{"html": "<div class=\"doc\"><p>104. Podle slov tehdejšího ministra pro lidská práva a rovné příležitosti Jiřího Dienstbiera byl pro formální zavedení politických institutů inspirací německý vzor tzv. politických nadací (nebo nadací blízkých politickým stranám, Parteinahe Stiftungen, Parteistiftungen, politische Stiftungen), existujících jak na spolkové, tak zemské úrovni. Mezi nejznámější patří zejména Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) blízká SPD, Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) blízká CDU a Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) blízká CSU. Nutno doplnit, že v SRN jsou tyto instituce, působící až na výjimku na základě § 55 a násl. německého občanského zákoníku, na spolkové úrovni financovány z cca 90 % z veřejných zdrojů prostřednictvím příslušných ministerstev. Využití státních příspěvků kontroluje v průběhu roku Spolkový správní úřad (Bundesverwaltungsamt), který závěrem roku provádí spolu s Ministerstvem vnitra také výslednou kontrolu. Dodnes však nebyl přijat příslušný zákon, který by upravil financování politických nadací, což je předmětem kritiky zejména ze strany akademiků (např. GEERLINGS, J. Verfassungs- und- verwaltungsrechtliche Probleme bei der staatlichen Finanzierung parteinaher Stiftungen. Berlin: Duncker &amp; Humblot, 2003, a MERTEN, H. Parteinahe Stiftungen im Parteienrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999). Spolkový ústavní soud se v minulosti zabýval otázkou, zda státní financování politických nadací není skrytou formou financování politických stran. Ve svém zamítavém nálezu sp. zn. 2 BvE 5/83 ze dne 14. 7. 1986 [BVerfGe 73, 1] shledal, že státní financování politických nadací je ve veřejném zájmu, ale že rozdělování veřejných prostředků na podporu politického vzdělávání pro nadace předpokládá právní a faktickou nezávislost těchto institucí na politických stranách. V praxi to znamená požadavek na dodržení přísného odstupu od jednotlivých stran, resp. jejich vzájemnou organizační a personální nezávislost. Zároveň je vyžadováno, aby neprobíhaly bezprostřední finanční toky mezi politickou stranou a jí blízkou nadací.</p><p>105. I v České republice již existují instituce, které jsou blízké určitým politickým stranám a mívají např. právní povahu spolku nebo ústavu (např. Masarykova demokratická akademie, z. s., Institut pro politiku a společnost, z. s., nebo CEVRO Institut, z. ú.). Oproti politickým institutům podle zákona č. 424/1991 Sb. však jde o instituce bez státního financování ve formě zvláštního příspěvku ze státního rozpočtu. Naopak politické instituty mají za určitých podmínek nárok na státní příspěvek - příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který je jedním z dovolených příjmů politických stran podle § 17 odst. 8 písm. j) zákona č. 424/1991 Sb. Podle tohoto ustanovení tedy jde právně o příjem politické strany, nikoli politického institutu, ačkoliv právní úprava není v tomto ohledu zcela jednoznačná - podle zákona je to např. politický institut, který nesmí použít státní příspěvek na financování volební kampaně politické strany, jinak odpovídá za přestupek.</p><p>106. Napadená právní úprava stanoví, že politická strana může založit nebo být členem jednoho politického institutu, kterým se pro účely zákona č. 424/1991 Sb. rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v jedné z oblastí vyjmenovaných v ustanovení § 17 odst. 4 písm. a) až e), např. rozvoj demokracie, právního státu, pluralismu nebo podpora aktivní účasti občanů na veřejném životě. Všechny výsledky své činnosti v těchto oblastech, jejichž povaha to umožňuje, musí politický institut uveřejňovat přes internet (ustanovení § 17 odst. 5).</p><p>107. Transparentnost hospodaření politických institutů je zákonem upravena společně s povinnostmi politických stran - obdobně jako ony jsou povinny používat ke své činnosti jen finanční prostředky vedené na účtech u bank (a obdobných finančních institucí) na území České republiky (s výjimkou plateb nepřevyšujících částku 5 000 Kč). Stejně jako politické strany mají zákonnou povinnost vést oddělené účty pro různé účely a účet pro účely příspěvků ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění musí vést na transparentním účtu (§ 17a zákona č. 424/1991 Sb.). Oproti politickým stranám se však na politické instituty nevztahuje finanční limit na dary nebo jiná bezúplatná plnění (§ 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. a contrario). Z ustanovení § 17a odst. 2 písm. c) zákona č. 424/1991 Sb. vyplývá, že politické instituty mohou financovat i volební kampaně, pouze na jejich financování nesmí použít státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu. Jestliže by politický institut porušil svou povinnost a státním příspěvkem by financoval volební kampaň, dopouští se přestupku podle § 19k odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., za nějž lze uložit podle § 19k odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. pokutu do výše 200 000 Kč. Podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona č. 424/1991 Sb. nesmí politická strana od politického institutu přijímat dary nebo jiná bezúplatná plnění.</p><p>108. Ústavní soud přitom nepřehlíží, že příspěvek na podporu činnosti politického institutu, který lze podle zákona použít pouze na úhradu výdajů na činnost politického institutu, měl být poskytován jen tehdy, měl-li by příslušný politický institut zapsaný status veřejné prospěšnosti, přičemž se zápisem statusu veřejné prospěšnosti spojoval předkladatel (tedy vláda) vyšší míru veřejné kontrolovatelnosti politických institutů, nicméně přijetím zákona č. 303/2017 Sb. byl požadavek zápisu veřejné prospěšnosti zrušen ještě předtím, než právní úprava příspěvku na podporu činnosti politického institutu nabyla účinnosti. Tato skutečnost však sama o sobě protiústavnost politických institutů (a jejich veřejné podpory) nezakládá.</p><p>109. Podle § 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb. vzniká nárok na tento příspěvek politické straně, která je zakladatelem nebo členem politického institutu a jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu alespoň ve dvou ze tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období. Jeho roční částka odpovídá podle § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. částce rovnající se 10 % z celkové výše příspěvku na činnost náležejícího příslušné politické straně (tedy součtu stálého příspěvku a příspěvku na mandáty).</p><p>110. Nárok politické strany na příspěvek na podporu činnosti politického institutu by potenciálně mohl být zásahem do volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, jestliže by nedůvodně finančně zvýhodňoval politické strany, které na něj dosáhnou, oproti ostatním stranám. Ačkoliv je státní příspěvek formálně určen výhradně k podpoře činnosti politického institutu, jde via facti o podporu politických názorů blízkých té politické straně, která je jeho zakladatelem nebo členem. Jelikož je politická soutěž v prvé řadě soutěží politických myšlenek (idejí), je rozhodnutí státu o tom, komu bude příspěvek náležet, a čí politické myšlenky z příspěvku tedy mohou těžit, jistou formou ingerence zákonodárce do volné politické soutěže. Obecně lze státní podporu poskytovanou politickým institutům považovat za legitimní vzhledem k výše uvedené roli, jakou mají podle důvodové zprávy plnit. Zároveň lze podporu formou státních příspěvků považovat také za vhodný prostředek této podpory, jelikož je způsobilý takovou roli skutečně usnadňovat. Ústavní soud proto ve vztahu k legislativnímu rámci instituce politického institutu respektuje volnou míru uvážení zákonodárce, současně však připomíná, že existence (a příslušná právní úprava) politických institutů nesmí nepřípustně zasahovat do svobodné soutěže politických stran nad nezbytnou míru.</p><p>111. Ústavní deficity nelze spatřovat ani v zákonné podmínce, že s daným politickým institutem svázaná politická strana musí získat zastoupení v Poslanecké sněmovně v alespoň dvou ze tří posledních voleb, neboť taková podmínka zjevně vyjadřuje legitimní požadavek zákonodárce, aby tímto způsobem byly z veřejných zdrojů podporovány pouze takové subjekty, které vskutku reprezentují setrvale relevantní politické zájmy a ideje.</p><p>112. Samotná právní úprava politických institutů se v současnosti nejeví jako zjevně ústavně problematická, byť je zřejmé, že česká zákonná úprava není formálně založena na takové jejich personální a organizační samostatnosti od politických stran, jako vyžaduje např. Spolkový ústavní soud pro německé politické nadace (kde je však míra státní podpory politickým nadacím mnohem rozsáhlejší). Platí to i přesto, že přijetím zákona č. 303/2017 Sb. odpadl nástroj kontroly prostřednictvím testu veřejné prospěšnosti.</p><p>IX. Shrnutí</p><p>113. Ústavní soud závěrem opětovně zdůrazňuje, že výše uvedené závěry učinil jako výsledek úvah, do kterých vstoupily jak závěry přijaté v jeho předchozích nálezech, tak empirické skutečnosti a rovněž tak i (pozměněný) kontext komplexní právní úpravy financování politických stran.</p><p>114. Přestože se z výše uvedeného může zdát, že Ústavní soud nedůvodně upozadil v předchozích nálezech akcentovaný požadavek oddělenosti politických stran od státu, je namístě zdůraznit, že Ústavní soud měl při posouzení podaného návrhu i tento princip stále na zřeteli. Musel však současně v přiměřené míře přihlížet k tomu, že posléze opakovaně citované závěry vyslovil Ústavní soud prvotně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94 ve spojení s možností Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat financování politických stran; je-li dle platné právní úpravy obdobná pravomoc svěřena Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, což navrhovatelka nikterak nenapadá, musí Ústavní soud v přiměřeném rozsahu přihlédnout k pozměněnému kontextu ústavněprávního přezkumu, resp. k pozměněnému kontextu dříve přijatých závěrů (obdobné pak platí i o těch závěrech, jež Ústavní soud přijal v souvislosti s indikací protiústavnosti volebních kaucí ve vztahu k &quot;menším&quot; politickým stranám).</p><p>115. I přesto musí Ústavní soud zdůraznit, že na aktuálnosti a naléhavosti nic neztratilo dříve vyslovené varování před ohrožením principu oddělení politických stran od státu podle čl. 20 odst. 4 Listiny, ke kterému může dojít v důsledku přebujelého systému státního financování politických stran, na který dlouhodobě poukazuje i odborná literatura (srov. např. KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 162-163; WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 490), poukazující na sníženou motivaci získávat příspěvky od členů politických stran či od dalších podporovatelů a v obecné rovině na vzdalování se politických stran od (dalších složek) občanské společnosti [ANTOŠ, M. Lék pro české politické strany? Peníze! In: ŠIMÍČEK, V. (ed.). Financování politického života. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 2015, s. 135 a násl.]. Výroční zprávy politických stran ukazují, že například příjmy v podobě členských příspěvků či soukromých darů tvoří často jen jednotky procent celkových příjmů dané politické strany. Tuto skutečnost je samozřejmě třeba vnímat též v souvislosti s přístupem zákonodárce, jenž napadenou právní úpravou přikročil k výraznější regulaci soukromého financování politických stran, jež může do jisté míry ztížit jejich pozici oproti minulosti, kdy příjmy ze soukromých zdrojů takové regulaci nepodléhaly. Nadto novelizace zákona č. 424/1991 Sb. provedená zákonem č. 302/2016 Sb. uložila politickým stranám nové (eventuálně staronové) povinnosti, z nichž některé povedou k nárůstu administrativní náročnosti, a tedy i jejich provozních výdajů (např. vedení čtyř oddělených účtů podle ustanovení § 17a odst. 2 či přijímání darů nebo jiných bezúplatných plnění, jejichž výše nebo obvyklá cena přesahuje částku 1 000 Kč, jen na základě písemné smlouvy podle § 18 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb.). Státní financování politických stran tak má důležitou funkci, aby i za těchto ztížených podmínek podpořilo politické strany, které prokazují vážnost svého působení v politickém systému.</p><p>116. Je ovšem současně podstatné, aby byl systém státního financování nastaven tak, aby podporoval, a nikoli narušoval, volnou soutěž politických stran a politických sil v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny a aby systémově nevedl k podpoře závislosti politických stran na příspěvcích ze státního rozpočtu. Jinými slovy, ačkoliv patrně stále platí starořímské pecunia non olet a přestože Ústavní soud nepřehlíží skutečnost, že (z důvodu inflace) výše státní podpory v uplynulých letech fakticky značně poklesla, nabízí se nevyhnutelně otázka, zda příliš štědrá finanční podpora ze strany státu (některým) politickým stranám spíše neškodí. Právě výsledky posledních voleb do Poslanecké sněmovny nicméně dokládají, že obavy části nauky, že dochází k tzv. kartelizaci politických stran, prozatím nebyly naplněny. I přesto by se ale měl zákonodárce vážně zabývat otázkou, zda není vhodné stávající model financování politických stran modifikovat tak, aby kupř. podmínil vznik nároku na státní příspěvek prokázáním určité minimální schopnosti dané politické strany získat část finančních prostředků rovněž od svých členů či sympatizantů. Tento závěr vyslovuje Ústavní soud nejen při vědomí toho, že obecně v demokratických režimech v současné době klesá ochota občanů vstupovat do politických stran, ale i při vědomí toho, že k účasti na politickém životě společnosti nemůže být nikdo nucen. Současně ale není možno dlouhodobě přehlížet skutečnost, že reálné naplňování čl. 5 Ústavy je nemyslitelné bez potřebné míry stranické participace, přičemž k jejímu dosažení či alespoň udržení může (a má) přiměřeně přispívat právě rozumné nastavení systému financování politických stran.</p><p>117. Ústavní soud tedy nevylučuje, že napadená právní úprava (tedy např. podstatná restrikce soukromoprávních zdrojů financování) nezpůsobí v budoucnu vychýlení celého systému financování politických stran mimo ústavně souladný rámec. Zamítnutí návrhu proto neznamená definitivní aprobaci stávajícího modelu, neboť - jak je výše uvedeno - Ústavní soud bude moci v budoucnu (za splnění předpokladu podstatné změny okolností) k případnému novému návrhu ústavní konformitu systému financování politických stran znovu posoudit.</p><p>118. Ze všech výše zaznamenaných důvodů rozhodl Ústavní soud tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že výrokem tohoto nálezu nerozhodoval o ústavní konformitě ustanovení § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., v platném znění, neboť navrhovatelka se zrušení tohoto ustanovení petitem návrhu nedomáhala.</p><p>119. Konečně Ústavní soud uvádí, že pro návrh na zrušení ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech &quot;poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky&quot; a pro návrh na zrušení ustanovení § 20 odst. 5 věty prvé zákona č. 424/1991 Sb. hlasovala většina osmi soudců, výše uvedené závěry proto v tomto rozsahu odrážejí stanovisko toliko tzv. relevantní menšiny, vzniknuvší při nedosažení počtu hlasů devíti soudců potřebného podle § 13 věty druhé zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., pro zrušení napadených ustanovení zákona [srov. nález ze dne 15. 5. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 3/96 (N 39/5 SbNU 315; 161/1996 Sb.)].</p><p>1. Odlišné stanovisko soudců Kateřiny Šimáčkové, Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka</p><p>1. Uplatňujeme vůči výroku i odůvodnění tohoto nálezu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech &quot;poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky&quot;; ustanovení § 20 odst. 3; ustanovení první věty § 20 odst. 5; ustanovení § 20 odst. 6 a ustanovení § 20 odst. 7 ve slovech &quot;na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a&quot; zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen &quot;ZPSPH&quot;) měla být zrušena a pouze ve zbytku nemělo být návrhu vyhověno. Jakkoliv se totiž ztotožňujeme s obecnými ústavními východisky obsaženými v odůvodnění nálezu (jeho část VII), jsme přesvědčeni o tom, že tyto obecné principy vedou k výrazně odlišným ústavněprávním závěrům.</p><p>I. Právní úprava hranice pro přiznání stálého příspěvku, výše stálého příspěvku, výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora a vzniku nároku na příspěvek na \tpodporu činnosti politického institutu</p><p>K obecným východiskům přezkumu napadené právní úpravy a k relevantní judikatuře Ústavního soudu</p><p>2. Základní význam pro to, aby politická strana obstála ve volné politické soutěži, má její schopnost získávat a udržet si své názorové příznivce a podporovatele, a to v míře, která jí umožní reálně soutěžit o zisk mandátů v zastupitelských sborech. Pokud se stát rozhodne poskytovat politickým stranám příspěvky ze státního rozpočtu, musí tak činit způsobem, který nebude tuto volnou soutěž a schopnost politických stran v ní uspět ovlivňovat či vychylovat nad přípustnou míru. Princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy) totiž zahrnuje - právě z hlediska přístupu státu k financování politických stran ze státního rozpočtu - princip &quot;ekonomicky rovné účasti stran ve volební soutěži&quot; [nález sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.)]. Je přirozené, že stát může v jisté míře legitimně diferencovat množství finanční podpory politickým stranám podle jejich volebního úspěchu (a tedy jejich reprezentativnosti ve společnosti), ale míra daných rozdílů vyžaduje velmi důkladné odůvodnění, protože jinak dochází k protiústavnímu narušení podmínek volné a principiálně rovné soutěže politických stran.</p><p>3. Z převažující předchozí judikatury Ústavního soudu v oblasti financování politických stran plyne nezbytnost přísného přezkumu dodržení závazného ústavního rámce. Tento přezkum musí být zároveň komplexní - zabývá se kumulativním posouzením spolupůsobení různých prvků financování politických stran na jejich soutěž a principiální rovnost šancí v ní. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98 ze dne 13. 10. 1999 (N 137/16 SbNU 27; 243/1999 Sb.) Ústavní soud uvedl: &quot;I pro Českou republiku ... platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytyčeny úzké meze a že je mu odepřeno diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti ... Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní. Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných.&quot; Přísný a komplexní přezkum provedl Ústavní soud i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000, v němž označil za základní kritérium státní podpory počet stranami získaných hlasů a v němž také uvedl: &quot;Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší, a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní.&quot;</p><p>4. V určitém ohledu se od tohoto judikatorního přístupu odchýlil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 ze dne 19. 1. 2005 (N 9/36 SbNU 85; 86/2005 Sb.). Je však nutné připomenout, že tehdejší procesní situace byla specifická potud, že návrh na zrušení několika ustanovení ZPSPH byl akcesorickým návrhem spojeným s ústavní stížností navrhovatelky, politické strany, proti nevyplacení stálého příspěvku. Ústavní soud se z procesních důvodů odmítl zabývat těmi ustanoveními zákona, která nebyla přímo uplatněna v řízení předcházejícím podání ústavní stížnosti, takže u nich neshledal splněnou podmínku, s níž zákon o Ústavním soudu spojuje právo ústavního stěžovatele podat návrh na zrušení zákona (část IV daného nálezu). Ústavní soud však v odůvodnění i zde souhlasně odkázal na obecné principy přístupu k otázce ústavnosti v této oblasti vyslovené ve výše uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000.</p><p>5. Přísný a komplexní přezkum v této právní oblasti je o to víc namístě, že u úpravy financování politických stran ze státního rozpočtu Ústavní soud přezkoumává právní úpravu, v níž politické strany přítomné v Parlamentu do značné míry rozhodují &quot;ve své vlastní věci&quot;. A ačkoliv se jedná o rozhodování s určitou mírou nejistoty ohledně budoucích volebních úspěchů, a tedy i očekávatelných příjmů ze státního rozpočtu, což odůvodnění nálezu uvádí jako jeden z argumentů vedoucích k zúženému úhlu přezkumu Ústavního soudu (bod 60 odůvodnění), je patřičné toto tvrzení doplnit o dvě následující úvahy. Předně se ona nejistota nemusí uplatnit tehdy, když nově přijatá právní úprava nabude účinnosti ještě v průběhu aktuálně probíhajícího volebního období. Zadruhé lze mít za to, že parlamentní strany mohou s větší či menší měrou pravděpodobnosti alespoň odhadovat své šance v příštích volbách a mít zájem na tom, aby si - v případě eventuálního menšího úspěchu - uchovaly konkurenční výhodu plynoucí z příslušné míry státních příspěvků oproti jiným subjektům v politické soutěži.</p><p>6. Konečně je přísný přezkum ústavnosti v této oblasti podporován doktrínou [např. KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 163, či ANTOŠ, M. Lék pro české politické strany? Peníze! In: Šimíček, V. (ed.). Financování politického života. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 2015. s. 137], jakož i přístupem vybraných zahraničních ústavních soudů [např. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 9. 4. 1992, BVerGE 85, 264 (Parteienfinanzierung II) a přehledově např. KOMMERS, D., MILLER, R. A. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 3. vyd. Durham a London: Duke University Press, 2012, s. 269 a násl.].</p><p>K metodě přezkumu uplatněného v odůvodnění nálezu</p><p>7. Ačkoliv Ústavní soud na několika místech odůvodnění uvádí, že je třeba k přezkumu právní úpravy přistupovat &quot;s maximální obezřetností&quot; (např. bod 59 odůvodnění), takový přezkum neprovedl, ba dokonce svým přístupem naznačil do budoucna přílišnou benevolenci vůči případným dalším úpravám v oblasti regulace financování politických stran.</p><p>8. Nemůžeme se ztotožnit zejména s přístupem odůvodnění nálezu, které akceptuje apriorní ústavní souladnost výlučně státního financování politických stran (bod 57 odůvodnění), čímž se ovšem bez jasného zdůvodnění odchýlilo od argumentace Ústavního soudu v jeho předchozích rozhodnutích [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/2000, ale též nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.]. Navíc argumentace použitá v této části odůvodnění je vnitřně rozporná: jakkoliv se v ní totiž výslovně připouští ústavní konformita obou &quot;pólových&quot; modelů financování (tzn. výlučně státního i výlučně soukromého), současně se též uvádí, že takováto úprava by patrně &quot;způsobovala protiústavní účinky&quot;. Odůvodnění nálezu tak dospělo ke klasickému výsledku označovanému jako contradictio in adiecto, kdy současně tvrdí, že nějaké řešení není, ale vlastně i je protiústavní. Nad tím nám zůstává rozum zcela stát. Zároveň netušíme, podle jakých argumentů připouští odůvodnění nálezu a priori &quot;protiústavní účinky&quot; u modelu založeného na čistě soukromém financování politických stran. Jakkoliv totiž nemáme žádné pochybnosti o protiústavnosti modelu založeného na převažujícím či dokonce výlučném státním financování politických stran, neboť tento model by přímo odporoval čl. 20 odst. 4 Listiny (což ostatně Ústavní soud v minulosti již opakovaně vyslovil), nevidíme žádný důvod k pochybnostem o ústavní souladnosti modelu založeného na čistě soukromém financování, byť netvrdíme, že by byl takovýto model v současnosti a v našich podmínkách reálný a rozumný.</p><p>9. Zásadně oponujeme rovněž tomu, jak odůvodnění nálezu při deklarovaném přezkumu deficitů právní úpravy financování politických stran z hlediska toho, zda neohrožují samotnou podstatu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (bod 58 odůvodnění), považuje za podstatné &quot;pouze otázku, zda stávající systém financování nepoškozuje některé politické strany (bez dalších přívlastků) natolik, že jim fakticky znemožňuje adekvátním způsobem (tedy ideálně na půdě Parlamentu) reprezentovat zájmy té - nikoli marginální - části společnosti, k jejichž ochraně a hájení taková politická strana vznikla a funguje&quot; (bod 60 odůvodnění). Jsme přesvědčeni o tom, že ochrana čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny vyžaduje mnohem víc. Vyžaduje, aby se Ústavní soud nespokojil bez dalšího jen s poukázáním na to, že se některé politické straně podařilo postupně prosadit až k zisku mandátů v Poslanecké sněmovně, ačkoliv její státní finanční podpora byla výrazně nižší, zatímco jiná politická strana, která měla nárok na vyšší míru státní podpory, v příštích volbách neuspěla (body 76 a 77 odůvodnění). Nestačí ani poukázání na to, že v posledních volebních obdobích se do Poslanecké sněmovny dostalo více politických stran, než bývalo pravidlem, a že jsou mezi nimi i strany nové (a k tomu některé z nich nové spíše formálně) (bod 78 odůvodnění). Tato druhá argumentace je nejen ústavněprávně deficitní z důvodů rozebraných níže, ale zároveň logicky chybná, jelikož nelze ústavnost účinné právní úpravy ZPSPH posuzovat (v podstatě pouze) empiricky podle povolební situace a zastoupení politických stran v Poslanecké sněmovně v těch volebních obdobích, na které odůvodnění nálezu odkazuje, jelikož je současný právní rámec posunutý tím, že došlo k nikoli nepodstatné změně (zpřísnění) podmínek soukromého financování politických stran, které stálo u zrodu a dalšího působení některých nových a volebně úspěšných politických subjektů v daných volbách. Je to jako argumentovat, že se nemocný (státem nefinancovaný) uzdravil (uspěl ve volbách), když dostal léky (využil zdroje soukromého financování), které si mohl relativně volně pořídit, a že se tedy jistě takový nemocný uzdraví i v budoucnosti, a zapomenout přitom na to, že v budoucnu léky nedostane, anebo jen omezeně. Nelze tedy přisvědčit relativizaci, ke které Ústavní soud přistoupil v bodě 79 odůvodnění nálezu, v němž uvádí: &quot;Jakkoli by tedy v čistě abstraktní rovině mohlo být namístě navrhovatelce přisvědčit, že napadená právní úprava (nepřípustně) upřednostňuje etablované parlamentní strany na úkor zbývajících politických stran, empirická data její argumenty v plném rozsahu vyvracejí.&quot; Okolnost, jaký počet politických stran je zastoupen v Poslanecké sněmovně, totiž závisí na celé řadě faktorů, z nichž jedním je právě právní úprava financování politických stran. Úkolem Ústavního soudu je přitom zajistit, aby tato úprava zajišťovala prostupnost politického systému, jeho skutečnou pluralitu a neobsahovala &quot;ostré hrany&quot;, které nepřiměřeně a nedůvodně znevýhodňují některé politické strany. Většina pléna bohužel skončila u konstatování, že je vlastně &quot;vše v pořádku&quot;, neboť počet stran zastoupených v Poslanecké sněmovně se zvýšil, a vůbec se již nezabývala tím, o jaké strany se jedná, jak jsou financovány a zda stávající úprava nekomplikuje dosažení většího politického zastoupení i pro další subjekty. Nemluvě o tom, že kromě působení politických stran v Poslanecké sněmovně je velmi významné rovněž působení politických stran na regionální úrovni, což právní úprava dostatečně nezohledňuje, neboť např. komunální volby stojí zcela mimo státní financování.</p><p>10. V tomto kontextu většině pléna vytýkáme rovněž toliko apodiktické konstatování, podle něhož je &quot;vzorec&quot; financování politických stran, založený na prioritě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny, údajně vhodně a v &quot;rozumné proporci&quot; doplněn bonifikací i za zisk mandátů v Senátu, v zastupitelstvech krajů a v Evropském parlamentu (bod 80 odůvodnění). Skutečně nevíme, o co většina pléna tento svůj názor vlastně opírá: zda skutečně 30 Kč za jeden hlas ve volbách do Evropského parlamentu (oproti 100 Kč za jeden hlas ve volbách do Poslanecké sněmovny a navíc bez nároku na příspěvek na mandát!), případně úplnou absenci jakéhokoliv státního financování nezávislého kandidáta ve volbách do Senátu, považuje za &quot;rozumnou proporci&quot;, a hlavně - proč?</p><p>11. Klíčové pro posouzení ústavnosti napadené právní úpravy, resp. základním ústavněprávním problémem a otázkou, které měl Ústavní soud v této věci zkoumat, je proto, zda výrazně rozdílný objem státních finančních příspěvků plynoucí z této úpravy nepřípustně nezvýhodňuje strany, které na ně v důsledku svého volebního výsledku dosáhnou, v soutěži politických stran. Odůvodnění nálezu vychází ze správné premisy, že určitá míra nerovnosti ve státním financování politických stran je přirozená tehdy, je-li odvislá od rozdílného volebního úspěchu. V nyní řešené věci jde však o to, v jaké proporci jsou vyplácené státní příspěvky k volebním ziskům jednotlivých politických stran. Jinými slovy, zda politické strany, které dosáhnou na určitý práh volebního výsledku (konkrétně 3 %, resp. 5 % při volbách do Poslanecké sněmovny), nezískávají ze státního rozpočtu takové částky, které je nepřípustně zvýhodňují oproti stranám, které byly zhruba obdobně volebně úspěšné, ale dané prahy (byť třeba jen těsně) nepřekročily. Toto bylo také klíčovou podstatou argumentace navrhovatelky. Je zřejmé, že v důsledku nastavení určitých procentních prahů bude docházet ke &quot;skokovému&quot; nárůstu státních příspěvků, ale je podstatné to, o jak velký skok se za těchto okolností jedná a jak takové skokové navýšení působí v kontextu dalších prvků právní úpravy financování politických stran.</p><p>Vlastní důvody pro zrušení napadené právní úpravy</p><p>12. Z hlediska systematiky typů financování politických stran se navrhovatelka obrátila proti dvěma, resp. třem prvkům přímého státního financování politických stran. Vedle právní úpravy stálého příspěvku a příspěvku na mandát poslance nebo senátora se jedná ještě o příspěvek na podporu činnosti politického institutu, na který má nárok politická strana, která získala alespoň jeden mandát v Poslanecké sněmovně alespoň ve dvou z posledních tří volebních období včetně toho probíhajícího a která je zakladatelem nebo členem příslušného politického institutu. Vedle těchto forem státního financování politických stran je však v kontextu voleb do Poslanecké sněmovny relevantní ještě další typ příspěvku - příspěvek na úhradu volebních nákladů, který je v současnosti podle § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, poskytován politické straně nebo koalici, která ve volbách do Poslanecké sněmovny získala nejméně 1,5 % z celkového počtu platných odevzdaných hlasů, a to v částce 100 Kč za každý odevzdaný hlas.</p><p>13. Navrhovatelka opřela své tvrzení o disproporčnosti státního financování politických stran plynoucí ze současné právní úpravy stálého příspěvku o několik reálných i hypotetických příkladů, které cituje i odůvodnění nálezu a které na tomto místě pro plynulost naší argumentace částečně zopakujeme. Problematičnost stávající 3% hranice pro nárok na stálý příspěvek je podle ní zřetelná zejména u těch politických stran, jejichž úspěšnost ve volbách se pohybuje právě okolo této 3% hranice. Ze srovnání údajů z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 například plyne, že Strana zelených získala 2,44 % hlasů a státní podporu ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši cca 12,8 milionů Kč, zatímco strana Suverenita - blok J. Bobošíkové získala 3,67 % hlasů, ale její státní příspěvky ve formě příspěvku na úhradu volebních nákladů a stálého příspěvku činily cca 49 milionů Kč. Jinými slovy, strana, která získala pouze 1,5násobek hlasů ve srovnání s druhou stranou, obdržela příspěvek v téměř čtyřnásobné výši. (K tomu je třeba pro vyjasnění poznamenat, že zmíněné výpočty jsou pouze modelové a nezohledňují rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013, jež tyto částky poměrně snížilo). I další příklad zmíněný v odůvodnění nálezu vypovídá o výrazném předělu, který ve finanční situaci politické strany znamená získání nároku na stálý příspěvek (vše bod 72 odůvodnění).</p><p>14. Tyto výsledky je také nezbytné zvážit v kontextu dalších disproporcí, které vznikají mezi stranami, které se pohybují kolem 5% uzavírací klauzule při volbách do Poslanecké sněmovny, jejíž překonání pro ně znamená také výplatu příspěvků na mandáty (podle účinné úpravy každoročně 900 000 Kč za mandát). Navrhovatelka zde opět uvedla příklady stran pod hranicí a nad hranicí 5% uzavírací klauzule, z nichž je nezpochybnitelné, že stát stranám, jež překročí 5% uzavírací klauzuli a získají zastoupení v Poslanecké sněmovně, poskytuje výrazně vyšší finanční podporu než ostatním stranám.</p><p>15. Současná právní úprava vytváří, z pohledu voleb do Poslanecké sněmovny, čtyři kategorie politických stran: (A) strany s volebním ziskem 5 % a výše, jež mají nárok na příspěvek na mandát, na stálý příspěvek i na příspěvek na úhradu volebních nákladů; (B) strany s volebním ziskem 3 % a výše, ale nedosahující uzavírací klauzuli 5 %, které mají nárok na stálý příspěvek a příspěvek na úhradu volebních nákladů; (C) strany s volebním ziskem 1,5 % a výše, ale nedosahující 3 %, které mají nárok pouze na příspěvek na úhradu volebních nákladů; a (D) strany s volebním ziskem nižším než 1,5 %, u kterých se presumuje, že jim chybí vážnost úmyslu ve volební soutěži, a jimž proto nenáleží žádná finanční podpora ze strany státu. Existence čtyř různých kategorií politických stran z hlediska jejich státního financování nicméně vyžaduje racionální a ústavně konformní opodstatnění; měla by tedy existovat kritéria, která opodstatňují odlišné zacházení s těmito kategoriemi politických stran (tedy seznatelný účel sledovaný tímto odlišným zacházením). Jinými slovy, pokud politické strany kategorie A spadají do jiného právního režimu než politické strany kategorie B, musí pro to existovat důvod; totéž platí pro rozdílné zacházení s kategoriemi B a C a rovněž s kategoriemi C a D. V opačném případě totiž právní úprava vede k formaci politických stran &quot;s lepším či horším postavením&quot; bez racionálního opodstatnění, což je přesně situace, kterou Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 označil za protiústavní.</p><p>16. Sečtením tří uvedených typů státního financování politických stran (příspěvek na úhradu volebních nákladů, stálý příspěvek a příspěvek na mandát) lze vyčíslit celkovou částku, která náleží konkrétní politické straně z titulu jejího výsledku ve volbách do Poslanecké sněmovny. Pokud se tato celková částka vydělí počtem hlasů získaných danou politickou stranou, výsledkem bude cosi jako &quot;finanční hodnota jednoho hlasu&quot; odevzdaného ve volbách ve prospěch této politické strany. Platí přitom, že finanční hodnota jednoho hlasu bude v případě jednotlivých (v předchozím bodě vymezených) kategorií politických stran následující: (A) cca 270 Kč až 420 Kč; (B) cca 230 Kč až 270 Kč; (C) přesně 100 Kč; a (D) přesně 0 Kč. I při zanedbání politických stran kategorie D (tj. těch, které nezískají ani 1,5 % hlasů) lze z těchto údajů vyčíst, že úspěšné politické strany kategorie A mají ve srovnání s méně úspěšnými stranami kategorií B, C a D nejen zjevnou a přirozenou výhodu ve formě získání mandátů a participace v zákonodárném procesu, ale rovněž signifikantní finanční výhodu, v rámci které je hodnota jednoho získaného hlasu násobně vyšší než hodnota jednoho hlasu získaného stranou méně úspěšnou. Další způsob, jak lze tuto disproporci číselně vyjádřit, je srovnání modelových stran s výsledkem (A) 6,66 %, (B) 4,44 % a (C) 2,22 %. Při současné právní úpravě totiž platí, že mezi kategoriemi B a C je pouze dvojnásobný rozdíl ve volebním úspěchu, ale až cca pětinásobný rozdíl v částce, kterou tyto strany získají ze státního rozpočtu, a u srovnání stran kategorie A a C je tento rozdíl ve financování až cca desetinásobný, přestože rozdíl ve volebním úspěchu je pouze trojnásobný. Zároveň platí, že s klesající volební účastí se tyto disproporce zvětšují a se stoupající volební účasti se naopak zmenšují. Pro vyloučení případných pochybností uvádíme, že koncept &quot;finanční hodnoty jednoho hlasu&quot; zde používáme pouze jako myšlenkovou konstrukci, která má blíže osvětlit naši argumentaci a kterou ostatně, byť ne takto explicitně nazvanou, použil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000.</p><p>17. Z těchto propočtů je zřejmé, že nastavení podmínek pro výplatu stálého příspěvku dle § 20 odst. 3 a 6 a příspěvků na mandát dle § 20 odst. 7 ZPSPH vytváří výraznou nerovnost mezi jednotlivými politickými stranami v míře, která postrádá racionální a ústavně konformní opodstatnění, jež by plynulo z jejich odlišného působení v politické soutěži, a která zároveň neodpovídá míře jejich podpory (reprezentativnosti) ve společnosti. Ta by však měla být určujícím kritériem pro rozsah státní podpory, jak Ústavní soud zdůraznil již ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000, kdy apeloval na zákonodárce, aby připravil novou úpravu financování politických stran &quot;tak, aby [se] proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži ... výrazně změnily ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách&quot;. Hranice 3 % a její kombinace s výrazným skokem v objemu státní podpory ji dosahujícím politickým stranám se jeví jako umělý předěl, který výrazně zasahuje do principu volné soutěže politických stran. Umělost a důsledky takto nastaveného předělu jsou zvlášť nebezpečné i proto, že výrazně disproporčně dopadají právě na strany, které se pohybují na takové hranici úspěšnosti (cca 2 až 4 %), která je objektivně staví do role možných konkurentů etablovaných politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně, tedy těch, kteří mají v souladu s principem &quot;vlády na čas&quot; potenciál stát se z politické menšiny politickou většinou. Nadto uvádíme, že obdobný skok spojený s výrazně jiným finančním dopadem na relevantní skupiny subjektů ve srovnatelné pozici shledal Ústavní soud jako ústavně nekonformní např. při posuzování ústavnosti právní úpravy zdanění pracujících důchodců v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.).</p><p>18. Jsme proto přesvědčeni o tom, že se měl Ústavní soud v tomto ohledu odchýlit od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03, v němž Ústavní soud postuloval odlišnou funkci stálého příspěvku (aniž by ji však jakkoliv objasnil, což však povýtce nečiní odůvodnění nálezu ani v této věci - viz bod 66 odůvodnění) a z ní dovodil přípustnost hranice pro jeho výplatu vysoko nad hranicí, se kterou v dřívější judikatuře Ústavní soud spojoval míru vážnosti reprezentativnosti politických stran ve společnosti (okolo 1 % hlasů). Lze zde opět odkázat i na nález sp. zn. Pl. ÚS 30/98, v němž Ústavní soud uznal přípustnost určitých integračních stimulů v zájmu funkčnosti parlamentního systému, ale v němž také uvedl, že to neznamená, že by integrační zájmy směly mít přednost před principem volné soutěže volebních stran, protože ta je výrazem pluralitní povahy demokratického politického systému.</p><p>19. Zásah do principiální rovnosti šancí politických stran spojený s dosažením stanovené hranice pro výplatu stálého příspěvku v zákonem stanovené výši je také, jak bylo zřejmé i z již uvedených příkladů, posílen dalšími finančními zisky politických stran v případě, že překročí uzavírací klauzuli při volbách do Poslanecké sněmovny. V takové situaci získají politické strany vedle stálého ročního příspěvku ve výši 10 000 000 Kč i příspěvky na mandáty poslanců každoročně ve výši 900 000 Kč za mandát a dále podporu v různých formách nepřímého státního financování (např. ve formě příspěvků na úhradu nákladů poslaneckých klubů, poslaneckých náhrad či v podobě různé administrativní podpory spojené s působením v Parlamentu, případně i vládě). Ačkoliv je pravda, jak uvádí odůvodnění nálezu, že reálná hodnota příspěvku na mandát je dnes nižší než v minulosti, že došlo k výraznému navýšení objemu příjmů i výdajů státního rozpočtu či ke zvýšení průměrné mzdy (bod 83 odůvodnění), je třeba si uvědomit, že v těchto pozměněných podmínkách fungují všechny politické strany (tedy že všechny se musí vypořádávat například s tím, jak rostou výdaje na mzdové náklady). Z toho tedy plyne, že buď toto snížení reálné hodnoty prostředků politických stran dopadá poměrně na všechny strany, a tudíž je nevyváženost mezi nimi stále proporčně stejná, anebo - a to spíše - uvedené reálné snížení hodnoty prostředků politických stran výrazněji dopadá na chudší politické strany, poněvadž ty mají menší finanční rezervy než strany bohatší. Summa summarum, snížení reálné hodnoty příspěvku na mandát poslance nebo senátora není argumentem, který by zlehčoval zvýhodnění těch politických stran, kterým na něj vzniká nárok.</p><p>20. Příspěvek na mandát poslanců v současné podobě problematizuje opět i navázání stálého příspěvku politickým stranám jen na úspěch ve volbách do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších volených zastupitelských těles (Senátu, Evropského parlamentu, krajských a obecních zastupitelstev). Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 odůvodnil ústavnost tohoto omezení výsadním postavením Poslanecké sněmovny v ústavním systému České republiky a svým posouzením, že česká právní úprava &quot;zrcadlí pojmovou charakteristiku politické strany (hnutí) ve významu celostátně, a nikoli toliko regionálně relevantního politického subjektu&quot;. I když lze uznat, že Poslanecká sněmovna skutečně v řadě aspektů zaujímá v ústavním systému výsadní postavení, to samo o sobě dostatečně neodůvodňuje, proč by měl stát vyplácet další štědré bonusy politickým stranám právě jen s odkazem na dosažení 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny. Nepřímo tím totiž sankcionuje politické strany v těchto volbách neúspěšné, ačkoliv se může jednat o politické strany úspěšné například na obecní či krajské úrovni.</p><p>21. Spolu s tím, jak současná právní úprava státního financování politických stran výrazně favorizuje parlamentní politické strany (resp. též strany s minimálně tříprocentním ziskem ve volbách do Poslanecké sněmovny), je patrné, že jsou tyto prostředky pro řadu stran zcela rozhodující složkou jejich příjmů. Z výročních zpráv politických stran vyplývá, jakou část jejich příjmů tvoří členské příspěvky či soukromé dary. Například z údajů v roce 2015 lze seznat, že podíl členských příspěvků a soukromých darů (a dědictví) činil u ČSSD 4,84 %, resp. 0,47 % příjmů strany; u ODS 3,1 %, resp. 11,14 %; u ANO 2011 4,27 %, resp. 10,11 %; u KSČM 12,74 %, resp. 7,4 %; u KDU-ČSL 5,21 %, resp. 8,01 %; u TOP 09 5 %, resp. 7,79 %; a u Úsvitu - Národní koalice 0,02 %, resp. 0 %. Dokládá se tím trend, na který odkazuje i odborná literatura (např. ta citovaná v bodu 115 odůvodnění nálezu), že v určitém smyslu skomírá propojení politických stran a občanské společnosti a zároveň narůstá závislost politických stran na státním financování.</p><p>22. Zákonodárce přistoupil k výraznější regulaci soukromého financování politických stran a Ústavní soud v tomto nálezu shledal jako ústavně konformní jak stanovení limitu na dary politickým stranám od jedné a téže osoby za kalendářní rok (s čímž souhlasíme), tak zúžení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů a zápůjček (proti čemuž se vymezíme níže). Některé další změny právní úpravy, resp. uložení nových povinností politickým stranám, které povedou k nárůstu provozních výdajů politických stran, jsou uvedeny na závěr odůvodnění nálezu (bod 115 odůvodnění). V této situaci je tedy o to víc důležité, aby stát podporoval volnou soutěž politických stran, včetně principu (relativní) rovnosti jejich šancí, a nepřípustně do ní nezasahoval.</p><p>23. Z důvodů uvedených výše jsme však toho názoru, že napadená právní úprava naopak mezi politickými stranami, které svým volebním ziskem prokazují opodstatněnost svého působení ve společnosti (míru své reprezentativnosti), výrazně diferencuje, a to bez relevantního legitimního důvodu a v míře, která je podstatně disproporční této jejich reprezentativnosti. Ústavní soud měl proto ustanovení § 20 odst. 3 a 6 a příslušnou napadenou část ustanovení § 20 odst. 7 ZPSPH zrušit pro rozpor s principem volné soutěže politických stran a sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Příslušná právní úprava navíc dlouhodobě systémově vede k podpoře závislosti politických stran na příspěvcích ze státního rozpočtu, což naráží na princip oddělenosti politických stran od státu dle čl. 20 odst. 4 Listiny (srovnej též KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. s. 162-163, resp. Šimíček, V. komentář k čl. 20 Listiny in WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012. s. 490, nebo ŠIMÍČEK, V. Volební nález Ústavního soudu. Právní rozhledy 2005, roč. 13, č. 10, s. 359-364). Ve vztahu k příspěvku na mandát senátora v ustanovení § 20 odst. 7 ZPSPH dochází nadto k dalšímu zvýhodnění politických stran, jejichž kandidát ve volbách do Senátu uspěl, proti nezávislým kandidátům, kteří v případě úspěchu ve volbách na tento příspěvek nemají nárok, což je dalším vychýlením z podmínek svobodné soutěže politických sil dle čl. 22 Listiny. V úvahách o vyváženém systému financování politických stran je pak relevantní skutečnost, že z daného příspěvku mají z velké části prospěch opět ty politické strany, kterým již plyne výhoda ze stálého příspěvku a z příspěvků na mandáty poslanců. Obdobnou poznámku lze učinit i ve vztahu k výsledkům voleb do krajských zastupitelstev, resp. Zastupitelstva hlavního města Prahy, jelikož je z oficiálních údajů zřejmé, že v nich v naprosto převažující míře uspívají strany úspěšné i na celostátní úrovni, a tedy těžící z napadené právní úpravy.</p><p>24. Navrhovatelka v petitu návrhu sice nenapadla explicitně ustanovení § 20 odst. 6 ZPSPH, které opakuje 3% hranici pro přiznání stálého příspěvku a dále zakotvuje výpočet jeho výše (mezi 6 000 000 a 10 000 000 Kč ročně). Z odůvodnění návrhu, jakož i z logiky věci, kdy je její návrh postaven na argumentaci disproporčností napadené právní úpravy, je však zřejmé, že ve skutečnosti napadala i toto ustanovení. Ostatně nelze vůbec uvažovat o jakýchkoli disproporcích bez toho, aniž by byly zohledněny příslušné finanční částky, které jsou s překročením stanoveného prahu úspěšnosti ve volbách spojeny. Nadto lze jen těžko pochopit, proč by navrhovatelka skutečně napadala pouze 3% hranici pro přiznání stálého příspěvku v § 20 odst. 3 ZPSPH, ale nechala by nenapadnutou tutéž hranici v § 20 odst. 6 ZPSPH.</p><p>25. Ve vztahu k hranici pro přiznání stálého příspěvku, jakož i ve vztahu k jeho výši se tak měl Ústavní soud konstatováním jejich protiústavnosti odchýlit ve smyslu § 13 zákona o Ústavním soudu od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03. Veden měl k tomu být, v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), &quot;posunem relevantního právního prostředí tvořeného podústavními právními normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip demokratické právní státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy)&quot; a také změnou komplexně vnímaných sociálních a ekonomických poměrů politických stran, neboť období uplynulé od vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 prokázalo výrazně disproporční dopady uvedené hranice na politickou soutěž bez relevantního legitimního důvodu. Nadto je třeba podotknout, že se Ústavní soud v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 věcně vůbec nezabýval výší stálého příspěvku, ale řešil pouze otázku hranice pro jeho přiznání, a to navzdory tomu, že v daném případě bylo napadeno i ustanovení o jeho výši. V tomto ohledu bylo jeho posouzení neúplné. Obdobnou kritiku vznášíme z důvodů výše uvedených i vůči odůvodnění nynějšího nálezu.</p><p>26. Vedle příslušných ustanovení ZPSPH týkajících se stálého příspěvku a příspěvku na mandát poslance nebo senátora měla být podle našeho názoru zrušena i první věta ustanovení § 20 odst. 5 ZPSPH, zakotvující, za jakých podmínek vzniká politické straně nárok na příspěvek na podporu činnosti politického institutu (který je zákonem definován jako příjem politické strany). Jeho roční výše je stanovena na částku odpovídající 10 % z celkové částky příspěvku na činnost, který náleží politické straně a který se v souladu s § 20 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 20 odst. 4 ZPSPH skládá ze stálého příspěvku a příspěvku na mandáty, které politická strana má (poslanců, senátorů, členů zastupitelstev krajů i členů Zastupitelstva hlavního města Prahy). Podle odůvodnění nálezu by stát formou tohoto příspěvku potenciálně mohl zasáhnout do volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, jen pokud by &quot;nedůvodně finančně zvýhodňoval politické strany, které na něj dosáhnou, oproti ostatním stranám&quot;. Ovšem zároveň uznává, že se jedná o ingerenci &quot;zákonodárce do volné politické soutěže&quot; (bod 110 odůvodnění). Domníváme se, že zásahem do volné soutěže tento příspěvek skutečně je, avšak klíčovou otázkou je to, zda je i porušením daného principu, tedy zásahem dostatečně neodůvodněným a protiústavním. Podle našeho názoru v situaci, kdy měl Ústavní soud zhodnotit spolupůsobení hranice pro nárok na stálý příspěvek, jeho výše a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora za protiústavní, jelikož výrazně disproporčně znevýhodňuje ty politické strany, které již prokázaly vážnost svého působení v politice, ale všechny podmínky pro tuto další podporu nesplnily, nemůže další bonus pro již tak zvýhodněný úzký okruh politických stran v testu ústavnosti za daného kontextu obstát. Zaměřením daného příspěvku jen na strany, které se vyznačují opakovanou úspěšností ve volbách do Poslanecké sněmovny (byť ne nutně při každých volbách), se opět stávají zvýhodněnými ty strany, které mají již disproporční prospěch i ze stálého příspěvku a příspěvku na mandáty. A navíc ještě zákonodárce bez srozumitelného účelu vytváří užší privilegovanou skupinu stran, jimž na tento další finanční příspěvek vzniká nárok.</p><p>27. Podle našeho názoru tedy příspěvek na podporu činnosti politického institutu v současné podobě ještě více prohlubuje již tak existující vychýlení z rovných podmínek svobodné soutěže politických stran, čímž je tento stav v rozporu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Ve vztahu ke zbytku napadené právní úpravy politických institutů měl po našem soudu Ústavní soud spíše návrh odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost (nikoli tedy návrh zamítnout), s vědomím, že pokud by se v budoucnosti vyjevilo, že politické instituty skutečně působí k obcházení pravidel financování politických stran, bude Ústavní soud připraven podrobit danou úpravu nové kontrole. Tento závěr by byl odůvodněn zejména tím, že česká právní úprava nestojí na personální a organizační samostatnosti politických institutů a politických stran, a dále, že původní právní úprava počítající s kontrolou testem veřejné prospěšnosti politických institutů v důsledku legislativních změn odpadla.</p><p>II. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany a politická hnutí oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů (dále jen &quot;úvěry&quot;), jen na banky, resp. další finanční instituce registrované na území České republiky (dále jen &quot;banky&quot;)</p><p>28. Ústavněprávní přezkum navrhovatelkou napadených ustanovení ZPSPH, která se týkají regulace tzv. soukromého financování politických stran, musí opět vycházet zejména z principu volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny). I v tomto kontextu platí, že princip volné soutěže znamená i princip rovného přístupu politických stran do politické soutěže a principiální rovnost šancí v ní (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/98). Nadto je však při daném přezkumu relevantní i postavení politické strany jako právnické osoby soukromého práva, která je nositelkou základních práv a svobod, včetně obecné svobody jednání ve smyslu čl. 2 odst. 3 Listiny. Jsme přesvědčeni o tom, že navrhovatelkou napadená část ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ZPSPH, která omezuje okruh přípustných poskytovatelů úvěrů pro politické strany jen na banky, nepřípustně zasahuje, a tedy porušuje jak princip volné soutěže politických stran, tak uvedené základní právo, a to z následujících důvodů.</p><p>29. Vzhledem k tomu, že z principu volné soutěže politických stran plyne, že veřejná moc nesmí svými zásahy vytvářet neodůvodněné překážky svobodného vzniku a fungování politických stran, je nutné každé takové omezení volné soutěže pečlivě zkoumat a zdůvodnit. Ústavně konformní je tehdy, jestliže sleduje legitimní cíl, je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, je nezbytné a zároveň neomezuje daný princip nad míru přiměřenou dosažení žádaného legitimního cíle [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/14 ze dne 19. 5. 2014 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.), bod 37, nebo ze starší judikatury nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.)].</p><p>30. Zúžení okruhu možných poskytovatelů úvěrů pouze na banky je zásahem do volné soutěže politických stran, protože vytváří nerovné šance politických stran získat úvěr, přičemž podle dostupných analýz činí v jednoduchém průměru podíl zápůjček a úvěrů přibližně 30 % prostředků politických stran (studie Transparency International: Průběžný monitoring financování politických stran - únor 2016, dostupné na https://www.transparency.cz/wp.../Financování-politických-stran-2016-Analýza.docx). Méně hospodářsky silné politické strany budou v horším postavení než strany hospodářsky silnější, protože nemají takovou finanční kredibilitu, a mohou mít tedy výrazně ztížený přístup k získání bankovního úvěru. Nižší schopnost získat úvěr je pro méně ekonomicky silné subjekty charakteristická obecně, v čemž samozřejmě není důvod nesouhlasit s odůvodněním nálezu (bod 98 odůvodnění). Podle našeho názoru je však postavení politických stran, a tedy i ekonomicky slabších politických stran, specifické potud, že čl. 5 Ústavy i jim garantuje volnou politickou soutěž, a to nikoliv v zájmu jenom jich samých, ale zejména proto, že to ústavodárce považoval za klíčové pro uchování demokratického politického systému. I proto je odůvodněný obezřetný přístup Ústavního soudu při posuzování předmětné právní úpravy.</p><p>31. Sdílíme ten závěr v odůvodnění nálezu, podle něhož je cíl napadené právní úpravy, tedy posílení transparentnosti soukromého financování politických stran, obecně legitimní, a to jak z hlediska posílení formální průhlednosti příslušných vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru, tak z hlediska minimalizace vztahů nepatřičné závislosti mezi stranou a takovým poskytovatelem (bod 96 odůvodnění).</p><p>32. Je-li cíl zásahu do volné soutěže politických stran legitimní, je potřeba zhodnotit, zda se jedná o zásah vhodný, jinými slovy, zda je zvolený prostředek způsobilý naplnit požadavek větší transparentnosti financování politických stran. Podle našeho názoru lze míru právní regulace bank a dohledu nad nimi považovat za zvýšenou garanci transparentnosti vztahů mezi politickou stranou a bankou ve smyslu prvním. Nicméně nesouhlasíme s tím, že by se zúžením okruhu poskytovatelů úvěrů jen na banky dosáhlo bez dalšího i snížení rizika nepatřičné závislosti politické strany na poskytovatelích úvěrů (a s ní spojeného nebezpečí korupce).</p><p>33. Jakmile totiž zákonodárce znemožní politickým stranám získávat úvěry od jiných subjektů, dostávají se banky do určitého výsadního postavení, byť jen ve svém souhrnu. Jelikož neexistují a ani nemohou existovat právní pravidla, která by zakotvila povinnost banky úvěr politické straně za určitých okolností poskytnout, je jen na jejím uvážení, zda a pokud ano, za jakých podmínek tak učiní. Není důvodu se domnívat, že by se politická strana nemohla dostat do stavu závislosti na bance, která jí poskytla úvěr. Lze uvažovat například o situaci, kdy banka poskytuje úvěr za výhodnějších podmínek, než by jinak byla poskytla, z toho důvodu, že příslušná politická strana slíbila politickou podporu jejím ekonomickým zájmům. Z tohoto důvodu nepovažujeme zúžení okruhu poskytovatelů jen na banky za vhodný nástroj podpory transparentnosti financování politických stran, protože v důsledku zákazu přijímat úvěr od jiných subjektů může naopak narůstat propojení bankovního sektoru a politických stran, a posilovat se závislost politických stran na bankách. Ostatně i přes tuto úpravu se otevírá několik možností, jak tento zákaz obejít např. tím, že se za splacení úvěru zaručí třetí osoba, vůči níž by pak mohla směřovat nepatřičná závislost, proti níž navrhovatel příslušného pozměňovacího návrhu M. Plíšek v Poslanecké sněmovně argumentoval. Konečně se zúžením okruhu poskytovatelů úvěrů na banky dostávají do nevýhodné pozice ty politické strany, které mají ve svém programu politiku zaměřenou na zvýšenou regulaci bankovního sektoru, pro které může být výrazně obtížnější získat bankovní úvěr - pokud ovšem nebudou ochotny usměrnit svou politiku. Ani to nesvědčí o vytvoření podmínek, které by měly minimalizovat případy vzniku nepatřičné závislosti.</p><p>34. Nadto je však klíčové, že podle našeho názoru není rozhodně naplněno ani kritérium nezbytnosti omezení, tedy že neexistuje jiný dostupný právní prostředek, který by vedl ke stejnému legitimnímu cíli, ale méně by zasáhl do příslušného chráněného ústavního zájmu, zde principu volné soutěže politických stran. Zákaz přijímání úvěrů od jiných subjektů než bank je výrazně omezující prostředek, jehož cíl - posílená transparentnost financování politických stran - mohl být dosažen méně omezujícími opatřeními. Nabízí se především i dnes zákonem zakotvená povinnost politické strany uvést přehled úvěrů od poskytovatelů s uvedením jejich výše a podmínek splácení, včetně dalších identifikačních údajů, ve veřejnosti přístupné výroční zprávě politické strany, která podléhá dohledu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí [§ 19h odst. 1 písm. c) bod 2 ZPSPH], jak by odpovídalo původnímu vládnímu návrhu zákona, který tuto formu kontroly považoval za dostačující a okruh poskytovatelů úvěrů neomezoval. Ostatně, zmiňuje-li odůvodnění nálezu nově stanovenou povinnost banky podat zprávu o záležitostech týkajících se klienta, jež jsou předmětem bankovního tajemství, bez jeho souhlasu Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (bod 98 odůvodnění), stejná míra kontroly by zůstala zachována, i pokud by zákonodárce okruh přípustných poskytovatelů úvěrů (takto výlučně) neomezil, ale stanovil by povinnost poskytovat úvěry (kýmkoliv) pouze formou bankovního převodu s tím, že i tyto prostředky musí být vedeny na zvláštním transparentním účtu [tak, jak to dnes předpokládá ustanovení § 17a odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 3 ZPSPH, resp. § 17b ZPSPH ve vztahu k příspěvkům ze státního rozpočtu, příjmům z darů a jiných bezúplatných plnění]. Právní úprava by tedy nebyla tolik omezující, ale k danému cíli posílení transparentnosti by vedla.</p><p>35. Vyhovělo by se tím i názoru doktríny, že v případě financování politických stran ze soukromých zdrojů by měla být upřednostněna spíše kontrola než omezující či zakazující regulace (KYSELA, J., KOKEŠ, M. Zákon o sdružování v politických stranách a politických hnutích - Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 101). Vedle posílení transparentnosti přijímání úvěrů formou jejich podrobnější evidence, která by byla s ohledem na legitimnost daného cíle pro politickou stranu poměrně minimálním omezením, by zákonodárce mohl zvážit i jiná opatření. Jedná se např. o stanovení určitých maximálních celkových částek úvěrů od jednoho poskytovatele jedné politické straně, čímž by se nastolil určitý limit i možným vztahům závislosti, pokud by toto omezení nebylo nepřiměřené. Těmito prostředky by došlo k mírnějšímu zásahu do principu volné soutěže a rovného přístupu do ní, protože by tolik nezasáhly schopnost méně hospodářsky silných stran obstarat si úvěr, jelikož by ho mohly získat nejen od bank, ale například od svých sympatizantů, a to při zachování transparentnosti.</p><p>36. Ačkoliv tedy napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, nelze je podle našeho názoru považovat za vhodný ani nezbytný prostředek pro dosažení tohoto cíle.</p><p>37. Vedle přezkumu ústavnosti napadené právní úpravy z pohledu principu volné soutěže politických stran a politických sil ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny je nutné posoudit i zásah daného ustanovení do svobody politické strany coby právnické osoby soukromého práva činit vše, co jí zákon nezakazuje, a nebýt nucena činit to, co jí zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny). Politické strany jsou sdruženími se zaměstnanci, s určitou potřebou materiálního zázemí a potřebou péče o ně, a mají tedy legitimně svobodu uzavřít smlouvu o poskytnutí úvěru, který mohou potřebovat pro svůj vznik a další působení. Méně hospodářsky silná strana však bude v obtížnější pozici při získávání úvěru u banky, protože její schopnost zavázat se proti úvěru je nižší. Jiný poskytovatel úvěru jí ho však může (ze své svobodné volby, vždyť i on realizuje své vlastnické právo podle čl. 11 Listiny) poskytnout za takových podmínek, které mohou být k politické straně vstřícnější než podmínky úvěru bankovního, ale stále budou v souladu s dobrými mravy, a jejich transparentnost může být zajišťována stejnými formami, jaké jsme předestřeli výše (veřejnosti přístupná výroční zpráva, bankovní převod, transparentní účet a dohled Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí).</p><p>38. Omezení okruhu poskytovatelů úvěrů jen na banky je podle našeho názoru protiústavní i z pohledu základního práva politické strany na svobodné jednání podle čl. 2 odst. 3 Listiny, protože lze proti němu uvést ty samé argumenty, jež byly předestřeny ve vztahu k principu volné soutěže politických stran a pro které neobstojí ani v testu proporcionality zásahu do základního práva. Napadená právní úprava tedy měla být podle našeho soudu zrušena pro rozpor jak s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, tak čl. 2 odst. 3 Listiny.</p><p>39. K našemu závěru o protiústavnosti napadené právní úpravy dodáváme, že bychom ke stejnému závěru dospěli i v případě, bylo-li by jako legitimní cíl napadené právní úpravy sledováno snížení rizika vlivu např. zahraničních subjektů na vnitrostátní politickou soutěž, nebo vliv jiných subjektů, které podle názoru zákonodárce představují zvýšené nebezpečí nepatřičného vlivu na politické strany. Ačkoliv by totiž daný cíl obstál jako legitimní, vhodnějším a méně omezujícím prostředkem k jeho dosažení by bylo přijetí právní úpravy obdobné právní úpravě obsažené v ustanovení § 18 odst. 1 ZPSPH. Ta obsahuje výčet subjektů, od nichž politické strany nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění, ale neomezuje okruh poskytovatelů jen na jeden vybraný typ subjektu.</p><p>40. Konečně pouze podpůrně odkazujeme i na komparativní poznatky, podle nichž se obdobné omezení poskytovatelů úvěrů politickým stranám pouze na banky či obdobné instituce vyskytuje v právních řádech pouze několika států Rady Evropy (např. Bulharsko, Estonsko, Litva, Polsko a Srbsko). Právní úpravy jsou v jednotlivých zemích ale různorodé - od úplného zákazu poskytování úvěrů politickým stranám (Lotyšsko) po absenci jakéhokoli omezení v tomto směru z hlediska přípustných poskytovatelů (např. Belgie, Dánsko, Finsko, Chorvatsko, Irsko, Itálie, Maďarsko, Německo, Nizozemí, Norsko, Rakousko, Španělsko). Z toho lze usuzovat, že státy mohou plnit své závazky v oblasti postihování tzv. praní špinavých peněz, plynoucí z evropského, případně mezinárodního práva, které zmiňuje odůvodnění nálezu (bod 98 odůvodnění), jiným a minimálně v tomto ohledu méně omezujícím způsobem. Z pohledu síly vlivu bankovního sektoru na politický proces může být pro Českou republiku zajímavá například probíhající diskuse z Francie. Její právní úprava určité omezení okruhu poskytovatelů úvěrů obsahuje (avšak neomezuje ho jen na banky). Objevila se zde kritika, že banky mají svým rozhodnutím, komu úvěr poskytnout a komu ne, na výsledek demokratických voleb značný vliv, a někteří kandidáti v prezidentských volbách si stěžovali na problém, že banky s nimi kvůli jejich politickým názorům odmítají spolupracovat (viz http://www.huffingtonpost.fr/2017/01/03/ pourquoi-les-banques-refusent-de-preter-de-largent-au-front-nat_a_21646240/).</p><p>41. Podotýkáme dále, že doporučení tzv. Benátské komise, které Ústavní soud v některých svých rozhodnutích též v argumentační rovině reflektuje, omezení přípustných poskytovatelů úvěrů neobsahují, ale kladou důraz spíše na zajištění řádné informovanosti o poskytnutých úvěrech a na to, aby se na úvěry poskytnuté za výhodnějších podmínek, popř. na úvěry, které byly věřitelem odepsány, pohlíželo jako na další příjmy politických stran podléhající předepsaným regulím na výši příspěvků apod. [European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Political Parties. CDL-PI(2016)003, 15. 3. 2016, dostupné na http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2016)003-e)].</p><p>III. Shrnutí a poznámka k možnému odkladu vykonatelnosti zrušení příslušné právní úpravy</p><p>42. Naše částečně odlišné stanovisko je vedeno přesvědčením, že zásahy státu do principu volné soutěže politických stran a politických sil, jakož i dalších základních principů relevantních pro posouzení ústavnosti napadené právní úpravy, musí být Ústavním soudem podrobeny přísnému a komplexnímu přezkumu, který zohledňuje vzájemnou provázanost a spolupůsobení jednotlivých prvků regulace státního i soukromého financování politických stran. Z důvodů, které jsme předložili výše, jsme dospěli k závěru, že ustanovení ZPSPH upravující hranici pro výplatu stálého příspěvku, jeho výši, výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora a vznik nároku na příspěvek na podporu činnosti politického institutu jen pro tu stranu, která se vyznačuje příslušným opakovaným ziskem mandátů v Poslanecké sněmovně, jakož i ustanovení zužující okruh přípustných poskytovatelů úvěrů politickým stranám jen na banky, měla být Ústavním soudem jako protiústavní zrušena. Zásadním byl pro nás zejména kumulativní efekt návrhem napadených státních příspěvků, disproporčně zvýhodňující parlamentní politické strany, resp. ty strany, které dosáhnou na stálý příspěvek, v soutěži politických stran.</p><p>43. V případě obav o eventuální zásah do již vzniklého legitimního očekávání politických stran z titulu napadené právní úpravy státní finanční podpory mohl Ústavní soud přistoupit ke zrušení příslušných ustanovení ZPSPH s odloženou vykonatelností až ke konci stávajícího řádného volebního období Poslanecké sněmovny. Politické strany by tak v tomto volebním období získaly finanční prostředky, nedošlo-li by zatím k jiným právním změnám, podle současné právní úpravy. O nové právní úpravě by Parlament rozhodoval až pro budoucí volební období.</p><p>44. Jen pro vyloučení případných pochybností opakujeme a znovu zdůrazňujeme, že v právní úpravě financování politických stran lze i podle našeho soudu legitimně činit určité rozdíly mezi politickými stranami podle jejich relevance v politickém systému, avšak právní úprava musí být vyvážená a nesmí tak výrazně preferovat určitou skupinu politických stran na úkor stran jiných, jako to činí napadená právní úprava. Nic z výše uvedeného také nebrání zákonodárci zohlednit i význam voleb do Poslanecké sněmovny, avšak musí přitom dbát na zachování celkově vyváženého přístupu a na respekt vůči principu rovnosti šancí všech politických stran naplňujících kritéria čl. 5 Ústavy, které prokázaly vážnost svého volebního působení. Nic z výše uvedeného by také nemělo vést k závěru, že tento přístup lze realizovat jen při zvýšení nároků na státní rozpočet. Zákonodárce by při přijímání nové právní úpravy mohl například stanovit určitý strop celkových výdajů státního rozpočtu na financování politických stran a v jeho mezích rozdělit příspěvky ústavně konformním způsobem. Mohl by též přijmout rozhodnutí, že není nezbytné vycházet z toho, že zachová tak štědrou finanční podporu, jaká náleží politickým stranám zvýhodněným podle současné právní úpravy, a jen adekvátně těmto částkám přizpůsobí míru příspěvků pro strany další, a namísto toho zvolit celkově skromnější přístup k financování politických stran.</p><p>45. Závěrem s určitou lítostí konstatujeme, že historie vývoje právní úpravy politických stran v České republice i v jiných demokratických evropských státech názorně ukazuje, že k její zásadnější změně se přistupuje reálně pouze ve dvou případech: dá-li k této změně impuls Ústavní soud, anebo dojde-li k velkému (často finančnímu) skandálu, který přeroste v politickou krizi. Je nám líto, že většina pléna nyní nedokázala jasně identifikovat největší ústavněprávní deficity stávajícího modelu financování politických stran, a nepřispěla tak k jejich odstranění.</p><p>K odlišnému stanovisku soudců Kateřiny Šimáčkové, Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka se k části I týkající se nezrušení ustanovení věty první v § 20 odst. 5 zákona o sdružování v politických stranách a hnutích a k části II odlišného stanoviska připojil soudce Jan Filip.</p><p>2. Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka</p><p>1. Sice jsme hlasovali pro přijetí zamítavého výroku, ale k tomu nás vedla skutečnost, že nebyl (rozdílem jediného hlasu) schválen předchozí návrh výroku předložený Radovanem Suchánkem, pro který jsme hlasovali. Jím se navrhovalo posuzovaný návrh zamítnout vyjma návrhu na zrušení ustanovení § 20 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen &quot;zákon č. 424/1991 Sb.&quot;), jenž měl být odmítnut jako nepřípustný z důvodu překážky věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť o ústavnosti tohoto ustanovení již Ústavní soud meritorně rozhodl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 10/03. Podané odůvodnění nynějšího nálezu, obhajující nový meritorní přezkum (bod 63), nepovažujeme vůbec za přesvědčivé.</p><p>2. V daném případě (sp. zn. Pl. ÚS 10/03) šlo tedy o rozhodnutí konečné, neboť proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Nelze ani uvažovat o aplikaci § 63 zákona o Ústavním soudu, který umožňuje přiměřené použití občanského soudního řádu (dále jen &quot;o. s. ř.&quot;), nestanoví-li zákon o Ústavním soudu jinak, neboť je právě stanoveno jinak. Není tak kupř. možné aplikovat ustanovení o obnově řízení (§ 228 a násl. o. s. ř.), kdy může v obnoveném řízení dojít k tomu, že rozhodnutí ve věci samé se změní a nové rozhodnutí nahradí původní rozhodnutí (§ 235h odst. 1 o. s. ř.), a tak je překážka rei iudicatae odstraněna. Ostatně zákon o Ústavním soudu připouští obnovu řízení, a tedy i eventuální překonání překážky věci meritorně rozhodnuté, avšak jen ve zcela specifických případech a zpravidla u rozhodnutí o ústavních stížnostech (§ 119 a násl. zákona o Ústavním soudu). Kromě této výjimky se tak uplatní překážka rei iudicatae, resp. její absence představuje obecnou podmínku přípustnosti každého návrhu v jakémkoli řízení před Ústavním soudem. Platí tedy i pro řízení o zrušení zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Jinými slovy, jde o princip, který Ústavnímu soudu zásadně neumožňuje opakovaně meritorně rozhodovat v jedné a téže věci.</p><p>3. Jsme toho názoru, že věc, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, je závazně vymezena prvotně petitem návrhu a definitivně pak výrokem nálezu, jímž byla rozhodnuta. V řízení o zrušení zákonů je tedy věc vymezena: 1. označením zákona (zákonů) nebo jeho (jejich) jednotlivých ustanovení, který je (které jsou) navrženy ke zrušení, a o jejichž rozporu nebo naopak souladu s ústavním pořádkem Ústavní soud výrokem nálezu rozhodl, jakož i 2. tím, jaký ústavní zákon (ústavní zákony) a jeho (jejich) jednotlivá ustanovení Ústavní soud aplikoval při rozhodování o souladu napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.</p><p>4. V literatuře se k tomu např. uvádí: &quot;V případě řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů je identita věci dána totožností právního předpisu či jeho ustanovení, jehož protiústavností se již Ústavní soud v nálezu zabýval, a to bez ohledu na okruh účastníků řízení, resp. bez ohledu na osobu navrhovatele. V případě kontroly norem se do popředí dostává otázka, zda je rozhodující i rozsah přezkumu, tj. z hlediska jakých ústavních norem a ústavních principů byl předchozí přezkum činěn. Představa, že Ústavní soud v předchozím rozhodnutí postihl všechny možné ústavněprávní aspekty věci a návrh posoudil ve vztahu ke všem relevantním normám ústavního práva je zřejmě nereálná ... překážka věci rozhodnuté je dána jen ve vztahu k těm ústavněprávním normám, které Ústavní soud do svých úvah pojal.&quot; (POSPÍŠIL, I., in WAGNEROVÁ, E., DOSTÁL, M., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: ASPI, a. s., 2007, s. 118). &quot;V řízení o kontrole norem ... je předmětem řízení posuzování ústavnosti zákonů ... přičemž identita věci je v tomto případě dána totožností návrhu na zrušení označeného zákona ..., resp. jejich jednotlivých ustanovení se zákonem ..., resp. jejich jednotlivými ustanoveními, o jejichž ústavnosti již Ústavní soud nálezem rozhodl. Určitým deficitem takto interpretované překážky věci rozhodnuté v řízení o kontrole norem je v případě zamítavého nálezu nemožnost opakovaně posuzovat ústavnost stejného zákona ..., avšak z jiných ústavních důvodů, než tomu bylo v předchozím případě. Bezvýjimečné použití překážky rei iudicatae vychází z předpokladu, že v rámci ústavního přezkumu Ústavní soud je a musí být schopen apriorně, bez ohledu na argumentaci obsaženou v návrhu, postihnout všechny myslitelné ústavně relevantní kontexty. Tento předpoklad je však iluzí. Z tohoto důvodu jiné systémy ústavního soudnictví obvykle v této souvislosti za určitých podmínek ponechávají prostor pro opětovné rozhodování v téže věci ...&quot; (HOLLÄNDER, P. In: FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 165 a násl.). &quot;Poněkud jiná situace může však nastat, byl-li takový návrh nálezem zamítnut ... V takovém případě totiž návrhem napadený právní předpis dále platí, aniž by bylo možno zcela vyloučit, že navzdory zamítavému nálezu je přece jenom protiústavní, protože Ústavní soud např. nevzal náležitě v úvahu všechny aspekty jeho ústavnosti; trvání na tom, že z formálních důvodů takový předpis nemůže být již nikdy Ústavním soudem přezkoumán (zrušit by jej mohl pouze normotvůrce sám), by mohlo být v kontextu právního státu posuzováno jako nepřiměřené.&quot; (MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 107). Některé z názorů tedy narušení principu překážky rei iudicatae v řízení o návrhu na zrušení zákona (jiného právního předpisu) nebo jeho jednotlivých ustanovení zcela nevylučují. Nedomníváme se však, že takové náhledy lze vztáhnout na daný případ.</p><p>5. Sluší se proto zdůraznit, že nálezem sp. zn. Pl. ÚS 10/03 rozhodl Ústavní soud (zamítavým výrokem č. 2) o ústavnosti ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., které se od přijetí uvedeného nálezu nijak nezměnilo (toliko formální změna spočívá v tom, že od 1. 1. 2017 je označeno jako odstavec 3, což ovšem pro jeho totožnost není relevantní). Ústavní soud v odkazovaném nálezu posuzoval ústavnost tohoto ustanovení z hlediska čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (viz poslední větu odůvodnění), přičemž v nynějším nálezu tvořily kritérium přezkumu čl. 5 Ústavy, čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny (bod 62). Okolnost, že nyní skupina senátorů poukázala i na čl. 20 odst. 4 Listiny, s nímž Ústavní soud rozpor tohoto ustanovení zákona rovněž neshledal, nás nepřesvědčuje, že jde skutečně o novou věc, lišící se - v něčem podstatném - od té předchozí, a to tím spíše, jestliže nálezem sp. zn. Pl. ÚS 10/03 byla zákonná úprava stálého příspěvku přezkoumána v širším rozsahu, než tomu bylo v nynější věci, kdy ustanovení § 20 odst. 6 zákona, týkající se výše stálého příspěvku, nyní vzhledem k petitu návrhu ani přezkoumáváno nebylo (viz bod 118). Ostatně odůvodnění nynějšího nálezu samo uvádí, že navrhovatel ve věci sp. zn. Pl. ÚS 10/03 argumentoval věcně obdobně jako skupina senátorů v nyní řešené věci (bod 65), a dále staví na stěžejních závěrech, ke kterým Ústavní soud v předchozím řízení dospěl (body 66 až 70).</p><p>6. Jakkoli uznáváme pravdivost argumentu, že &quot;v období od přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 došlo jak ke značným sociálním změnám ... vyznačujícím se výrazným dynamickým vývojem politického (stranického) systému&quot;, jakož i &quot;k dalším zásadním změnám v zákonné úpravě financování politických stran&quot; (bod 63), ani jedna z těchto skutečností nezakládá podle zákona o Ústavním soudu důvod pro nový meritorní přezkum téhož zákonného ustanovení. Vymezujeme se i vůči odkazu na nálezovou judikaturu Ústavního soudu, který je uveden citovaném bodě odůvodnění na podporu argumentace vedené ve prospěch připuštění nového přezkumu: jakkoli v obou nálezech - sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 i sp. zn. Pl. ÚS 9/01 - se poukazuje na sociální změny, k nimž došlo v několikaletém časovém období uplynulém od předchozího posouzení &quot;téže&quot; právní úpravy, je nutno mít současně na zřeteli, že oba se týkaly specifických a od nynější věci odlišných situací. V prvém případě Ústavní soud přezkoumával změněnou zákonnou úpravu, tudíž nešlo o tutéž věc (volební kauce původně 200 tisíc Kč, pak 40 tisíc Kč), k čemuž přistupovala skutečnost, že předchozí zamítavý nález (sp. zn. Pl. ÚS 3/96) byl přijat hlasy &quot;relevantní menšiny&quot;, přičemž Ústavnímu soudu se nově jevilo &quot;jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců&quot; k onomu nálezu. V druhém případě se Ústavní soud vyslovil k možnosti nového přezkumu ústavnosti tzv. lustračního zákona v návaznosti na jeho předchozí posouzení Ústavním soudem ČSFR.</p><p>7. Konečně ani skutečnost, že k přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 došlo na základě návrhu spojeného s ústavní stížností podle § 74 zákona o Ústavním soudu, nepředstavuje relevantní důvod pro nerespektování překážky rei iudicatae. Jak uvedený nález, tak nález nynější byly totiž přijaty v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a prvního oddílu druhé hlavy části druhé zákona o Ústavním soudu, pročež rozlišování podle navrhovatele nebo podle jiných procesních okolností zde pro identitu posuzované věci - vymezené napadeným zákonným ustanovením a ústavněprávními hledisky jeho přezkumu - je zcela bez právního významu. Nedávno k tomu nakonec jednoznačně dospělo samo plénum Ústavního soudu při posuzování návrhu skupiny senátorů na zrušení ustanovení § 16 prováděcí vyhlášky k zákonu č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, tj. vyhlášky č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících, ve znění vyhlášky č. 432/2002 Sb., [nález ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14 (N 164/78 SbNU 451; 297/2015 Sb.), bod 34], kdy konstatovalo, že by tento návrh byl nepřípustným pro překážku věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, bylo-li by totéž napadené ustanovení již dříve meritorně přezkoumáno na základě postupu podle § 78 odst. 1 ve spojení s § 74 téhož zákona.</p></div>", "next": 0}