostřednictvím svého předsedy připojil i poslanecký klub České strany sociálně demokratické.
198. Na uvedené argumenty reagovala předsedkyně Poslanecké sněmovny poukazem na jiný precedent z roku 2005, kdy tehdejší předseda Lubomír Zaorálek neuznal námitku proti zařazení takovýchto návrhů zákonů do pořadu schůze. Ze zákona mu totiž vyplývala povinnost zařadit na nejbližší schůzi zákony, které Senát vrátil, přičemž zákon vůbec nepočítá s možností, že by o jejich zařazení bylo hlasováno. Na základě této argumentace tak místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Kateřina Klasnová, která v daném okamžiku předsedala schůzi, neuznala platnost námitky skupiny poslanců proti doplnění schváleného pořadu schůze. Námitka proti postupu předsedající byla zamítnuta, když pro její vyhovění hlasovalo pouze 75 ze 181 přítomných poslanců, 106 bylo proti.
199. Poslanecká sněmovna schválila dne 2. listopadu 2011 návrh poslance Zbyňka Stanjury, aby i v tento den jednala a meritorně i procedurálně hlasovala o všech návrzích po 19:00, po 21:00 hod., jakož i následujícího dne po půlnoci. K tomu je třeba uvést, že ve dnech 1. a 2. listopadu 2011 probíhala až do ranních hodin rozprava k návrhu zákona, kterým se mění zákon o stavebním spoření (viz výše bod 195 tohoto nálezu), přičemž o tom, zda bude opětovně přijat, hlasovala Poslanecká sněmovna až 3. listopadu 2011 večer. Ještě před ukončením nočního jednání navrhl poslanec Petr Gazdík, aby se i 3. listopadu 2011 jednalo bez časového omezení. Když pak téhož dne večer poslanci opětovně schválili posledně uvedený návrh zákona, jenž byl vrácen Senátem s pozměňovacími návrhy, předložil poslanec Zbyněk Stanjura návrh, aby byla podle § 54 odst. 8 jednacího řádu sloučena rozprava ke zbylým čtrnácti návrhům zákonů. Svůj návrh odůvodnil tím, že k prvnímu ze Senátem vrácených zákonů trvala rozprava několik desítek hodin, což zahrnovalo 110 vystoupení opozičních poslanců. Rovněž jim vytkl neustálé předkládání různých „nesmyslných“ pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 104 ze 181 přítomných poslanců, proti bylo 37. Poslanec Pavel Kováčik namítal, že rozprava neměla být sloučena, neboť projednávané body spolu věcně nesouvisí. Jedinou souvislost spatřoval v tom, že se jedná o součásti tzv. reformy. Místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Vlasta Parkanová jako předsedající nicméně otevřela „první bod z tohoto bloku“, přičemž následovalo uvedení jednotlivých návrhů zákonů vystoupením zástupců vlády jako navrhovatele a zpravodajů. Poté byla otevřena sloučená rozprava k těmto bodům.
200. V úvodu sloučené rozpravy navrhl poslanec Marek Benda jménem koaličních poslaneckých klubů Občanské demokratické strany, TOP 09 a Starostové a Věcí veřejných omezení řečnické doby k projednávaným 14 bodům na 10 minut pro poslance a omezení jejich možnosti vystoupit k těmto bodům nejvýše dvakrát. Své návrhy odůvodnil obstrukcí ze strany opozice, odmítnutím nechat se terorizovat zneužíváním jednacího řádu: „Prostě je právo opozice mluvit, hovořit, argumentovat, není právo opozice donekonečna zdržovat a obtěžovat.“ (těsnopisecká zpráva z jednání Poslanecké sněmovny dne 3. listopadu 2011, 25. schůze, www.psp.cz). Oba návrhy byly přijaty, když pro první z nich hlasovalo 100 ze 147 přítomných poslanců, proti bylo 42, a pro druhý 97 ze 146 přítomných poslanců, proti bylo rovněž 42 (usnesení č. 820). Tento postup byl následně zpochybněn ve vystoupeních poslance Bohuslava Sobotky a místopředsedy Poslanecké sněmovny Lubomíra Zaorálka, jejichž námitky se částečně shodovaly s argumentací navrhovatelů v tomto řízení. Důsledkem schváleného návrhu byl postup, kdy předsedající schůze nepřipustily jednotlivým poslancům třetí nebo další vystoupení v rozpravě.
201. Sloučená rozprava pokračovala ve dnech 4., 5. a 6. listopadu 2011. Ve všech případech došlo na návrh některého z předsedů koaličních poslaneckých klubů ke schválení usnesení, aby Poslanecká sněmovna jednala meritorně i procedurálně o všech návrzích po 19:00 i po 21:00 hod., případně i na druhý den po půlnoci. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 4. listopadu 2011 hlasovalo ze 149 přítomných poslanců 97, proti bylo 49. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 5. listopadu 2011 hlasovalo ze 113 přítomných poslanců 71, proti bylo 39. Pro návrh ve vztahu k jednání dne 6. listopadu 2011 hlasovalo ze 101 přítomných 62 poslanců, 27 bylo proti. Sloučená rozprava byla ukončena téhož dne před 22:00 hod. Po 23:00 hod. bylo hlasováno o jednotlivých čtrnácti návrzích zákonů. V celém jejím průběhu se v řízení schůze střídaly předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová a místopředsedkyně Vlasta Parkanová a Kateřina Klasnová. Místopředseda Lubomír Zaorálek, jenž jako jediný člen vedení Poslanecké sněmovny byl členem opozičního poslaneckého klubu, konkrétně České strany sociálně demokratické, schůzi v průběhu této rozpravy neřídil.
VI./b Vymezení předmětu ústavněprávního přezkumu
a jeho obecná východiska
202. Na základě zjištěných skutečností nemá Ústavní soud žádné pochybnosti o tom, že v případě všech čtrnácti napadených zákonů byl dodržen Ústavou stanovený postup rozhodování jednotlivých komor a prezidenta republiky v rámci procedury jejich přijímání a že k jejich schválení došlo pokaždé předepsanou většinou poslanců nebo senátorů. Tyto skutečnosti nijak nerozporují ani navrhovatelé. Ústavní soud proto přistoupil k jednotlivým námitkám, které ve vztahu ke způsobu přijetí napadených zákonů uplatnily obě skupiny poslanců.
203. Podle navrhovatelů bylo sloučení rozpravy k návrhům všech napadených zákonů v rozporu s § 54 odst. 8 jednacího řádu, protože tyto návrhy spolu navzájem věcně nesouvisely. Současně mělo dojít i k porušení § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu. Omezení řečnické doby a počtu vystoupení jednotlivých poslanců bylo totiž možné prosadit jen k individuálním bodům pořadu schůze, nikoliv však ke všem, o nichž byla vedena sloučená rozprava. V nerespektování těchto pravidel spatřují navrhovatelé prvky libovůle ústící až ve zpochybnění legitimity a legality přijatých zákonů, dále porušení některých práv opozice, která byla omezena v možnosti věcně kritizovat jejich obsah, a znehodnocení role Senátu v legislativním procesu, když na důvody, pro které vrátil nebo zamítl návrhy zákonů, nemohlo být v rozpravě adekvátně reagováno. Tyto negativní důsledky měly být umocněny zařazením návrhů zákonů bez hlasování na probíhající schůzi Poslanecké sněmovny, k čemuž podle navrhovatelů došlo v rozporu s § 54 odst. 6 a § 97 odst. 3 a 4 jednacího řádu. Důvod pro zrušení napadených zákonů shledávají navrhovatelé kumulativně v uvedených pochybeních, a to i s ohledem na to, že v případě většiny z nich došlo již v rámci původního projednávání v Poslanecké sněmovně ke zkrácení lhůt k projednání návrhu zákona ve výboru podle § 91 odst. 1 a 2 jednacího řádu z 60 na 40 nebo 30 dnů a ke zkrácení lhůty pro zahájení třetího čtení podle § 95 odst. 1 jednacího řádu ze 72 na 48 hodin. Jako poslední podpůrný argument v této souvislosti uvádějí, že během jednání ve dnech 3. až 6. listopadu 2011 nebyl k řízení schůze připuštěn jediný místopředseda Poslanecké sněmovny, který zastupuje parlamentní opozici.
204. Námitky vůči průběhu zákonodárné procedury, byť tentokrát jen ve vztahu k přijetí zákona o zdravotních službách, formulovala i skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Způsobu projednávání uvedeného zákona je především vytýkána absence náležitého časového rámce, který by s ohledem na jeho charakter „kodexu“ umožnil dosažení širšího konsenzu na jeho obsahu. K tomu byl návrh zákona předložen začátkem léta 2011, tedy v období dovolených, aniž by měli poslanci již tehdy k dispozici i související návrh novely zákona o veřejném zdravotním pojištění, jenž byl dán do připomínkového řízení až v říjnu tohoto roku. V rozporu s ústavním pořádkem má být i skutečnost, že při projednávání návrhu zákona byly schváleny tzv. přílepky.
205. Ústava vymezuje základní strukturu zákonodárného procesu, stanoví, které ústavní orgány na něm participují, a předepisuje potřebné většiny pro přijetí zákonů. Z podstatné části jde o pravidla, která jsou dostatečně určitá, aby je bylo možné aplikovat přímo. Jejich obsah nicméně nelze vnímat izolovaně od mnohem obecnějších ústavních principů, jež jsou v demokratickém právním státě určující pro přijímání politických rozhodnutí. Lze mezi ně zařadit především demokratický princip a s ním spojenou zásadu většinového rozhodování, vyplývající z čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, dále zákaz svévole, princip ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavek demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, princip volné soutěže politických stran [blíže k jejich obsahu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B, a nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), část IV./b]. Tyto ústavní principy musí být reflektovány při výkladu jednotlivých článků Ústavy upravujících průběh zákonodárného procesu, a tudíž se musí promítat i do jeho podrobné úpravy na úrovni jednacích řádů, a být tak určující pro výklad a aplikaci jejich ustanovení (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38). Jsou to přitom právě jednací řády, jejichž prostřednictvím jsou tyto principy účinně garantovány a promítány do každodenní parlamentní praxe.
206. Z argumentace navrhovatelů je zřejmé, že v případě napadených zákonů mělo dojít k nepřípustnému zásahu právě do těch principů, jimiž je poskytována ochrana právům parlamentní opozice v zákonodárném procesu, a to konkrétně právu vyjádřit se k předloženým návrhům. Ústavní soud již v minulosti zdůraznil, že zákonodárná procedura musí umožnit osobám na ní zúčastněným „reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07). Je zřejmé, že jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona, posoudit ho a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech, k čemuž jim musí být vytvořen dostatečný časový prostor (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108). Výše uvedený požadavek „reálného posouzení“ se ale nevztahuje jen na členy parlamentních komor, nýbrž se týká i širší veřejnosti, jejíž kontrole a kritickému hodnocení musí být zákonodárný proces v demokratickém státě vždy otevřen. Nakonec ani samotná parlamentní rozprava nesměřuje jen dovnitř zákonodárného sboru. Volení zástupci občanů jsou v přímé konfrontaci s názory svých oponentů nuceni veřejně zdůvodňovat a obhajovat své návrhy, čímž umožňují veřejnosti zjistit, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv. Vzájemná konfrontace se tak neomezuje toliko na výměnu argumentů mezi jednotlivými poslanci a senátory, nýbrž je nezbytné ji pojímat v širším smyslu, a to ve spojitosti se současně probíhající veřejnou diskusí, jež může mít ty nejrůznější představitelné podoby. Platí přitom, že stejným způsobem, jakým volení zástupci působí na formování názorů veřejnosti k jednotlivým otázkám veřejného zájmu, ovlivňuje i veřejné mínění formování postojů a rozhodování jednotlivých poslanců a senátorů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106, nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56). Tím je nakonec naplňována legitimační funkce zákonodárného procesu.
207. Právo (nejen opozičních) poslanců či senátorů prezentovat své stanovisko na parlamentní půdě, a to ještě předtím, než se o návrhu zákona hlasováním rozhodne, je nezbytné posuzovat právě ve vazbě na výše uvedenou legitimační funkci, jakož i ústavní principy svobodné soutěže politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a ochrany parlamentní opozice ve smyslu čl. 6 Ústavy. Nelze jej interpretovat toliko jako jejich subjektivní právo, jehož účel je dán sám o sobě. Význam parlamentní diskuse totiž spočívá v umožnění konfrontace názorů napříč politickým spektrem, ať už se jedná o střet parlamentní většiny s opozicí, nebo jednotlivých frakcí či případně toliko názorových proudů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38), a nikoliv v neomezené realizaci práva každého jednotlivého poslance či senátora vyjádřit se v ní. Toto právo mohou jednací řády přiměřeným způsobem omezit za účelem racionalizace průběhu parlamentní debaty, která umožní projednání návrhu zákona (či jiného bodu) v rozumném časovém rámci za ponechání prostoru pro vyjádření všem zúčastněným ve výše uvedeném smyslu. Tím samozřejmě není řečeno, že jednací řád může v případě jednotlivých poslanců či senátorů zcela vyloučit jejich možnost účastnit se rozpravy. Může ale stanovit pravidla zamezující tomu, aby se parlamentní rozprava svým průběhem stala místo prostředku legitimace určitého rozhodnutí překážkou jeho přijetí. V tomto smyslu je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 76).
208. Ústavní soud sdílí náhled navrhovatelů, že k porušení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, jež by zakládalo důvod pro zrušení přijatých návrhů zákonů, může dojít i v důsledku kumulativního působení řady dílčích opatření, byť by každé z nich samo o sobě takovýto závěr neodůvodňovalo. Tato opatření přitom nemusí mít vždy charakter porušení zákona. Uvedené platí obzvlášť v případě, je-li předmětem jeho posouzení namítané nepřípustné omezení práv parlamentní opozice. Ochrana jejího postavení v rámci legislativního procesu totiž není koncentrována toliko do určité jeho fáze, nýbrž se jedná o obecný princip vztahující se k celému jeho průběhu. Intenzita a od ní se odvíjející přípustnost omezení ale závisí od více skutečností. Nesoulad napadených zákonů s ústavním pořádkem může založit zejména takové omezení práv parlamentní opozice, jež se dotýká samotné její možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, tedy ji zbavuje možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko, a tím jí znemožňuje nebo podstatným způsobem ztěžuje možnost kontroly ve vztahu k vládě nebo parlamentní většině. Stejný důsledek by v závislosti na intenzitě takovéhoto omezení bylo možné přiznat i svévolnému postupu při projednávání těchto návrhů. Zbývá dodat, že vedle zjištění, že došlo k takovémuto omezení, bude třeba vždy zkoumat i jeho význam, pokud jde o účast opozice na zákonodárném procesu. Rovněž bude podstatné, v jaké fázi zákonodárného procesu k tomuto omezení došlo a zda jeho případné negativní důsledky nebyly zmírněny v jeho předchozích nebo následujících fázích.
VI./c Vlastní posouzení ústavnosti způsobu projednání návrhů zákonů Poslaneckou sněmovnou po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem