119. Ústavnost zákazu zneužití významné tržní síly nezpochybňuje ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu či správních soudů, jež je nastíněna v podáních účastníků řízení, respektive Úřadu jako amici curiae. Skutečnost, že doposud bylo zahájeno a vedeno jen několik řízení podle zákona o významné tržní síle, z nichž část byla skončena zastavením řízení za současného přijetí závazků k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 tohoto zákona, sama o sobě nevypovídá o nezpůsobilosti předmětného zákazu vést k dosažení jím sledovaného cíle ani o absenci vlivu tohoto zákona na jednání jednotlivých odběratelů. Vlastní posouzení, do jaké míry je v tomto ohledu stávající zákonná úprava efektivní a zda ve výsledku skutečně přináší sledovaný účel, nebo zda by z těchto hledisek neměla být změněna nebo zrušena, nenáleží Ústavnímu soudu, nýbrž zákonodárci.
120. Pakliže tedy navrhovatelky namítají v obecné rovině nepotřebnost (zbytečnost) zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, jejich argumentace není způsobilá odůvodnit závěr o neústavnosti těchto ustanovení pro rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
XI. Posouzení zákazu zneužití významné tržní síly z hlediska principu rovnosti a zákazu diskriminace
121. Zákaz zneužití významné tržní síly, jenž je vyjádřen v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, je podle navrhovatelek rovněž v rozporu s principem rovnosti před zákonem podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy. Týká se totiž pouze jednoho hospodářského odvětví a v jeho rámci ukládá povinnosti jen odběratelům s významnou tržní silou, a nikoliv také dodavatelům s významnou tržní silou. Vůči obratovému kritériu podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle je zase namítáno, že zakládá nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců, která má být v rozporu s právem Evropské unie.
XI./a Shrnutí argumentace navrhovatelek
122. Navrhovatelky tvrdí, že napadený zákon se bez objektivního důvodu vztahuje jen na úzký sektor maloobchodního prodeje potravinářského zboží, v jehož rámci zakazuje některá smluvní ujednání, která jsou v jiných odvětvích hospodářství (například ve stavebnictví, přepravě nebo zasílatelství) obvyklá a povolená. Dále jsou přesvědčeny o nesouladu zákazu zneužití významné tržní síly s principem rovnosti před zákonem a zákazem diskriminace, neboť neexistuje legitimní důvod, pro který by mělo být připuštěno odlišné zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou. Jestliže zákon nově formuluje jen správní delikty odběratelů, jde o tzv. axiologickou mezeru v zákoně. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin. Je však již otázkou, z jakého důvodu se má tento veřejný zájem týkat jen ochrany jedné ze smluvních stran, o níž ani nelze objektivně říct, že je vždy v postavení slabším. Správně by se měl týkat obou smluvních stran. V České republice je podle odborné literatury vyjednávací síla řetězců jednou z nejslabších v Evropě. V ekonomické realitě navíc nemůže obstát závěr, že významná tržní síla odběratele, u níž jde o slabší míru dominance, může přebít skutečnou dominanci (či monopolní postavení) dodavatele. Původně měl návrh novely zákona dopadat i na dodavatele s významnou tržní silou, na vládní úrovni však došlo - v rozporu se stanoviskem Legislativní rady vlády - bez jakéhokoliv odůvodnění k takové jeho změně, že se na dodavatele dále nevztahoval.
123. Zákon o významné tržní síle podle navrhovatelek nepřípustně rozlišuje mezi jednotlivými odběrateli. Definice významné tržní síly je natolik neurčitá, že v praxi lze zákon vztáhnout jen k těm odběratelům, kteří splňují právní domněnku vyjádřenou obratovým kritériem podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, podle níž má významnou tržní sílu odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Předmětná domněnka ovšem působí i nepřímo diskriminačně vůči zahraničním obchodním řetězcům. Čeští maloobchodní prodejci (s výjimkou některých společností) totiž s vysokou pravděpodobností nesplňují uvedené podmínky. To, že jde o účel zákona, měli v průběhu projednávání zákona č. 50/2016 Sb. potvrdit i předseda Úřadu Ing. Petr Rafaj a poslanec Ing. Milan Urban.
124. Uvedený diskriminační účinek zakládá nesoulad zákona se Smlouvou o fungování Evropské unie a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. 12. 2006 o službách na vnitřním trhu. Navrhovatelky zdůrazňují, že Komise v minulosti posuzovala obdobnou zákonnou úpravu obsaženou v někdejším slovenském zákonu o obchodních řetězcích (zákon č. 358/2003 Z. z. o obchodných reťazcoch), jež byla rovněž založena na obratovém kritériu. Komise tehdy jednoznačně konstatovala porušení pravidel volného pohybu. Další rozpor s právem Evropské unie, jakož i s cíli, o které v této oblasti Komise usiluje, byl shledán v tom, že napadený zákon nezajišťuje rovnou a spravedlivou soutěž pro všechny korporace, a nepřispívá tak k lepšímu fungování evropských trhů. Jeho jednostranný přínos lze spatřovat jen ve vztahu k dodavatelům zboží obchodním řetězcům, i to však jen zdánlivě. Skryté poskytování výjimek pro některé subjekty totiž narušuje hospodářskou soutěž a otevírá prostor pro vznik monopolů. Zákon přináší novou regulatorní zátěž bez odpovídajícího přínosu pro národní legislativu a konkurenceschopnost a lze v něm spatřovat další projev tzv. gold-platingu (tj. nežádoucího rozšiřování obsahu směrnic při jejich implementaci do národního práva), jehož negativními vlivy na podnikatele se Komise dlouhodobě zabývá. Navrhovatelkám není známo, že by úmysl přijmout novelu zákona o významné tržní síle byl Komisi notifikován.
XI./b Vyjádření vlády
125. Vláda se vyjádřila k jednotlivým námitkám navrhovatelek ohledně údajného diskriminačního charakteru napadeného zákona, jež směřovaly do tří hlavních oblastí. Předně nesouhlasí s tím, že k diskriminaci dochází úzkým sektorovým zaměřením působnosti zákona, jehož objektem jsou pouze dodavatelsko-odběratelské vztahy v potravinářském maloobchodu. Z pohledu vlády představuje tato právní úprava specifický nástroj ochrany vzájemných vztahů mezi dodavateli a odběrateli, a to s ohledem na specifičnost subjektů, jichž se tato úprava týká. Vláda je přesvědčena o potřebnosti veřejnoprávní úpravy dodavatelsko-odběratelského řetězce v dané oblasti. Na existenci regulace prostřednictvím napadeného zákona je dostatečný veřejný zájem. Do budoucna nicméně nelze vyloučit rozšíření působnosti zákona na další sektory výroby či služeb, ve kterých by se mohly projevovat stejné vztahy jako mezi dodavateli a odběrateli potravin. Doposud však nebyly k dispozici jednoznačné a dostatečné doklady o tom, že by se zneužívání významné tržní síly zásadním způsobem projevovalo i v jiných hospodářských odvětvích.
126. Druhá oblast námitek se týká toho, že napadený zákon postihuje jen jednu stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů. Vláda zde vychází z vyjádření předsedy Úřadu, které reflektuje výkon dozorové kompetence Úřadu nad dodržováním zákona a podle něhož jsou uvedené vztahy dost nevyvážené a dochází ke zneužívání postavení některých odběratelů, a nikoliv dodavatelů. Napadený zákon tudíž reguluje chování a postihuje jen ty subjekty na trhu, které své postavení a vyjednávací sílu zneužívají. Podle vlády nelze přisvědčit tvrzení, že významná tržní síla odběratele je považována za jakousi slabší formu dominance na relevantním trhu nákupu, která přebíjí skutečnou dominanci dodavatele na relevantním trhu prodeje. Takové závěry je nutno odmítnout s poukazem na možný restriktivní výklad § 3 napadeného zákona, podle něhož se věcná působnost tohoto zákona nevztahuje na případy, kdy se dodavatel odběratele s významnou tržní silou nachází v dominantním postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
127. Podstatou třetí oblasti námitek je tvrzená nerovnost a diskriminace, jež se má projevovat tím, že napadený zákon cílí, byť nikoliv výslovně, na zahraniční obchodní řetězce. Za diskriminační je považováno již samotné vymezení významné tržní síly za pomoci obratového kritéria. Vláda ale tyto námitky odmítá. Napadený zákon sám o sobě neobsahuje žádné kritérium, na jehož základě by se uplatnil pouze na zahraniční subjekty. Ochrana dodavatelů, jakožto cíl sledovaný předmětnou legislativní úpravou, může být právně aprobovatelná jen v případech, kdy odběratel disponuje takovou vyjednávací silou, která mu umožňuje vynutit si jednostranně výhodnější podmínky. Logicky zde tedy musí existovat určitý potenciál ke zneužití vyjednávací síly odběratele. Zákon o významné tržní síle toto reflektuje v § 3 odst. 4 stanovením vyvratitelné právní domněnky existence významné tržní síly u subjektů, které překročí určitou výši obratu. Tento zákon se ale vztahuje i na odběratele, jejichž pozice odpovídá kritériím popsaným v § 3 odst. 2 napadeného zákona, aniž by dosahovali uvedeného obratu. Obratové kritérium existence významné tržní síly je nutno pojímat jako vyvratitelnou právní domněnku a nelze je bez dalšího použít pro stanovení subjektů, které podléhají regulaci. Podstatné je posouzení síly jejich vyjednávací pozice vzhledem k dodavatelům, což ovšem znamená, že zde nelze dovozovat žádný diskriminační charakter. Vláda nakonec uvádí, že míra případné diskriminace musí být poměřována vzhledem k zájmu, který zákon chrání. To, že zákon stanovil pro jednu skupinu odběratelů více povinností, ještě neznamená jeho rozpor s ústavním pořádkem. Určující je, zda je takovýto diskriminační účinek vyvážen veřejným zájmem a zda je výsledku možné dosáhnout s co nejmenšími zásahy do práv dotčených subjektů.
XI./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
128. Úřad se k jednotlivým námitkám vyjádřil tak, že zákon o významné tržní síle nevytváří žádnou diskriminaci, a to ani mezi dodavateli a odběrateli, ani mezi odběrateli navzájem. Při zjišťování, zda odběratel disponuje významnou tržní silou, je Úřad povinen vymezit relevantní trh a zkoumat pozici odběratele na tomto trhu, což činí podle § 3 odst. 2 napadeného zákona při zohlednění struktury trhu, překážky vstupu na trh a finanční síly. Jestliže by zjistil, že některý z dodavatelů disponuje vyvažující silou, pro kterou si vůči němu odběratel není schopen vynutit výhodu, pak ve vztahu mezi takto silným dodavatelem a odběratelem nelze konstatovat zneužití významné tržní síly.
129. Základ pro konstatování, zda má ten či onen odběratel potravin na relevantním trhu významnou tržní sílu, a tedy i určitou zvláštní odpovědnost ve vztahu ke svým dodavatelům, podává zákonná definice významné tržní síly. Její součástí je podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle také vyvratitelná domněnka její existence, založená na obratu dosaženém za prodej potravin a služeb s tím souvisejících, která je doplněna o demonstrativní výčet kritérií, jejichž prostřednictvím lze danou domněnku vyvrátit. Neplatí, že tato domněnka je vyvratitelná jen zdánlivě. Zvláštní odpovědností podle zákona o významné tržní síle ale může oplývat i odběratel, který nedosáhl stanovené hranice obratu, avšak po zhodnocení dodatečných kritérií existence významné tržní síly podle § 3 odst. 2 napadeného zákona vyšlo na základě shromážděných podkladů najevo, že je dostatečně silný na to, aby byl schopen vynutit si vůči dodavatelům potravin nespravedlivou výhodu. Skutečnost, že se Úřad vážně zabývá těmito dalšími kritérii sloužícími k potvrzení či vyvrácení domněnky významné tržní síly, plyne i z rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo, na které Úřad odkazuje. Bez přezkoumání a vyhodnocení těchto kritérií by Úřad nemohl učinit závěr, že určitý odběratel disponuje významnou tržní silou a že se dopustil správního deliktu.
130. Mezi subjekty, které teoreticky (jen podle výše obratu) mohou podléhat zákonu o významné tržní síle, spadají podle Úřadu obchodní řetězce Kaufland, Ahold, Tesco, Lidl, Penny Market, Makro, Globus, Billa, JIP východočeská, COOP Centrum družstvo, HRUŠKA a COOP Morava. Již s ohledem na tento výčet Úřad nemůže přisvědčit námitce, podle níž se zákon o významné tržní síle diskriminačně vztahuje jen na zahraniční obchodní řetězce, neboť dopadá i na obchodní řetězce čistě národní. To, zda opravdu všechny z nich disponují významnou tržní silou, je záležitostí podrobného dokazování v rámci příslušných správních řízení. Větší počet zahraničních subjektů není dán obratovým kritériem, ale jinými okolnostmi, mezi něž patří globalizace a volný trh v rámci Evropské unie. Úřad hodnotí pozitivně, že v České republice existují natolik velké národní řetězce, že mohou i jen v omezené míře konkurovat nadnárodním společnostem. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik však může dojít k situaci, kdy národní obchodní řetězce budou z trhu vytlačeny a nahrazeny pouze zahraničními řetězci. Regulace nekalých obchodních praktik je zjevně potřebná nejen pro kultivaci smluvních vztahů mezi odběrateli a dodavateli, ale rovněž pro zachování menší míry koncentrace trhu na straně odběratelů a větší nabídky a vyšší kvality služeb pro spotřebitele.
XI./d Replika navrhovatelky b)
131. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá. S tím pak souvisí i tvrzení Úřadu, že ve své rozhodovací praxi údajně vždy důkladně zkoumá, zda neexistují skutečnosti, které by mohly vyvrátit domněnku podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle. Z bližších analýz této rozhodovací praxe se totiž podává, že takový přezkum neopouští formální rovinu. Ve skutečnosti neexistují žádné rozumné prostředky, jimiž lze vyvrátit působení této domněnky nebo prokázat, že odběratel není schopen si nespravedlivou výhodu vynucovat. K praktickému vyvrácení uvedené domněnky dosud nikdy nedošlo. Úřad přitom přistupuje k vymezování potravinového trhu jako celku. Předpokládá, že obchodním řetězcům nezáleží například na tom, zda budou místo soli od dodavatelů odebírat, a tedy i prodávat spotřebitelům, mléčné výrobky. Tento do značné míry absurdní přístup má za následek, že obchodní řetězce se v analýzách Úřadu vždy zdánlivě jeví jako silnější subjekt, a to i v porovnání s dodavateli, kteří jsou na svém produktovém trhu dominantní. Omezené použití zákona ze strany Úřadu neumožňuje podrobit správnost takového postupu soudnímu přezkumu, nicméně o jeho správnosti lze skutečně pochybovat. V praxi Úřad zřejmě nikdy nedospěje k závěru, že by se v určitém dodavatelsko-odběratelském vztahu napadený zákon neuplatnil nebo že obratová domněnka významné tržní síly je v daném případě vyvrácena. Navrhovatelka b) proto setrvává na námitce, že daná domněnka je v praxi nevyvratitelná.
132. Je paradoxní, že vláda i Úřad odmítají argument diskriminačního dopadu napadeného zákona na dodavatele poukazem na to, že pokud by byl dodavatel v dominantním postavení, bude na něj dopadat zákon o ochraně hospodářské soutěže. Vláda se tak podle navrhovatelek vlastně dovolává právní úpravy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, kterou považuje za dostatečnou ve vztahu k postavení dodavatelů, avšak nedostatečnou ve vztahu k postavení odběratelů. Takovéto zdůvodnění je zjevně nepřípustně selektivní a vnitřně rozporné. Z vyjádření vlády ani Úřadu se nepodávají (empirické) argumenty, z nichž by vyplynulo, že odběratelé své postavení zneužívají. Stejně tak nebylo ničím doloženo tvrzení, že vztahy s velkými odběrateli jsou pro dodavatele existenčně důležité. Stát místo toho, aby chránil obě strany smluvního vztahu, vystupuje selektivně ve prospěch jedné strany, čímž je narušován princip rovnosti. Vzhledem k obrovskému množství odběratelů působících na trhu je prostředí natolik konkurenční, že umožňuje dodavatelům přeorientovat svoji nabídku v případě nezájmu velkých odběratelů směrem k odběratelům ostatním.
133. Tvrzená diskriminační povaha napadeného zákona vyplývá ze skutečností, že dopadá pouze na jednu stranu příslušných obchodních vztahů a že je konstruován tak, aby podle něj byly postihovány zejména zahraniční subjekty. Úřad ve svém vyjádření naznačuje, že není vyloučeno použít zákon o významné tržní síle diskriminačně, a to cíleně v neprospěch zahraničních obchodních řetězců. Navrhovatelka b) již uvedla, že empirická zjištění nepodporují důvodnost přijetí zákona. Úřad si navíc ve vyjádření neodpouští velice silně a negativně zabarvené výroky namířené proti odběratelům. Příkladem je tvrzení, že obchodní řetězce omezují základní práva a svobody dodavatelů potravin a že je vykořisťují. Lze dokonce říct, že Úřad demonstruje své odhodlání využívat napadený zákon k ochraně českých obchodních řetězců na úkor jejich zahraničních konkurentů, což neodpovídá ani účelu tohoto zákona, ani poslání Úřadu. Navrhovatelka b) konstatuje, že v konečném důsledku by o případné nepřípustné diskriminaci založené uplatňováním zákona rozhodovaly nezávislé soudy, avšak tato ochrana nemusí být dostatečná. Bude totiž poskytována ad hoc, přičemž předmět řízení nemusí umožnit adekvátně doložit ani nepřípustnou diskriminaci plynoucí ze zákona, ani případný diskriminační přístup Úřadu k různým subjektům. Ten se projeví až v různých správních řízeních, jejichž výsledky nebude možné v rámci řízení o konkrétní správní žalobě adekvátně využít. Uvedené situaci lze podle navrhovatelky b) čelit pouze zrušením zákona, případně jeho vybraných ustanovení.
XI./e Východiska posouzení zákazu zneužití významné tržní síly z hlediska zásady rovnosti
134. Zákon o významné tržní síle stanoví odběratelům s významnou tržní silou řadu povinností, jejichž neústavnost spatřují navrhovatelky v tom, že se v rozporu se zásadou rovnosti uplatní jen v dodavatelsko-odběratelských vztazích maloobchodního prodeje potravin a v jejich rámci jen vůči odběratelům, z nichž většina je navíc zahraničními obchodními řetězci. Ústavní soud se musel s takto formulovanými námitkami vypořádat v tom smyslu, zda vůči dotčeným odběratelům neopodstatňují závěr o omezení jejich základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny způsobem, který je v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny.
135. K porušení zásady rovnosti nedochází jen proto, že s různými subjekty je zacházeno různě. Již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyslovil závěr, že rovnost nelze chápat jako kategorii absolutní a že vždy o ní musí být uvažováno jako o rovnosti relativní, požadující odstranění neodůvodněných rozdílů (nález ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, uveřejněn pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Takovéto pojetí rovnosti je pevnou součástí ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, který ve svých rozhodnutích mnohokrát připustil zákonem založenou nerovnost, jestliže ji bylo možné odůvodnit na základě ústavně akceptovaných hledisek. Podstatné je, aby s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, nebylo zacházeno rozdílně, aniž by pro takovýto postup existovaly objektivní a rozumné důvody [např. nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Nerovnost nesmí být založena na libovůli. Nerovnost nesmí vést k tomu, že by někomu nebyla zaručena základní práva a svobody z některého z důvodů zakázaných ústavním pořádkem [blíže k zásadě rovnosti srov. např. nález ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17].
136. Nerovné zacházení mezi jednotlivci či skupinami osob ještě neznamená neústavnost opatření, které je jeho příčinou. K posouzení, zda takovéto nerovné zacházení obstojí jako ústavně konformní, slouží test přímé diskriminace, jenž sestává z posloupnosti několika otázek, a to 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně na základě podezřelého důvodu, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra, a 4. zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. např. nález ze dne 16. 10. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 53/04 (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.), bod 29, nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34, nebo nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 173].
137. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak půjde o neústavní nerovnost, ledaže posuzované opatření obstojí v testu proporcionality (bod 104 tohoto nálezu) jako přiměřený zásah do ústavně zaručeného základního práva. Podezřelým může být jakýkoliv důvod, jehož použití jako kritérium rozlišování pro přiznání určitých práv zakazuje nebo omezuje ústavní pořádek. Zejména je třeba upozornit na čl. 3 odst. 1 Listiny, podle něhož se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.
138. Skutečnost, že k nerovnému zacházení nedochází přímo na základě určitého podezřelého důvodu, neznamená, že by takovýto následek nemohl být dán fakticky. Nerovné zacházení může mít formu přímé i nepřímé diskriminace, z nichž každá vede ke stejnému negativnímu následku [nález ze dne 30. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 1609/08 (N 105/53 SbNU 313)]. Přímou diskriminací se obecně rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to na základě některého z podezřelých důvodů. V případě nepřímé diskriminace zase dochází k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z podezřelých důvodů oproti ostatním. Jinými slovy, toto kritérium dopadá na příslušníky chráněné skupiny způsobem, jako kdyby o podezřelý důvod skutečně šlo.
139. O nepřímé diskriminaci lze uvažovat pouze jako o faktickém důsledku určité relevantní praxe, kterou je třeba rozumět souhrn jednotlivých případů, v nichž bylo (nebo má být) určité neutrální kritérium aplikováno shodným či srovnatelným způsobem. Závěr o tom, že určitá praxe měla za následek nepřímou diskriminaci, neznamená, že v jejím rámci musel být znevýhodněn každý příslušník chráněné skupiny, v jehož případě bylo aplikováno příslušné neutrální kritérium. Vypovídá však o tom, že k takovémuto znevýhodňování v podstatné míře skutečně docházelo, přičemž v jednotlivých individuálních případech, z nichž tato praxe sestává, nelze přesvědčivě odlišit, zda tomu tak skutečně bylo, nebo nikoliv. Již z tohoto důvodu lze předpoklad nepřímé diskriminace vyvrátit vždy jen ve vztahu k určité relevantní praxi jako celku (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci stížnosti č. 57325/00 D. H. a ostatní proti České republice, bod 209). Jestliže by totiž uvedené odlišení bylo možné rozumně provést i v jednotlivých případech, znamenalo by to, že tyto případy diskriminace lze posuzovat nezávisle na celkovém hodnocení této praxe, a to z hlediska případné diskriminace přímé. Posuzování nepřímé diskriminace by za těchto okolností postrádalo smysl [nález ze dne 12. 8. 2015 sp. zn. III. ÚS 1136/13 (N 143/78 SbNU 209), body 43 a 45].
140. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval ústavními stížnostmi, v nichž stěžovatelé uplatňovali námitky, podle nichž měly obecné soudy v jejich případě nesprávně posoudit, zda nedošlo k nepřímé diskriminaci na základě určitého zdánlivě neutrálního kritéria. Při hodnocení těchto námitek použil Ústavní soud test nepřímé diskriminace, který ve své rozhodovací praxi formuloval Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek D. H. a ostatní proti České republice, bod 184 a násl., nebo rozsudek ze dne 29. 1. 2013 ve věci stížnosti č. 11146/11 Horváth a Kiss proti Maďarsku, bod 105, dále též např. rozsudek ze dne 4. 5. 2001 ve věci stížnosti č. 24746/94 Hugh Jordan proti Spojenému království, bod 154, nebo rozsudek ze dne 20. 6. 2006 ve věci stížnosti č. 17209/02 Zarb Adami proti Maltě, bod 76) a který je současně východiskem ústavně konformního použití § 133a občanského soudního řádu v soudních řízeních, kdy je žalobcem tvrzena nepřímá diskriminace.
141. V těchto soudních řízeních leží důkazní břemeno zpočátku na žalobci, který musí prokázat, že 1. na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu (definovanou podle některého z podezřelých důvodů) a že 2. je členem takové chráněné skupiny. Prokázáním těchto dvou podmínek je dán předpoklad nepřímé diskriminace s ohledem na všechny příslušníky dané chráněné skupiny. Tím se břemeno tvrzení a důkazní přesouvá na protistranu, která musí buď 3. popřít kterékoliv ze dvou výše uvedených tvrzení (kupř. tím, že není dán výrazný dopad na chráněnou skupinu anebo že jeho pravým důvodem je něco jiného než podezřelý diskriminační důvod anebo že žalobce sám do dané skupiny nepatří apod.) anebo 4. prokázat, že pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, tedy že šlo o opatření sledující legitimní cíl a prostředky k jeho dosažení byly vhodné, nezbytné a přiměřené (k posledně uvedenému kroku viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva D. H. a ostatní proti České republice, bod 196; srov. též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1999 ve věci stížnosti č. 29515/95 Larkos proti Kypru, bod 29).
142. Při rozhodování o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy takto vymezený test přirozeně nelze použít, neboť v něm nejde o spor žalobce a žalovaného v konkrétní věci. Přezkum ústavnosti zákona nebo jiného právního předpisu Ústavní soud provádí vždy v abstraktní rovině, aniž by byl vázán argumentací či důkazními návrhy účastníků nebo vedlejších účastníků řízení. Pro účely svého rozhodnutí je oprávněn si sám zajistit důkazy, jejichž provedení považuje za nezbytné pro posouzení, zda použití právního předpisu fakticky působí diskriminačně na základě určitého neutrálního kritéria. Přesto lze při abstraktním posouzení nepřímé diskriminace z uvedeného testu vyjít alespoň potud, že i v tomto případě je třeba hodnotit, 1. zda na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu a 2. zda pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění (k podrobnostem posuzování nepřímé diskriminace viz nález sp. zn. III. ÚS 1136/13). Tyto dílčí otázky se logicky uplatní při posuzování nepřímé diskriminace v případě jakéhokoliv opatření, a to bez ohledu na to, na základě jakého neutrálního kritéria toto opatření zakládá nerovnost mezi dvěma srovnatelnými skupinami subjektů a na základě jakého podezřelého důvodu má reálně docházet k nepřípustné diskriminaci.
XI./f Omezení zákazu zneužití významné tržní síly na jedno odvětví hospodářství
143. Ústavní soud se postupně zabýval jednotlivými okruhy námitek navrhovatelek ohledně rozporu napadeného zákona s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Prvnímu z nich lze v podstatě rozumět tak, že směřuje vůči selektivnímu přístupu zákonodárce, který se rozhodl zakázat některá ujednání jen pro úzký sektor maloobchodního prodeje potravin, ačkoliv v jiných hospodářských odvětvích jsou takováto jednání obvyklá a povolena. Navrhovatelky samozřejmě nepožadují, aby byl zákaz zneužití významné tržní síly vztažen i na tato hospodářská odvětví, a svou námitkou zpochybňují především samotnou účelnost napadené regulace.
144. Je zřejmé, že takto formulovaná námitka se spíše než zásady rovnosti týká obecného oprávnění zákonodárce různě regulovat právní vztahy v jednotlivých hospodářských odvětvích. Postavení subjektů podnikajících ve dvou různých oblastech (například jeden podnikající v maloobchodním prodeji potravin a druhý ve stavebnictví) sice může být z hlediska některých právních vztahů srovnatelné (například oba budou poplatníky daně z příjmu), nemusí však tomu tak být vždy. Ani skutečnost, že určitá ujednání se vyskytují ve více hospodářských odvětvích, ještě nečiní postavení těchto subjektů bez dalšího srovnatelným. Zákonodárce nemá ústavní povinnost podrobit stejné či srovnatelné regulaci jednotlivá odvětví podnikání jen proto, že praxe každého z nich obsahuje některé společné prvky. V rámci svého uvážení může vždy zvažovat, zda takovouto regulaci reálné poměry skutečně vyžadují. Zatímco totiž v jednom hospodářském odvětví může určitá praxe fungovat bez podstatných problémů pouze na základě občanského zákoníku či jiných obecných právních předpisů, v jiném může být naopak nevyhnutné přijmout zvláštní úpravu, která tuto praxi usměrní či zakáže, a to třeba i úpravu veřejnoprávní.
145. Předmětná námitka byla navrhovatelkami uplatněna pouze v obecné rovině, bez vymezení, které srovnatelné subjekty by měly být v důsledku napadené právní úpravy v nerovném postavení. Ústavní soud proto tuto námitku vyhodnotil jako neopodstatněnou.
XI./g Námitka odlišného zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou
146. Porušení zásady rovnosti podle čl. 1 Listiny je dále spatřováno v tom, že zákon o významné tržní síle stanoví povinnosti pouze odběratelům s významnou tržní silou, nikoliv však také dodavatelům s významnou tržní silou. Podle navrhovatelek tak zákon postihuje jen jednu stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů, ačkoliv nelze vyloučit, že v řadě případů bude mít místo odběratele silnější postavení právě dodavatel.
147. Tento okruh námitek rovněž směřuje k samotné koncepci napadeného zákona. Ústavní soud podotýká, že zákaz zneužití významné tržní síly je ve své podstatě souborem dílčích zákazů, jež slouží ochraně dodavatele proti některým nekalým praktikám vyskytujícím se v dodavatelsko-odběratelských vztazích v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících. Jednotlivé povinnosti podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle mají s ohledem na svůj obsah smysl jen za předpokladu, že jsou adresovány odběrateli. Stejně tak je namístě odpovědnost za přestupek spočívající v nesjednání povinných náležitostí smlouvy podle § 3a zákona o významné tržní síle jen na straně odběratele. Tyto náležitosti slouží právě ochraně dodavatele. Lze-li proto někde uvažovat o možnosti srovnatelného vymezení povinností odběratelů s významnou tržní silou i dodavatelů s významnou tržní silou, a to při obdobném vymezení významné tržní síly na straně dodavatelů, pak jen v rovině obecného zákazu jejího zneužití. V oblasti soukromoprávní je rovné postavení odběratelů i dodavatelů zajištěno obecným zákazem zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany podle § 433 občanského zákoníku.
148. Dále je třeba uvést, že i kdyby bylo možné provést test přímé diskriminace ve smyslu, zda k ní nedochází tím, že se zákaz zneužití významné tržní síly vztahuje jen na odběratele, prvním krokem by bylo posouzení, zda jde v případě odběratelů s významnou tržní silou a dodavatelů s významnou tržní silou o srovnatelné subjekty. Podle Ústavního soudu ovšem na tuto otázku nelze odpovědět kladně. Přestože odběratelé i dodavatelé vstupují společně do smluvních vztahů, vyjednávací síla každého z nich se odvíjí od jiných skutečností. V případě odběratelů je dána jejich schopností nabídnout spotřebitelům v jednom prodejním místě celý sortiment potravin, jakož i dalšími skutečnostmi, jako jsou například oblíbenost a návštěvnost jednotlivých prodejních míst, jejich umístění v rámci obchodních center či jako samostatných hypermarketů apod. Pro vyjednávací sílu dodavatelů je zase určující především jejich postavení na jednom či více relevantních trzích potravin. Zásadní může být třeba hodnota značky, pod kterou dodávají potravinové zboží. Odlišnost existuje i v možných následcích případného zneužití silnějšího postavení v dodavatelsko-odběratelských vztazích. Zneužití významné tržní síly může poškodit jednotlivé dodavatele neodůvodněným tlakem na snižování cen, za které od nich odběratelé nakupují potraviny. Dodavatel v dominantním postavení, jenž působí pouze na jednom či některých trzích potravin, zase může v určité míře ovlivnit zisk odběratele nebo může odběratele tlačit k tomu, aby nenakupoval potraviny od jiných soutěžitelů na těchto trzích, a tím nepřímo ovlivňovat hospodářskou soutěž na tomto trhu.
149. Ústavní soud má za to, že příčiny i rizika spojená se silnějším postavením některého z účastníků dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících se na straně každého z nich liší. Případná regulace jejich jednání vyžaduje samostatné posouzení účelnosti jednotlivých zákazů či omezení jak vůči dodavatelům, tak vůči odběratelům. Z ničeho neplyne, že pokud zákonodárce shledal věcné důvody pro podrobnější veřejnoprávní úpravu jednání odběratele za účelem zamezení zneužití významné tržní síly, je třeba obdobně upravit i jednání dodavatele. Jde o dva odlišné předměty právní regulace. Zákonodárce se může u každého z nich rozhodnout, zda a v jaké podobě veřejnoprávní regulaci přijme nebo zda ponechá stav bez takovéto regulace. Ani v této části argumentace navrhovatelek nejsou jejich návrhy důvodné.
XI./h Námitka nepřímé diskriminace zahraničních obchodních řetězců v důsledku použití kritéria ročního obratu ve výši 5 mld. Kč
150. Třetí související okruh námitek navrhovatelek se týká kritéria obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, jež fakticky dotváří definici významné tržní síly a jehož naplnění je určující pro závěr, zda jí odběratel disponoval, a mohl se tak dopustit jejího zneužití (viz bod 71 nálezu). Podle navrhovatelek toto kritérium zakládá v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců působících v České republice, neboť převážně tyto dosahují obrat v takto stanovené výši.
151. Stanovení kritéria čistého obratu odběratele ve výši 5 mld. Kč bylo součástí napadeného zákona od počátku jeho účinnosti (§ 3 odst. 3 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016). Novelizace provedená zákonem č. 50/2016 Sb. toto kritérium upravila v tom smyslu, že předmětná částka se týká jen obratu odběratele za prodej potravin a služeb s tím souvisejících za poslední ukončené období v délce 12 měsíců, případně takto vymezeného obratu odběratele, který je ovládanou osobou, společně s obratem odběratele, který je osobou ovládající, nebo takto vymezeného obratu nákupní aliance. Toto obratové kritérium zakládá odlišný rozsah povinností pro dvě skupiny odběratelů: pro ty, jejichž obrat za prodej potravin a služeb přesáhne částku 5 mld. Kč za stanovené období, a pro ty, u nichž tomu tak není. Ústavní soud provedl test přímé diskriminace za účelem zjištění, zda samotné obratové kritérium mezi těmito dvěma skupinami nezakládá neústavní diskriminaci.
152. V prvním kroku testu se Ústavní soud zaměřil na otázku, zda jde v případě obou skupin odběratelů o skupiny srovnatelné. Není žádných pochyb, že tomu tak je. Obě sestávají z podnikatelů se stejným předmětem podnikání, kteří při své činnosti vstupují do právních vztahů s dodavateli, od nichž nakupují potraviny za účelem jejich dalšího prodeje.
153. Dále bylo třeba zvážit, zda k odlišení obou skupin odběratelů nedochází na základě podezřelého důvodu. Ústavní soud v rámci druhého kroku testu konstatuje, že výše obratu 5 mld. Kč byla stanovena za účelem rozlišení odběratelů podle toho, jakou mají vyjednávací sílu vůči dodavatelům. V důvodové zprávě k návrhu zákona, který byl vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444/0), jsou uvedeny údaje z roku 2011, podle nichž působí na trhu maloobchodního prodeje velký počet subjektů, kolem 20 000. Největší podíl v rozmezí od 3 do 12 % mělo v daném období 8 velkých potravinových řetězců, u nichž činil součet těchto podílů přibližně 63 %. Jejich tržby za zboží podle výkazu zisku a ztrát se pohybovaly v rozmezí od 11 do 43 mld. Kč. Podíl těchto obchodních řetězců na trhu maloobchodního prodeje byl mnohonásobně (více než 1000krát) větší než průměrný podíl všech odběratelů. Právě v tomto odstupu uvedených tržních podílů od průměrného podílu byl spatřován zdroj tržní síly největších obchodních řetězců, která v praxi umožňuje některé nekalé praktiky vůči dodavatelům. Pro některé výrobce jsou totiž obchodní řetězce jako distribuční kanál obtížně nahraditelné. Uvedené kritérium dopadá i na oblast velkoobchodního prodeje, v níž se podle uvedených údajů týkala regulace dvou společností, které z velké části zásobovaly maloobchodní sítě vlastněné českými družstvy. Jedna z nich dodávala asi 35 % maloobchodního trhu.
154. Tyto údaje umožňují závěr, že kritérium obratu ve výši 5 mld. Kč bylo stanoveno tak, aby, zjednodušeně řečeno, odlišovalo velké obchodní řetězce od malých odběratelů. K nekalým praktikám, jejichž zákaz je účelem zákona o významné tržní síle, mělo docházet plošně právě ze strany těchto velkých odběratelů. Ústavní soud zastává názor, že takovéto odlišení má věcný důvod a obratové kritérium představuje jednoznačný a předvídatelný způsob jeho provedení, který umožňuje dotčeným odběratelům přizpůsobit se zákazu zneužití významné tržní síly. Konkrétní částka 5 mld. Kč sice není jediným možným řešením (mohla být stanovena i v jiné výši), k jejímu určení ovšem došlo politickým rozhodnutím zákonodárce a její výše má v reálném kontextu právních vztahů, jichž se týká, své věcné opodstatnění [obdobně jsou určena i jiná kritéria, na jejichž splnění může záviset rozsah povinností podnikatelů, například obsah prodejní plochy, srov. nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.) nebo nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.)]. Toto kritérium obratu odběratele není vyjádřením některého ze zakázaných důvodů rozlišování mezi jednotlivými odběrateli působícími na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících podle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně podle jiné součásti ústavního pořádku.
155. Zbývá se tak vypořádat s otázkou, zda obratové kritérium podle § 3 odst. 4 napadeného zákona nevede k nepřímé diskriminaci odběratelů s významnou tržní silou. V podstatě není sporu o tom, že napadený zákon dopadá zejména na zahraniční obchodní řetězce, tedy přesněji řečeno na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou zahraniční subjekty. Navrhovatelky touto skutečností odůvodňují závěr, že použitím obratového kritéria dochází k neústavnímu odlišnému zacházení mezi takto vymezenými, byť nepřesně označenými domácími a zahraničními odběrateli.
156. Ústavní soud připouští, že obratové kritérium, jakkoliv je lze považovat za neutrální kritérium z hlediska podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, může zakázaný diskriminační následek vyvolávat i jen fakticky. Tento závěr však nelze odůvodnit skutečností, že zákaz zneužití významné tržní síly dopadá o poznání silněji na již zmíněné zahraniční obchodní řetězce. Odlišení podle toho, zda má odběratel českou nebo cizí státní příslušnost nebo, jde-li o obchodní společnost zřízenou podle českého práva, zda je jeho společníkem nebo akcionářem zahraniční subjekt, nelze považovat za diskriminaci podle některého z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny. V tomto ohledu se uplatní čl. 26 odst. 4 Listiny, který v případě práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny umožňuje stanovit odchylnou úpravu pro cizince, jimiž je nutno rozumět i právnické osoby zřízené podle cizího práva. Nejde ani o diskriminaci z důvodu spočívajícího v "jiném postavení" podle čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť tu nelze spatřovat v odlišení obchodních společností podle toho, zda je jejich společníkem nebo akcionářem fyzická nebo právnická osoba s cizí státní příslušností. Nejde o typově stejný důvod, o jaký jde ve výčtu zakázaných důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, jenž směřuje zejména k zajištění rovnosti lidí v důstojnosti, jak to předpokládá čl. 1 Listiny.
157. Námitky navrhovatelek nicméně nebyly založeny na tvrzení, že zakázaný důvod nepřímé diskriminace zahraničních obchodních řetězců plyne z Listiny. Navrhovatelky jej dovozovaly přímo z primárního práva Evropské unie, které zaručuje v Evropském hospodářském prostoru svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu. V případě většiny zahraničních obchodních řetězců, na něž dopadá zákon o významné tržní síle, se tato jejich charakteristika odvíjí od toho, že na nich jako společníci mají účast právnické osoby zřízené podle práva některého ze států Evropské unie. Odlišné zacházení v důsledku použití obratového kritéria by tak mohlo znamenat nepřípustné omezení volného pohybu v rámci vnitřního trhu Evropské unie, zejména svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rovněž by mohlo vést k diskriminaci na základě státní příslušnosti, jež je zakázána čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie.
158. Případný rozpor obratového kritéria podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle se svobodou usazování v rámci vnitřního trhu Evropské unie by neznamenal jen porušení mezinárodního závazku (ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy) vyplývajícího pro Českou republiku z práva Evropské unie, ale také by měl v rovině podústavního práva za následek nepoužitelnost jednoho z definičních znaků významné tržní síly [srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal II, 106/77, bod 21; také usnesení ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823), bod 31]. Tím by mohla být zpochybněna určitost a předvídatelnost tohoto zákazu podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť pro jednotlivé odběratele by přestalo být seznatelné, zda podle zákona jsou či nejsou jeho adresáty. Pokud by obratové kritérium bylo nepřímo diskriminačním, nebylo by možné je uplatnit ve vztahu k žádnému z odběratelů. V této souvislosti by tak vyvstala otázka, zda by tento stav nezakládal z uvedených ústavních hledisek neústavnost zákonného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly.
159. Ústavní soud přesto důvod zabývat se touto otázkou neshledal. Úvahy o možné neústavnosti zákona o významné tržní síle z důvodu tvrzeného rozporu obratového kritéria podle § 3 odst. 4 tohoto zákona s právem Evropské unie by měly význam pouze v případě, že by takovýto rozpor dán byl. Takovýto závěr závisí na výkladu svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, jakož i s ní spojeného volného pohybu kapitálu podle čl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie, tedy na výkladu práva Evropské unie, jejž může konečným a autoritativním způsobem podávat pouze Soudní dvůr Evropské unie. Toto oprávnění Soudního dvora Evropské unie by bylo dáno i v případě, že by otázka souladu vnitrostátního práva s právem Evropské unie vyvstala v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy s tím, jestliže by na jejím zodpovězení závisel jeho výsledek. Ústavní soud, jemuž v tomto řízení nepřísluší vytvářet si jednostranně úsudek o souladu zákona nebo jiného právního předpisu s právními předpisy Evropské unie [srov. nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 48; nález ze dne 10. 7. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 3/16 (N 121/90 SbNU 39; 186/2018 Sb.), bod 94], by musel za účelem provedení uvedeného výkladu požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, ledaže by ten o dané otázce výkladu práva Evropské unie již rozhodl (acte éclairé) nebo by správné použití práva Evropské unie bylo bez jakýchkoliv pochybností zřejmé (acte clair) [jde o dvě ze tří výjimek formulovaných v rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 CILFIT]. Takováto výjimka by podle Ústavního soudu byla dána i v nyní posuzované věci, kdy relevantní výklad svobody usazování vyplývá již z existující rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie a umožňuje závěr, že namítaný rozpor obratového kritéria s právem Evropské unie dán není.
160. Svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie zaručuje stejné zacházení společnostem založeným podle práva některého členského státu Evropské unie (dále jen "členský stát"), jež mají své sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní provozovnu uvnitř Unie. Tím kromě jiného brání členským státům, aby svými právními předpisy ukládaly společnostem založeným podle práva jiného členského státu nebo společnostem s majetkovou účastí společností zřízených podle práva jiného členského státu omezení, která by je z tohoto důvodu jakýmkoliv způsobem znevýhodňovala. Takovéto odlišení sice nezakládá porušení Listiny, může však založit porušení primárního práva Evropské unie, pročež je třeba z hlediska povinnosti stejného zacházení zaručeného svobodou usazování v takovémto odlišování spatřovat podezřelý (zakázaný) důvod.
161. Zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 napadeného zákona se uplatní vůči jednotlivým odběratelům v závislosti na tom, jakou výši dosáhl jejich obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Takto vymezené obratové kritérium se vztahuje na všechny odběratele působící na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících, aniž by na jeho základě docházelo k rozdílnému zacházení s odběrateli vedenému intencí znevýhodnit ty, kteří jsou společnostmi zřízenými podle práva jiného členského státu nebo v nichž by tyto společnosti měly majetkovou účast. O tom, že samotné obratové kritérium není projevem libovůle zákonodárce, svědčí i skutečnost, že je pro stanovení povinností odběratelům za účelem zamezení nekalých praktik využívá také směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 (srov. čl. 1 odst. 2 této směrnice).
162. Z hlediska svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie je ovšem rovněž relevantní, zda k takovémuto diskriminačnímu účinku nedochází nepřímo. Pravidla rovného zacházení platná na vnitřním trhu Evropské unie totiž zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na základě příslušnosti k členskému státu, kde je společnost inkorporována (registrována), popřípadě má své sídlo, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 2. 1995 ve věci C-279/93 Schumacker, rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 2. 2014 ve věci C-385/12 Hervis Sport- és Divatkereskedelmi). Uplatní se zde v podstatě již zmíněná východiska posouzení nepřímé diskriminace. Vzhledem k tomu, že na obratové kritérium lze z hlediska pravidel soutěžního práva nahlížet jako na kritérium neutrální (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak, bod 70, nebo rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország, bod 50), je třeba zodpovědět, 1. zda obratové kritérium dopadá o poznání intenzivněji na vymezenou skupinu a 2. zda pro tím vyvolané nepřiměřené znevýhodnění této skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění. Právo Evropské unie v logice uvedené posloupnosti připouští odlišné zacházení na základě sídla společnosti, je-li odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu. Omezení musí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle potřebné (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 29. 11. 2011 National Grid Indus BV, C-371/10).
163. Již bylo zmíněno, že v důsledku obratového kritéria se zákaz zneužití významné tržní síly vztahuje zejména na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou společnosti se sídlem v jiném členském státě. Podle Ústavního soudu je tedy splněn první předpoklad nepřímé diskriminace, jímž je silnější dopad na tuto skupinu odběratelů. Lze jen dodat, že za situace, kdy téměř všichni velcí odběratelé působící na trhu jsou zahraničními obchodními řetězci, na něž se vztahuje svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, bude jakákoliv zákonná povinnost nebo omezení, které se na ně budou vztahovat, vést k jejich určitému znevýhodnění. Tento stav je však výsledkem tržního prostředí v oblasti maloobchodního prodeje zemědělských a potravinářských produktů, jak se vytvořilo v České republice.
164. Ústavní soud zároveň nemá žádnou pochybnost o tom, že pro takovéto znevýhodnění existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, respektive naléhavé důvody obecného zájmu. Ty je třeba spatřovat v účelu zákona o významné tržní síle, jímž je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod (viz bod 111 tohoto nálezu; v podrobnostech jsou tyto důvody vyloženy v jednotlivých částech odůvodnění tohoto nálezu). Napadený zákon tak sleduje cíl, který má své opodstatnění bez ohledu na to, zda jsou odběratelé s významnou tržní silou, stručně řečeno, národními nebo zahraničními obchodními řetězci.
165. O legitimitě uvedeného cíle zákona o významné tržní síle dnes vypovídá i směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633, jejímž prostřednictvím je usilováno o jeho dosažení v celém prostoru vnitřního trhu Evropské unie. Přehlédnout nelze ani nedávné závěry Soudního dvora Evropské unie, který z hlediska svobody usazování neshledal nepřímou diskriminaci společností se sídlem v jiném členském státě v tom, že progresivní daň z obratu se v důsledku použití kritéria výše obratu vztahovala převážně na jimi ovládané společnosti (srov. rozsudek ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak nebo rozsudek ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország). Pakliže má zákonodárce poměrně široký prostor při rozhodování o stanovení daní, u něhož lze z hlediska ústavnosti jen obtížně posuzovat nezbytnost toho kterého řešení, tím spíše lze naléhavý důvod obecného zájmu spatřovat v přijetí veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zamezení zneužití významné tržní síly, jehož naopak jinak než srovnatelnou regulací docílit nelze. Všechny tyto závěry tak činí otázku možné neústavnosti napadeného zákona z důvodu rozporu s právem Evropské unie bezpředmětnou.
166. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonné vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, a v jeho rámci zejména pak obratové kritérium podle § 3 odst. 4 tohoto zákona, není v rozporu se základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení se zásadou rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny.
XII. Omezení výše finančních plnění dodavatele vůči odběrateli podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle
167. Pokud jde o námitky k jednotlivým dílčím ustanovením napadeného zákona, navrhovatelky rozporují ústavnost § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Důvodem je tvrzená neurčitost tohoto ustanovení a arbitrární, nepřiměřená a diskriminační povaha jím stanoveného zákazu.
168. Ustanovení § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle zní:
"§ 3a
Náležitosti smlouvy
Smlouva mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem musí být sjednána písemně a musí kromě podstatných částí obsahovat také:
a) způsob úhrady kupní ceny a dobu na její úhradu, výši slevy z kupní ceny nebo způsob jejího určení, bude-li poskytována, přičemž doba splatnosti kupní ceny nesmí být delší než 30 dní ode dne doručení faktury, výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění,".
169. Navrhovatelka b) navrhuje pro případ, nebude-li vyhověno jejímu návrhu na zrušení zákona o významné tržní síle jako celku, eventuální zrušení tohoto ustanovení ve slovech "jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění".
XII./a Argumentace navrhovatelek
170. Navrhovatelky shledávají § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nadbytečným, neboť povinnost splatnosti kupní ceny je již obsažena v zákoně č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o cenách") a § 1963 a násl. občanského zákoníku, jenž stanoví délku splatnosti peněžního plnění na 30 dnů, případně na 60 dnů, a umožňuje dovolat se neplatnosti odlišného ujednání. Požadavek, aby peněžitá plnění dodavatele vůči odběrateli nepřekročila 3 % z celkových ročních tržeb vůči jednotlivému odběrateli, není dostatečně specifikován ani odůvodněn. Není zřejmé, zda jde o platby za vrácené zboží nebo uplatněné změny. V tomto ohledu navrhovatelka b) namítá neurčitost příslušné části § 3a písm. a) napadeného zákona, která je patrná i z častých změn výkladových stanovisek Úřadu k zákonu o významné tržní síle. Úřad postupně měnil svůj názor na to, co lze řadit mezi předmětné finanční plnění, aniž by tyto změny svého stanoviska náležitě odůvodnil. Není patrné, jaká finanční plnění mají být tímto způsobem limitována. Tím je dotčeno legitimní očekávání dotčených subjektů, jakož i jejich právní jistota.
171. Omezení peněžitých plnění ve své podstatě představuje regulaci cen. Takováto regulace je využívána zpravidla v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže, které by se mohly negativně projevit v úrovni cen sjednávaných mezi prodávajícím a kupujícím, nebo kdy to vyžaduje mimořádná tržní situace nebo kdy to vyžadují předpisy Evropské unie nebo veřejný zájem spočívající v udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího u zboží zcela nebo zčásti dotovaného z veřejných rozpočtů. O žádný z těchto případů však v dané věci nejde, v důsledku čehož má tato regulace představovat nepřiměřený zásah do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
172. Uvedenou argumentaci doplnila navrhovatelka b) v tom smyslu, že považuje cenovou regulaci podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle za nepodloženou a nemající místo ve svobodné tržní ekonomice. Hranice 3 % byla zvolena arbitrárně. Předmětná povinnost zakládá nepřiměřený zásah do práva podnikat a práva vlastnit majetek dotčených odběratelů a současně nepřiměřeně omezuje v právu podnikat také dodavatele. Ti, i když chtějí, nemohou dosáhnout na rozsah marketingových, logistických a dalších služeb, který by jim vyhovoval, neboť odběratelé jim ho nejsou za příslušné finanční protiplnění schopni poskytovat. Dotčení dodavatelé nemohou svobodně investovat do efektivních marketingových opatření, která jim nabízejí maloobchodní řetězce, ačkoliv právě takováto marketingová opatření přímo v místě prodeje jsou mimořádně účinná. Toto omezení s ohledem na svou vazbu na výši dosaženého obratu nejtíživěji dopadá na menší dodavatele, zejména nové inovativní dodavatele, kterým zabraňuje ve vytvoření efektivního konkurenčního tlaku na dodavatele etablované, jimž jejich vysoký obrat umožňuje s ohledem na zákonnou konstrukci příslušné limitace i rozsáhlejší marketingové akce. Napadené ustanovení je tak vůči menším dodavatelům také nepřípustně diskriminační a v rozporu s požadavky na efektivní fungování hospodářské soutěže, která je nezbytná pro rozvoj svobodné ekonomiky, přispívá ke konzervaci existujícího stavu na trhu. Větší dodavatele totiž nedůvodně chrání před konkurencí ze strany menších dodavatelů.
XII./b Vyjádření vlády
173. Vláda reagovala na tuto část argumentace navrhovatelek tak, že § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nepředstavuje cenovou regulaci podobnou regulaci podle zákona o cenách. Tímto ustanovením je regulována jiná problematika nežli výše kupní ceny, a sice některé náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem týkající se kupní ceny. Ani případná duplicita tohoto ustanovení ve vztahu k zákonu o cenách a občanskému zákoníku by ale nezakládala jeho neústavnost. Případné výkladové problémy lze překlenout pomocí standardních výkladových metod. Ze samotné dikce tohoto ustanovení se podává, že limit 3 % se nevztahuje na slevy poskytované dodavatelem odběrateli. Vláda rovněž podotýká, že nesjednání smluvních náležitostí podle tohoto ustanovení je správním deliktem podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Nejde bez dalšího o zneužití významné tržní síly, i když samozřejmě může nastat situace, kdy určité jednání bude možné hodnotit jako nedodržení povinností podle § 3a písm. a) napadeného zákona a zároveň i jako zneužití významně tržní síly podle § 4 odst. 2 napadeného zákona. Napadené ustanovení šetří podstatu a smysl práva podnikat, tedy podnikání ve férovém prostředí.
XII./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
174. Úřad se navzdory ne příliš šťastné formulaci tohoto ustanovení pokusil o překlenutí nejasností prostřednictvím výkladu, který poskytl v jím vydávaném informačním listu ze srpna 2016 a který reprodukoval ve svém vyjádření (viz body 186-188 tohoto nálezu). Stanoviska Úřadu ovšem představují pouze vodítko k použití zákona. Právně závazné jsou jen závěry uvedené v pravomocných rozhodnutích, případně v rozhodnutích správních soudů. Podle Úřadem provedeného výkladu lze za peněžní plnění podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle považovat veškeré závazky dodavatele, jejichž obsahem je jeho povinnost zaplatit odběrateli peněžní plnění, za které je poskytováno konkrétní plnění odběratele, nespadající do kategorie slev z kupní ceny potravin, a to bez ohledu na to, zda je jejich výše vypočítávána z obratu dosaženého mezi stranami konkrétní smlouvy nebo je jejich konečná výše stanovena pevnou částkou. Úřad nakonec dodal, že pokud odběratel nesjedná povinné náležitosti smlouvy, dopouští se tím správního deliktu podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Pokud by příslušná ustanovení ve smlouvě zakotvena měl, ale nedodržoval by je, šlo by o zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 tohoto zákona.
XII./d Replika navrhovatelky b)
175. Navrhovatelka b) v reakci na uvedená vyjádření konstatovala, že vláda i Úřad uplatnily odlišný výklad § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Toto ustanovení mělo údajně pouze stanovit povinné náležitosti smlouvy, zatímco nedodržení takto stanovené limitace finančních plnění lze údajně hodnotit jako porušení samostatného zákazu podle § 4 odst. 2 napadeného zákona. To ale znamená, že jestliže odběratel s dodavatelem dané omezení nesjedná a ani jej nebude v příslušných vztazích dodržovat, bude Úřad muset složitě řešit otázku souběhu dvou správních deliktů. Výsledný stav rozhodně nenapomáhá deklarovanému cíli snazší vymahatelnosti zákona o významné tržní síle.
176. Obdobně Úřad ve svém vyjádření ukazuje, že záleží především na jeho uvážení, jaký rozsah bude přiřčen značně problematickému omezení výše peněžitých plnění podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Jen tak lze rozumět výkladu, že toto omezení, jehož nezohlednění ve smlouvě může představovat přestupek podle § 8 odst. 1 písm. d) napadeného zákona, má zahrnovat právě taková plnění, která Úřad zrovna určí ve svých interpretačních stanoviscích. Podle navrhovatelky b) rozsah a obsah skutkových podstat přestupků podle napadeného zákona v rozporu s ústavní zásadou nullum crimen sine lege certa není stanoven zákonem, ale naopak závisí ve značné míře na uvážení Úřadu, které se neomezuje na pouhou interpretaci zákonných ustanovení, nýbrž v jeho rámci dochází ke kreativnímu dotváření zákona.
XII./e Určitost vymezení náležitosti smlouvy spočívající v uvedení výše veškerých peněžních plnění dodavatele
177. Ústavní soud podotýká, že § 3a zákona o významné tržní síle stanoví povinné náležitosti smlouvy mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem, jejichž nedodržení zakládá kromě následků plynoucích z občanského zákoníku také skutkovou podstatu přestupku podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle. Již s ohledem na tento možný sankční následek tak neobstojí závěr, že jde o zákonnou úpravu duplicitní, ať už ve vztahu k zákonu o cenách, nebo občanskému zákoníku.
178. Povinnou náležitostí předmětné smlouvy podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle je údaj o "výši veškerých peněžních plnění dodavatele". Tento údaj musí být vymezen tak, že "celková suma" těchto plnění "nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění". Uvedené ustanovení stanoví pouze povinnost sjednat ve smlouvě takto omezenou výši veškerých peněžních plnění dodavatele, nikoliv povinnost zajistit, aby výše peněžních plnění, která odběratel s významnou tržní silou přijme od dodavatele v příslušném období, nepřekročila toto ohraničení. Jiný výklad nepřipouští ani § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle, který v souvislosti s § 3a tohoto zákona označuje za přestupek nesjednání povinných náležitostí, a nikoliv porušení v rámci těchto náležitostí vyjádřené povinnosti.
179. Protože další argumentace navrhovatelek míří výlučně proti § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle v části, kterou se vymezuje uvedená povinná náležitost, Ústavní soud toto ustanovení přezkoumal jen v tomto rozsahu. V první řadě se zabýval otázkou, zda neústavnost nevyplývá již z namítané neurčitosti napadeného ustanovení.
180. Zákon o významné tržní síle blíže nestanoví, co se rozumí "veškerými peněžními plněními dodavatele". Nepochybně jde o neurčitý pojem, jehož obsah musí být dovozen výkladem. V úvahu přichází několik možností. Může jít o veškerá peněžní plnění dodavatele vůči odběrateli, jež vyplývají z jakýchkoliv jejich vzájemných právních vztahů. Stejně tak se ale může tento pojem vztahovat jen na některá plnění, například ta, k nimž je dodavatel zavázán odběrateli za služby poskytnuté v souvislosti s nákupem a prodejem potravin ze strany tohoto odběratele. Upřednostnění jakékoliv z možných výkladových variant vyžaduje vyjasnění účelu, jehož má být posuzovanou náležitostí dosaženo.
181. Předmětná náležitost musí být vykládána v kontextu celého § 3a zákona o významné tržní síle, který vyžaduje, aby mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem byly před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb písemně sjednány kupní cena, způsob její úhrady, slevy z kupní ceny a jiná plnění, k nimž dochází v souvislosti s nákupem nebo prodejem potravin. Ve spojení se zákazem uplatňování či získávání plateb či slev, jež takto sjednány nejsou [§ 4 odst. 2 písm. c) napadeného zákona], by tak dodavatel měl mít jistotu, že po něm ze strany odběratele nebude požadována změna již sjednaných podmínek, za kterých měly být dodány potraviny či poskytnuty služby, a že uplatňování slev z kupní ceny či jiných dodatečných plateb bude realizováno sjednaným způsobem.
182. Omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele hranicí 3 % z ročních tržeb dodavatele jde nad rámec požadavku předem sjednané písemné smlouvy, neboť se jím upravuje samotný obsah dodavatelsko-odběratelského vztahu. Přestože veřejnoprávní povinnost odběratele je splněna již sjednáním takto vymezené náležitosti, nelze přehlédnout, že toto omezení se stává součástí smluvního vztahu mezi odběratelem a dodavatelem a z jeho nedodržení mohou vyplynout následky v rovině soukromoprávní. Ústavní soud považuje za cíl tohoto omezení ochranu dodavatele před sjednáváním nepřiměřených peněžních plnění placených odběrateli bez protiplnění adekvátní protihodnoty (shodně Kindl, J., Koudelka, M. Zákon o významné tržní síle. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 61-62).
183. Uvedený cíl ohraničení výše peněžních plnění dodavatele je velmi obecný a sám neposkytuje jednoznačnou odpověď na otázku, na která peněžní plnění se má vztahovat. Jeho relevance může být dána i v případě, že půjde skutečně o veškerá vzájemná peněžní plnění dodavatele vůči odběrateli bez ohledu na souvislost s nákupem a prodejem potravin. Ke zneužití významné tržní síly totiž může dojít i dosažením výhody v jiném zdánlivě nesouvisejícím právním vztahu [skutková podstata zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 písm. b) napadeného zákona umožňuje postihnout i takovéto jednání]. Takto široké pojetí by ovšem znamenalo, že předmětné ohraničení by se muselo vztahovat i na nesouvisející plnění, která mají samostatný právní i hospodářský důvod. Ve své podstatě by šlo o požadavek na dodatečnou úpravu všech vzájemných právních vztahů, což je následek, který je z hlediska účelu zákona o významné tržní síle zjevně nepřiměřený a věcně neopodstatněný.
184. Na druhé straně lze připustit i výklad, který by navázal na to, jaká peněžitá plnění dodavatele předpokládá zákon v jednotlivých svých ustanoveních. Podle § 3a písm. c) napadeného zákona musí být písemně sjednáno ve smlouvě poskytování služeb souvisejících s nákupem nebo prodejem potravin, což zahrnuje i protiplnění dodavatele za služby poskytované odběratelem. Rovněž je třeba poukázat na § 4 odst. 2 písm. c) zákona o významné tržní síle, podle něhož je zakázáno uplatňování nebo získávání jakékoliv platby nebo slevy, jejíž výše, předmět a rozsah poskytovaného protiplnění za tuto platbu nebo slevu nebyly písemně sjednány před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb, ke kterým se platba nebo sleva vztahuje. Toto ustanovení v podstatě předpokládá, že jakékoliv peněžní plnění v rámci dodavatelsko-odběratelského vztahu, na které by odběratel měl mít nárok vůči dodavateli, musí mít základ v písemně sjednané smlouvě. Odpovídalo by tak koncepci zákona, pokud by údaj o výši veškerých peněžních plnění dodavatele podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle byl součtem právě těchto peněžních plnění.
185. Pro druhou z uvedených variant svědčí nejen přesvědčivější důvody, ale také skutečnost, že u posuzované náležitosti, jejímž nesjednáním se odběratel s významnou tržní silou dopustí přestupku podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona o významné tržní síle, je třeba dát přednost výkladu, který je pro pachatele mírnější (uplatní se zde zásada in dubio mitius). Možnost ještě odlišného výkladu, který by některé z těchto peněžních plnění z uvedeného ohraničení vylučoval, nebo by naopak zahrnoval i jiná peněžní plnění, nemá v textu zákona potřebný základ.
186. Namítané neurčitosti § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle si je vědom i Úřad, který k napadenému ustanovení zaujal výkladové stanovisko, podle něhož je třeba za peněžní plnění podle tohoto ustanovení považovat "veškeré závazky dodavatele, jejichž obsahem je povinnost dodavatele zaplatit odběrateli peněžní plnění, za které je poskytováno konkrétní plnění odběratele, nespadající do kategorie slev z kupní ceny potravin, a to bez ohledu na to, zda je jejich výše vypočítávána z obratu dosaženého mezi stranami konkrétní smlouvy nebo je jejich konečná výše stanovena pevnou částkou".
187. Podle Úřadu jde "tedy o platby za poskytnutí veškerých služeb dodavateli ze strany odběratele, který od něho nakupuje potraviny za účelem jejich dalšího prodeje nebo za jiná plnění v souvislosti s nákupem potravin, zejména platby za reklamní a propagační služby, sjednané logistické služby, druhotná vystavení nebo za vyhodnocování a reportování prodejnosti a obrátkovosti zboží dodavatele prodávaného odběratelem. Do peněžních plnění se naopak nezahrnují slevy navázané na kupní cenu potravin, např. akční slevy z kupní ceny a zpětné množstevní slevy. Je však nezbytné upozornit na to, že nelze sjednat žádnou ad hoc slevu bez odpovídajícího protiplnění odběratele. Za slevu není přitom považováno cenové ujednání, jímž se snižuje cena z jednotného základního ceníku dodavatele při sjednávání kupní ceny potravin pro delší časové období, jde pouze o způsob stanovení jejich kupní ceny".
188. Závěrem Úřad dodal, že předmětná peněžní plnění "nesmí být rovněž v rozporu s ostatními ustanoveními zákona o významné tržní síle, zejména s § 4. Za peněžní plnění tak nelze považovat zákonem zakázaná plnění (např. placení zalistovacích poplatků) nebo ad hoc slevy bez sjednaného protiplnění" (Souhrn výkladových stanovisek k některým problematickým ustanovením zákona o významné tržní síle; dostupný na http://www.uohs.cz/cs/vyznamna-trzni-sila/vykladova-stanoviska-a-metodiky/souhrn-vykladovych-stanovisek.html, shlédnuto dne 7. 4. 2020).
189. Výklad provedený Úřadem sice není závazný, v základních rysech však odpovídá výkladové variantě, která byla výše shledána jako odpovídající účelu zákona o významné tržní síle a jako mírnější ve vztahu k odběratelům s významnou tržní silou. Odlišení slev na kupní ceně od jiných peněžních plnění, které se v něm provádí, reflektuje znění § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle.
190. Ústavní soud neshledal důvod, pro který by měl zaujmout podrobnější stanovisko k otázce, které služby poskytované odběratelem dodavateli souvisí s nákupem a prodejem potravin podle § 3a písm. c) zákona o významné tržní síle, v důsledku čehož se jednotlivá peněžní plnění dodavatele zahrnou do údaje o jejich celkové výši podle § 3a písm. a) tohoto zákona. Toto posouzení je již otázkou výkladu a použití podústavního práva, k níž by se nejdříve měl v souvislosti s konkrétní věcí vyjádřit Úřad a správní soudy. Až jejich rozhodnutí by byla následně přezkoumatelná Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti.
191. Za situace, kdy výkladem lze konkretizovat, co se rozumí "výší veškerých peněžitých plnění dodavatele" podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle, obstojí závěr, že toto ustanovení v této části je v souladu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy.
XII./f Omezení výše veškerých peněžních plnění dodavatele hranicí 3 % z ročních tržeb
192. Dalším problémem § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle je samotné ohraničení výše veškerých peněžních plnění dodavatele 3 % z jeho ročních tržeb. Povinnost sjednat v písemné smlouvě celkovou výši veškerých peněžních plnění dodavatele pevnou částkou, která nepřekročí uvedené ohraničení, představuje omezení základního práva odběratele podnikat podle čl. 26 odst. 2 Listiny, které brání možnosti vstupovat do smluvních vztahů s dodavateli bez toho, aby součástí smlouvy byla uvedená náležitost.
193. Ústavní soud provedl test rozumnosti (viz bod 103 tohoto nálezu), v jehož rámci posuzoval soulad tohoto omezení s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. V návaznosti na vymezení podstaty a smyslu práva podnikat (viz bod 101 tohoto nálezu) se zabýval otázkou, zda se jich toto omezení dotýká. Je zřejmé, že § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nebrání samotné možnosti odběratelů s významnou tržní silou podnikat v dané oblasti, pouze stanoví předmětné omezení, které fakticky ohraničuje částku, za kterou u nich mohou dodavatelé nakoupit služby související s prodejem a nákupem potravin. Toto omezení je nutno hodnotit v kontextu dalších činností odběratelů, kdy základ jejich podnikatelské činnosti spočívá v nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje nebo přijímání nebo poskytování služeb s nákupem souvisejících, zatímco předmětné ohraničení se týká jen dílčí části podnikatelské činnosti a obecně by nemělo zásadním způsobem omezit podnikání odběratelů v uvedené hlavní oblasti. Nelze tedy dospět k závěru, že by byly dotčeny podstata a smysl práva podnikání.
194. Ústavní soud již uvedl, že cílem povinnosti sjednat ohraničení výše peněžních plnění dodavatele podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle je ochrana dodavatele před sjednáváním nepřiměřených peněžních plnění placených odběrateli bez protiplnění adekvátní protihodnoty (viz bod 182 tohoto nálezu). Takto obecně formulovaný cíl nepochybně lze z hlediska základního práva podnikat považovat za ústavně aprobovaný, a tudíž legitimní.
195. Zůstává tak zodpovědět otázku, zda je předmětné ohraničení také prostředkem rozumným, byť nikoliv nutně nejlepším, nejvhodnějším, nejúčinnějším či nejmoudřejším. Ústavní soud podotýká, že požadované ohraničení výše veškerých peněžních plnění dodavatele se odvíjí od jeho ročních tržeb za účetní období, ve kterém došlo k finančnímu plnění, což nezbytně znamená, že toto období v době uzavření smlouvy ještě neuplynulo. Protože však jakékoliv plnění musí být předem smluvně sjednáno, odběratel a dodavatel nemohou v době jeho sjednání znát nejvyšší přípustnou částku peněžních plnění dodavatele, protože ta se bude odvíjet až od jejich celkové výše za celé účetní období. Nižší než odhadovaný roční obrat tak může mít za následek, že sjednané ohraničení bude ve svém důsledku vyšší než 3 %.
196. Opět je nutno poukázat na výkladové stanovisko Úřadu k této otázce, které potvrzuje uvedený výklad. Podle tohoto stanoviska "Úřad považuje za rozhodné období pro stanovení limitu 3 % z obratu období, ve kterém jsou reálně poskytována plnění odběratele, která jsou uhrazena peněžním plněním dodavatele. Protože předem není možno znát výši obratu, kterou dodavatel a odběratel v daném roce dosáhnou, je vzájemný obrat dodavatele a odběratele dosažený v minulém účetním období dodavatele vodítkem pro limit peněžních plnění dodavatele v daném roce. V případě, že dodavatel odběrateli v předchozím roce nedodával zboží nebo se meziročně zásadně změnila výše vzájemného obratu, je na dodavateli a odběrateli, aby rozsah poskytovaných plnění odběratele a výši peněžních plnění dodavatele za tato plnění rozumně stanovili podle předpokládaného vzájemného obratu a průběhu jeho vývoje během roku" (Souhrn výkladových stanovisek k některým problematickým ustanovením zákona o významné tržní síle; viz bod 188).
197. Pakliže uvedená hodnota může být ze strany odběratele a dodavatele v době sjednání smlouvy nanejvýš odhadnuta, nikoliv však zjištěna, je tím založena pochybnost ohledně smysluplnosti takovéhoto ohraničení určitou toliko odhadovanou pevnou částkou. Po odběrateli se žádá zajistit sjednání předmětné náležitosti, aniž ten mohl v době sjednání smlouvy s jistotou vědět, zda určitá výše je či není v souladu se zákonem. O nesplnitelnou povinnost (nález sp. zn. Pl. ÚS 15/16, bod 53 a násl.) nicméně nejde z toho důvodu, že k jejímu splnění postačí uvedení požadovaného údaje, i když nebude správný. Zákon o významné tržní síle ani nestanoví povinnost toto ohraničení dodržet. Překročení sjednané výše veškerých peněžitých plnění není bez dalšího zneužitím významné tržní síly. Tak by tomu bylo jen v případě, že by jím byla naplněna některá ze skutkových podstat podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Splnění povinnosti sjednat posuzovanou povinnou náležitost smlouvy nijak nezaručuje, že výše veškerých peněžních plnění dodavatele nepřekročí zákonem stanovené ohraničení, neboť sjednaná částka, která je měla vyjádřit, může v konečném procentuálním vyjádření toto ohraničení výrazně převyšovat (rovněž ale může být i nižší). Příčiny mohou být různé, často i zcela nahodilé. Přesto nejde o náležitost ryze formální. Sjednaná výše veškerých peněžních plnění dodavatele je součástí smlouvy, a vymezuje tak obsah vzájemných práv a povinností dodavatele a odběratele, ačkoliv ti by jinak vůbec nemuseli mít vůli na takovéto omezení přistoupit.
198. Předmětné ohraničení bylo patrně inspirováno dřívější slovenskou úpravou, která obdobně stanovila maximální nejvyšší výši některých peněžních plnění dodavatele (§ 4 odst. 3 zákona č. 362/2012 Z. z. o neprimeraných podmienkach v obchodných vzťahoch, ktorých predmetom sú potraviny; tento zákon byl účinný do 30. 4. 2019). Nový slovenský zákon o nepřiměřených podmínkách v obchodu s potravinami obsahuje jiný způsob regulace. Zakazuje některá plnění dodavatele odběrateli (například za služby zaměřené na propagaci dodavatele a jeho potraviny či za využití distribuce), z tohoto zákazu však připouští výjimky, přičemž jednou z podmínek takovéto výjimky je dodržení celkové výše plnění za tyto služby. Nepřiměřenou podmínkou již není jen sjednání zakázaného plnění, ale také jeho požadování či uplatnění [§ 3 odst. 1, odst. 4 písm. d) zákona č. 91/2019 Z. z. o neprimeraných podmienkach v obchode s potravinami a o zmene a doplnení niektorých zákonov; zákon je účinný od 1. 5. 2019].
199. Ústavní soud má za to, že posuzovanou náležitost podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle nelze považovat za rozumný prostředek dosažení jí sledovaného cíle, neboť nutí strany dodavatelsko-odběratelského vztahu k sjednání ohraničení výše veškerého peněžního plnění dodavatele za související služby odběratele pevnou částkou, jejíž maximální výši nelze předem určit. Toto ohraničení tak vlastně ani nebrání překročení zákonem stanovené maximální výše veškerého peněžního plnění dodavatele. Závěr o nerozumnosti dopadá na celé vymezení této náležitosti. Požadavek na sjednání výše veškerých peněžních plnění dodavatele bez toho, aby současně bylo stanoveno jeho ohraničení, postrádá význam. Tím ale není vyloučeno, aby zákonodárce stanovil do budoucna jiný způsob ohraničení výše veškerých peněžních plnění dodavatele.
200. Závěr o nerozumnosti omezení základního práva podnikat, jež spočívá v povinnosti sjednat ohraničení výše veškerých peněžních plnění dodavatele podle § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle, opodstatňuje závěr, že toto ustanovení je v části vyjádřené slovy "výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění," v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
XIII. Posouzení ústavnosti zvláštních skutkových podstat podle § 4 odst. 2 písm. c) a d) zákona o významné tržní síle
201. Navrhovatelka b) navrhla v rámci eventuálního petitu zrušení § 4 odst. 2 písm. c) a d) zákona o významné tržní síle z důvodu, že nepřiměřeně a nevhodně omezuje některé základní postupy při sjednávání a uplatňování cenových podmínek používaných v obchodním styku.
202. Ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) a d) zákona o významné tržní síle zní:
"§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
...
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
...
c) uplatňování nebo získávání jakékoli platby nebo slevy, jejíž výše, předmět a rozsah poskytovaného protiplnění za tuto platbu nebo slevu nebyly písemně sjednány před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb, ke kterým se platba nebo sleva vztahuje,
d) sjednávání nebo uplatňování cenových podmínek, v jejichž důsledku nebude daňový doklad na úhradu kupní ceny za dodávku potravin obsahovat konečnou výši kupní ceny po veškerých sjednaných slevách z kupní ceny s výjimkou předem sjednaných množstevních slev,".
XIII./a Argumentace navrhovatelky b)
203. Podle navrhovatelky b) je v dodavatelsko-odběratelských vztazích, a to nejen v potravinářství, běžné, že dodavatelé zpětně poskytují odběratelům určité slevy nebo výhody v zájmu dále rozvíjet příslušný obchodní vztah. Takové zpětné výhody, které zpravidla pokrývají určité delší období než období, k němuž je vystavován jeden konkrétní daňový doklad, přitom nemusí být vázány pouze na množstevní parametr, ale i jiné výkonové či kvalitativní ukazatele. Jde o jeden z nástrojů, jimiž mohou dodavatelé konkurenčně působit vůči ostatním dodavatelům. Nelze nalézt žádný racionální a ústavně aprobovaný důvod, pro který by vybraným odběratelům potravin měla být tato běžná obchodní praktika v rozporu s jejich právem podnikat odpírána.
XIII./b Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
204. Úřad se s takovýmto hodnocením uvedených zvláštních skutkových podstat neztotožňuje. Skutkovou podstatu podle § 4 odst. 2 písm. c) zákona o významné tržní síle doplňuje § 3a písm. a) a c), který stanoví náležitosti smlouvy a nově je v něm zakotvena povinnost přesně ve smlouvě specifikovat výši slevy z kupní ceny nebo způsob jejího určení a přesnou specifikaci poskytované služby co do předmětu, rozsahu, ceny apod. Opět zde zákon reaguje na situace, kdy jsou v praxi ze strany odběratelů požadovány platby za služby, které nebyly sjednány předem a jsou dodavateli účtovány zpětně z důvodu snížení nákupní ceny. V minulosti šlo o tzv. bonusy či rabaty, které nebyly nikde blíže vysvětleny, ale o které byla zpětně snižována kupní cena. Jde tudíž o vykořisťovací jednání ze strany odběratelů.
205. Ustanovení § 4 odst. 2 písm. d) zákona o významné tržní síle pak reaguje na běžnou praxi, kdy smluvená kupní cena byla následně při vyúčtování prostřednictvím opravného daňového dokladu ponížena například o tzv. bonusy či rabaty. Tato praktika měla za cíl snížit původní kupní cenu na úkor dodavatele. Nutno zdůraznit, že opravný daňový doklad je podle platných právních předpisů možné užít jen v odůvodněných případech a způsobem, který stanoví zákon. Rozhodně nemá jít o každodenní záležitost. Nadto jsou tyto opravné daňové doklady vystavovány ze strany odběratele, nikoliv ze strany dodavatele. Je to přitom právě dodavatel, který by měl odběrateli vyúčtovat případné dodatečné platby za další služby. Zákon o významné tržní síle přesto předvídá, že v určitých případech je opravdu opodstatněné opravný daňový doklad využít. Uvedené ustanovení proto stanoví výjimku, že předem sjednané množstevní slevy lze zpětně prostřednictvím opravného daňového dokladu vyúčtovat.
XIII./c Vlastní posouzení
206. Ústavní soud považuje za žádoucí objasnit účely obou těchto ustanovení. Dílčí vymezení zákazu zneužití tržní síly podle § 4 odst. 2 písm. c) napadeného zákona brání uplatňování nebo získávání plateb či slev, které v rozporu s § 3a písm. a) a c) tohoto zákona nebyly předem písemně sjednány, a prostřednictvím své vyjednávací síly tak vyvíjet nátlak na dodavatele, aby navzdory původním ujednáním bez spravedlivého důvodu snižovali kupní cenu.
207. Ustanovení § 4 odst. 2 písm. d) zákona o významné tržní síle pak v podstatě doplňuje pravidla pro sjednávání slev z kupní ceny za dodávky potravin, neboť brání sjednávání nebo uplatňování takových cenových podmínek, podle nichž by k uplatňování těchto slev docházelo až dodatečně poté, co již byl vystaven daňový doklad na úhradu kupní ceny, a tento daňový doklad by tak neobsahoval konečnou výši kupní ceny. Výjimkou výslovně uvedenou v tomto ustanovení jsou jen předem sjednané množstevní slevy. Případné slevy, které by byly opodstatněny jiným plněním ze strany dodavatele v souvislosti s nákupem nebo prodejem potravin, napadený zákon nezahrnuje mezi slevy podle § 3a písm. a), nýbrž je v tomto ustanovení upravuje samostatně jako peněžní plnění dodavatele. K účelu posuzovaného ustanovení Ústavní soud dodává, že předmětný zákaz brání sjednávání a uplatňování takových slev, u nichž by možnost jejich dodatečného uplatnění mohla s ohledem na jiné než množstevní kritérium vést k tomu, že odběratel s významnou tržní silou bude prostřednictvím takto sjednané smlouvy fakticky vyvíjet tlak na dodavatele, aby došlo dodatečně bez spravedlivého důvodu ke snížení kupní ceny.
208. Podle Ústavního soudu, který posoudil tato omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny v testu rozumnosti, žádné z nich nezasahuje do podstaty a smyslu tohoto práva, v obou případech zákazy sledují účel, který je v kontextu předmětných dodavatelsko-odběratelských vztahů opodstatněný, a přispívají k jeho dosažení. Současně nelze tyto zákazy označit za nerozumné. Navrhovatelka b) jejich ústavnost rozporuje v podstatě jen poukazem na to, že uplatňování nejrůznějších slev a výhod, jež odběratelům zpětně poskytují dodavatelé, je v uvedených vztazích obvyklé. Jak ale vyplývá z výše uvedeného, nelze s ní již souhlasit v tom, že by pro jejich regulaci neexistoval rozumný důvod. Uplatňování slev na kupní ceně potravin totiž může být právě prostředkem, jímž mohou odběratelé, umožňuje-li jim to jejich vyjednávací síla, bez spravedlivého důvodu negativně ovlivňovat postavení dodavatelů na relevantním trhu zemědělských a potravinářských produktů. Bylo věcí zákonodárce, aby s ohledem na všechny známé okolnosti vyhodnotil, zda situace na trhu vyžaduje přijetí takovéto regulace.
XIV. Posouzení ústavnosti zvláštní skutkové podstaty podle § 4 odst. 2 písm. h)
zákona o významné tržní síle
209. Navrhovatelky mají dále za to, že § 4 odst. 2 písm. h) zákona o významné tržní síle je v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny v spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny. Jeho zrušení navrhla navrhovatelka b) i ve svém eventuálním návrhu. Toto zákonné ustanovení zní:
"§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
...
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
...
h) požadování náhrady sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění,".
XIV./a Argumentace navrhovatelek
210. V případě § 4 odst. 2 písm. h) zákona o významné tržní síle se navrhovatelkám jeví jako problematická především formulace "bez existence jeho zavinění", neboť vzniká otázka, kdo určí, zda zavinění bylo na straně dodavatele nebo odběratele. Od odběratele nelze vyžadovat, aby přesně vyloučil případy zavinění dodavatele. To platí zejména v případech, kdy jde o sankce za takové delikty, u nichž bude zákonem stanovena objektivní odpovědnost odběratele, naplnění skutkové podstaty deliktu bude ovšem způsobeno porušením právní povinnosti ze strany dodavatele. Vyloučení možnosti, aby se odběratel domáhal náhrady škody, vede k narušení jeho právní jistoty. Dá se totiž předpokládat, že pod hrozbou vysoké sankce za porušení napadeným ustanovením stanovené povinnosti upustí od jakéhokoliv požadování náhrady sankce uložené kontrolním orgánem na dodavateli, a to i v případech, kdy bude jeho nárok oprávněný. Tuto sankci nebude požadovat ani u soudu.
211. Uvedenou argumentaci doplnila navrhovatelka b), podle níž dochází v praxi často k případům, kdy se po proběhnuvší kontrole za nedostatečnou kvalitu potravin ukládá sankce maloobchodníkovi, v jehož obchodě se dotčená potravina prodává a v němž byla zkontrolována, zatímco příslušná vada vznikla již v provozu dodavatele této potraviny. Je přitom ve zjevném rozporu s právem podnikat dotčeného maloobchodníka, aby v takovém případě nemohl smlouvou nebo prostřednictvím uplatnění nároku na náhradu újmy přenést uloženou sankci na dodavatele, který dodáním nekvalitní potraviny porušil nejen své smluvní, ale i zákonné povinnosti, a to jen z toho důvodu, že nebude možné prokázat, že dodavatel příslušnou vadu způsobil svou nedbalostí nebo svým úmyslem. Správní delikty právnických osob jsou v naprosté většině případů postaveny na principu objektivní odpovědnosti, pročež se u nich zavinění neposuzuje. Nedává proto smysl, aby se na zavinění vázala dotčená zvláštní skutková podstata.
XIV./b Vyjádření vlády
212. Vláda ve vztahu k uvedené argumentaci uvedla, že smyslem § 4 odst. 2 písm. h) zákona o významné tržní síle je ochrana férovosti hospodářské soutěže před šikanózními snahami odběratele s významnou tržní silou neoprávněně si vymoci na dodavateli refundaci odběrateli uložené sankce. Toto ustanovení nelze vykládat tak, že by jím byla dotčena aktivní legitimace odběratele s významnou tržní silou k podání žaloby vůči dodavateli v případě soukromoprávního sporu o existenci dodavatelova zavinění. Oprávněné nároky odběratele s významnou tržní silou jím nejsou nijak poškozovány, pokud jde o jejich uplatňování v případě soukromoprávního sporu mezi odběratelem s významnou tržní silou a dodavatelem, týkajícího se možného dodavatelova zavinění. Z předmětného ustanovení nelze dovozovat oprávnění Úřadu k rozhodování takovéhoto sporu, a tedy jím nedochází k prolomení pravomocí v rámci dělby moci.
XIV./c Vlastní posouzení
213. Ústavní soud uvádí, že v dodavatelsko-odběratelských vztazích nelze vyloučit situace, kdy je odběratel jako odpovědný subjekt sankcionován za porušení určité veřejnoprávní povinnosti, porušení zákona bylo nicméně zapříčiněno porušením povinnosti ze strany dodavatele. Jakkoliv tedy sankce stíhá samotného odběratele, v rovině soukromoprávní současně vzniká odpovědnost dodavatele vůči odběrateli za škodu, která mu splněním této sankční povinnosti vznikla. Tomu odpovídá právo odběratele požadovat po tomto dodavateli náhradu škody.
214. Napadené ustanovení zakazuje odběrateli s významnou tržní silou, aby po dodavateli požadoval náhradu sankce uložené mu kontrolním orgánem, ledaže její uložení zavinil právě tento dodavatel. Základní výkladová otázka se týká pojmu "zavinění". Ústavní soud zastává názor, že by nedávalo rozumný smysl, aby se zaviněním dodavatele podle tohoto ustanovení rozumělo zavinění ve vztahu k porušení určité veřejnoprávní povinnosti. V dodavatelsko-odběratelských vztazích, které jsou upraveny zákonem o významné tržní síle, budou na straně dodavatele a odběratele zásadně právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby, jejichž odpovědnost za porušení veřejnoprávní povinnosti je objektivní, tedy dána bez ohledu na zavinění. Takovéto zavinění by tak v podstatě nebylo dáno nikdy a napadené ustanovení by činilo přestupkem uplatnění soukromoprávního nároku na náhradu škody. To by znamenalo nejen popření legitimního očekávání odběratele na uvedenou náhradu, ale v konečném důsledku také jeho práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, za jehož využití by odběratel mohl být sankcionován. Právo nemůže na jedné straně umožňovat jednotlivci uplatňovat jeho tvrzený nárok ze soukromoprávního vztahu, na straně druhé jej však za samotné toto uplatňování sankcionovat v rovině veřejnoprávní, a činit tak určité jednání povoleným i zakázaným zároveň. Takovýto stav by odporoval požadavku předvídatelnosti a bezrozpornosti práva a zákazu libovůle plynoucímu ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 30. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 7/19 (N 181/96 SbNU 274; 309/2019 Sb.), bod 49].
215. Pojem "zavinění" je proto nutno vykládat v tom smyslu, že jde o zavinění v rovině soukromoprávní. Jestliže odběratel odpovídal za porušení určité veřejnoprávní povinnosti, k němuž došlo v důsledku porušení povinnosti ze strany dodavatele, a za toto jednání byla odběrateli kontrolním orgánem uložena sankce, pak požadováním náhrady této sankce po odběrateli nemůže dojít ke zneužití významné tržní síly. Jestliže se takto dodavatel dopustil porušení své zákonné povinnosti, uplatní se ve vztahu k němu presumpce zavinění z nedbalosti podle § 2911 občanského zákoníku (srov. Kindl, J., Koudelka, M. Zákon o významné tržní síle. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 105).
216. Otázkou zůstává, zda se takovéhoto zneužití nelze dopustit i jednáním, v jehož rámci je náhrada škody požadována v dobré víře, že dodavatel zavinil porušení povinnosti, ačkoliv fakticky k jeho zavinění nedošlo. Odběratel se třeba bude mylně domnívat, že dodavatel porušil určitou povinnost, ve skutečnosti ale došlo k porušení povinnosti následkem jednání odběratele, který si toho nebyl vědom. Znění napadeného ustanovení činí výjimku ze zákazu požadování náhrady sankce jen pro případy, kdy neexistuje zavinění, nikoliv kdy jeho existence je sporná a zatím nebyla postavena najisto. Takto přísný výklad by ovšem umožňoval sankcionování odběratele za to, že uplatňuje své domnělé právo, případně že k tomu využívá zákonem stanovené procesní prostředky, což jsou obdobně nepřijatelné důsledky, jaké byly předvídány výše v případě výkladu, podle něhož je třeba pojmem "zavinění" rozumět zavinění za porušení veřejnoprávní povinnosti (bod 214 tohoto nálezu). Jediným řešením je proto výklad, který omezuje zákaz podle napadeného ustanovení na případy, kdy zjevně neexistuje důvod opodstatňující nárok na tuto náhradu, to znamená, kdy s ohledem na obsah vzájemných právních vztahů nemohlo k zavinění dodavatele za porušení povinnosti, za kterou byl odběratel sankcionován, vůbec dojít, případně kdy bylo pravomocným rozhodnutím postaveno najisto, že dodavatel neporušil svou povinnost. Ani v tomto případě by nemohlo být sankcionováno využití zákonem stanovených procesních prostředků za účelem zrušení takovéhoto rozhodnutí. Napadené ustanovení musí být vykládáno takto restriktivně.
217. Ústavní soud tedy shledal možnost ústavně konformního výkladu § 4 odst. 2 písm. h) zákona o významné tržní síle, který vylučuje postih odběratele za to, že v dobré víře uplatňuje vůči dodavateli nárok na náhradu škody vzniklé splněním sankce uložené odběrateli kontrolním orgánem z důvodu jeho objektivní odpovědnosti za přestupek spočívající v jednání, které ze soukromoprávního hlediska zavinil dodavatel. Není proto dán rozpor tohoto ustanovení s požadavkem předvídatelnosti a bezrozpornosti práva podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Zákaz podle napadeného ustanovení se nedotýká podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, nesleduje jiný než ústavně aprobovaný účel a není nerozumný.
XV. Posouzení ústavnosti zvláštní skutkové podstaty podle § 4 odst. 2 písm. i) zákona o významné tržní síle
218. Dalším ustanovením, vůči němuž směřuje argumentace navrhovatelek, je § 4 odst. 2 písm. i) zákona o významné tržní síle, který zní:
"§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
...
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
...
i) diskriminování dodavatele spočívající ve sjednání nebo uplatnění rozdílných smluvních podmínek pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění, bez spravedlivého důvodu,".
XV./a Argumentace navrhovatelek
219. Podle navrhovatelek § 4 odst. 2 písm. i) zákona o významné tržní síle porušuje právo odběratelů podnikat, jelikož je bez objektivního důvodu nutí v rámci individuálních smluvních vztahů s dodavateli sjednat stejnou cenu za poskytnutá plnění. Takováto povinnost má být v rozporu s ústavně zaručeným principem ekonomické svobody a s principem tržního hospodářství, na nichž stojí Česká republika jakožto liberálně demokratický stát.
XV./b Vyjádření vlády
220. Vláda ve vztahu k uvedené námitce pouze stručně reagovala, že § 4 odst. 2 písm. i) zákona o významné tržní síle nelze vykládat tak, že by zneužitím významné tržní síly byl každý případ, kdy odběratel s významnou tržní silou sjednává nebo uplatňuje vůči svým dodavatelům rozdílné smluvní podmínky.
XV./c Vlastní posouzení
221. Ústavní soud podotýká, že účelem napadeného ustanovení je zabránit tomu, aby si odběratel využitím svého postavení na trhu vynutil po dodavateli smluvní podmínky pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících, které se bez spravedlivého důvodu odchylují od smluvních podmínek, které tento odběratel uzavírá s jinými dodavateli při srovnatelném plnění. Sjednané smluvní podmínky by tak vzhledem k tomuto zákazu neměly sloužit jako faktický nástroj pro dosažení písemně nesjednané či zákonem zakázané slevy na kupní ceně nebo pro dosažení jiné obdobné výhody v rámci dodavatelsko-odběratelského vztahu. Uvedený požadavek neznamená, že by sjednané smluvní podmínky měly být v případě každého dodavatele stejné, pro rozdíly by však měl existovat spravedlivý důvod, což je v daném kontextu nutno vykládat jako určitý objektivní důvod, který odpovídá logice dodavatelsko-odběratelských vztahů. Takovýto restriktivní výklad pojmu "spravedlivý důvod" je nezbytný k tomu, aby zákaz stanovený napadeným ustanovením bylo možné považovat z hlediska odběratelů za dostatečně určitý a předvídatelný, jak to předpokládá čl. 4 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ani v tomto případě neshledal Ústavní soud žádnou skutečnost, která by opodstatňovala závěr, že se posuzovaný zásah dotýká podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny nebo že by sledoval jiný než ústavně aprobovaný účel či byl nerozumný.
XVI. Posouzení ústavnosti zvláštní skutkové podstaty podle § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle
222. Poslední ze zvláštních skutkových podstat, jejichž neústavnost tvrdí navrhovatelky a jejichž zrušení je součástí eventuálního návrhu navrhovatelky b), je § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle, jemuž je vytýkán rozpor se zásadou ne bis in idem podle čl. 40 odst. 5 Listiny a základním právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uvedené zákonné ustanovení včetně poznámky pod čarou č. 2 zní:
"§ 4
Zákaz zneužití významné tržní síly
...
(2) Zneužitím významné tržní síly je zejména
k) nerespektování výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru2) odběratelem.
---------
2) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů."
XVI./a Argumentace navrhovatelek
223. Navrhovatelky tvrdí, že § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle s ohledem na povinnost respektovat závěry kontroly brání odběratelům v případném uplatňování jejich nároků u soudu, přičemž respektována není ani zásada ne bis in idem. Napadený zákon má být rovněž v kolizi se zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb., (dále jen "kontrolní řád"). Tyto skutečnosti podle jejich názoru opodstatňují závěr, že není respektován čl. 4 odst. 1 Listiny. Místo toho jsou prolomeny pravomoci v rámci dělby moci ve státě.
224. Navrhovatelka b) pak považuje uvedené zákonné ustanovení za vágní, neboť v něm nejsou obsažena žádná vodítka, která by mohla vést k závěru o nerespektování výsledků úřední kontroly. Není navíc ani smysluplné, aby byl odběratel nejprve sankcionován za správní delikt v oblasti potravinového práva, tedy pro kontrolou zjištěné nedostatky kvality potravin, a posléze též podle zákona o významné tržní síle za nerespektování takové kontroly, ať již se tím rozumí cokoliv. Za nerespektování výsledků úřední kontroly lze velice snadno považovat i následnou obranu odběratele, jakož i případné napadení rozhodnutí vydaného v takovém řízení správní žalobou, což by v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny nepřímo znamenalo významné omezení přístupu dotčeného odběratele k nezávislému a nestrannému soudu.
XVI./b Vyjádření vlády
225. Vláda shledává navrhovatelkami provedený výklad § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle mylným. Naplněním tímto ustanovením stanovené skutkové podstaty je nerespektování výsledků úřední kontroly, která proběhla u dodavatele, a nikoliv u odběratele. Tomuto názoru vlády odpovídá i doktrinární výklad tohoto ustanovení. Odběratel nerespektuje výsledky úřední kontroly, která proběhla u dodavatele, například tak, že po dodavateli požaduje realizaci dalších kontrol nebo předložení dalších certifikátů. Námitka rozporu se zásadou ne bis in idem je proto bezpředmětná. Vzhledem k tomu, že z uvedeného ustanovení neplyne možnost Úřadu zabývat se dodržováním výsledků úředních kontrol, které proběhly u odběratele, podle vlády není možné, aby v rámci použití tohoto ustanovení bylo ze strany Úřadu zasaženo do rozhodovací pravomoci jiného orgánu veřejné moci.
XVI./c Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
226. Obdobně se i Úřad domnívá, že celá argumentace navrhovatelek vychází z mylné interpretace § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle. Domněnku navrhovatelek, že pod slovy "úřední kontrola" by se mohla myslet ochrana odběratele v navazujícím správním řízení, považuje za vskutku kuriózní. Řádné opravné prostředky jsou ve správním řádu označeny jako "odvolání" nebo "rozklad". Za úřední kontrolu je zase považován postup podle kontrolního řádu, který je však v agendě významné tržní síly vyloučen podle § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Jestliže navrhovatelka b) namítá znemožnění soudní kontroly prostřednictvím uplatnění správních žalob, pak nejde o úřední kontrolu, ale o kontrolu soudní.
XVI./d Replika navrhovatelky b)
227. K § 4 odst. 2 písm. k) zákona o významné tržní síle se ve své replice vrátila navrhovatelka b), podle níž jej lze interpretovat například i tím způsobem, že pokud u odběratele proběhne kontrola potravin, ten se proti jejím závěrům nesmí nijak bránit, jinak se dopustí přestupku. Úřad v této souvislosti setrvává na svém názoru, že se dané ustanovení má vztahovat pouze na případy, kdy úřední kontrola proběhla u dodavatele, a odběratel po dodavateli přesto požaduje kontrolu dodatečnou. Úřad již ovšem neuvádí, jak by měl tento závěr vyplývat z textu zákona, ani neodkazuje na žádné konkrétní doktrinární názory, které údajně měly tento závěr podporovat. Relevantní rozhodovací praxe soudů v tuto chvíli neexistuje. Za zcela nepřijatelný navrhovatelka b) označuje odkaz Úřadu na § 7 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Toto ustanovení vylučuje pro postup Úřadu působnost kontrolního řádu, nijak se však nevztahuje k věcným požadavkům napadeného zákona, mj. požadavku, aby odběratelé s významnou tržní silou respektovali úřední kontroly potravin. Pokud navrhovatelky poukazovaly na možné omezení přístupu dotčených odběratelů k soudu, měly tím na mysli přístup k soudu právě v případě obrany proti úřední kontrole potravin provedené u odběratele a proti případnému navazujícímu správnímu rozhodnutí o porušení předpisů na úseku kvality potravin; nikoliv tedy otázku soudní ochrany proti postupu Úřadu podle zákona o významné tržní síle, jak se zřejmě domnívá Úřad.
XVI./e Vlastní posouzení
228. Napadené ustanovení je neurčité ve dvou směrech. Není v něm výslovně uvedeno, co se má rozumět "nerespektováním" výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru, ani v něm není konkretizováno, u koho měla být kontrola provedena. Ústavní soud tedy musel posoudit, zda tato neurčitost nebrání nalezení ústavně konformního výkladu tohoto ustanovení.
229. Ústavní soud zdůrazňuje, že nepřichází v úvahu takový výklad napadeného ustanovení, který by činil zneužitím významné tržní síly využití zákonných prostředků k ochraně práva, ať už ve správním, nebo soudním řízení. Takovýto výklad by v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny odepíral jednotlivci možnost domáhat se soudní ochrany jeho práv. Zákonem navíc nelze na jedné straně umožnit jednotlivci uplatnění zákonného prostředku k ochraně práva a na straně druhé samotné jeho uplatnění sankcionovat jako přestupek či jiný delikt (bod 208 tohoto nálezu). Tím by byl popřen smysl tohoto zákonného prostředku. Jestliže považuje zákonodárce možnost využití určitého zákonného prostředku k ochraně práva v určitých případech za nežádoucí, pak, není-li takovéto omezení v rozporu s ústavním pořádkem, jej lze dosáhnout odpovídajícím vymezením podmínek toho kterého řízení.
230. Posuzovaný zákaz nerespektování výsledků úřední kontroly je součástí zákazu zneužití významné tržní síly, a tudíž k jeho porušení může dojít jen v dodavatelsko-odběratelských vztazích, jejichž obsahem je nákup potravin nebo přijímání nebo poskytování služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. Má-li tento zákaz sloužit ochraně dodavatele před nežádoucí praktikou odběratele, pak musí být vykládán v tom smyslu, že odběratel v rámci uvedených dodavatelsko-odběratelských vztahů nesmí v přímé návaznosti na úřední kontrolu potravin, jež byla provedena u dodavatele, podmiňovat plnění svých závazků nebo jiné své jednání vůči dodavateli novou kontrolou, jež by byla zaměřena na stejný okruh skutečností jako již provedená úřední kontrola (srov. Kindl, J., Koudelka, M. Zákon o významné tržní síle. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 109-110). Jde o to vyloučit prostor pro takové jednání, jímž by odběratel v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů účelově oddaloval plnění svých závazků vůči dodavateli nebo jej jinak znevýhodňoval. Ústavní soud dodává, že posuzovaný zákaz zjevně nezasahuje do podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, sleduje cíl odpovídající ústavně aprobovanému účelu zákazu zneužití významné tržní síly, je způsobilý tento cíl dosáhnout a není nerozumný.
231. Námitka, podle níž by zákaz podle napadeného ustanovení umožňoval dvojí stíhání odběratele v rozporu se zásadou ne bis in idem, vyjádřenou v čl. 40 odst. 5 Listiny, není důvodná. Jak je zřejmé z výše uvedeného výkladu, nejde o duplicitní vymezení skutkové podstaty přestupku, za který by již odběratel mohl být stíhán podle jiného zákona. Odběratel se porušení tohoto zákazu nemůže dopustit stejným jednáním, jež bylo zjištěno úřední kontrolou potravin provedenou orgány státního dozoru a následně v příslušném řízení vyhodnoceno jako porušení zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
232. Protože napadené ustanovení umožňuje ústavně konformní výklad, lze ve vztahu k němu uzavřít, že není v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, základním právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ani zákazem opakovaného trestání za stejné jednání podle čl. 40 odst. 5 Listiny.
XVII. Posouzení ústavnosti oprávnění Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže činit sektorová šetření podle § 5a zákona o významné tržní síle
233. Neústavnost sektorových šetření, tedy šetření trhu a vztahů mezi odběrateli a dodavateli podle § 5a zákona o významné tržní síle, jenž byl do tohoto zákona vložen novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb., namítá navrhovatelka b) z důvodu nepřípustnosti s nimi spojeného zásahu do soukromé sféry a informačního sebeurčení dotčených subjektů a s tím souvisejícího nedostatku procesních záruk. Uvedené ustanovení zní:
"§ 5a
Sektorové šetření
(1) V případech, kdy Úřad zjistí skutečnosti naznačující porušování tohoto zákona, provádí šetření trhu a vztahů mezi odběrateli a dodavateli (dále jen ,sektorové šetření´) a vydává zprávy o výsledcích šetření, jejichž obsahem je zejména doporučení postupu správné praxe.
(2) Při provádění sektorového šetření podle odstavce 1 postupuje Úřad obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad může na základě skutečností zjištěných při provádění sektorového šetření zahájit řízení z moci úřední."
XVII./a Argumentace navrhovatelky b)
234. Podle navrhovatelky b) je problémem sektorových šetření podle § 5a zákona o významné tržní síle, že s ohledem na jejich plošnou povahu Úřad nesděluje dotčeným osobám podezření na porušení zákona ani není identifikováno jejich procesní postavení, v důsledku čehož je nepřiměřeně zasahováno do jejich práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uplatňování jednotlivých vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, které zahrnuje například shromažďování důvěrných obchodních a dalších dokumentů jednotlivých odběratelů a dodavatelů nebo velice invazivní prohlídky v obchodních prostorách odběratelů či dokonce v osobních prostorách jejich statutárních zástupců a pracovníků, představuje významný zásah do základního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Veřejný zájem na ochraně dodavatelů potravin před odběrateli přitom není tak významný, aby takovýto zásah odůvodnil.
235. Dále navrhovatelka b) upozorňuje, že § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže stanoví přísnější podmínky pro sektorová šetření. Vyžaduje, aby situace na jednotlivých trzích naznačovala, že hospodářská soutěž je narušena. Nestačí jen zjištění skutečností, které naznačují porušování zákona, jak to předpokládá vložené ustanovení. Není důvod, aby v případech, na které dopadá toto ustanovení, nebyla šetření nadále prováděna klasickým způsobem. Porušení zákona o významné tržní síle mohl Úřad i v minulosti šetřit standardním způsobem, tedy v rámci dozoru nad dodržováním daného zákona. Není potřebné zavádět určitý "kvazidozor" ve formě sektorových šetření, v jejichž rámci budou nedostatečně zajištěna ústavně zaručená procesní práva dotčených osob.
XVII./b Vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
236. Na uvedenou argumentaci reagoval Úřad toliko poukazem na rozhodnutí Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") ze dne 7. 10. 2016 č. j. 30 A 116/2016-68, kterým byla zamítnuta žaloba proti Úřadem prováděnému sektorovému šetření vedenému podle zákona o významné tržní síle. Předmětné rozhodnutí podle Úřadu nelze interpretovat tak, jak činí navrhovatelka b), tedy že Úřad nebyl podle úpravy platné před účinností zákona č. 104/2017 Sb. oprávněn provádět sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle.
XVII./c Replika navrhovatelky b)
237. Na uvedený poukaz reagovala navrhovatelka b) tak, že rozporovala tvrzení Úřadu ohledně závěrů správních soudů ve vztahu k pravomoci Úřadu vést v období před účinností novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle. V citovaném rozsudku byla jednoznačně vyjádřena dřívější absence takovéto pravomoci. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla následně zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017 č. j. 3 As 252/2016-50, který uvedený závěr krajského soudu potvrdil. Novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. tak došlo k rozšíření pravomocí Úřadu, s čímž by měly být spojeny obzvlášť vysoké legislativní nároky.
XVII./d Obecně k otázce procesních záruk v rámci sektorového šetření
238. Z uplatněné argumentace se podává, že navrhovatelka b) namítá neústavnost sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle z důvodu nedostatečného vymezení postavení osob, vůči nimž může být sektorové šetření vedeno, v důsledku čehož jim není zaručen spravedlivý proces. Kromě toho považuje za nepřípustné využití vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření.
239. Ústavní soud konstatuje, že sektorová šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle lze charakterizovat jako shromažďování a vyhodnocování údajů o trhu nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů se zaměřením na související dodavatelsko-odběratelské vztahy. Jde o prostředek sloužící výkonu dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle, jehož prostřednictvím může Úřad prověřit skutečnosti naznačující jeho porušování, a to zjištěním dalších relevantních údajů o jednání dodavatelů a odběratelů na uvedeném trhu jako celku či jeho dílčích částech. Na základě těchto zjištění může Úřad vyhodnotit aktuální stav, zda v praxi je naplňován účel zákazu zneužití významné tržní síly, a pokud dochází k porušování tohoto zákazu, zda jde o systémový problém, nebo individuální selhání. Sektorová šetření slouží tvorbě metodiky v podobě doporučení správné praxe v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů. Příslušná doporučení Úřad zahrnuje do zpráv o výsledcích šetření. Skutečnosti zjištěné v rámci sektorových šetření mohou opodstatňovat zahájení řízení z moci úřední.
240. Institut sektorových šetření je obdobně upraven i v § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kde slouží šetření soutěžních podmínek na trzích, jejichž situace naznačuje narušení hospodářské soutěže. Srovnatelné oprávnění provádět šetření určitého hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod zase přiznává Komisi čl. 17 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy [dále jen "nařízení Rady (ES) č. 1/2003"]. K realizaci uvedených šetření svěřují zákon o ochraně hospodářské soutěže i uvedené nařízení Úřadu řadu vyšetřovací oprávnění.
241. K námitce nedostatečných procesních záruk Ústavní soud uvádí, že sektorová šetření nejsou řízením, v němž by bylo rozhodováno o právech a povinnostech jednotlivce. Účelem sektorových šetření není postavit najisto, zda se určitý odběratel dopustil zneužití tržní síly, nýbrž zjistit skutečnosti, které teprve by umožňovaly Úřadu v rámci výkonu dozoru zhodnotit dodržování zákona o významné tržní síle. Nemá proto opodstatnění, aby měl v jejich rámci kdokoliv postavení účastníka, s nímž by byla spojena procesní práva a povinnosti.
242. Základních práv jednotlivce se nicméně může dotýkat postup Úřadu v rámci sektorových šetření, respektive výkon některých jeho oprávnění. Tato oprávnění umožňují efektivní provedení sektorových šetření, samotná však nejsou jeho imanentní součástí a jejich použitelnost v rámci sektorových šetření je upravena samostatně, zejména v § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže (viz níže). Právě ve vztahu k nim musí vždy existovat nezbytné procesní záruky, včetně soudního přezkumu, ať už podle soudního řádu správního, nebo jiné zvláštní zákonné úpravy. Případné nedostatky těchto oprávnění by ale nezakládaly neústavnost § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle, který pouze obecně umožňuje Úřadu provádět sektorová šetření. Takovýto následek by mohly mít jen vůči zákonné úpravě, která zmíněná oprávnění stanoví. Ústavní soud proto zhodnotil, že § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
XVII./e Ústavnost použití některých vyšetřovacích oprávnění Úřadu v rámci sektorových šetření
243. Při provádění sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle se uplatní také některá oprávnění Úřadu podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 5a odst. 2 napadeného zákona Úřad při provádění sektorového šetření postupuje obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tato ustanovení upravují jednak nahlížení do spisu (§ 21c), jednak oprávnění umožňující Úřadu získávat relevantní informace.
244. V první řadě jde o povinnost každého poskytnout Úřadu na jeho písemnou výzvu a ve stanovené lhůtě obchodní záznamy, jimiž se rozumí podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení (§ 21e). Dále je třeba zmínit oprávnění Úřadu provádět šetření na místě v obchodních prostorách, tedy na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které soutěžitelé užívají při své činnosti v hospodářské soutěži (§ 21f). Zaměstnanci Úřadu jsou při výkonu tohoto oprávnění oprávněni vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, u kterých šetření probíhá [odstavec 2 písm. a)], ověřit, zda se v případě dokumentů a záznamů jedná o obchodní záznamy [odstavec 2 písm. b)], nahlížet do obchodních záznamů, které se v obchodních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy [odstavec 2 písm. c)], kopírovat nebo získávat v jakékoliv formě kopie nebo výpisy z obchodních záznamů [odstavec 2 písm. d)], pečetit obchodní prostory, popřípadě skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející na dobu a v rozsahu nezbytném k provedení šetření [odstavec 2 písm. e)] a požadovat od soutěžitele a osob v pracovněprávním nebo jiném obdobném vztahu k němu, případně osob, které soutěžitel pověřil vykonávat v jeho prospěch určité činnosti, v nezbytném rozsahu součinnost nezbytnou k provedení šetření, jakož i vysvětlení k obchodním záznamům [odstavec 2 písm. f)]. Zákon o ochraně hospodářské soutěže nakonec Úřadu umožňuje, je-li důvodné podezření, že se obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu, aby provedl šetření s předchozím souhlasem soudu i v takových prostorách (§ 21g). Pro úplnost je třeba dodat, že obdobná oprávnění svěřují Komisi čl. 20 a 21 nařízení Rady (ES) č. 1/2003.
245. Pro šetření na místě v obchodních prostorách platí, že šetření se provádí na základě písemného pověření vystaveného předsedou Úřadu nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů Úřadu, přičemž pověření musí obsahovat zákonem stanovené náležitosti. Kromě údajů o osobě oprávněné k vystavení pověření mezi ně patří právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést (§ 21f odst. 5). Před zahájením šetření sdělí Úřad soutěžiteli, v jehož obchodních prostorách má šetření na místě proběhnout, právní důvod a účel šetření a poučí ho o jeho právech a povinnostech podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, včetně možnosti uložení pokuty (§ 21f odst. 6). Proti šetření v obchodních prostorách soutěžitelů lze podat žalobu (§ 21f odst. 7). Ustanovení o šetření na místě v obchodních prostorách se užijí obdobně i na šetření na místě v jiných než obchodních prostorách (§ 21g odst. 2).
246. Navrhovatelka b) namítá neústavnost možnosti využití vyšetřovacích pravomocí podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření, neboť nepovažuje sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle za dostatečný důvod pro související zásah do základních práv a svobod dotčených osob. Tuto námitku hodnotí Ústavní soud tak, že je jí zpochybněna zejména způsobilost sektorových šetření být legitimním cílem tohoto zásahu, a nikoliv také ústavnost uvedených oprávnění jako takových nebo rozsah a efektivnost zákonem stanovených procesních záruk, které se k nim vztahují.
247. Využití oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, respektive s nimi spojená povinnost poskytnout obchodní záznamy či strpět šetření na místě, může představovat zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to především práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny, vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny a práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 odst. 1 Listiny. K posouzení, zda jde o ústavně konformní zásah, tedy zásah nepředstavující porušení některého z těchto základních práv, standardně slouží již opakovaně zmíněný test proporcionality (viz bod 104 tohoto nálezu). V rámci abstraktního přezkumu uvedených vyšetřovacích oprávnění ale tento test může zodpovědět pouze otázku, zda předmětný prostředek vůbec lze ústavně konformním způsobem použít. I kdyby ji totiž bylo možné zodpovědět kladně, o proporcionalitě zásahu by v konkrétním případě vždy rozhodoval až příslušný orgán v závislosti na okolnostech věci.
248. Jednotlivá vyšetřovací oprávnění Úřadu podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, tedy oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě, slouží dosažení cíle sektorových šetření, jak byl vymezen výše (viz bod 239 tohoto nálezu). Dotýká-li se jejich výkon práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny nebo vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, lze zájem na efektivním provádění dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle považovat za legitimní cíl případného zásahu. Tato ustanovení umožňují, aby do uvedených práv bylo zasaženo za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem.