160. Vzhledem k tomu se nelze ztotožnit s navrhovatelkou ani v tom, že by ústavní zákon o bezpečnosti zákonodárci bránil v tom, aby přijal pro řešení odpovědnosti za škodu v souvislosti s mimořádnými opatřeními pro zvládání pandemie zvláštní zákon. Jelikož ústavní zákon o bezpečnosti ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví povinnost náhrady škody způsobené mimořádným opatřením provedeným secundum et intra constitutionem ac legem, uplatní se obecné pravidlo řešení konfliktu právních norem (resp. právních předpisů) lex specialis derogat legi generali, který ve své rozhodovací činnosti Ústavní soud již mnohokráte připustil [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/97 ze dne 8. 10. 1997 (N 123/9 SbNU 125; 350/1997 Sb.), usnesení sp. zn. III. ÚS 331/98 ze dne 7. 1. 1999 (U 1/13 SbNU 369), nález sp. zn. IV. ÚS 202/99 ze dne 9. 9. 1999 (N 121/15 SbNU 157) aj.]. O tom, že pandemický zákon byl přijímán právě jako speciální právní předpis vůči dosavadním právním předpisům upravujícím krizové stavy, není pochyb, ostatně i sama navrhovatelka stavěla svou námitku na tom, že k úpravě ústavního zákona o bezpečnosti ve spojení s krizovým zákonem nelze přijmout speciální úpravu "prostým" zákonem, nikoliv na tom, že pandemický zákon nebyl jako lex specialis zamýšlen.
C) K režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona z hlediska čl. 4 odst. 4 Listiny
161. Režim § 9 pandemického zákona zakotvuje, stručně řečeno, právo na náhradu skutečné škody (nikoliv i ušlého zisku, nemajetkové újmy či vydání bezdůvodného obohacení), která vznikla jednotlivci v přímém důsledku některého z mimořádných opatření určených ke zmírnění pandemie, jestliže poškozený prokáže, že jejímu vzniku nebylo možno zabránit, přičemž náhrada se krátí o plnění poskytnutá z veřejných prostředků ke zmírnění dopadů pandemie ve sféře poškozeného.
162. Tato právní konstrukce podstatu vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny nedestruuje. Nelze než s navrhovatelkou souhlasit v tom, že i v obdobích mimořádných stavů a trvajících krizí, třebas i majících podobu vyšší moci, není možno rezignovat na požadavky demokratického právního státu a na ochranu ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivců. K této myšlence se ostatně Ústavní soud přihlásil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20. Právě v těchto krizích nabývá naplňování těchto požadavků mimořádné důležitosti, neboť samotné základy demokratického právního státu jsou v nich podrobovány zkoušce. Stejně tak ale není možné zavírat před důsledky těchto krizí oči a posuzovat činnost orgánů veřejné moci izolovaně bez přihlédnutí k mimořádným okolnostem, požadavkům a omezením, které takové krize provázejí. Má-li veřejná moc zajišťovat všechny úlohy, které jí demokratický a právní charakter státu ukládá, nemůže se uzavírat do sebe a být vykonávána ve vzduchoprázdnu bez ohledu na aktuální potřeby reality, v níž existují subjekty, které jej naplňují, jakož i subjekty, kterým slouží.
163. Jelikož, jak bylo uvedeno výše v části V.2.B) tohoto nálezu, ústavně zaručené právo na náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona neexistuje, a zákonodárce tedy má ve shora nastíněném smyslu široký prostor pro diskreci, jakým způsobem bude řešit ekonomické dopady pandemie, zavedení režimu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona je nutno v obecné rovině považovat za dostačující vyjádření zákonodárcova respektu k zachování podstaty vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny každého vlastníka, jemuž v důsledku mimořádných opatření dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vznikla škoda.
V./3. Ke konkrétní konstrukci odpovědnosti dle § 9 pandemického zákona
164. Ačkoliv v obecné rovině tak koncepce náhrady škody dle § 9 pandemického zákona z ústavněprávního hlediska obstojí, nemusí to ještě znamenat, že obstojí i její konkrétní provedení. Nyní se Ústavní soud proto bude věnovat detailům napadené právní úpravy. Z navrhovatelčiny argumentace a její polemiky s vládou vykrystalizovaly tři dílčí detaily právní úpravy, které se dotýkají ústavněprávní roviny. Jde o limitaci náhrady škody na skutečnou škodu, snížení náhrady o plnění poskytnutá státem na zmírnění dopadů pandemie a přenesení důkazního břemene o skutečnosti, že vzniku škody nebylo možno předejít nebo zabránit, na poškozeného.
A) Limitace náhrady škody na skutečnou škodu
165. Vzhledem k závěrům učiněným výše v části V.2., že veřejné subjektivní právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona neexistuje, by omezení náhrady pouze na skutečnou škodu mohlo představovat ústavněprávní deficit napadené úpravy jedině tehdy, kdyby tím byla popřena samotná podstata vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
166. Tak tomu však není a toto omezení náhrady naopak plně koresponduje se zákonodárcem zamýšlenou koncepcí náhrady. Připuštění nároku na náhradu ušlého zisku při absenci úpravy obdobné náhradě za omezení vlastnického práva dle § 35 krizového zákona by totiž otevíralo prostor pro obcházení požadavku, aby škoda spočívala ještě v něčem jiném než v samotném omezení vlastnického práva. Nemožnost užívat vlastnictví k podnikání či jiným výdělečným aktivitám totiž "automaticky" generuje ušlý zisk, takže z § 9 pandemického zákona by se fakticky stalo ustanovení k sanování ekonomické neaktivity v době trvání mimořádných opatření, k čemuž však toto ustanovení neslouží. K tomu stát zavedl i řadu veřejných podpor právě za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie (jejichž konkrétní podobu nyní není úkolem Ústavního soudu přezkoumávat), a tedy je zřejmé, že nezůstal lhostejný ani k neblahému stavu ekonomické reality v průběhu pandemie.
167. Ústavní soud souhlasí s vládou v tom, že by ani tak nebylo možno přiznávat náhradu ušlého zisku ve výši, v jaké by jej poškozený byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření ani pandemie, ale jen ve výši, v jaké by jej byl dosáhl, nebýt mimořádných opatření, ale stále při existenci pandemie (přičemž by patrně muselo být přihlédnuto i k tomu, o kolik by průběh této pandemie byl horší, nebýt těchto opatření), což by bylo extrémně náročné na dokazování. S navrhovatelkou pak souhlasí v tom, že obtížnost dokazování by neměla znamenat rezignaci na úpravu nároku. Podstatné však je, že zákonodárci ústavní pořádek nediktoval zavedení plné náhrady skutečné škody i ušlého zisku, a tedy řešení, které zákonodárce zvolil, tj. přímý nárok na náhradu toliko skutečné škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením a nezávisle vedle toho veřejné podpory ke zmírnění utlumení ekonomického života, se nachází v ústavněprávně přípustných mezích.
B) Zákonné snížení náhrady škody o státem poskytnutá plnění
168. Jak již bylo uvedeno v bodě 159 tohoto nálezu, je zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem upraví náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními ke zmírnění pandemie, a na tuto náhradu není zásadně právní nárok. Neexistuje přitom nejen veřejné subjektivní právo na určitý způsob náhrady škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 2 pandemického zákona, ale ani veřejné subjektivní právo na zavedení určitého konkrétního programu veřejné podpory za účelem zmírnění ekonomických dopadů pandemie, a rozhodování o těchto programech a jejich podmínkách tak náleží vládě jakožto rozhodnutí politické povahy.
169. Za těchto okolností je z ústavního hlediska na zákonodárci, jakým způsobem nastaví vztahy mezi veřejnými podporami dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona a náhradou škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Protiústavní by mohla být pouze taková úprava, která by nijak neumožňovala zohlednit újmu zvláštní oběti, případně která by byla projevem svévole, či dokonce libovůle zákonodárce nebo která by zakládala mezi jednotlivými poškozenými či jejich skupinami bez legitimního důvodu nerovnost. Žádným z těchto deficitů (s výjimkou otázky rovnosti při snižování náhrady škody o poskytnuté návratné finanční výpomoci - viz níže) však § 9 odst. 4 věta druhá pandemického zákona netrpí.
170. Snížení náhrady škody o veřejné podpory poskytnuté státem nelze považovat za svévoli, či dokonce libovůli zákonodárce, neboť celek dosud existujících programů veřejné podpory (např. Antivirus A, Antivirus A Plus, Antivirus B, Covid 2021, Nepokryté náklady, Covid - Nájemné, Kompenzační bonus, Covid - Kultura, Covid - Lázně, 2021, Covid - Veletrhy/kongresy, Covid - Cestovní kanceláře, Agrocovid Potravinářství, Mimořádná finanční pomoc Ministerstva průmyslu a obchodu Covid-19 aj.) má zjevně za účel i paušalizovanou náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) pandemického zákona. Snížení náhrady škody o tyto poskytnuté podpory tak sleduje racionální cíl spočívající v zamezení zdvojení náhrady za stejnou škodu, pro které neexistuje legitimní důvod, a naopak jeho připuštění by poškozené bezdůvodně majetkově zvýhodňovalo.
171. Zákonodárcem zvolené a navrhovatelkou napadené řešení pak respektuje i požadavek na náhradu újmy zvláštní oběti, neboť poškozený, který takovou újmu nese, není odkázán toliko na paušalizovanou náhradu škody vtělenou do předmětných veřejných podpor, která konkrétní mimořádné okolnosti jeho případu nezohledňuje, ale náhrady za rozdíl mezi škodou, která mu byla způsobena mimořádnými opatřeními uvedenými v § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona, a veřejnou podporou, která mu byla poskytnuta, se může domáhat dle § 9 pandemického zákona.
172. Napadená úprava snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona neporušuje v obecné rovině ani ústavní požadavek rovnosti. Podmínky pro náhradu škody dle tohoto ustanovení jsou stejné pro všechny subjekty, a tedy je jenom na jejich volbě, jakou strategii zmírnění negativních ekonomických dopadů pandemie a mimořádných opatření k jejímu zvládnutí zvolí z hlediska možné kombinace náhrady škody a veřejných podpor a její limitace představované uvedeným ustanovením. Zavázal-li se tak stát k náhradě škody vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona, je prizmatem ústavněprávního požadavku rovnosti zásadně nerozhodné, je-li uspokojení tohoto práva realizováno náhradou konkrétní škody, jejíž výši a další podmínky uplatnění svého nároku prokazuje poškozený, nebo paušalizovanou náhradou prováděnou některou z veřejných podpor doplněnou o možnost náhrady újmy zvláštní oběti jdoucí nad rámec paušalizované náhrady škody prvým uvedeným způsobem.
173. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani to, že účel jednotlivých druhů veřejných podpor může být širší než jen náhrada škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona (náhrada jiných negativních ekonomických dopadů pandemie, ekonomický stimul k udržení hospodářské činnosti, pracovních míst, kompenzace fixních nákladů atd.). Požadavek na zavedení těchto veřejných podpor z ústavního pořádku nevyplývá, a tedy při respektování obecného požadavku rovnosti podmínek pro poskytnutí nemusí tyto veřejné podpory být konstruovány ani jako nárokové, čemuž ostatně odpovídá řada jednotlivých druhů dosud realizovaných programů veřejných podpor, které zpravidla jsou limitovány určitou celkovou částkou, která se na principu časové přednosti rozděluje mezi žadatele a po jejímž vyčerpání již není vyplácena později se přihlásivším žadatelům, byť by jinak ostatní podmínky daného programu splňovali, neslučitelností s čerpáním z jiného programu veřejné podpory atd.
174. Snížení náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona je tak třeba vnímat jen jako další projev inherentní limitace podmínek reálného čerpání z některého z tam uvedených programů veřejných podpor, spočívajícího v prioritě uplatnění poskytnutých prostředků na náhradu škody způsobenou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona. Takováto inherentní limitace je u institutu, na jehož uplatnění nemá jednotlivec ústavně zaručené právo, z hlediska ústavního pořádku zásadně akceptovatelná, neodporuje-li stejným obecným ústavněprávním požadavkům jako náhrada škody za výkon veřejné moci secundum et intra legem ac constitutionem (viz výše bod 159). Tyto požadavky jsou v nynějším případě splněny, neboť, jak již bylo uvedeno, snížení náhrady škody o poskytnuté veřejné podpory se uplatní za stejných podmínek vůči všem poškozeným a sleduje racionální cíl.
175. K opačnému závěru z hlediska naplnění ústavního požadavku rovnosti však Ústavní soud dospěl ohledně snižování náhrady škody dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona o návratné finanční výpomoci. Tento druh veřejné podpory z povahy věci zvyšuje majetek svého příjemce jenom dočasně, neboť tento je povinen jej po určité době vrátit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona představuje však trvalé snížení majetku poškozeného. Návratná finanční výpomoc tak z hlediska svého účelu neplní funkci reparační ani kompenzační, ale toliko funkci překlenovací. Účel náhrady škody tak ani in abstracto, natož in concreto nemůže naplnit. Škoda způsobená dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona tak v částce, v níž se její náhrada snižuje o poskytnutou návratnou finanční výpomoc, zůstává nenahrazena. Takový závěr je však v rozporu s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny.
176. Rozdíl oproti ostatním druhům veřejných podpor uvedených v čl. 9 odst. 4 větě druhé pandemického zákona tkví v tom, že zatímco u těchto jiných druhů veřejných podpor k náhradě škody, tedy k uvedení majetku poškozeného ve stav před vznikem škody, dojde, a jen se liší právní nástroje, jimiž je tohoto stavu dosaženo (individuální náhrada škody dle § 9 odst. 1 pandemického zákona vs. paušalizovaná náhrada škody obsažená v ostatních veřejných podporách dle § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona), v rozsahu poskytnutých návratných finančních podpor škoda v tomto smyslu nahrazena není, neboť jejich navrácením se majetek poškozeného opět sníží oproti úrovni před vnikem škody.
177. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani tím, že ekonomická hodnota návratné finanční výpomoci může spočívat i v něčem jiném než v permanentním rozmnožení majetku subjektu, kterému byla poskytnuta, či ke kompenzaci jeho snížení, např. že z ekonomického hlediska může být taková návratná finanční výpomoc pro daný subjekt i výhodnější či užitečnější už jenom tím, že se mu jí dostává okamžitě v duchu rčení inopi beneficium bis dat, qui dat celeriter, tj. "kdo rychle dává, dvakrát dává".
178. V prvé řadě není tento předpoklad v napadeném ustanovení naplněn, neboť toto nijak nezohledňuje okamžik poskytnutí podpory. Zákonné snížení náhrady škody se tak vztahuje jak na případy, v nichž byla návratná finanční výpomoc poskytnuta okamžitě, a tedy o určitém zvláštním zvýšeném ekonomickém užitku by bylo možno hovořit, tak na případy, v nichž by byly podmínky příslušného programu koncipovány tak, že k jejímu vyplacení by došlo až v budoucnu s takovým zpožděním, kvůli němuž by již bezprostřední překlenovací funkci ani nemohla plnit.
179. Kromě toho by připuštění takového přístupu umožňovalo zohledňovat při poskytování ochrany vlastnickému právu nikoliv jen obsah vlastnického práva pojímaného abstraktně de iure, ale i relativní kategorie, jako je aktuální ekonomický užitek pro jeho vlastníka, což by bylo v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou druhou Listiny, neboť tento přístup by ospravedlňoval poskytování rozdílné ochrany části majetku stejné kvantity a kvality různých vlastníků i podle jiných atributů, než je zákonný obsah vlastnického práva k ní. Šlo by tedy o stejnou situaci, jako kdyby byla rozdílná ochrana poskytována jen podle atributů daných vlastníků (poměr této části majetku k celkovému majetku, způsob nakládání s majetkem) či druhu ekonomické aktivity, do nějž je v jednotlivém případě uvedená část majetku zapojena (např. zda je užit k investici, ke zmírnění ekonomické ztráty, k nekomerčním účelům atd.), což požadavek na rovnost obsahu a ochrany vlastnického práva všech vlastníků nepřipouští.
180. Vzhledem k tomu, že snížení náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 písm. a) či b) pandemického zákona dle § 9 odst. 4 věty druhé tohoto zákona shledal Ústavní soud rozporným s ochranou vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, přikročil Ústavní soud ke zrušení tohoto ustanovení ve slovech " , návratných finančních výpomocí".
181. Za ústavně souladnou pak považuje Ústavní soud i § 9 odst. 2 větu druhou pandemického zákona ("Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků."). Pojmy škody a nákladů na splnění obecných veřejnoprávních povinností ukládaných jednotlivcům za účelem zmírnění pandemie nelze ztotožňovat, přičemž odkazované ustanovení pandemického zákona se týká druhého z uvedených pojmů. Nárok na náhradu nákladů na vyhovění veřejnoprávní regulaci v ústavním pořádku zakotven není, naopak jde o nutný důsledek normativní regulace. Stejně tak, jako ústavní pořádek nezaručuje právo na náhradu nákladů vynaložených např. na zakoupení povinné výbavy motorového vozidla či uvedení pracoviště do souladu s požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, nezaručuje ani právo na náhradu nákladů potřebných pro dodržení veřejnoprávních požadavků majících za účel zabránit riziku šíření onemocnění COVID-19 nebo toto riziko alespoň umenšit.
C) Důkazní břemeno poškozeného
182. Ustanovení § 9 odst. 4 věty první přenáší na poškozeného důkazní břemeno, že škodě vzniklé v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle § 9 odst. 1 pandemického zákona nebylo možno předejít ani zabránit. Jelikož, jak bylo výše mnohokráte zopakováno, na úrovni ústavního pořádku není právo na náhradu škody způsobené mimořádnými opatřeními v souvislosti s pandemií zaručeno, mohla by protiústavnost tohoto ustanovení být založena toliko rozporem s čl. 36 odst. 1 Listiny, případně s čl. 37 odst. 3 Listiny. Tato úprava by tak musela na poškozeného klást nesplnitelné nároky ohledně dokazování, neboť jinak je vyvážení důkazního břemene mezi jednotlivé strany sporu v podstatě otázkou podústavního práva [srov. přiměřeně např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)].
183. Důvod přenosu důkazního břemene na poškozeného lze spatřovat v tom, že pro stát by bylo mimořádně obtížné dokazovat v jednotlivých případech, že poškozený zaviněně neučinil něco, čím mohl rozsah škody snížit, a tedy zabránit vykalkulovaným zneužitím institutu náhrady škody dle § 9 pandemického zákona. Tento důvod Ústavní soud považuje v obecné rovině za legitimní a dostatečný.
184. Současně je však třeba dodat, že přenos důkazního břemene nesmí vést k nereálným požadavkům na prokázání skutečnosti, že škodě nebylo možno předejít nebo zabránit, kladeným na poškozeného. Ústavně konformní výklad ustanovení § 9 odst. 4 věty první pandemického zákona tak vyžaduje, aby obecné soudy přistupovaly k tomuto ustanovení se zřetelem k účelu přenosu důkazního břemene, tedy zabránění zneužití, nikoliv jako k prostředku k účelovému znemožnění či zkomplikování přiznání nároku na náhradu. Opačný postup by ukládal poškozenému nesplnitelnou povinnost, což by bylo v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
185. Tyto požadavky na důkazní aktivitu poškozeného se tak musejí zaměřovat především na prokazování pozitivních opatření, která poškozený vynaložil za účelem prevence nebo zmírnění škody, a nesmí spočívat v prokazování neexistence všech dalších hypotetických možností, jakých mohl teoreticky poškozený využít. Bude však úlohou obecných soudů tyto požadavky střízlivě posoudit v každém jednotlivém případě s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem.
VI. K mimořádným opatřením dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona
186. Rozšířením svého návrhu navrhovatelka učinila předmětem přezkumu dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rovněž i mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona, představující ve vztahu k náhradě škody oddělenou ucelenou problematiku, jíž se proto Ústavní soud zabýval rovněž samostatně. Ustanovení § 2 pandemického zákona zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
(1) Ministerstvo zdravotnictví (dále jen "ministerstvo"), krajská hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále jen "krajská hygienická stanice") může za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb. Ministerstvo může nařídit mimořádné opatření podle věty první s celostátní působností nebo s působností na území několika krajů. Krajská hygienická stanice může mimořádné opatření nařídit na území svého správního obvodu.
(2) Mimořádným opatřením podle odstavce 1 je
a) omezení veřejné dopravy nebo stanovení podmínek jejího provozování,
b) omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek pro jejich provoz,
c) omezení provozování holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže, nebo stanovení podmínek jejich provozování nebo poskytování,
d) omezení provozování přírodního nebo umělého koupaliště nebo sauny nebo stanovení podmínek pro jejich provoz,
e) zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím,
f) omezení výuky nebo jiného provozu vysoké školy nebo stanovení podmínek pro výuku nebo jiný provoz vysoké školy,
g) příkaz poskytovatelům zdravotních služeb vyčlenit věcné, technické nebo personální kapacity ve zdravotnických zařízeních,
h) zákaz nebo omezení nebo stanovení podmínek návštěv ve zdravotnických zařízeních, zařízeních sociálních služeb nebo ve věznicích,
i) příkaz používat ochranné, mycí, čisticí nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření,
j) příkaz poskytovatelům zdravotních služeb nebo poskytovatelům sociálních služeb v týdenním stacionáři, domově pro osoby se zdravotním postižením, domově pro seniory nebo domově se zvláštním režimem poskytnout ministerstvu nebo krajské hygienické stanici informace z jejich činnosti za účelem nastavení protiepidemických opatření,
k) omezení provozu dotčených prvků kritické infrastruktury a stanovení pravidel pro zajištění jejich provozu,
l) přemístění osob ve výkonu vazby nebo ve výkonu trestu odnětí svobody do jiné věznice nebo vyloučení volného pohybu těchto osob mimo věznici,
m) příkaz testovat zaměstnance a jiné pracovníky na přítomnost onemocnění COVID-19.
(3) Osoby, na něž se mimořádné opatření vztahuje, jsou povinny se jím řídit.
(4) Mimořádné opatření
a) podle § 2, nebo
b) podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož účelem je likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které má celostátní působnost,
může být nařízeno pouze v době stavu pandemické pohotovosti. Skončením stavu pandemické pohotovosti mimořádná opatření podle věty první pozbývají platnosti.
187. Ústavní konformitu napadených ustanovení je třeba nazírat v souladu s námitkami, které navrhovatelka proti nim uplatnila, z pohledu dostatečné určitosti zákazových a příkazových norem, pravomoci zákonodárné moci delegovat určení jejich obsahu na orgán moci výkonné a proporcionality zásahu do ústavně zaručených základních práv těmito normami v zájmu ochrany veřejného zdraví.
VI./1. Obecná východiska
A) K určitosti zákazové a příkazové právní normy
188. Dle dřívější judikatury Ústavního soudu je neurčitost v jisté míře nezbytnou vlastností každé právní normy a teprve neurčitost vylučující možnost seznámit se s jejím normativním obsahem i při využití běžně uznávaných výkladových metod je v rozporu s ústavněprávním požadavkem na určitost právní normy [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 28/12 ze dne 23. 4. 2013 (N 63/69 SbNU 187; 176/2013 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (N 215/59 SbNU 123; 368/2010 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.)]. Tento požadavek tak podmiňuje vynutitelnost právní normy tím, že její formulace musí umožňovat jejímu adresátovi, aby jí přizpůsobil své chování, a to případně i tehdy, je-li to možné jen s využitím odborné rady [nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.)]. Je-li text právního předpisu z hlediska požadavku na určitost problematický, nezakládá to jeho protiústavnost per se, nýbrž je povinností orgánů veřejné moci včetně Ústavního soudu samotného pokusit se primárně o jeho ústavně souladný výklad [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 54/05 ze dne 22. 1. 2008 (N 16/48 SbNU 167; 265/2008 Sb.)].
189. Ústavní soud rovněž za porušení požadavku určitosti právní normy nepovažuje, pokud zákon stanovuje jen určité obecné podmínky, které jsou dále upřesněny prováděcím či stavovským předpisem [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 2988/19 ze dne 26. 4. 2021 (N 84/105 SbNU 360)], případně je-li třeba obsah určitého pojmu použitého v jedné právní normě převzít z jiné právní normy, která jej definuje, byť by se nacházela v jiném právním předpisu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/06 ze dne 2. 6. 2009 (N 127/53 SbNU 597; 250/2009 Sb.)].
B) K delegaci vymezení obsahu zákazu či příkazu na akt moci veřejné
190. Obecné limity úpravy věcné působnosti a jednotlivých pravomocí orgánu veřejné moci jsou z ústavněprávního hlediska vytyčeny čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny (princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí), čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny (legální licence), čl. 4 Ústavy (ústavní požadavek na to, aby ve věcné působnosti soudů byla ochrana základních práv a svobod), čl. 8 Ústavy (zaručení územní samosprávy), čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy (nezměnitelnost podstatných náležitostí demokratického a právního státu a zákaz zneužití výkladu právních předpisů), čl. 4 Listiny (podmínky a meze ukládání povinností, rovnost před zákonem, nezbytnost, proporcionalita a subsidiarita omezení základních práv a svobod). Výlučné pravomoci některých orgánů veřejné moci pak upravují hlavy druhá až sedmá Ústavy. V těchto mezích má však zákonodárce velmi široký prostor pro stanovení věcné působnosti a pravomocí jednotlivých orgánů veřejné moci.
191. A priori není protiústavní, má-li uložení povinnosti omezující základní práva a svobody kompozitní povahu, tedy je-li jeho základ dostatečně určitě v souladu s Ústavou upraven v zákoně [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.)], konkrétní detaily však vymezuje tímto zákonem předvídaný jiný akt (normativní právní akt včetně vnitřních předpisů, smíšený právní akt), zákonodárce však nesmí stanovení či doplnění základu povinnosti delegovat na subjekt provádějící konkretizaci povinnosti [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)] či jej upravit tak široce a vágně, že by tím fakticky stanovení hranic omezení základních práv a svobod přenesl na subjekt, který provádí konkretizaci této povinnosti [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 32/15 ze dne 6. 12. 2016 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.)].
192. Konkretizace povinnosti musí rovněž odpovídat požadavku rovnosti, tj. není např. přípustné, aby byla svěřena více různým subjektům, které ji vůči adresátům ve své působnosti upraví rozdílně [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/17 ze dne 11. 9. 2018 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.)], a není přípustné, aby zasahovala do působnosti jiných orgánů veřejné moci [nález sp. zn. Pl. ÚS 49/03 ze dne 28. 4. 2005 (N 95/37 SbNU 285; 227/2005 Sb.)]. Konkretizace pak v žádném případě nesmí představovat větší omezení základních práv a svobod, než jaké umožňuje zákonná opora [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/97 ze dne 4. 6. 1997 (N 68/8 SbNU 175; 136/1997 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 21/97 ze dne 10. 3. 1998 (N 33/10 SbNU 217; 62/1998 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 20/01 ze dne 20. 11. 2001 (N 176/24 SbNU 305; 8/2002 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 17/15 ze dne 9. 2. 2016 (N 26/80 SbNU 327; 77/2016 Sb.)], a to ani fakticky jako implikace svého legislativního provedení [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/15 ze dne 13. 6. 2017 (N 98/85 SbNU 625; 245/2017 Sb.)]. Stejně tak si samozřejmě nemůže žádný orgán veřejné moci přisvojit pravomoc konkretizace určitého omezení základních práv a svobod, k němuž nemá na zákonné úrovni žádný základ [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/93 ze dne 5. 4. 1994 (N 14/1 SbNU 99; 96/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 45/95 ze dne 11. 6. 1996 (N 46/5 SbNU 379; 202/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 43/95 ze dne 3. 7. 1996 (N 60/5 SbNU 461; 203/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 28/97 ze dne 5. 5. 1998 (N 50/11 SbNU 3; 128/1998 Sb.)].
C) K přiměřenosti zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod
193. Při střetu dvou ústavně chráněných hodnot, vztahů či zájmů, který je výsledkem určitého legislativního řešení, přistupuje Ústavní soud v zásadě ke dvěma základním druhům testů, tedy způsobů přezkumu, které z těchto hodnot, vztahů či zájmů dát v kolizi při ochraně přednost. Jde o test racionality, uplatňující se zejména u práv hospodářských, sociálních a kulturních [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.)], a o test proporcionality, uplatňující se zejména u práv lidských a menšinových či u zásahů do samosprávy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)], případně o různé jejich modifikace, zejména test vyloučení extrémní disproporcionality, uplatňující se např. u posuzování ústavní konformity majetkových sankcí či zdanění [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.)].
VI./2. Vlastní posouzení mimořádných opatření podle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona
194. Vycházeje z obecných východisek nastíněných v části VI./1. tohoto nálezu, Ústavní soud nyní posoudí napadená ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona prizmatem všech tří zájmových otázek.
A) K určitosti zákazové a příkazové právní normy
195. Z hlediska požadavku na určitost a předvídatelnost napadená úprava obstojí. Ačkoliv je formulace mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona očividně dosti široká, jak Ústavní soud již opakovaně uvedl, tato šíře nemůže zakládat jejich protiústavnost per se, neboť tato mimořádná opatření tak, jak jsou v pandemickém zákoně vymezena, jsou toliko zákonným podkladem umožňujícím konkretizaci přesné podoby jednotlivých příkazů či zákazů správním aktem (v podobě opatření obecné povahy) orgánem moci výkonné. Protiústavnost těchto příkazů či zákazů tak závisí především na konkrétním obsahu jednotlivých mimořádných opatření vydaných na základě § 2 odst. 2 pandemického zákona.
196. Aby Ústavní soud mohl dovodit, že již samotná tato napadená ustanovení pandemického zákona jsou v rozporu s ústavním pořádkem, musel by dospět k závěru, že vydávání mimořádných opatření na jejich základě nepodléhá žádnému či podléhá jen nedostatečnému inherentnímu regulativu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod. Pokud tento způsob, jakým se z obecných neurčitých norem v § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona stane konkrétní opatření zasahující reálně do životů lidí, naopak je podroben efektivním omezením a usměrněním vyžadovaným ochranou základních lidských práv a svobod, pak ani obecnost či neurčitost těchto norem nijak nevylučuje jejich ústavní konformitu. Přezkum těchto omezení a usměrnění představujících garance ochrany základních práv a svobod bude proveden níže v části VI./2.C) tohoto nálezu.
B) K delegaci vymezení obsahu zákazu či příkazu na akt moci veřejné
197. Jak vyplývá z části VI./1.A) tohoto nálezu, samotný způsob konstrukce příkazů a zákazů mimořádnými opatřeními dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona spojením obecné zákonné úpravy, která je v jednotlivých případech konkretizována mimořádnými opatřeními ve formě opatření obecné povahy s přesně vyjádřeným obsahem, je in genere ústavně přípustný. I posouzení této otázky tak bude záviset především na tom, zda tento způsob in specie tak, jak byl proveden v napadených ustanoveních pandemického zákona, obsahuje dostatečné garance ochrany základních lidských práv a svobod. K tomu však viz níže v následující části tohoto nálezu.
C) K přiměřenosti zásahu napadených ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod
198. Napadená ustanovení umožňují zásah do poměrně širokého spektra ústavně zaručených základních práv a svobod a potenciálně se dotýkají prakticky každého ohledu lidského života, zejména těch aspektů, jimiž se realizuje společenský styk jako prakticky nezbytný předpoklad lidského života. Nejcitelněji jsou jimi zasaženy svoboda pohybu a pobytu dle čl. 14 Listiny, právo pokojně se shromažďovat dle čl. 19 Listiny, sdružovat se dle čl. 20 odst. 1 Listiny, právo na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny a právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž některá z těchto ústavně zaručených základních práv a svobod náleží mezi práva lidská dle hlavy druhé Listiny, některá mezi práva hospodářská, sociální a kulturní. Nepopiratelně na druhé misce vah proti těmto zásahům stojí právo na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny a právo na život dle čl. 6 Listiny.
199. Jelikož přesná podoba zásahu do těchto práv a svobod se neváže již k napadeným ustanovením, ale až k jejich konkretizaci, je třeba proporcionalitu případného zásahu in abstracto posuzovat testem proporcionality, nikoliv jen racionality, neboť Ústavní soud v nynějším řízení nemůže posuzovat jednotlivé správní akty vydané na základě napadených ustanovení, ale jen napadená ustanovení samotná. U nich, jak je uvedeno výše, nelze rozlišit jednoznačně, do kterého základního lidského práva či svobody budou zasahovat, proto je namístě aplikovat vyšší standard, tedy přezkum testem proporcionality.
200. Prvním krokem tohoto testu je vhodnost. Napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona mají za cíl umožnit reagovat na ne zcela předvídatelný průběh pandemie tím, že mají za účelem její likvidace umožňovat regulaci činností, které je buď zapotřebí přikázat k dosažení tohoto cíle, nebo je naopak zakázat proto, že při nich hrozí šíření onemocnění COVID-19. Obdobně je účel pandemického zákona formulován v jeho § 1 a § 2 odst. 1. Deklarovaným důvodem dle vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení je umožnění této regulace s pružností, již by běžný zákonodárný proces neumožňoval. Všechna napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona umožňují omezovat (a v jednom případě i zakazovat) činnosti, při nichž dochází pravidelně k hromadnému kontaktu více osob.
201. Podstatné je v této souvislosti především to, že výběr účinných způsobů zvládání pandemie závisí především na dostupných a ověřených vědeckých poznatcích z oborů medicíny, mikrobiologie, virologie, chemie, statistiky atd. Ústavnímu soudu jistě nepřísluší tyto odborné otázky řešit, nicméně je v současné době již notorietou, že onemocnění COVID-19 je virovým infekčním onemocněním přenášejícím se primárně tzv. kapénkovou cestou, tedy vzduchem ze člověka na člověka při blízkém kontaktu na krátkou vzdálenost. Proto nelze než uzavřít, že napadená úprava umožňující regulovat tento blízký mezilidský kontakt je způsobilá k dosažení sledovaného cíle.
202. Druhým krokem je nezbytnost. I v tomto kroku nelze pustit ze zřetele povahu onemocnění COVID-19 a jeho přenosu. Vzhledem k těmto okolnostem je nutno konstatovat, že bez určitého omezení základních lidských práv a svobod vztahujících se k mezilidskému kontaktu se účinný boj proti pandemii a ochrana veřejného zdraví v obecné rovině neobejde. Každé z napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona přitom právě k takovýmto omezením směřuje. Podstatné v této souvislosti je, že pro vytyčení relevantního rámce přezkumu nejen nezbytnosti, ale i navazujícího kroku přiměřenosti v užším slova smyslu je třeba na základě výše uvedeného vyjít z toho, že napadená ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona sama o sobě žádné konkrétní a přímo na jednotlivcích státní mocí vynutitelné povinnosti neukládají, ale že představují toliko delegující normy ve smyslu čl. 4 odst. 2 Listiny. Až konkrétní opatření vydaná na základě této delegace jsou přímo vymahatelná vůči jednotlivcům.
203. Dalším důležitým východiskem přezkumu je to, že předmětná ustanovení náleží do oboru krizového zákonodárství a řeší časově i věcně omezenou komplexní celospolečensky významnou krizovou situaci. Ačkoliv se i na tyto delegující normy vztahují obecné ústavněprávní požadavky určitosti a předvídatelnosti, jejich striktnost s přihlédnutím k oběma zmíněným východiskům je v zájmu akceschopnosti a flexibility podstatně nižší než v případě zákazových či příkazových norem vydávaných při regulaci běžných záležitostí.
204. Ústavní soud tak při přezkumu nezbytnosti a přiměřenosti v užším slova smyslu napadené úpravy § 2 odst. 2 pandemického zákona nemůže přihlížet ke každému možnému konkrétnímu opatření na jejich podkladě vydanému, ale musí se omezit toliko na posouzení jen a pouze napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona s přihlédnutím k jejich shora nastíněné specifické povaze. Jelikož ústavní pořádek nestanovuje žádné zvláštní požadavky na zákonný rámec omezování základních lidských práv a svobod při zvládání mimořádných situací nepodléhajících režimu ústavního zákona o bezpečnosti, omezuje se z tohoto hlediska přezkum na posouzení záruk ochrany ústavně zaručených základních lidských práv a svobod ve smyslu požadavků čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny v napadené právní úpravě. Tyto záruky jsou dvojí - apriorní, spočívající v povinnosti právní úpravy per se respektovat tyto požadavky in abstracto, a posteriorní, tedy ochrana jednotlivce před případným porušením těchto požadavků in concreto určitým opatřením.
205. První rovina apriorních záruk spočívá v samotném vymezení nejzazšího rámce jednotlivých napadených mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. S výjimkou jediného [§ 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona] umožňují všechna napadená mimořádná opatření toliko omezení, nikoliv úplné vyloučení výkonu ústavně zaručených základních práv a svobod, do nichž zasahují. Šíře těchto mimořádných opatření přitom není kategoricky větší než např. krizová opatření, která lze vydávat v nouzovém stavu či za stavu ohrožení státu dle § 5 až 7 krizového zákona; obdobně abstraktně jsou formulována mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž vydání ani není vázáno na vyhlášení určitého krizového stavu. Pozoruhodné v této souvislosti je zejména mimořádné opatření dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jehož uložení za účelem boje s pandemií umožňuje i § 2 odst. 4 pandemického zákona, a které navrhovatelka nenapadá, které je velmi obecné a umožňuje "zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku".
206. K první rovině tak lze konkludovat, že meze konkrétních mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona jsou velmi široké. To je však dáno potřebou reagovat na potřeby situace, kterou z povahy věci nikdy veřejná moc nebude mít plně pod svou kontrolou a která pro ni nebude nikdy zcela předvídatelná. Vyvažuje se zde proti sobě požadavek na dostatečnou akceschopnost orgánů veřejné moci při zvládání pandemie s požadavkem na účinnou ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod. Nedostatečné vyhovění prvnímu požadavku může vést k tomu, že vzhledem k určité nečekané turbulenci ve vývoji pandemie (např. novému vědeckému poznatku o šíření koronaviru SARS-CoV-2) náhle nebude veřejná moc mít k dispozici potřebnou dílčí pravomoc vydat mimořádné opatření, které je pro účinnou ochranu veřejného zdraví nutné. Nevyhovující vyvážení vůči druhému požadavku může mít za následek nepotřebné, nadbytečné, a tedy i nepřiměřené zásahy do základních práv a svobod, což může v konečném důsledku znamenat i jejich porušení.
207. Zatímco však v případě chybějící dílčí pravomoci tváří v tvář nové situaci negativní následky tohoto stavu nemusí být vůbec zhojitelné (nákaza zrychlí, dojde k nezvratnému poškození zdraví, či dokonce k úmrtím), negativním důsledkům příliš široce vymezených mimořádných opatření lze zabránit snáze, fungují-li ostatní roviny apriorních záruk v konjunkci se zárukami posteriorními (k tomu viz dále). V tomto konfliktu tak převažuje potřeba zajištění dostatečné akceschopnosti orgánů veřejné moci. Ostatně i ve srovnání s obdobnými výše namátkou uvedenými opatřeními ke zvládání krizových situací napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona nelze považovat za a priori příliš neurčitá, abstraktní či nepředvídatelná.
208. Druhou rovinu apriorních záruk představuje účelové omezení pravomoci vydávat napadená opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona. Ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona omezuje pravomoc vydávat jednotlivá opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona účelem, jímž je "likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku". Dle § 3 pandemického zákona je možné tato opatření vydat "pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu". Dle § 3 odst. 2 pandemického zákona se v odůvodnění opatření "zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob". Je tedy zřejmé, že konstrukce napadených mimořádných opatření je inherentně limitována, neboť neumožňuje příslušným orgánům výkonné moci nařizování těchto opatření arbitrárně (čemuž by ostatně bránily již shora nastíněné ústavněprávní maximy čl. 4 odst. 1, 3 a 4 Listiny) či jen v závislosti na politické úvaze, nýbrž činí je závislými na reálné potřebnosti zvládat průběh či hrozby znovuvypuknutí pandemie dle aktuálního vývoje a poznatků odborného posouzení epidemické situace.
209. Třetí rovinu apriorních záruk vytváří podmíněnost trvání napadených mimořádných opatření trváním důvodů k jejich vydání a možnost jejich nařízení jen po předchozím souhlasu vlády (§ 3 odst. 3 a odst. 4 věta druhá pandemického zákona), jakož i periodický přezkum správním orgánem, který příslušné opatření vydal (§ 3 odst. 7 pandemického zákona). I v této rovině se tak zobrazuje navázání pravomoci vydávat napadená mimořádná opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona na výslovně definovaný účel a zohlednění potřeby náležitého respektu k ochraně základních lidských práv a svobod, do nichž se jimi zasahuje, včetně jejich elasticity v případě, že důvod vydání těchto mimořádných opatření zeslábne nebo odpadne.
210. Ačkoliv apriorní záruky jsou ve vztahu k napadeným mimořádným opatřením rozvinuté, samy o sobě by bez dalšího dostatečné z hlediska vyvážení konkurujících si zájmů nebyly. To může být zajištěno až při jejich propojení s posteriorními zárukami. Ty jsou provedeny především právní formou, v níž jsou napadená mimořádná opatření vydávána, jíž je opatření obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona). Tato forma staví ochranu ústavně zaručených základních lidských práv a svobod, do nichž je napadenými mimořádnými opatřeními zasahováno, pod ochranu moci soudní, neboť opatření obecné povahy může být přezkoumáno ve správním soudnictví v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle dílu 7 části třetí soudního řádu správního; subsidiárně pak ochranu samozřejmě může poskytnout i Ústavní soud. Uvedené apriorní záruky tvoří rovněž i referenční rámec tohoto přezkumu, a tedy příslušné orgány moci výkonné jsou nuceny je dodržovat pod sankcí zrušení při následném soudním přezkumu.
211. Argument navrhovatelky, že napadená úprava § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona vytváří prostor pro aplikační libovůli správních orgánů, což se projevilo i v kritice stran opakovaného rušení mimořádných opatření správními soudy vznesené na vrub Ministerstva zdravotnictví, vyvrací tedy sám sebe. Dokládá totiž, že ochrana základních práv a svobod při aplikaci napadené úpravy je pod účinnou ochranou soudnictví v souladu s čl. 90 Ústavy a specificky čl. 36 odst. 2 Listiny a že případné excesy při této aplikaci podléhají přezkumu správního soudnictví. To, jak sama navrhovatelka demonstruje na konkrétních soudních rozhodnutích, tento přezkum reálně provádí a kvalitu opatření vydávaných na základě § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona bere s vážností, kterou naplnění ústavních požadavků na kontrolu omezení základních práv a svobod mocí výkonnou, prováděnou mocí soudní, vyžaduje.
212. Z téhož důvodu je tedy vyvráceno i navrhovatelčino tvrzení, že absencí mezí omezení základních práv a svobod napadenou úpravou není respektován systém brzd a protivah, neboť byť z legitimního důvodu vyšší akceschopnosti a reaktivity veřejné moci (viz výše) moc výkonná získává napadenou právní úpravou účelově vázané pravomoci ke zvládání pandemie v šíři, v jaké za běžných podmínek náleží moci zákonodárné, moc soudní přezkumem mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 pandemického zákona tento přenos vyvažuje a v případě potřeby i brzdí.
213. Ústavní soud tak konstatuje, že v testu proporcionality napadená úprava § 2 odst. 2 pandemického zákona obstojí.
214. K dalším argumentům navrhovatelky tak lze již jen ve stručnosti uvést následující:
215. Tvrzení navrhovatelky, že omezení časové působnosti pandemického zákona do 28. 2. 2022 podlamuje jeho účel a zcela vyprazdňuje jeho obsah, je předně z hlediska logiky nevalidní. Skutečnost, že po určité době skončí účinnost zákona, nijak nevyprazdňuje jeho obsah ani nepodlamuje jeho účel v době, kdy účinný byl. Žádný právní předpis ostatně (s výjimkou ústavních norem upravujících podstatné náležitosti demokratického právního státu) není a nemůže být přijímán s ambicí, že bude účinný věčně, neboť to by odporovalo požadavkům společenského vývoje. Kromě toho toto tvrzení i postrádá ústavněprávní rozměr. Způsob, jakým zákonodárce bude řešit vývoj situace po 28. 2. 2022, nelze předjímat a primárně jde o otázku ryze politickou, do níž v takto abstraktní rovině Ústavní soud není oprávněn zasahovat. Nic ostatně nevylučuje ani hypotetické prodloužení časové působnosti pandemického zákona, či naopak jeho předčasné zrušení, nazná-li Parlament, že takový postup bude nutný.
216. Rovněž se nelze ztotožnit s tezí, že by protiústavnost napadených ustanovení § 2 odst. 2 pandemického zákona mohla zakládat absence výslovné úpravy požadavku na přiměřenost zásahu do základních lidských práv a svobod, včetně komponenty jeho nezbytnosti. Výslovná absence tohoto požadavku v zákoně totiž neznamená, že by tento požadavek, který je obecným požadavkem jakéhokoliv výkonu veřejné moci mající své zakotvení již na úrovni ústavního pořádku (zejména čl. 4 Listiny), aplikace pandemického zákona splňovat nemusela.
217. Konečně ani polemika navrhovatelky a vlády o korektnosti či nekorektnosti argumentace jednotlivými rozhodnutími o mimořádných opatřeních ve správním soudnictví není pro posouzení nynější věci relevantní. Tato polemika se totiž podstatným způsobem odchyluje od předmětu řízení před Ústavním soudem, pro jehož rozhodnutí ostatně není ani rozhodující, neboť úkolem Ústavního soudu v tomto řízení není rozhodnout, zda a který účastník či vedlejší účastník řízení argumentuje korektně, či naopak zavádějícím způsobem, přičemž základní teze navrhovatelky - že neurčitá úprava pandemického zákona se projevuje opakovaným rušením opatření, která byla dle něj vydána, ve správním soudnictví - i reakce vlády - že důvody rušení nesouvisí s legislativní kvalitou pandemického zákona - jsou dostatečně zřejmé. Rozbor jednotlivých soudních rozhodnutí tak k dosažení účelu tohoto řízení před Ústavním soudem nepřispívá.
VII. K výším pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona
218. Navrhovatelka rovněž rozšířila svůj návrh o posouzení souladnosti vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona s ústavním pořádkem, představující rovněž zcela samostatný problém.
219. Ačkoliv navrhovatelka napadla výslovně toliko částky reprezentující horní hranice pokut za některé přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona, tyto částky nemají samostatnou normativní existenci. Jde jen o vyjádření jednoho dílčího (kvantifikačního) elementu sankce coby stavebního prvku právní normy, který zcela pozbývá smyslu bez návaznosti na ostatní dílčí elementy a bez nějž současně ztrácí své ratio i celá sankce příslušné právní normy jako celek. Napadené částky tak nepředstavují samostatná ustanovení zákona, tedy nejsou "jednotlivým ustanovením" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/94 ze dne 11. 4. 1995 (N 19/3 SbNU 113; 80/1995 Sb.)]. Ústavní soud proto musel považovat za napadená celá ustanovení zakotvující jednotlivé sankce v § 10 odst. 2 a 3 pandemického zákona a v § 11 odst. 2 a 3 pandemického zákona zakotvující jednotlivé napadené přestupky z důvodů tkvících dle navrhovatelky v protiústavnosti sankcí za ně, což odpovídá i vlastní navrhovatelčině argumentaci. Za součást těchto jednotlivých ustanovení naopak nepovažoval Ústavní soud další stavební prvky příslušných právních norem (hypotézu a dispozici, resp. skutkovou podstatu), neboť ty by si zachovaly svou samostatnou normativní existenci i při absenci úpravy sankce přímo v pandemickém zákoně, neboť § 46 odst. 1 přestupkového zákona obsahuje jako lex generalis (viz níže) pro takové případy subsidiární úpravu výše pokuty jako správní sankce za přestupek. Napadená ustanovení § 10 a 11 pandemického zákona tak zní (pozn. napadená ustanovení jsou zvýrazněna Ústavním soudem):
§ 10
(1) Přestupku se dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba, pokud nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do
a) 3 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k),
b) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d),
c) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f), g) nebo m),
d) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a), nebo
e) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h) nebo j).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 4 000 000 Kč.
(4) Je-li přestupek podle odstavce 2 spáchán jednáním zaměstnance právnické nebo podnikající fyzické osoby na základě pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby i přesto, že zaměstnanec nejdříve odmítl podle pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby jednat, lze maximální možnou výši pokuty podle odstavce 2 zvýšit o čtvrtinu.
§ 11
(1) Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nedodrží mimořádné opatření podle § 2.
(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu až do
a) 1 000 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. a), b), e), i), pokud k nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) došlo při poskytování zdravotních nebo sociálních služeb, nebo k),
b) 500 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. d),
c) 100 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. c), f) nebo g),
d) 50 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. h), j), l) nebo m), nebo
e) 30 000 Kč, jde-li o nedodržení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 písm. i) v jiných případech než uvedených v písmenu a).
(3) Je-li přestupek podle odstavce 2 písm. a) spáchán opakovaně po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do 2 000 000 Kč.
(4) Fyzická osoba se zprostí odpovědnosti ze spáchání přestupku, pokud jej spáchala na základě pokynu svého zaměstnavatele.
VII./1. Obecná východiska
220. Ústavní soud již v minulosti mnohokráte vyjádřil svůj rezervovaný postoj k přezkumu horních hranic pokut za správní delikty, neboť tyto jsou v zásadě otázkou sankční politiky, která jako součást politiky jako takové náleží politickým subjektům, mezi něž Ústavní soud nepatří [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.)]. Ústavní soud v takových případech aplikuje tzv. test vyloučení extrémní disproporcionality (viz výše bod 193), a tedy protiústavnost určité právní sankce, resp. jejího dílčího aspektu, jako je např. horní hranice její sazby, tak může nastat v zásadě toliko tehdy, má-li likvidační či rdousící efekt [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/11 ze dne 30. 7. 2013 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.)]. Takovéto efekty lze dle Ústavního soudu spojovat zejména s pevným stanovením dolní hranice pokuty neumožňujícím přihlédnout ke konkrétním okolnostem, zejména majetkovým poměrům pachatele [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)].
221. Orgány veřejné správy mají přitom za účelem šetření práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny při ukládání správních sankcí majetkové povahy povinnost vedle závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání zohlednit i majetkové poměry pachatele [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)], čemuž v případě přestupků odpovídá i § 37 písm. g) přestupkového zákona, který se použije jako obecná úprava přestupků, vymezující tento zákonný pojem [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 265, či nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 36] a další podmínky odpovědnosti za přestupky a jejich právních následků.
VII./2. Vlastní posouzení horních hranic pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona
222. Vztáhne-li Ústavní soud tato obecná východiska na napadenou úpravu § 10 a 11 pandemického zákona, tato úprava jim v obecné rovině vyhovuje. To ostatně nezpochybňuje ani sama navrhovatelka, která jejich protiústavnost dovozuje toliko na základě údajné přílišné přísnosti horních hranic vybraných pokut a údajného nerespektování specifik současné pandemie napadenou právní úpravou.
223. Jak vyplývá ze shora uvedeného, výše horní hranice pokuty eo ipso vadu protiústavnosti napadené právní úpravy zpravidla zakládat nemůže. Napadené horní hranice pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona patří sice k relativně vyšším horním hranicím pokut za přestupky obsažené v právním řádu České republiky, avšak, jak ostatně dokumentuje i vyjádření vlády, nejde o horní hranice zcela ojedinělé a nejsou ani exorbitantně (např. o několik řádů) vyšší než běžně se vyskytující horní hranice přestupků. Jelikož právní regulace chráněná napadenou úpravou dle § 10 a 11 pandemického zákona dopadá na velmi široký okruh adresátů, do nějž v obou kategoriích (podnikající fyzické osoby a právnické osoby dle § 10 pandemického zákona na jedné a fyzické osoby "nepodnikající" dle § 11 pandemického zákona na druhé straně) spadají subjekty s velmi odlišnými ekonomickými a dalšími poměry relevantními pro dostatečné vyvažování prevence a represe, nejsou napadené výše horních hranic sazby pokut ani zjevně bezúčelné. Samy o sobě tak nevybočují z ústavně chráněného prostoru politického rozhodování o sankční politice státu.
224. Protiústavnost napadené právní úpravy by tak mohla být dovozena jedině tehdy, kdyby napadené horní hranice sazeb pokut dle § 10 a 11 pandemického zákona byly aplikovány "automaticky", znemožňovaly by individuální posouzení věci či by jiným způsobem napadená právní úprava bezdůvodně upřednostňovala ukládání pokut při horních hranicích trestních sazeb. Tak tomu však v nynějším případě není. Napadená úprava umožňuje uložení pokuty v celé velikosti polouzavřeného intervalu sazby, z nějž horní hranice představuje pouze jednu mez intervalu, a ačkoliv neobsahuje žádná kritéria pro určení konkrétní výměry v jednotlivém případě, neznamená to, že by v tomto ohledu byla volba výměry ponechána na libovůli správního orgánu.
225. Vzhledem k obsahu a zdůvodnění navrhovatelčiných výhrad vůči výši vybraných horních hranic pokut za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona Ústavní soud totiž konstatuje, že její argumentace původně prakticky ignorovala skutečnost, že právní úprava přestupků dle pandemického zákona není výlučná, nýbrž že ve všech otázkách, které nejsou v pandemickém zákoně upraveny jinak, se uplatní regulace obecné hmotněprávní části přestupkového práva, představovaná přestupkovým zákonem. Přestupkový zákon obsahuje komplexní směrnici pro ukládání správních sankcí včetně všech kritérií, od jejichž absence v pandemickém zákoně navrhovatelka odvozuje protiústavnost napadených výší horních hranic pokut (zejména zohlednění majetkových poměrů, úměrnost ukládané sankce závažnosti činu, první spáchání či přestupkovou recidivu atd.; srov. díl 1 hlavy VII části druhé přestupkového zákona).
226. Polemizuje-li navrhovatelka v replice k vyjádření vlády k jejímu rozšíření návrhu s dostatečností této obecné úpravy a dožaduje-li se ještě specifických kritérií vyvolaných zvláštní povahou současné situace, pak Ústavní soud v prvé řadě nemůže přehlédnout, že uznání existence provázanosti přestupků dle pandemického zákona s obecnou úpravou ukládání sankcí dle přestupkového zákona navrhovatelka činí právě až v této replice. Původně byla její argumentace založena na tom, že pandemický zákon neobsahuje vůbec žádná kritéria pro ukládání správních sankcí za přestupky v něm obsažené. To vrhá stín pochybnosti o integritě a autentičnosti této námitky tak, jak ji navrhovatelka vyložila v předmětné replice. Ani s jádrem této námitky se Ústavní soud ztotožnit nemohl.
227. Shora odkazovaná obecná úprava ukládání sankcí za přestupky dle přestupkového zákona je komplexní, představuje vyjádření několikasetletého vývoje kritérií pro ukládání sankcí v oblasti veřejného práva a umožňuje zohlednění všech relevantních aspektů jednotlivého případu včetně každého specifika, které může být vyvoláno zvláštní situací současné pandemie. Všechna kritéria pro ukládání správních trestů za přestupky jsou totiž upravena demonstrativně (srov. slovo "zejména" v § 36, 37, 38, 39 a 40 přestupkového zákona). I když tak není vůbec zřejmé, jaká přesně zvláštní kritéria by si navrhovatelka přála při ukládání správních trestů za přestupky, jejichž horní hranice napadá, je naopak zcela zřejmé, že jejich zohlednění současná úprava umožňuje. Případný "drakonický" přístup správních orgánů při postihování přestupků dle pandemického zákona, jehož se navrhovatelka tolik obává soudě dle četnosti tohoto adjektiva v jejích procesních vyjádřeních, tak není nezbytným důsledkem nevhodné (natož protiústavní) napadené úpravy sankcí za přestupky v pandemickém zákoně. Její zrušení tak není důvodné a eventuální excesy v jednotlivých případech jsou efektivně řešitelné v systému opravných prostředků dle správního řádu, přezkumem uložené sankce ve správním soudnictví (včetně možnosti upustit od uložení správního trestu a moderačního oprávnění soudu ve vztahu k již uložené pokutě v nepřiměřené výši dle § 78 odst. 2 soudního řádu správního) a v posledku i v řízení o individuální ústavní stížnosti před Ústavním soudem.
228. Za poněkud zarážející považuje Ústavní soud námitku absence úpravy moderace výše pokuty, neboť, jak uvádí i sama navrhovatelka, žádné z napadených ustanovení o pokutách za přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona neobsahuje dolní hranici výše pokuty. Správní orgán je tak omezen toliko co do přísnosti, nikoliv však již co do mírnosti ukládané pokuty, kterou tedy může uložit již přímo napoprvé tak mírnou, jak uzná v rámci svého správního uvážení v mezích zákonných kritérií vztažených na konkrétní skutkové okolnosti za vhodné, aniž by mu v tom zabraňovala nepodkročitelná spodní hranice sazby pokuty. Při takové právní úpravě je absence moderačního oprávnění nejen logická, ale naopak jeho zavedení by představovalo nonsens, neboť by prvostupňový správní orgán již neměl co moderovat.
229. Přitakat nemůže Ústavní soud ani námitce navrhovatelky, že na přestupcích dle pandemického zákona je něco výjimečného a specifického oproti jiným přestupkům s ohledem na to, že postihují jednání, která nejsou za normálních okolností zakázána (či přikázána), a nemají tedy in genere "delikventní" charakter. Tato námitka neobstojí hned ze tří vzájemně propojených důvodů. Za prvé, specifičnost současné situace si v duchu obecného právního principu velícího posuzovat stejné případy stejně a rozdílné rozdílně vyžaduje specifické ohledy a usuzování na to, co a jak by v ní mělo být regulováno, podle toho, co a jak je regulováno za "normálních poměrů", je výrazně limitováno. V podmínkách bezprecedentní specifické situace jsou tak měřítka "normálních poměrů" nevypovídající úplně stejně jako měřítka takto specifických situací pro "normální poměry" (těžko by tak bylo možno opačně připustit, že protože určitá povinnost byla shledána souladnou s Ústavou v současné situaci, musí být souladná s Ústavou za všech okolností).
230. Za druhé, materiální aspekt (společenská škodlivost) přestupků dle pandemického zákona není redukován či vyloučen jen tím, že řada aktivit, které díky zmocnění § 2 odst. 1 pandemického zákona lze pro účely jejího zvládání zakázat, či naopak přikázat, jsou mimo situaci pandemie neregulovány. Materiální stránku přestupku zde představuje právě to, že v období pandemie (ne)výkon těchto aktivit ohrožuje zdraví i životy ostatních. Tento fakt je i instinktivně rozpoznatelný pro adresáty příslušného zákazu či příkazu, neboť současná pandemie onemocnění COVID-19 požívá značně zvýšené mediální pozornosti. Prakticky každý takový adresát je navíc schopen úvahy, že za změněných okolností se mění i pojetí "normálnosti" chování. Historicky v této souvislosti lze např. odkázat na povinnost zakrývat v noci okna za účelem ztížení lokalizace sídla při leteckých náletech, u níž se její obsah vázal také na zcela běžnou součást lidského života, a přesto by bylo třeba velké fantazie k pochybnostem o tom, že adresáti této povinnosti dobře věděli, co je jejím účelem i co mají udělat pro to, aby jí vyhověli.
231. Za třetí, protiústavnost určitého zákazu či příkazu nelze dovozovat jen z faktu, že nějaká aktivita je zakázána či přikázána nikoliv obecně, ale jen za určitých okolností, ačkoliv jinak je právem neregulována či i výslovně dovolena. Právní řád upravuje celou řadu situací, v nichž je určitá činnost zakázána či přikázána jen za vymezených podmínek, které mohou být vymezeny kromě jiného i časově nebo místně. Např. ústavnost úpravy provozu na pozemních komunikacích zakazující stání motorových vozidel na určitých místech není nijak zpochybněna tím, že stání motorového vozidla obecně není nijak protiprávní ani společensky patologický jev, stejně to platí např. i pro zákaz pití alkoholu na místě, kde to zakazuje obecně závazná vyhláška obce na základě § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, hlasitý zpěv na veřejnosti sám o sobě protiprávní není, ale v nočních hodinách jím může být naplněna skutková podstata přestupku dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, vstup na určitá chráněná území je obecně povolen, ale v případě poškození chráněných součástí přírody může být zakázán postupem dle § 64 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, atd. Obdobně jako u materiální stránky lze i v této souvislosti zopakovat, že adresát příkazové či zákazové právní normy je obecně schopen efektivně rozlišit, kdy a jak je určitá činnost regulována a podle čeho to pozná.
232. Ústavní soud tedy shrnuje, že napadené horní hranice výše pokut za vybrané přestupky dle § 10 a 11 pandemického zákona nenaplňují žádný důvod, pro který by Ústavní soud mohl konstatovat jejich protiústavnost.
VIII. Závěr
233. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení ustanovení § 9 odst. 4 věty druhé pandemického zákona ve slovech " , návratných finančních výpomocí", neboť je shledal rozporným s ústavním pořádkem, a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Ve zbytku Ústavní soud návrh zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť dospěl k závěru, že nejsou dány důvody ani pro zrušení pandemického zákona jako celku pro údajné vady zákonodárného procesu, ani pro zrušení ostatních napadených ustanovení pandemického zákona.
1. Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k výroku I
Dle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k I. výroku nálezu a odůvodnění tohoto výroku (body 168 až 180).
1. Ustanovení § 9 odst. 4 věty druhé zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, nepředstavuje "zákonné snížení náhrady škody", je toliko legálním vymezením rozsahu náhrady škody.
2. Je notorietou, že náhrada škody (náhrada újmy) je formována právní úpravou tří složek, tj. regulací obsahu, rozsahu a způsobu náhrady, a to vždy předpisy podústavního práva. Také v posuzované věci měl Ústavní soud důsledně respektovat princip sebeomezení (judicial self-restraint) a do právní úpravy rozsahu náhrady škody nezasahovat. V dané věci byl dostačující apel na zákonodárce k případnému doplnění předpony "ne" k přídavnému jménu "návratných".
2. Odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové k výroku I
Souzním s výrokem i odůvodněním většiny ve vztahu k zamítnutí návrhu. Nemohu s ní však souhlasit v té části, v níž ruší část ustanovení § 9 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů. Byť by zajisté bylo možno si představit právní úpravu lepší a efektivnější, jsem přesvědčena, že napadený zákon není rozporný s ústavním pořádkem. Závěr o neústavnosti zrušeného ustanovení není dle mého názoru opřen o dostatečně přesvědčivé důvody.