{"html": "

128. V prvním bodu svého návrhu žádá Senát Ústavní soud, aby se zabýval otázkou charakteru a klasifikace pravomocí přenesených na Evropskou unii. Uvedl přitom zejména, že nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá prý klasifikaci pravomocí charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, otevírá podle navrhovatele prostor široké, předem prý obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu č1. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný.

129. Prezident republiky ke klasifikaci pravomocí charakteristických i podle jeho názoru spíše pro federální státy dodává mj., že z doslovného znění článku 10a Ústavy plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Ve své argumentaci pak poukazuje na to, že Unie takovou "entitou" není.

130. Ústavní soud - k samotnému vymezení pravomocí Evropské unie a jejich charakteru - konstatuje, že hranice přenosu pravomocí České republiky na mezinárodní organizace nebo instituce primárně upravuje čl. 10a Ústavy, který hovoří o přenosu "některých" pravomocí; zde nelze přehlédnout jistý význam, který článku 10a určil nález Ústavního soudu týkající se cukerných kvót (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04 - viz výše). Z použití slova "některé" pravomoci vyplývá, že na mezinárodní organizaci či instituci nemohou být přeneseny pravomoci všechny; to však neznamená automatický závěr o kompatibilitě přenosu pravomocí v případě, že by orgánům České republiky byly zachovány pravomoci alespoň některé. Význam slova "některé" je logicky nutno vykládat s ohledem na další ustanovení ústavního pořádku, zejména však na článek 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ve zmíněném nálezu Pl. ÚS 50/04 Ústavní soud konstatoval podmíněnost přenosu pravomocí ve dvou rovinách - formální a materiální. Formální rovina omezuje přenos pravomocí jeho slučitelností s uchováním základů státní suverenity České republiky. V tomto ohledu se formální rovina pojí s ustanovením článku 1 odst. 1 Ústavy. Materiální rovina se týká způsobu výkonu přenesených pravomocí, jenž nesmí ohrožovat samotnou podstatu materiálního právního státu; toto omezení vychází z ustanovení článku 9 odst. 2 Ústavy, podle něhož je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Materiální hranice přenosu pravomocí jsou dokonce, jak Ústavní soud zdůraznil, mimo dispozice samotného ústavodárce. Z toho však nijak nevyplývá, že by přenos pravomocí nesměl zahrnovat "komplexní oblasti právní regulace", ani že by organizace či instituce, na kterou se pravomoci orgánů České republiky přenášejí, nesměla tyto pravomoci vykonávat výlučně, jak se zřejmě domnívá navrhovatel. K tomu je ovšem třeba zdůraznit - mimo uvedené důvody - že v této souzené věci se však jedná o přezkum ústavnosti novelizovaného primárního práva EU, jehož referenčním kritériem nejsou toliko čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 9 odst. 2 Ústavy (byť jsou hlediskem stěžejním), nýbrž ústavní pořádek jako celek (srov. bod 88 a násl.).

131. Komplexně lze říci, že pochopitelně jen svrchovaný stát je schopen zavázat se dodržovat a také účinně vynucovat, tedy reálně garantovat, nejdůležitější ústavní pravidla a principy materiálního právního státu; zachování podstatných atributů suverenity je zde condicio sine qua non, předpokladem, aby zásady přirozenoprávního původu mohly být vůbec státem ochraňovány.

132. Jak ostatně ve svém návrhu správně zdůrazňuje i Senát, sama Lisabonská smlouva potvrzuje, že legislativní kompetenční kompetence, tedy oprávnění měnit základní předpisy, zůstává členským státům. S tím úzce souvisejí pochybnosti Senátu a prezidenta republiky týkající se charakteru EU jako federálního státu, respektive klasifikace pravomocí, která má podle Senátu i prezidenta takový stát připomínat; tu lze stručně dovozovat, že jestliže Unie nedisponuje shora zmíněnou kompetenční kompetencí, nemůže být pokládána ani za druh federálního státu ani za zvláštní entitu, stojící v každém ohledu a vždy nad jednotlivými státy. Unie může jednat pouze v rámci pravomocí jí výslovně svěřených členskými státy, které nesmí ani překračovat, ani si sama zakládat pravomoci nové. Samotný článek 5 odst. 2 Smlouvy o EU totiž stanoví: "Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.".

(Toto ustanovení je navíc v podstatě přejato z existujícího článku 5 SES, přičemž je ještě více zdůrazněna omezenost unijních kompetencí; srov. první pododstavec uvedeného čl. 5: "Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených.")

133. Za tohoto stavu Ústavní soud - k námitce, že Lisabonská smlouva nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie - dovozuje, že tato kategorie (jako taková) je známa již dnes (byť výlučné pravomoci nejsou explicitně v samostatném ustanovení vyjmenovány), a to ve výkladu práva EU soudním dvorem, i v samotné Smlouvě ES (viz citovaný čl. 5 Smlouvy o ES). Ve srovnání s dosavadním čl. 5 Smlouvy ES jsou však nová ustanovení o pravomocech krokem k větší jasnosti a přehlednosti, což lze i z vnitrostátního ústavního hlediska nepochybně hodnotit jako přínosné. U zařazení jednotlivých kompetencí přitom ke změnám dochází; jejich rozdělení sice v řadě pravomocí vychází z dělení podle dosavadních smluv, u některých prvků se však odlišují, takže je lze v tomto směru chápat jako ustanovení nová.

134. Pokud jde o sféru tzv. sdílených pravomocí, argumentace Senátu v podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 Smlouvy o fungování EU (2a odst. 6), podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení smluv týkajících se jednotlivých oblastí. Čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (2c) citovaný Senátem tedy nezakládá nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě specifikována v relevantní části příslušné smlouvy. Lze tedy říci, že Smlouva o EU neobsahuje sdílené pravomoci na základě čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, ale na základě jednotlivých zvláštních smluvních ustanovení. Pokud není nějaká pravomoc výslovně označena jako unijní, ať již výlučná nebo sdílená, zůstává plně v dispozici členského státu. O tom hovoří - jak již bylo uvedeno - již citovaný čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU: "Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.". Přenos pravomocí podle čl. 10a Ústavy proto není neomezený, a tento článek tedy není v tomto směru porušen. Znovu je tak třeba zdůraznit, že Evropská unie může jednat pouze v těch oblastech, ve kterých na ni byly, za předpokladů výše vymezených, na základě doktríny autolimitace suveréna (jednostranný sebeomezující akt svrchovaného státu) v souladu s konkrétním vnitrostátním právem, určité pravomoci členských států přeneseny.

135. Z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených v článku 10a Ústavy však dále vyplývá potřeba zřetelnější ohraničenosti (a tedy i určitosti a rozpoznatelnosti) přenesených pravomocí, spolu s dostatečnou kontrolou, kterou nad přenášením pravomocí může Česká republika jako svrchovaný stát vykonávat.

136. Pokud se týká této ohraničenosti přenesených pravomocí, je tedy nutno si uvědomit, že článek 2c odst. 2 (nyní čl. 4) Smlouvy o fungování EU citovaný Senátem sám o sobě ještě pravomoci Unie nevymezuje. Ty jsou konkretizovány jednotlivými ustanoveními v dalších částech Smlouvy o fungování EU, včetně konkrétních rozhodovacích procedur a právních nástrojů, které mohou být při jejich realizaci použity, jak ostatně připomíná i vláda ve svém vyjádření. Ústavní soud zde tedy souhlasí s názorem vlády, že obava navrhovatele týkající se předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby není za dané situace namístě a že (ostatně) není ani možné taxativním výčtem zakotvit jednotlivé pravomoci tak detailním způsobem, aby vždy přesně odpovídaly konkrétnímu právnímu aktu Unie, jímž jsou realizovány. Je však možné, a Lisabonská smlouva tak jednoznačně činí, stanovit přesně vymezené oblasti, v nichž může normotvorba Unie probíhat.

[Vláda ve svém vyjádření uvádí pouze část třetí Smlouvy o fungování EU (vnitřní politiky a činnosti Unie), což ovšem pomíjí kompetenční ustanovení i v jiných částech této smlouvy, např. článek 18, který je součástí druhé části Smlouvy o fungování EU a podle kterého Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem přijímat předpisy zakazující diskriminaci na základě státní příslušnosti.]

137. Článek 5 Smlouvy o EU navíc upravuje zásady pro vymezení a výkon pravomocí Evropské unie. Jejich bližší konkretizace je ovládána principem svěřených pravomocí (srov. bod 134). Výkon jiných než výlučných pravomocí Evropské unie je pak omezen principy subsidiarity a proporcionality. Podle principu subsidiarity "jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie" (čl. 5 odst. 3). Princip proporcionality požaduje, aby ani obsah ani forma činnosti Unie nepřekračovaly rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů Smluv (čl. 5 odst. 4). Obsah těchto zásad ještě dále konkretizuje zejména Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, spolu s Protokolem o výkonu sdílených pravomocí. Tyto zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU, tedy poskytují dostatečně určitý normativní rámec pro určení rozsahu, ve kterém Česká republika své pravomoci na Evropskou unii přenesla.

138. Otázku kontroly přenosu pravomocí ze strany České republiky jako svrchovaného státu je třeba chápat zejména ve vztahu k ustanovením smluv vymezujících pravomoci Unie, se zvláštním ohledem na článek 5 Smlouvy o EU. Co se týče institucionálního rámce pro kontrolu výkonu pravomocí, je zajisté základním orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií Soudní dvůr. Vykonává ji na základě článku 263 Smlouvy o fungování EU v rámci přímé kontroly legality "legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám. Rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám". Jeho kontrolní funkce se uplatňuje i při rozhodování o předběžných otázkách (týkajících se výkladu Smluv o platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie) předkládaných soudy členských států podle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Vedle Soudního dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na dodržování zmíněných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy.

139. Ústavní soud v této souvislosti znovu konstatuje, že obecně uznává působení tohoto institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko může v budoucnu změnit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závěry v XI. části tohoto nálezu (bod č. 120), podle nichž může ve výjimečných případech působit jako ultima ratio a zkoumat, zda některý akt Unie nevybočil z mezí, jež Česká republika na EU podle čl. 10a Ústavy přenesla.

(V tomto ohledu by se tedy jednalo o obdobu rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve věci "Solange II", vztaženou ale ke kontrole pravomocí, nikoliv k úrovni ochrany základních práv a svobod.

Např. polský Ústavní Tribunál však výslovně vylučuje pravomoc Soudního dvora posuzovat meze přenesení pravomocí na EU, jelikož je to podle Tribunálu otázka výkladu vnitrostátního ústavního práva. Ačkoliv lze z pohledu dogmatiky vnitrostátního ústavního práva s takovým závěrem do jisté míry souhlasit, je otázkou, zda je nutné jej formulovat tak vyhraněně, jako učinil Tribunál.)

Německý Spolkový ústavní soud - jak již bylo uvedeno výše (bod 118) - si zase vyhradil právo konečného slova v otázce, zda některý komunitární akt překročil hranice, které dalo Společenství německé právo a které komunitární akty jsou tedy ultra vires, mimo kompetenci EU. Z perspektivy německého práva je tak teoreticky možné, že se překročení působnosti Společenství dopustí i sám Soudní dvůr (např. tím, že jeho výklad již nebude výkladem zakládacích smluv, ale bude naopak nepřípustnou normotvorbou). Pokud by Spolkový ústavní soud dovodil, že tyto akty jsou ultra vires, zakládá to jejich neaplikovatelnost (nikoliv neplatnost či nulitu) v rámci Německa. Maastrichtské rozhodnutí tedy znamenalo kvalitativní posun; lze však zřejmě souhlasit s názorem, že maastrichtská doktrína Spolkového ústavního soudu (kompetenz-kompetenz) má spíše povahu potenciální výstrahy, ale nemusí být v praxi ani nikdy použita.

Samotný Soudní dvůr již také rozhodl, že v konkrétním případě evropský akt překročil pravomoci, které má EU na základě evropských smluv, zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle něj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základě přenosu pravomocí od členských států (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).

140. Ústavní soud dále akcentuje i to, že navíc Lisabonská smlouva rozšiřuje současný rámec - kde byl dominantním orgánem Soudní dvůr ES (spolu s dalšími orgány na úrovni EU) - zapojením parlamentů členských států do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly. (Pozn.: Je otázka, zda dosud stěžejní role ústavních soudů již pak nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným úkolem všech zúčastněných orgánů, jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní.

141. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 odst. 1 (2a odst. 1) a čl. 4 odst. 2 (2c) Smlouvy o fungování EU, zpochybněné navrhovatelem v bodě prvním jeho návrhu, byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XIV.

142. V druhém bodu svého návrhu vznáší Senát pochybnosti, pokud jde o čl. 308 odst. 1 (nyní čl. 352) Smlouvy o fungování EU (doložka flexibility).

143. Celý článek 308 (nyní 352) zní:

1. Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.

2. V rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii upozorní Komise vnitrostátní parlamenty na návrhy založené na tomto článku.

3. Opatření založená na tomto článku nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států v případech, kdy Smlouvy tuto harmonii vylučují.

4. Tento článek nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a každý akt přijatý na základě tohoto článku respektuje meze stanovené v čl. 40 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii.

144. V bodu druhém návrhu Senátu je tedy uvedeno, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být i povaha ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož - dle Senátu - přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami, a to za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, ale údajně představuje blanketní normu. Umožňuje se tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky; opatření mohou být následně přijímána např. rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech. Podle Senátu i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může vyvolávat - se zřetelem na nevyjasněný vztah k ústavním soudům členských států - otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Senát konečně namítá, že neexistence časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho (prý) exekutivní povaha vzbuzují pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takového opatření.

145. Ústavní soud považuje před konkrétním posouzením dané problematiky - jelikož to s ní úzce souvisí - za vhodné předeslat, že v širším kontextu jsou pro posouzení samotné právní povahy EU podle Lisabonské smlouvy klíčová ustanovení o vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, o následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. Jde opět o otázku, kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud by totiž Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. (Dále uvedená úvaha sice souvisí s bodem prvním návrhu Senátu, leč má význam i pro bod druhý /čl. 308, resp. 352/ jeho návrhu.)

146. Pokud jde o vstup Lisabonské smlouvy v platnost, podmínka jejího jednomyslného přijetí všemi signatáři je výrazným znakem organizace mezinárodněprávní povahy, který odlišuje EU od federace nebo jiného státního útvaru. Je však nutno posoudit nejen to, jakou formou Lisabonská smlouva vstupuje v platnost, ale také to, jakým způsobem lze smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu o EU, tak Smlouvu o fungování EU) změnit. Systém změny primárního práva, jak jej zakotvuje Lisabonská smlouva, je dokladem toho, že všechny jmenované mezinárodní smlouvy zůstávají takovými smlouvami i co se týče jejich vlastních revizí, a Evropská unie bude proto i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost specifickou organizací mezinárodněprávního charakteru. Ve federativním státě je totiž primárně na orgánech federace přijímat novelizaci vlastní ústavy; členské státy mnohačlenné federace, účastní-li se vůbec takové ústavní změny, nemusí s ústavní změnou souhlasit všechny, a přesto změna ústavy vstoupí v platnost. Naopak změna Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU bude možná jen za souhlasu všech států Unie na mezivládní konferenci, takže role orgánů Unie by byla jen pořádková, nikoliv decizní; orgány Unie tedy nebudou rozhodovat o navrhovaných změnách, ale jen organizačně zajišťovat revizi smluv, a změny vstoupí v platnost po ratifikaci všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (viz čl. 48 odst. 1 až 5 Smlouvy o EU). EU tedy ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nezíská pravomoc k tvorbě vlastních nových kompetencí, "pány smluv" stále zůstanou členské státy. Lisabonská smlouva navíc nově zavádí v čl. 50 Smlouvy o EU možnost vystoupení z této organizace. Může k němu dojít dohodou vystupujícího státu s Radou jako reprezentantem členských států (tedy nikoliv s Komisí jako reprezentantem zájmů samotné Unie) a nedojde-li k dohodě, ze smlouvy samotné vyplývá výpovědní lhůta pro stát vystupující. I způsob ukončení členství se jeví jako typický pro mezinárodní organizaci, nikoliv pro soudobý federativní stát, a svrchovanost členských zemí je touto možností naopak posílena. Uvedené argumenty jsou dalším důkazem toho, že Lisabonská smlouva neproměňuje výrazně charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.

147. S uvedeným širším vymezením právní povahy EU úzce souvisí i problematika zmiňovaná Senátem v jeho návrhu; jedná se o tzv. doložku flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU, dříve čl. 308 Smlouvy o ES) a o zjednodušený postup revize primárního unijního práva (tzv. passerelly) podle čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU. Pokud jde o zjednodušený postup revize primárního unijního práva, bude o něm pojednáno na jiném místě (kapitola XV., body 156 a násl. tohoto nálezu), jelikož Senát jej zařazuje jako zvláštní třetí bod svého návrhu.

148. Doložka flexibility podle Lisabonské smlouvy představuje modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (původně čl. 235 Smlouvy o EHS). Ten umožňuje Radě přijmout jednomyslně vhodná opatření tehdy, jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však zároveň taková pravomoc uskutečňována k dosažení cílů Společenství v rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení některého z cílů společného trhu. (Pozn.: Příkladem použití této pravomoci Rady může být např. rozhodnutí Rady 87/327, kterým byl přijat program mezinárodní výměny studentů Erasmus; srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 1989, Komise v. Rada, 242/87, Recueil, s. 142.) Ve srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na některý z cílů jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky (odstavec 4 citovaného článku). V tomto směru dochází k přesunu nových pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen konzultace); navíc však získávají důležité pravomoci domácí parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.

149. Nelze však přisvědčit tvrzení Senátu, že by článek 352 Smlouvy o fungování EU - jak již bylo uvedeno - otevíral Unii prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy České republiky. Možnost přijmout takové opatření je totiž omezena na cíle, které vymezuje článek 3 Smlouvy o EU (dříve čl. 2), jenž tak poskytuje i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány Unie nemohou překročit. Třetí a čtvrtý odstavec dotčeného článku 352 navíc výslovně zužují pole, ve kterém se může uplatnit. Vedle toho, jak správně uvádí ve svém vyjádření vláda České republiky, Prohlášení č. 41 a 42 učiněná k dotčenému článku (připojená k Závěrečnému aktu mezivládní konference připravující LS) dále zužují možnosti využití článku 352 Smlouvy o fungování EU jako prostředku ke skrytému rozšiřování pravomocí orgánů Unie. Ačkoliv tato prohlášení nemají z právního hlediska závaznou povahu, vyjadřují přesvědčení smluvních stran - včetně vlády České republiky - co do náležité interpretace dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato prohlášení tedy mohou sloužit jako důležitá interpretační pomůcka při výkladu dotčených ustanovení.

(Prvé z uvedených prohlášení konstatuje, že odkaz na cíle Unie v čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie se týká cílů stanovených v čl. 3 odst. 2 a 3 Smlouvy o Evropské unii a cílů v čl. 3 odst. 5 uvedené smlouvy souvisejících s vnější činností na základě části páté Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto vyloučeno, že by činnost založená na článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala pouze cíle stanovené v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. V této souvislosti konference konstatuje, že v souladu s čl. 31 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii nemohou být v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijímány legislativní akty. Druhé z citovaných prohlášení pak zdůrazňuje, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie nemůže článek 352 Smlouvy o fungování Evropské unie jakožto nedílná součást institucionálního systému založeného na zásadě svěřených pravomocí sloužit jako základ pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezený ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a činnosti Unie. Článek 352 nemůže být v žádném případě použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal změnu Smluv, aniž by se použil postup, který pro tento účel Smlouvy stanoví).

150. Ústavní soud se tedy ztotožňuje i s názorem vlády uvedeným v jejím vyjádření, že se v případě doložky flexibility nejedná o blanketní normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativně splněny následující podmínky: nezbytnost k dosažení některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky značně striktní a omezující, které dostatečně uzavírají cestu k tomu, aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiměřeně (zneužit).

151. Podle názoru Senátu však i specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora může vyvolávat - za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států - otázky týkající se dodržení principu právní jistoty. Tu Ústavní soud konstatuje, že působení Soudního dvora je však právě, pokud jde o řešenou problematiku, poměrně přehledné. Podle stávající judikatury Soudního dvora týkající se článku 308 Smlouvy o ES (již) ze samotného znění článku vyplývá, že jeho použití jako právního základu aktu je odůvodněno pouze tehdy, pokud žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci tento článek umožňuje orgánům jednat za účelem uskutečnění některého z cílů Společenství i přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svěřovalo potřebnou pravomoc. K tomu, aby však orgány Společenství (pozn.: v kontextu posuzování článku 352 Smlouvy o fungování EU rozuměno orgány Unie) mohly takový právní akt přijmout, musí být jeho cíl spojen s některým z cílů, které Smlouva vytyčuje Unii (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13). Za zásadní názor k doložce flexibility je však nutno považovat posudek Soudního dvora 2/94 z 28. 3. 1996, Recueil, s. 1759, týkající se možnosti Společenství přistoupit k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (stanovisko cituje ještě čl. 235, který však byl totožný s dnešním čl. 308 Smlouvy o ES). Soudní dvůr nejprve zdůraznil, že čl. 235 lze využít jen při neexistenci výslovné či implicitní pravomoci; pokračoval, že tento článek byl vytvořen k vyplnění mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovně uvedl, že toto ustanovení, které je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti Společenství. V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.

152. Protože ustanovení o doložce flexibility (článek 352 odst. 1), jak je z výše uvedeného zřejmé, představuje modifikovaný současný článek 308 odst. 1, byť je jeho záběr rozšířen, lze nepochybně chápat stanoviska Soudního dvora jako potvrzení toho, že doložka flexibility nemůže sloužit jako prostředek k novelizaci Smlouvy o fungování EU. Za pomoci této doložky - a praxe orgánů EU i zmíněná judikatura Soudního dvora to potvrzují - tedy není a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy České republiky. Za tohoto stavu považuje Ústavní soud institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí - i s ohledem na článek 352 Smlouvy o fungování EU - za dostatečný, s přihlédnutím ke všem důvodům, které jsou uvedeny shora; znovu však zdůrazňuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné (srov. Soudní dvůr výše).

153. Jak již bylo zmíněno, článek 352 navíc výslovně proklamuje, že rozhodnutí v rámci doložky flexibility musí respektovat princip subsidiarity, na jehož dodržování dohlížejí domácí parlamenty. Lisabonská smlouva sama nijak prostor pro zapojení vnitrostátních parlamentů neomezuje a ponechává zcela na ústavních strukturách členských států, jakým způsobem ji zajistí. Naopak, oproti článku 308 Smlouvy o ES zdůrazňuje druhý odstavec dotčeného článku roli, kterou v procesu unijní normotvorby mají hrát vnitrostátní parlamenty, což je opět posílením pozice členských států. Proto námitka Senátu, pokud jde o neexistenci časového omezení platnosti přijatého opatření a jeho prý exekutivní povahu, nemůže podle přesvědčení Ústavního soudu pochybnosti nad účastí národních parlamentů vzbudit. Bude však na českém zákonodárci, aby v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijal v tomto směru v souladu s ústavním pořádkem příslušnou právní úpravu (srov. též kapitola XV., bod 165-167).

154. Další námitky Senátu o přijímání opatření v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech a o údajných nedostatečných procesních zárukách ochrany občanských práv a svobod se dotýkají spíše následné aplikační sféry a s odkazem na výše uvedené argumenty se jeví jako neopodstatněné; ostatně, navrhovatel tyto své pochybnosti ani blíže nekonkretizoval.

155. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 352 (čl. 308) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XV.

156. Ve třetím bodu svého návrhu Senát uvedl, že pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy České republiky, nemá pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této souvislosti je podle názoru Senátu zapotřebí přezkoumat soulad čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy České republiky (pozn.: číslování se nemění). Tyto články totiž zavádějí možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně ratifikovaných zakládacích smluv EU. Jednoznačně je prý v této souvislosti formulována obecná přechodová klauzule (tzv. passerelle), která - i přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v prohlášení č. 18 připojeném k Smlouvě - zůstává podle navrhovatele nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této klauzule za účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 může podle názoru Senátu představovat změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy, aniž by tato změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či aktivním souhlasem Parlamentu České republiky. Ztrátu práva veta prý lze přitom chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci, která zároveň fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu udělovaného vládě k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.

157. Článek 48 odst. 6 zní:

Vláda každého členského státu, Evropský parlament nebo Komise mohou předložit Evropské radě návrhy na změnu všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie, která se týkají vnitřních politik a činností Unie.

Evropská rada může přijmout rozhodnutí o změně všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie. Evropská rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a, v případě institucionálních změn v měnové oblasti, s Evropskou centrální bankou. Toto rozhodnutí vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.

Rozhodnutí podle druhého pododstavce nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami.

158. Článek 48 odst. 7 zní:

Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie nebo hlava V této smlouvy, že Rada rozhoduje v určité oblasti nebo v určitém případě jednomyslně, může Evropská rada přijmout rozhodnutí, které Radě umožní v této oblasti nebo v tomto případě rozhodovat kvalifikovanou většinou. Tento pododstavec se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou.

Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie, že Rada přijímá legislativní akty zvláštním legislativním postupem, může Evropská rada přijmout rozhodnutí, kterým umožní přijímat tyto akty řádným legislativním postupem.

Každá iniciativa Evropské rady na základě prvního nebo druhého pododstavce se oznámí vnitrostátním parlamentům. Vysloví-li některý vnitrostátní parlament ve lhůtě do šesti měsíců od tohoto oznámení svůj nesouhlas, rozhodnutí uvedené v prvním nebo druhém pododstavci se nepřijme. Není-li nesouhlas vysloven, může Evropská rada toto rozhodnutí přijmout.

Evropská rada rozhoduje o přijetí rozhodnutí uvedených v prvním nebo druhém pododstavci jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů.

159. Navrhovatelem zpochybňované články upravují zjednodušený postup revize primárního unijního práva. Lze připomenout, že podobný postup zná - s určitými nepříliš podstatnými odlišnostmi - již současné evropské právo (srov. čl. 137 odst. 2 a čl. 175 odst. 2 Smlouvy ES).

160. Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku apod., který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami a nemůže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii. Odstavec šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje změny v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednomyslným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska - jak je zmíněno - však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.

161. Čl. 48 odst. 7 upravuje zjednodušený postup přijímání změn v hlasování Rady podle Smlouvy o fungování EU nebo podle hlavy páté Smlouvy o EU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou většinou, vyjma vojenství a obrany. Pokud jde o tento odstavec, o změnách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmově ani uvažovat, neboť ten se týká - jak je zjevné - jen hlasování. Změna způsobu hlasování podle čl. 48 odst. 7, vyžadující souhlas všech hlav států na Evropské radě, je přitom blokovatelná nesouhlasem jakéhokoliv z parlamentů členských států.

162. Obecně vzato, šestý a sedmý odstavec čl. 48 Smlouvy o EU se v zásadě odlišují pouze mírou autonomie, kterou ponechávají členským státům při schvalování rozhodnutí. Zatímco šestý odstavec ponechává členským státům absolutní uvážení, pokud se týká způsobu schválení rozhodnutí, sedmý odstavec jej omezuje na možnost vyjádření nesouhlasu ze strany vnitrostátního parlamentu. Rozhodnutí podle těchto článků jsou také přezkoumatelná Soudním dvorem co do jejich souladu se samotnou Smlouvou, což prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv, ale naopak, Smlouvy si nad těmito akty (novelizujícími formálně deklasifikované normy) podržují vyšší právní sílu.

163. Pro úplnost lze uvést, že vedle dvou passerell upravených čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU existuje několik speciálních ustanovení, kterými může Evropská rada jednomyslně změnit způsob hlasování z jednomyslného na většinový způsob (čl. 31 odst. 3 Smlouvy o EU, čl. 312 odst. 2 a čl. 333 Smlouvy o fungování EU), eventuálně tak může učinit jednomyslně Rada ministrů (čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování EU), která přijímá opatření týkající se rodinného práva s mezinárodním prvkem, jež mohou být harmonizována na základě většinového hlasování; na rozdíl od dnešní situace (viz čl. 67 odst. 2 Smlouvy o ES) je nově zakotvena možnost národních parlamentů takovýto akt vetovat. O těchto ustanoveních platí v zásadě totéž, co bylo uvedeno u výkladu k čl. 48 odst. 6 a 7, tedy akty na jejich základě tvořené nemají formálně podobu novelizace Smluv, ale Smlouvy si nad nimi podržují vyšší právní sílu, a tyto akty tedy musí být v souladu s podmínkami, které jim Smlouvy vymezují.

164. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

165. V této souvislosti však nelze nevidět, že zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.

166. Za této situace je třeba jasně vymezit roli, kterou budou hrát jednotlivé komory Parlamentu, a jejich vzájemný vztah. Jde zejména o uplatňování práva veta národních parlamentů k usnesení Evropské rady (čl. 48 odst. 7); to je velmi významná kontrolní pravomoc a odpovědnost, která je jedním ze základních postulátů Lisabonské smlouvy, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Na nejasnosti v tomto směru upozorňuje například 7. usnesení Stálé komise pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury ze 14. schůze, konané dne 27. března 2008, k návrhu stanoviska ke vztahu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství a ústavního pořádku České republiky v bodu 3.

167. Za druhé, je třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze mění způsob hlasování (a obsah změny tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se mění substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této změny z hlediska ustanovení ústavního pořádku České republiky Ústavním soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu článku 10a Ústavy. Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí, ke kterému dochází podle článku 48 odstavce 6 již okamžikem přijetí Lisabonské smlouvy, nedává Česká republika možnost přijmout na základě tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu.

168. V další námitce (zahrnuté v tomtéž bodě jako čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU) Senát uvedl, že v případě čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU (nyní čl. 83 odst. 1), kdy sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu zcela chybí, jakkoli je v jiném případě - právě u navrženého znění obecné přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských věcech (čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU) - tato možnost garantována. Senát dodal, že omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně poměrně široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícího s celkovou komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem České republiky přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Senát zpochybňuje - vzhledem k charakteru Evropské unie jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) - zda je tento rozměr parlamentní demokracie postačující a zda nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy České republiky. V této souvislosti prezident republiky kritizuje ve svém vyjádření hlasování kvalifikovanou většinou ještě důrazněji, nikoliv však ve vztahu k pochybnostem o náležitém zapojení Parlamentu České republiky do rozhodování Unie, ale se zřetelem k obavám o zachování suverenity České republiky vůbec.

169. Článek 69b odst. 1 (nyní čl. 83 odst. 1) Smlouvy o fungování EU praví, že Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem stanovit formou směrnic minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Jde o tyto oblasti trestné činnosti: terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní peněz, korupce, padělání platebních prostředků, trestná činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovaná trestná činnost.

170. Senát však v zásadě polemizuje s třetím pododstavcem, podle něhož na základě vývoje trestné činnosti může Rada přijmout rozhodnutí určující další oblasti trestné činnosti, které splňují kritéria uvedená v tomto odstavci. Rozhoduje však jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Senát pak navíc - kromě uvedené garance - v podstatě opomenul ochranu, kterou poskytuje České republice čl. 83 odst. 3 Smlouvy o fungování EU; z něho plyne, že pokud se člen Rady domnívá, že by se návrh směrnice dotkl "základních aspektů (jeho) systému trestního soudnictví", může požádat, aby se návrhem zabývala Evropská rada; pak se řádný legislativní postup pozastaví a pokud bylo později dosaženo konsenzu ... pozastavení řádného legislativního postupu se ukončí. Bez souhlasu České republiky tedy v podstatě není možné čl. 83 odst. 1 třetí pododstavec na náš právní řád aplikovat. Ústavní soud zde souhlasí s názorem vlády, že i v rozsahu působnosti čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU mohou vnitrostátní parlamenty naplňovat svoji předběžnou kontrolní úlohu dle příslušných ustanovení Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality a že účelem předmětného ustanovení není arbitrární rozšiřování pravomocí Unie, ale zvýšení možností efektivně reagovat na bezpečnostní hrozby a trestnou činnost mimořádné nebezpečnosti, což lze považovat za zcela legitimní.

171. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 83 odst. 1 (69b odst. 1) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

172. Pokud jde o pochybnosti Senátu týkající se rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou (čl. 48 odst. 7) ve vztahu k čl. 15 odst. 1 Ústavy ("Zákonodárná moc ... náleží Parlamentu"), resp. otázky suverenity státu, lze odkázat na závěry vyjádřené již výše (obecně bod 97 tohoto nálezu). Tu je namístě znovu připomenout dávnou mezinárodněprávní zásadu možného sebeomezení suveréna, jenž jediný je oprávněn zvážit samotnou míru omezení, kterému se v mezinárodním prostředí při respektování principu pacta sunt servanda vystaví. Shodně s vládou je tedy možné konstatovat, že při přenesení pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci je jeho nevyhnutelným důsledkem skutečnost, že orgán, jehož pravomoci byly přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá, leč nadále však vykonává všechny ostatní pravomoci, které mu v souladu s ústavně vymezenou dělbou moci náleží. Ústavní požadavek čl. 15 odst. 1 Ústavy, že zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu, tedy není nijak dotčen, a ani suverenita České republiky není pod nepřijatelnou hranici snížena.

173. Lisabonskou smlouvou dochází k přesunu pravomocí na orgány, které mají svoji pravidelně kontrolovanou legitimitu, vycházející ze všeobecných voleb na území jednotlivých členských států. Navíc Lisabonská smlouva umožňuje několika způsoby zapojení vnitrostátních parlamentů (možnost přímého vyjádření nesouhlasu parlamentem, popřípadě některou z jeho komor, je jednou z forem účasti vnitrostátních parlamentů). Výslovně je vyjmenovává čl. 12 Smlouvy o EU následovně:

Vnitrostátní parlamenty aktivně přispívají k dobrému fungování Unie těmito způsoby:

a) jsou informovány orgány Unie a jsou jim postupovány návrhy legislativních aktů Unie v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii;

b) zajišťují, že zásada subsidiarity je dodržována, a to v souladu s postupy stanovenými v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality;

c) v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva se podílejí na mechanismech hodnocení provádění politik Unie v této oblasti podle článku 70 Smlouvy o fungování Evropské unie a jsou zapojeny do politické kontroly činnosti Europolu a do hodnocení činnosti Eurojustu podle článků 88 a 85 uvedené smlouvy;

d) podílejí se na postupech pro přijímání změn Smluv podle článku 48 této smlouvy;

e) jsou jim oznamovány žádosti o přistoupení k Unii podle článku 49 této smlouvy;

f) podílejí se na meziparlamentní spolupráci mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.

174. Ústavní soud tedy dovozuje, že vnitrostátním parlamentům (včetně Parlamentu České republiky) je Lisabonskou smlouvou vyhrazena důležitá úloha, která ve svém důsledku posiluje roli jednotlivých členských států; zanedbatelné rovněž není zpřehlednění a vyjasnění celého systému. Je jen nutné znovu připomenout odpovědnou úlohu příslušných orgánů České republiky, zejména vlády, za přípravu a přijetí právní úpravy, která umožní plnou realizaci těchto oprávnění.

175. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by se rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou podle čl. 48 odst. 7 ústavně nekonformním způsobem dotýkalo čl. 15 odst. 1 Ústavy či svrchovanosti České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

XVI.

176. Ve čtvrtém bodě návrhu Senát konstatoval, že vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Lisabonskou smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se prý o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie (nyní čl. 216). Zde se totiž - podle názoru Senátu - tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují. Smlouvy jsou přitom závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec neprobíhá, a tím odpadá mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem České republiky. Otázkou podle Senátu zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy.

177. Článek 216 (188l) Smlouvy o fungování EU zní:

1. Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.

2. Dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy.

178. V uvedeném bodě tedy Senát zpochybňuje sjednávání mezinárodních smluv podle čl. 216 Smlouvy o fungování EU (dříve čl. 188l).

179. Úvodem je třeba zdůraznit, že navržený čl. 216 (188l) Smlouvy o fungování EU je reakcí na to, že Lisabonská smlouva výslovně přiznává Unii právní subjektivitu, počítaje v to i způsobilost k uzavírání mezinárodních smluv (čl. 47 Smlouvy o EU); Unie nahrazuje stávající Společenství a Evropskou unii (čl. 1 Smlouvy o EU ve znění Lisabonské smlouvy). Je namístě připomenout, že zpochybňované ustanovení je třeba číst i v souvislosti s článkem 3 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, který Senát výslovně nezmiňuje. Ten zní takto: "Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost." (Pozn.: Toto ustanovení zřejmě reaguje na nedávný posudek Soudního dvora - posudek 1/03 ze dne 7. února 2006, Luganská úmluva, Sb. rozh. s. I-1145 - kterým se významně rozšířily pravomoci ES uzavírat mezinárodní smlouvy ve výlučné působnosti.)

180. Vláda ve svém vyjádření z historického hlediska správně připomněla, že se v prvních fázích vývoje Evropského hospodářského společenství vycházelo z předpokladu, že v souladu s teorií omezených pravomocí přísluší Společenstvím pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy pouze tehdy, jsou-li k tomu výslovně zmocněna v zakládacích smlouvách. S postupem času však vyšlo najevo, že normativní text zakládacích smluv neodpovídá skutečným potřebám Společenství a jeho členských států; bylo proto zapotřebí hledat cestu, jak zefektivnit činnost Společenství v relaci ke třetím státům a jak dosáhnout většího souladu mezi pravomocemi, jimiž disponuje Společenství dovnitř, a těmi, jimiž disponuje ve vnějších vztazích se třetími státy.

181. V současnosti přitom není pochyb, že ES mají mezinárodněprávní subjektivitu a vstoupily do stovek mezinárodních smluv. Za stávající situace evropské právo svěřuje výslovně Společenství (čl. 300 Smlouvy o ES) a implicitně také EU (čl. 24 a 38 dnešní Smlouvy o EU) pravomoc uzavírat smlouvy se třetími státy. Tyto "vnější" smlouvy mají duální povahu, neboť jsou jednak součástí práva mezinárodního, jednak - z hlediska Unie - jsou však také součástí práva Společenství (resp. práva unijního); jeho součástí se stávají díky evropskému právnímu předpisu, v jehož příloze jsou uvedeny; co se týče práva Společenství, pravidlem bude, že budou takové mezinárodní smlouvy v příloze "nařízení". V hierarchii pramenů práva EU mají postavení mezi právem primárním a sekundárním, tedy budou mít přednost před právem sekundárním, nikoliv však již před primárním právem.

182. Ústavní soud má za to, že hlavní argumenty Senátu v zásadě spočívají na ne zcela přesném pochopení stávající mezinárodněprávní subjektivity ES a EU, právního postavení mezinárodních smluv uzavíraných v rámci pravomoci Unie a přenosu samotných pravomocí jednotlivých států na EU. Protože mezinárodní smlouvy v rámci pravomocí Unie budou uzavírány na základě čl. 216 násl. Smlouvy o fungování EU (ve znění Lisabonské smlouvy), resp. v současnosti jsou uzavírány na základě čl. 300 Smlouvy o ES, nelze uvažovat o konfliktu s čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky nebo s čl. 10 Ústavy, jak soudí Senát; uvedená ustanovení českého ústavního pořádku totiž na sjednávání takovýchto Unií uzavíraných smluv ani na jejich aplikaci v českém ústavním pořádku nedopadají. (To je zřejmé i z argumentace v následujícím odstavci tohoto nálezu.) Tento závěr se netýká pouze tzv. smíšených smluv, kde jde o kombinaci pravomocí Unie a členských států (typicky smlouva, která obsahuje jak věci v oblasti pravomoci Unie, tak věci v oblasti pravomoci členských států); ty se však uzavírají jednak režimem stanoveným Smlouvou o fungování EU, jednak režimem předpokládaným členskými státy, a v České republice tedy vyvolávají ratifikační proces v souladu s Ústavou.

183. V této souvislosti lze ještě dodat, že čl. 216 nelze vykládat jako kompetenční normu, která by extendovala pravomoci Unie; naopak článek 216 konstatuje jen to, že Unie v rámci svých pravomocí prostě uzavírá mezinárodní smlouvy. Pravomoci přitom nejsou definovány tímto čl. 216, ale konkrétními ustanoveními zejména samotné Smlouvy o fungování EU. Nejedná se tedy o výraznou změnu proti dosavadnímu právnímu stavu; jediný podstatnější rozdíl je ten, že Unie získává možnost uzavírat mezinárodní smlouvy i v oblasti tzv. druhého a třetího pilíře, zavedených Maastrichtskou smlouvou.

(Ale i k tomu již v zásadě docházelo, neboť stávající Smlouva o EU to implicite předpokládá v čl. 24 a 38. Lze tak sdílet názor expertního posudku Sněmovny lordů, podle něhož výslovné udělení právní subjektivity Unii a čl. 216 s tím spojený má spíše deklaratorní než normativní charakter. Srov. House of Lords: The Treaty of Lisabon: an impact assesment. Volume I, Report. 13. březen 2008. str. 30 násl., přístupné na http://www.parliament.the-stationery-office.com/. Na druhou stranu je však možné připustit, že vzhledem k výše citovanému posudku Soudního dvora 1/03 je již jasné, že navenek může EU vykonávat více pravomocí, než které jí náležejí dovnitř; v podrobnostech např. Bříza, P.: Evropský soudní dvůr: Posudek k nové Luganské úmluvě značně posiluje vnější pravomoci Společenství, Právní rozhledy č. 10/2006, 385-390, s. 389. V tomto směru by se - v případě rigoróznějšího přezkumu - jednalo o zvážení kritéria ohraničenosti pravomocí přenesených na EU v oblasti vnějších vztahů a kontroly jejich výkonu.)

184. Evropská unie tedy může přenesené pravomoci vykonávat jak dovnitř, tak i navenek; samotná dikce ustanovení článků 49 anebo 63 Ústavy, kterých se Senát dovolává, nevytváří nepřekonatelnou překážku přenosu pravomocí v oblasti uzavírání mezinárodních smluv. Ani mezinárodněprávní subjektivita ani rozšířená možnost uzavírat mezinárodní smlouvy netvoří z Unie nějaký nový, zvláštní subjekt, nadaný nepřiměřenými kompetencemi na úkor členských států; právní subjektivitou i právem uzavírat mezinárodní smlouvy ostatně disponují i mnohem méně významné mezinárodní organizace, ať již kooperačního či integračního typu. Hranice přenosu pravomocí v této oblasti stanoví limity, které již Ústavní soud několikrát určil výše; jde o zachování stěžejních atributů státní suverenity, která není ani za daného právního stavu, ani po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost ve své podstatě dotčena, pochopitelně za předpokladu, že příslušné orgány EU budou odpovědně dodržovat rámec touto smlouvou vymezený a nebudou své kompetence překračovat; to je však otázka až následné aplikace Lisabonské smlouvy v praxi. Jak si povšimla i vláda, Lisabonská smlouva v tomto směru do značné míry upřesňuje a kodifikuje to, co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje již dříve rozvinuto a ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora; jako každá kodifikace, i tato má přitom přispět k vyšší právní jistotě adresátů právních norem, tedy nejen orgánů EU, ale i jednotlivých členských států. To je třeba hodnotit kladně i z vnitrostátního hlediska, konkrétně se zřetelem na zásady obsažené zejména v čl. 1 odst. 1 Ústavy.

185. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by byl čl. 216 (188l) Smlouvy o fungování EU v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

186. Na druhé straně je však třeba zdůraznit, že citovaný článek 216 je pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu. Sám Ústavní soud - zabývaje se na jiném místě obsahem přenosu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy - dovodil, že tento přenos musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý. Právě "určitelnost" přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci je v článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti problematická; již na první pohled je patrno, že jeho formulace (... "nebo" ... "buď" ... "nebo" ... "nebo" ... "či" ...) jsou "kaučukové", vágní a nesnadno předvídatelné. V tomto směru se lze pro porovnání zmínit např. o obecně známé ustálené judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která - pokud se týká pojmu "zákon" - vyžaduje, aby byl dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. I když si Ústavní soud uvědomuje, že požadavky na přesnost mezinárodní smlouvy nelze (patrně) vykládat tak striktně, jako je tomu u zákona, přesto dovozuje, že základní prvky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy musí splňovat i mezinárodní smlouva. To je však u článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti sporné; nicméně to nezachází tak daleko, že by Ústavní soud mohl a měl vyslovit - toliko pro výše uvedené normativní vyjádření daného textu - že je citovaný článek 216 v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XVII.

187. V pátém bodě návrhu se Senát zabýval problematikou Listiny základních práv Evropské unie. Uvedl, že posílení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie, a její fungování tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovém rámci (zásadně prý odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování) může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odstavci 1, že "Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.". Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále též jen "Listina") může - podle názoru Senátu - vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statusu, stejně jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy soudem řešícím "ústavní stížnosti", který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není prý její úloha zřejmá. Senát si není jist, zda Listina představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánů nebo prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje, zda je posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy, jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva a zda v důsledku této skutečnosti může být posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních práv a svobod. V dané souvislosti prezident republiky ve svém vyjádření mj. uvedl, že podle jeho názoru má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být státem sui generis, resp. vznikajícím státem federálního typu, který je pak mezinárodním právem sám zavázán dodržovat a chránit lidská práva.

188. Senát tedy v podstatě zpochybňuje samotnou existenci a charakter Listiny základních práv Unie, jakož i problematiku, která s tímto tématem blíže souvisí.

189. Článek 6 Smlouvy o Evropské unii stanoví:

1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.

Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.

Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.

2. Unie přistoupí k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této smlouvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami.

3. Základní práva, která jsou zaručena evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.

190. Úvodem je namístě konstatovat, že účelem zakotvení ochrany lidských práv na evropské úrovni byla zejména snaha o kvalitnější ochranu jednotlivců ve vztahu k činnosti evropských institucí, která by měla být jednotná, přehlednější a ne výrazně se lišící podle jednotlivých národních ústav. Je třeba zdůraznit, že vznikající Listina byla již na základě svého zadání koncipována nikoliv jako zcela nový dokument, ale spíše jako text podrobněji kodifikující a upřesňující do značné míry již existující právní stav. Odkaz na v současné době nezávaznou Listinu základních práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000 /ve znění upraveném dne 12. 12. 2007/ (čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU ve znění čl. 1 bodu 8 Lisabonské smlouvy) není tedy věc natolik revoluční, jak by se snad mohlo při prvotním zkoumání zdát. Tento katalog lidských práv je zařazen do primárního evropského práva (zmíněný čl. 6 odst. 1); Listina přitom není přímo součástí textu zakládacích smluv, ale je na rovinu primárního práva - jak již uvedeno shora - povyšována odkazem. Na tom není nic zvláštního a již vůbec ne nesouladného s ústavním pořádkem České republiky; jde o možnou, i ve vnitrostátním právu užívanou legislativní metodu, a pochybnosti v tomto směru nejsou tedy namístě (srov. článek 112 odst. 1 Ústavy České republiky).

191. Co se tedy týče samotného (budoucího) statusu Listiny, je z výše uvedeného textu zřejmé, že formulaci obsaženou v článku 6 odst. 1 Smlouvy o EU, tedy že Listina má stejnou právní sílu jako Smlouvy, je nepochybně třeba vykládat tak, že je Listina jejich nedílnou součástí. Listina - v případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost - by v prvé řadě zavazovala unijní orgány a teprve zprostředkovaně, při aplikaci unijního práva, ať již přímé či nepřímé, též orgány české. Ustanovení Listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, ovšem výhradně jen tehdy, pokud uplatňují právo Unie (čl. 51 odst. 1 Listiny). Tento princip odpovídá i současné judikatuře a aplikaci nepsaných lidskoprávních zásad Soudním dvorem; státy jsou vázány tímto evropským standardem lidských práv tehdy, je-li aplikováno komunitární právo (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 4. 2000, Karlsson a další, C-292/97, Recueil, s. I-2737, odst. 37, podle něhož požadavky vyplývající z ochrany základních práv v rámci komunitárního právního řádu jsou závazné také pro členské státy, jestliže implementují komunitární pravidla). Z předešlého principu tak logicky plyne, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie (čl. 51 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU). Tomu odpovídá i recentní judikatura; např. v tzv. "případu Rudé hvězdy" (usnesení Soudního dvora ze dne 6. 10. 2005, Vajnai, C-328/04, Sb. rozh. s. I-8577), kde šlo o předběžnou otázku, zda je v rozporu s evropskými nepsanými lidskoprávními principy zákaz komunistických symbolů, podpořený v Maďarsku trestními sankcemi, byla tato otázka posouzena jako zjevně nepřípustná, a to nikoliv proto, že by dnešní právo EU neznalo svobodu projevu, ale proto, že v dané oblasti komunitární právo nijak nepůsobí, a je tedy plně na Maďarsku, aby upravilo zákaz těch symbolů, které jsou pro Maďarsko nepřijatelné. Obdobně srov. rozsudek ze dne 29. 5. 1997, Kremzow, C-299/95, Recueil, s. I-2629, kde se obviněný z vraždy pokoušel dovolávat komunitární úrovně ochrany lidských práv a argumentoval tím, že se případný trest dotkne jeho "komunitární" svobody pohybu. Soudní dvůr tuto argumentaci k předběžné otázce rakouského soudu rovněž odmítl, neboť evropské právo nebylo na danou věc nijak aplikovatelné. Na nepřípustnosti takových předběžných otázek se nic nezmění ani po eventuálním vstupu Listiny v platnost, neboť její čl. 11 není pro obdobné případy aplikovatelný.

192. V této souvislosti lze toliko připomenout, že v současné době, za neexistence psaného (závazného) katalogu lidských práv v rámci EU, je to Soudní dvůr, který aplikuje (chrání) na unijní úrovni lidská práva vytvořená, resp. uznávaná tímto soudem v podobě nepsaných společných ústavních principů členských států, tedy s ohledem na domácí ústavní systémy a na systém ochrany lidských práv koncipovaný Evropským soudem pro lidská práva. Pozn.: Na Listinu odkazuje i sám Soudní dvůr - srov. např. rozsudek ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 38; rozsudek ze dne 3. května 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, Sb. rozh. s. I-3633, bod 46, a další.

193. Listina samotná obsahuje katalog základních práv a svobod (soustředěný do hlavy první až šesté) a obecná ustanovení upravující její výklad a aplikaci (hlava sedmá). Standard ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je třeba vedle Listiny EU posuzovat i s ohledem na další související ustanovení evropského práva. Článek 6 odst. 2 Smlouvy o EU stanoví, že Unie přistoupí k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle třetího odstavce téhož článku pak základní práva, která jsou zaručena evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie. Tento druhý odstavec má význam především s ohledem na formální stránku standardu ochrany. Materiálně jsou totiž základní práva zaručená Úmluvou v systému unijní ochrany obsažena jednak prostřednictvím jejich prohlášení za obecné zásady práva Unie, jednak jejich rolí v judikatuře Soudního dvora. V důsledku přistoupení k Úmluvě se orgány Unie - včetně Soudního dvora - stanou subjektem kontroly ze strany Evropského soudu pro lidská práva. Z pohledu standardu ochrany založeného na ústavním pořádku České republiky lze konstatovat, že zapojení Evropského soudu pro lidská práva do institucionálního rámce ochrany lidských práv a základních svobod v Evropské unii je krokem, který vzájemnou konformitu posuzovaných systémů jen posiluje.

194. Třetí odstavec článku šestého se pak týká materiální složky standardu ochrany lidských práv a základních svobod. I v tomto ohledu je možné v rámci abstraktního přezkumu konstatovat, že toto ustanovení reflektuje požadavky standardu vnitrostátního, jelikož oba vycházejí ze stejného hodnotového rámce. Tato skutečnost je posílena i samotnou Listinou základních práv EU, jejíž článek 52 odst. 3 a 4 stanoví, že "Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení přitom nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. Pokud tato listina uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi.". V úvahu je třeba vzít i článek 53 Listiny základních práv EU, podle kterého "Žádné ustanovení této listiny nesmí být vykládáno jako omezení nebo narušení lidských práv a základních svobod, které v oblasti své působnosti uznávají právo Unie, mezinárodní právo a mezinárodní smlouvy, jejichž stranou je Unie nebo všechny členské státy, včetně evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a ústavy členských států.". Lze toliko poznamenat, že tento princip je klíčový, pokud jde o omezení dosahu práva EU, a tedy i omezení přenosu svrchovanosti státu na EU.

195. Jestliže tedy Listina - jak již bylo uvedeno - uznává základní práva, která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, musí být tato práva vykládána v souladu s těmito tradicemi (čl. 52 odst. 4). Zde dochází k jisté změně oproti dosavadnímu stavu, která reflektuje skutečnost, že je nově zaveden psaný (závazný) katalog lidských práv. Zatímco dnes jsou ústavní tradice společné členským státům materiálním zdrojem nepsaných lidských práv, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost bude tímto zdrojem text Listiny samotný a ústavní tradice dostanou charakter pomocného interpretačního zdroje, ve smyslu obligatorní komparativní metody výkladu.

196. Pokud jde o možnost rozporu mezi standardem ochrany lidských práv a základních svobod, zajištěným ústavním pořádkem České republiky a standardem zajišťovaným v rámci Evropské unie, je namístě připomenout, že ochrana základních práv a svobod náleží do oblasti tzv. materiálního ohniska Ústavy, které je mimo dispozici ústavodárce (srov. Pl. ÚS 50/04). Jestliže by byl z tohoto pohledu standard ochrany zajišťovaný v rámci Evropské unie nevyhovující, orgány České republiky by se musely opět ujmout předaných pravomocí, aby jeho respektování zajistily (srov. výše již zmiňovaný nález ve věci cukerných kvót, sp. zn. Pl. ÚS 50/04).

197. V abstraktní rovině lze však jen těžko posuzovat vzájemný soulad jednotlivých práv a svobod zajištěných v rámci posuzovaných systémů, pokud nejsou tato práva formulována naprosto jednoznačně a podrobně. Pouze v tomto případě by bylo možné identifikovat jejich případný nesoulad a možnosti jeho řešení. Žádné takové ustanovení však v Listině EU zjevně není obsaženo a žádné pochyby v tomto směru ostatně nevyjadřuje ani Senát jako navrhovatel. Naopak, obsah katalogu lidských práv vyjádřený v Listině EU je plně srovnatelný s obsahem chráněným v České republice již na základě vnitrostátní Listiny základních práv a svobod, jakož i Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V tomto ohledu je možné konstatovat soulad Listiny EU nejen s materiálním ohniskem Ústavy, ale i se všemi ustanoveními ústavního pořádku. Ostatně, většina práv a svobod zajišťovaných soudobými systémy ochrany je podle převažujících teoretických koncepcí (k tomu srov. např. Alexy, R.: A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press 2002; srovnání německé, evropské a americké metodologie nabízí např. Kumm, M.: Constitutional Rights as Principles: On the Structure and Domain of Constitutional Justice, 2 International Journal of Constitutional Law 574, 2004) i jejich praktické aplikace nejvýznamnějšími ústavními soudy otevřena vzájemnému poměřování na základě analýzy proporcionality zásahu do jednoho garantovaného práva ve prospěch práva jiného. Klíčová je v tomto směru nikoliv pouze formulace dotčeného práva, ale daleko spíše institucionální systém, který zajišťuje jeho ochranu. V tomto směru lze připomenout i nález Ústavního soudu ve věci lékové vyhlášky (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 44, nález č. 8, str. 83, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.), kde Ústavní soud výslovně mj. uvedl, že to, jak Evropský soudní dvůr vykládá principy odpovídající základním právům a svobodám, nemůže zůstat bez odezvy při výkladu vnitrostátního práva a jeho souladu s ústavně zaručenými právy. Obdobně se v nedávné době vyjádřil i Evropský soud pro lidská práva v případu Bosphorus (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi proti Irsku č. 45036/98 ze dne 30. června 2005). Z těchto důvodů lze za současného stavu považovat evropské institucionální zajištění standardu ochrany lidských práv a základních svobod za kompatibilní se standardem zajišťovaným na základě ústavního pořádku České republiky. Lze ostatně souhlasit s názorem vlády, že ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nebude vztah mezi Evropským soudním dvorem a ústavními soudy členských států nějak zásadně hierarchizován; měl by nadále probíhat jako dialog rovnocenných partnerů, kteří se budou ve své činnosti respektovat a doplňovat, nikoli si vzájemně konkurovat.

198. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že vůdčím principem v oblasti lidských práv a základních svobod je co nejúčinnější ochrana jednotlivce, spojená s jejich jednoznačnou vymahatelností přímo na základě lidskoprávních katalogů, obvykle bez zprostředkování dalšími právními texty nižší právní síly. V současné demokratické Evropě bylo dosaženo v obdobích po druhé světové válce a po pádu totalitních režimů počátkem devadesátých let minulého století mimořádné úrovně v ochraně lidských práv; Listina práv EU tento systém nijak neproblematizuje, ale naopak - v oblasti své působnosti - vhodně rozšiřuje, a jednotlivec, v jehož prospěch je celá struktura budována, z ní může jen profitovat. Možné budoucí potenciální konflikty a spory o interpretaci, které se mohou vyskytnout v kterékoli oblasti lidské činnosti, nejsou z tohoto hlediska zásadní; podstatný je celkový účel, založený na nadčasových hodnotách, které jsou stejné nebo obdobné povahy, ať jsou již garantované na úrovni vnitrostátní, evropské nebo mezinárodní.

199. Na tomto místě je ještě relevantní poznamenat, že Listina v článku 51 výslovně stanoví, že nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Její ustanovení jsou určena (při dodržení zásady subsidiarity) orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách. V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že na oblasti, kde orgány České republiky nepřenesly své pravomoci na Evropskou unii, tedy Listina EU bezprostředně nedopadá a standard ochrany založený na ústavním pořádku České republiky je plně autonomní a v tomto směru nezávislý na standardu unijním.

200. K dalším námitkám Senátu nezbývá než poznamenat, že není úkolem Ústavního soudu hodnotit Listinu z hlediska jiných kritérií než těch, která byla vymezena výše; není tedy možné vyjadřovat se k vhodnosti zakotvení některých práv a svobod (které Senát označuje za "principy či aspirace", aniž by blíže konkretizoval příslušné ustanovení Listiny EU) či zabývat se jejich prý ne zcela jasným systematickým uspořádáním. Obdobně lze reagovat na vyjádření prezidenta republiky, podle kterého má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem zavázán dodržovat a chránit lidská práva. K otázce federálního charakteru Evropské unie se již Ústavní soud vyjádřil v jiných bodech tohoto nálezu; zbývá jen doplnit, že není nic neobvyklého na tom, že existují i jiné mezinárodní organizace s vlastními katalogy základních práv a svobod. Z nich nejprominentnější je ta, na kterou dokonce sám prezident poukazuje; to je Rada Evropy se svojí evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, která z ní však nepochybně stát federálního typu sui generis nečiní.

201. Senát rovněž nastoluje otázku, zda Listina představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje. Zde Ústavní soud souhlasí s názorem obsaženým ve vyjádření vlády, podle kterého je zřejmé, že se tyto funkce vzájemně nevylučují; Listina EU má paralelně plnit obě uvedené funkce, tedy chránit jednotlivce a stanovit meze výkonu pravomoci orgánů EU, popřípadě orgánů členského státu při aplikaci práva EU.

202. Senát konečně uvažuje o tom, zda existence Listiny znamená posílení či "nivelizaci" standardu vnitrostátní ochrany lidských práv podle Listiny základních práv a svobod. Taková obava však není namístě. Ústavní soudy totiž tradičně zastávají v otázce konfliktů různých pramenů základních lidských práv a svobod přístup pragmatický vycházející ze smyslu a účelu toho kterého právního institutu, kterým je v oblasti lidských práv zejména ochrana jednotlivce vůči protiústavním zásahům státní moci. V případě kolize pramenů upravujících práva a svobody jednotlivců proto postupují podle toho z nich, který přiznává jednotlivci vyšší standard ochrany.

203. V této souvislosti považuje Ústavní soud za případné připomenout, že většina moderních ústav evropských demokratických států vychází více méně z přirozenoprávní teorie, a uznávají proto, že stát není oprávněn již přiznaná práva jednostranně odejmout (srov. též bod 115). Zde Ústavní soud pouze doplňuje, že stát ani není poskytovatelem (dárcem) práv přirozenoprávního původu, který by snad tato práva "přiznával", ta má každý jednotlivec bez ohledu na akt státu, jenž se může pouze přihlásit k jejich dodržování a garanci; tím však získává nejdůležitější kvalitu demokratického právního a ústavního státu, jenž se sklání před hodnotami, které jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.

204. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XVIII.

205. V šestém bodě návrhu Senát uvedl, že v neposlední řadě jsou vymezení statusu Listiny a možnosti jejího výkladu potřebné i k uchopení nově formulovaného čl. 1a Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského společenského modelu ("ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů"). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne podle Senátu tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by prý totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Proto Senát dává ke zvážení, zda je formulace tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou České republiky obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1 Ústavy (princip suverenity lidu).

206. Článek 1a (nyní článek 2) Smlouvy o EU zní:

Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.

207. Článek 7, jehož se Senát obsahově, byť ne výslovně dovolává, zní:

1. Na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Evropské komise může Rada většinou čtyř pětin svých členů po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu doporučení. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.

2. Na návrh jedné třetiny členských států nebo Evropské komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve, aby se k této věci vyjádřil.

3. Bylo-li učiněno zjištění uvedené v odstavci 2, může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena. Přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající ze Smluv jsou pro tento stát v každém případě i nadále závazné.

4. Rada může později kvalifikovanou většinou rozhodnout, že změní nebo zruší opatření přijatá podle odstavce 3, jestliže se změní situace, která vedla k přijetí těchto opatření.

5. Pro účely tohoto článku se v Evropském parlamentu, Evropské radě a Radě použijí pravidla hlasování stanovená v článku 354 Smlouvy o fungování Evropské unie.

208. Ústavní soud konstatuje, že uvedené hodnoty jsou v zásadním souladu s hodnotami, na kterých je vybudováno samotné materiální ohnisko ústavního pořádku České republiky; jedná se ve své podstatě o nejdůležitější pravidla a principy vesměs přirozenoprávního původu, jejichž ochrana je nejvlastnějším úkolem státu, který se zavázal být státem demokratickým a právním. Již v preambulích Listiny základních práv a svobod a Ústavy vyjádřil ústavodárce bezvýhradnou vázanost těmito hodnotami, na nichž stojí náš konstitucionalismus; mj. uznal neporušitelnost přirozených práv člověka, navazuje na obecně sdílené hodnoty lidství a odhodlání chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, spolu s vůlí, aby se zařadila mezi státy, které tyto hodnoty ctí, a to výslovně jako součást rodiny evropských a světových demokracií. Z hlediska samotného textu Ústavy a Listiny základních práv a svobod jsou v tomto smyslu klíčové čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod, z nichž vyplývá, že Česká republika je svrchovaný demokratický právní stát založený na úctě k nezadatelným, nezcizitelným nepromlčitelným a nezrušitelným právům a svobodám člověka, svobodného a rovného v důstojnosti a právech. Práva a svobody menšin obecně i z národnostního či etnického hlediska jsou předmětem čl. 6 Ústavy (kde je stanovena povinnost dbát jejich ochrany), jakož i hlavy třetí Listiny základních práv a svobod. Zákaz diskriminace je zaručen zejména v čl. 3 Listiny základních práv a svobod, princip pluralitní demokracie v jejím čl. 2 odst. 1, zásada solidarity především v pasáži o hospodářských a sociálních právech Listiny základních práv a svobod; sám politický systém je podle čl. 5 Ústavy založen na volné soutěži politických stran, odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů a respektujících základní demokratické principy. Pro úplnost lze připomenout, že téměř stejné ustanovení jako nově formulovaný čl. 2 Smlouvy o EU existuje již ve stávajícím čl. 7 Smlouvy o EU, který odkazuje na zásady obsažené v čl. 6 odst. 1 uvedené smlouvy, podle nichž je Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv, základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou společné členským státům. To je jen dalším důkazem toho, že tyto hodnoty mají pro EU již delší dobu konstitutivní charakter.

209. Podle přesvědčení Ústavního soudu je tedy naprosto zřejmé, že Lisabonská smlouva je v tomto směru v souladu s nedotknutelnými principy chráněnými českým ústavním pořádkem a že evropské právo je založeno na základních lidských i demokratických hodnotách, společných a sdílených všemi státy EU. V této souvislosti je namístě připomenout, že počínaje 1. květnem 2004, tedy po nabytí platnosti Smlouvy o přistoupení České republiky k EU, získal nový význam i čl. 1 odst. 2 Ústavy ve vztahu k dodržování povinností, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v EU. Pokud tedy Senát naznačuje možnost využití režimu Lisabonské smlouvy v případě, že by Česká republika závažným způsobem porušila hodnoty vymezené článkem 2 Smlouvy o EU, nezbývá než konstatovat, že takové porušení by muselo současně znamenat i porušení těch hodnot, na kterých spočívá samotná materiálně chápaná ústavnost České republiky; té by prvotně sám Ústavní soud, jakož i vnitrostátní obecné soudy v mezích své jurisdikce, musely poskytnout maximální možnou ochranu. Je třeba též vidět, že pojem "lid" jako zdroj veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) nelze zaměňovat se svrchovaností České republiky jako státu, o které hovoří článek 1 odst. 1 Ústavy, jehož se však navrhovatel zejména dovolává. Suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování shora uvedených základních hodnot, na kterých konstrukce ústavního právního státu stojí. Lze proto souhlasit s vládou České republiky, podle které možnost pozastavení práv, které pro členský stát vyplývají ze Smluv, nemůže znamenat narušení základní charakteristiky České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, ani principu suverenity lidu zakotveného v čl. 2 odst. 1 Ústavy, neboť se jedná o sankci jen vůči takovému členskému státu, který porušuje hodnoty, na nichž je Evropská unie založena; tyto hodnoty patří, jak již bylo uvedeno výše, k základním principům chráněným též Ústavou České republiky. Bude-li Česká republika dodržovat vlastní ústavní pořádek, pozastavení práv vyplývajících pro ni z členství v EU nepřichází v úvahu. Lze proto uzavřít, že existence těchto hodnot na úrovni EU, jakož i opatření k jejich ochraně jsou naopak důkazem posilujícím ty názory, jež argumentují vzájemnou kompatibilitou a podpůrností obou systémů, vnitrostátního i unijního, a to v nejdůležitější oblasti, dotýkající se samotné podstaty práva a spravedlnosti.

210. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 a čl. 7 Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

XIX.

211. Ústavní soud shora uvedeným výkladem reagoval na nejpodstatnější námitky a pochybnosti, které - se zřetelem na český ústavní pořádek - vyslovil vůči konkrétně uvedeným článkům Lisabonské smlouvy Senát Parlamentu České republiky jako oprávněný navrhovatel. Ústavní soud však reflektoval i argumentaci prezidenta republiky, byť není v řízení navrhovatelem, kterou obsahuje jeho výše podrobně citované vyjádření. Jde o argumenty dvojí povahy. Některé z nich se shodují či překrývají s obsahem návrhu Senátu, a proto na ně Ústavní soud reagoval v rámci rozboru jednotlivých bodů senátního návrhu. Další prezidentovy argumenty znamenají buď doplnění či odchylku od návrhu Senátu; pokud jde o ně, Ústavní soud se o nich zmínil a stručně se jimi zabýval. To vše je ostatně dáno (mj.) i tím, že jak Senát, tak prezident poměrně přesně identifikovali ta ustanovení Lisabonské smlouvy, která by in eventum skutečně mohla být z hlediska českého ústavního pořádku sporná či problematická.

212. Vyjádření prezidenta republiky je výraznější - nad rámec návrhu Senátu - potud, pokud požaduje, aby Ústavní soud posoudil sám způsob schvalování Lisabonské smlouvy; prezident se přitom kloní k názoru, že mělo být uspořádáno referendum, obdobně jako u tzv. přístupové smlouvy. Ačkoliv prezident republiky - jak již bylo uvedeno - není v daném řízení navrhovatelem, nebylo by podle mínění Ústavního soudu namístě tento podnět ignorovat. Prezidentův požadavek však jde v tomto směru mimo meze možného přezkumu mezinárodní smlouvy předvídaného článkem 87 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud by mohl přezkoumávat způsob schválení Lisabonské smlouvy pouze v případě, že by tak výslovně stanovilo samostatné ustanovení Ústavy, kterou by ústavodárce musel doplnit obdobně, jako to učinil v případě přezkumu referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii doplněním jejího článku 87 odst. 1 písm. l), m). Jinak by bylo možné konání takového referenda ad hoc - což byla otázka zcela politické povahy - ke kterému však Česká republika v případě ratifikace Lisabonské smlouvy nepřistoupila. Proto nelze uvažovat o tom, že pokud Lisabonská smlouva měnila (nepřímo novelizovala) Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii, měl by se ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii, implicitně vztahovat i na tuto (Lisabonskou) smlouvu. Referendum v tomto směru tedy nebylo obligatorní a možný přezkum samotného procesu schvalování Lisabonské smlouvy není v kompetenci Ústavního soudu.

213. Prezident republiky při ústním jednání Ústavního soudu dne 25. 11. 2008 své písemné vyjádření ústně doplnil (body 57 až 64). Ústavní soud konstatuje, že sám - obsahově vzato - na prezidentovy argumenty v podstatě reaguje v předchozích částech tohoto nálezu.

214. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že na vyjádření vlády České republiky nebylo třeba podrobněji reagovat, jelikož vláda v podstatné míře argumentovala ve prospěch souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem, což byl i závěr, ke kterému dospěl Ústavní soud; jak je však z výše uvedeného patrno, na některých místech nálezu přesto - nebo právě proto - považoval Ústavní soud za vhodné poukázat na obdobný názor, který s vládou buď zcela sdílí, nebo který vláda vyjádřila jen poněkud jinými slovy.

XX.

215. Ústavní soud tedy shrnuje, že přezkum jím provedený se v dané věci koncentroval na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které byly v jeho návrhu obsaženy a na které Ústavní soud shora uvedeným způsobem reagoval. Ústavní soud zahrnul do svého přezkumu všechna ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s ústavním pořádkem navrhovatel kvalifikovaným způsobem zpochybnil - jež Ústavní soud považuje za normativně nová - byť lze připustit, že v některých aspektech mohla jen replikovat již existující normy evropského práva, a to i s ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně aplikovatelnou Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii. Související otázkou pak bylo určení příslušného referenčního hlediska přezkumu souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou. Ústavní soud v daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko, a to z důvodů, které rovněž podrobně objasnil výše; upřednostnil přezkum komplexní, i když v rámci ústavního pořádku stejně sehrálo materiální ohnisko Ústavy - tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná - roli stěžejní.

216. Principy ústavního pořádku včetně materiálního ohniska Ústavy přitom Ústavní soud vyložil v kontextu Ústavy jako celku. Přihlásil se tak jednoznačně k ideji evropské odpovědnosti a sounáležitosti, které vyjádřil český ústavodárce. (To učinila i vláda České republiky.) Dospěl přitom mj. k názoru, že Lisabonská smlouva nic nemění na základní koncepci stávající evropské integrace a že Unie i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane specifickou organizací mezinárodněprávní povahy. Z pohledu našeho ústavního práva zůstává Ústava (a český ústavní pořádek vůbec) základním zákonem státu; pokud jde o český právní řád a o evropské právo, jedná se o relativně samostatné a autonomní systémy. Ústavní soud zůstává vrcholným ochráncem české ústavnosti, a to i proti eventuálním excesům unijních orgánů a evropského práva, což také jasně odpovídá na zpochybňovanou otázku suverenity České republiky; je-li Ústavní soud vrcholným interpretem ústavních předpisů České republiky, které mají na českém území nejvyšší právní sílu, je zřejmé, že čl. 1 odst. 1 Ústavy nemůže být porušen. Pokud by totiž evropské orgány vykládaly nebo rozvíjely právo EU takovým způsobem, který by ohrožoval základy materiálně chápané ústavnosti a podstatné náležitosti demokratického právního státu, které jsou v souladu s Ústavou České republiky chápány jako nedotknutelné (čl. 9 odst. 2 Ústavy), potom by takové právní akty nemohly být v České republice závazné. V souladu s tím hodlá český Ústavní soud přezkoumávat jako ultima ratio i to, zda se právní akty evropských orgánů drží v mezích pravomocí, které jim byly poskytnuty. V tomto směru se tedy Ústavní soud v zásadě ztotožnil s některými závěry Spolkového ústavního soudu vyjádřenými v jeho tzv. Maastrichtském rozhodnutí (srov. výše), podle něhož má princip většiny dle příkazu vzájemného ohledu, vyplývajícího z věrnosti Společenství, svoji mez v ústavních principech a elementárních zájmech členských zemí; výkon svrchované moci svazkem států, jímž je Evropská unie, je přitom založen na zmocnění států, které zůstávají suverénními a které prostřednictvím svých vlád pravidelně jednají v mezistátní oblasti, a tím řídí integrační proces.

217. Nejdůležitějším zjištěním pro přezkum Ústavního soudu však bylo, že Unie je i nadále založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobodě, demokracii, materiálně chápaného právního státu a dodržování lidských práv, a že tedy klade důraz na to, co historicky, duchovně i ideově spojuje národy Evropy při nalézání spravedlnosti v jednotlivých případech i ve prospěch celku. Cíle a integrační úloha EU jsou v tomto směru formulovány jednoznačným způsobem a Ústavní soud jako lidu České republiky odpovědný garant ústavnosti demokratického právního státu, pověřený zejména ochranou nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců, rovných v důstojnosti a právech, neshledal v tomto směru nic, co by ho vedlo k nutnosti zasáhnout.

XXI.

218. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství

* v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352 odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188l) obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie,

* v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o Evropské unii

* a Listina základních práv Evropské unie

nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.

", "next": 0}