{"html": "

139. Pro účely tohoto rozhodnutí považuje Ústavní soud za vhodné odlišit pojem "legitimní očekávání" v obecném smyslu, který se v souvislosti s činností zákonodárce v podstatě překrývá s pojmem "důvěra jednotlivce v právní řád", a legitimní očekávání ohledně nabytí konkrétního majetku. Posléze uvedená kategorie je zvláštním případem legitimního očekávání a představuje základní právo zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a sp. zn. Pl. ÚS 9/07, body 80 a násl.]. Podle ustálené judikatury ESLP je totiž pojem "majetek" obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129); může zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. 10. 2005 ve věci Draon proti Francii, stížnost č. 1513/03). Ústavní soud k tomuto principu v souladu s touto judikaturou uvedl, že "z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04).

140. Nutno zmínit, že podle judikatury ESLP pod ochranu uvedeného ustanovení spadají i nepodmíněné veřejnoprávní nároky, jako jsou sociální dávky (viz rozsudek velkého senátu ze dne 6. 7. 2005 ve věci Stec a další proti Spojenému království, stížnosti č. 65731/01 a 659000/01), včetně důchodů (rozsudek ze dne 25. 10. 2011 ve věci Valkov a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 2033/04), byť čl. 1 Dodatkového protokolu sám o sobě nezaručuje právo na důchod v určité výši (rozsudek ze dne 12. 10. 2004 ve věci Kjartan Asmundssson proti Islandu, stížnost č. 60669/00).

3. Princip ochrany nabytých práv a důchodové pojištění

141. Pro účely tohoto rozhodnutí dále považuje Ústavní soud za potřebné zmínit princip ochrany nabytých práv (iura quaesita), který jednak - stejně jako zákaz retroaktivity - nepřipouští změnu minulého právního účinku (subjektivního práva) ex tunc, jednak pro budoucnost uchovává jednou založené subjektivní právo. Lze se ztotožnit s tím, že problematika nabytých práv se překrývá s problematikou zpětného působení právních norem (viz Knapp, V.: Teorie práva. C. H. Beck. Praha. 1996, s. 209) anebo s ní úzce souvisí v tom smyslu, že zde obdobným způsobem působí princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva. Jak bude rozvedeno níže, tato stabilita se u práva na opakující se plnění v podobě důchodu projevuje specifickým způsobem, neboť takové právo lze na straně jedné do budoucna měnit, na straně druhé může za určitých okolností i taková změna představovat z hlediska časového nepřípustný zásah (případ nepřípustné nepravé retroaktivity).

142. Princip ochrany důvěry jednotlivce v právo se týká celého právního řádu a jako takový podléhá ústavněprávní ochraně na základě čl. 1 Ústavy, nadto některé veřejnoprávní nároky majetkové povahy mohou být přímo chráněny čl. 11 odst. 1 Listiny. V oblasti sociálního pojištění je však možné hovořit o nabytých právech v poněkud zvláštním slova smyslu, neboť "slábnou v čase", a tudíž pro ně v plném rozsahu neplatí teze jejich "nezměnitelnosti" pro futuro. V tomto ohledu však lze značnou míru ochrany jistě přiznat důchodovému statusu (jako takovému), který pojištěnec již nabyl, a to po splnění podmínek stanovených (např.) v § 28 zákona č. 155/1995 Sb. U jednotlivých nároků vůči státu by bylo možné hovořit o "nabytých právech" ve vztahu k již vyplaceným plněním, eventuálně ve vztahu k jednotlivým již splatným veřejnoprávním plněním (typicky již splatný nárok na měsíční výplatu důchodu).

4. Ústavněprávní ochrana pojištěnců

143. V souvislosti s případnými změnami v právní úpravě důchodového pojištění zákonodárce musí brát na zřetel čl. 30 odst. 1 Listiny, který zakotvuje základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení. Jde o tzv. sociální právo, přičemž jeho konkrétní podobu určí zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny), a také se lze tohoto práva domáhat pouze v mezích tohoto prováděcího zákona (čl. 41 odst. 1 Listiny). Z uvedených ustanovení plyne pro zákonodárce povinnost prováděcí zákon přijmout, nicméně je v zásadě již věcí jeho volné úvahy, jak příslušnou materii upraví, resp. jaký obsah tomuto základnímu právu propůjčí, nevybočí-li přitom z ústavněprávních limitů, v nichž klíčové místo zaujímá požadavek na zachování samotné podstaty tohoto základního práva (v podobě tzv. minimálního standardu) ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny [nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)].

144. Skutečnost, že uvedená práva vyplývají z čl. 30 odst. 1 Listiny, však samozřejmě neznamená, že by zákonodárce nemohl důchodové dávky do budoucna snížit či změnit podmínky vzniku nároku na důchod. V tomto ohledu lze jistě přisvědčit vládě, že ani v této oblasti se nikdo nemůže spoléhat na neměnnost právní úpravy. Pro případ změn však musí zákonodárce dbát o dodržení ústavněprávních limitů, které plynou z principů sociálního státu, k němuž se Česká republika nepochybně hlásí, a to důrazem na nedotknutelnost lidské důstojnosti a obecně sdílených hodnot lidství v preambuli Ústavy, čl. 1 Listiny, zakotvením základních sociálních práv v ústavním pořádku [srov. bod 45 nálezu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 nebo bod 47 nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.)] a převzetím mezinárodních závazků v této oblasti, byť tak nečiní výslovně. Současně je jeho povinností respektovat obecné zásady jednak rovnosti, resp. zákazu diskriminace (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny), jednak ochrany důvěry jednotlivce v právo.

145. Ústavní příkaz k ochraně důvěry v právo dopadá na právní předpisy upravující vedle samotné výše důchodů, i věk odchodu do důchodu či sazbu důchodového pojištění. Konkretizují jej zásady týkající se zpětného působení právních norem tak, jak byly výše nastíněny, příp. princip ochrany nabytých práv. Zcela obecně lze konstatovat, že z uvedeného hlediska má zákonodárce širší prostor tam, kde zasahuje do postavení pojištěnců jakožto budoucích příjemců důchodů. Naopak na zásah do důchodových plnění již přiznaných důchodů lze klást podstatně vyšší požadavky. V prvním případě totiž dotčené subjekty nedisponují konkrétními právy, ale pouze zákonem založeným očekáváním, že v budoucnu získají důchod. Jde-li o krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů pojištěncům, zákonodárcův prostor se zužuje, čím bližší je splatnost takového plnění. Povinností zákonodárce je proto veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem, aby se důchodci mohli nové situaci přizpůsobit.

146. Pro zodpovězení otázky, zda z hlediska principu ochrany důvěry jednotlivce v právní řád i principu sociálního státu obstojí zásah zákonodárce (ve formě napadených zákonných ustanovení) do práv příjemců důchodů, zásadní bude ona "míra očekávání". Toto kritérium je třeba posuzovat s ohledem na konkrétní okolnosti případu z věcného, osobního a především časového hlediska. Při těchto úvahách je třeba klást důraz na specifickou povahu právního vztahu mezi pojištěncem a státem, kde jde o opakující se plnění poskytovaná státem po (značnou) dobu, během které může docházet (a pravidelně dochází) k podstatným změnám společenských a ekonomických podmínek.

IX. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ

147. Ústavní soud předesílá a zdůrazňuje, že nehodnotí fiskální správnost či sociální spravedlnost kroku vládní většiny, která z ekonomických důvodů zabránila takovému zvýšení důchodů, jaké zákon č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 19. 3. 2023, předpokládal. Ústavní soud hodnotí, zda změna právní úpravy provedená zákonem č. 71/2023 Sb. obstojí z hlediska základních principů právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, a to principu právní jistoty, konkrétně pak principu ochrany důvěry jednotlivce v právo, a z ní se odvíjejícího zákazu zpětné účinnosti zákona, jakož i (potažmo) ústavně zaručených základních práv a svobod dotčených fyzických osob - příjemců důchodů; v tomto smyslu bude pojem "legitimní očekávání" používán níže. Teprve za předpokladu, že by změna právní úpravy obstála z těchto hledisek, bylo by namístě posuzovat, zda její výsledek (tj. valorizace ve stávající nově upravené výši) nekoliduje s ústavně zaručeným základním právem ve smyslu čl. 30 Listiny.

1. K námitce retroaktivity

148. Zásadním momentem pro posouzení této věci je, zda z časového hlediska nedošlo k nepřípustnému zpětnému působení práva, konkrétně zda zákon č. 71/2023 Sb. má retroaktivní povahu a zda jsou jeho případné zpětné účinky slučitelné s požadavky ústavnosti. Navrhovatelka tvrdí, že uvedený zákon retroaktivní účinky vykazuje, což zdůvodňuje tím, že příjemcům důchodů vznikl nárok na valorizaci důchodů ke dni 31. 1. 2023, kdy došlo k naplnění podmínek pro mimořádné zvýšení důchodů, stanovených v § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 19. 3. 2023), tedy ještě předtím, než vláda vůbec předložila Poslanecké sněmovně návrh zákona později publikovaného pod č. 71/2023 Sb. Vláda oponuje, že pojištěncům mohlo právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniknout až vydáním prováděcího předpisu, neboť podle zákona (až) tento předpis zvýšení důchodů "stanoví" (§ 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb.).

149. Ústavní soud připomíná, že za zpětně působící (pravou retroaktivitu) by bylo možné novou právní úpravu považovat pouze tehdy, kdyby měnila samotný vznik určitého právního vztahu nebo následky určitých právních skutečností, které nastaly přede dnem účinnosti nové úpravy. Nelze však vyloučit novou úpravu právních následků určitého právního vztahu dříve vzniklého působící ex nunc (např. změnu výše pravidelně se opakujících plnění, majících původ ve starší právní skutečnosti, do budoucna). Proto také v minulosti Ústavní soud dovodil (nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95), že "aby se jednalo o retroaktivitu, musel by zákon odejmout (resp. zrušit) nárok na výsluhový příspěvek zpětně, ke dni jeho přiznání, přičemž by již vyplacené částky musely být vráceny." Typickým příkladem nepravé retroaktivity (v onom případě s ohledem na jeho specifika protiústavní nepravé retroaktivity) bylo faktické snížení finanční náhrady (zastřeným zdaněním) církvím a náboženským společnostem pro jednotlivá plnění do budoucna [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 96].

150. Ústavní soud dále pro upřesnění uvádí, že pod pojmem "valorizace" rozumí jednak zákonem stanovený proces zvyšování důchodů, jednak samotné jejich zvýšení o zákonem předpokládanou částku; pojem zvýšení důchodů pro účely tohoto rozhodnutí (podle kontextu) zahrnuje nejen zvýšení důchodu podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb., ale i zvýšení příplatku k důchodu podle § 8 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb. a § 2 odst. 8 věty čtvrté zákona č. 357/2005 Sb.

151. Podle § 67 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb. se procentní výměry vyplácených důchodů zvyšují mimo pravidelný termín, pokud v období pro zjišťování dosáhl růst cen aspoň 5 %, přičemž vyplácené důchody se zvyšují od splátky důchodu splatné v pátém kalendářním měsíci následujícím po kalendářním měsíci, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %. Klíčové pro nyní posuzovanou věc z hlediska námitky retroaktivity je proto stanovení okamžiku (měsíce), ve kterém vznikl nárok na mimořádnou valorizaci, přesněji řečeno nárok na výplatu důchodu ve výši včetně této mimořádné valorizace.

152. Navrhovatelka tvrdí, že právní nárok na mimořádnou valorizaci důchodů vznikl již ke konci ledna 2023, a to přímo ze zákona, a následné (zákonem předvídané) vydání prováděcího nařízení vlády pouze deklarovalo parametry valorizace stanovené přímo zákonem. S tímto výkladem se však Ústavní soud neztotožňuje.

153. Za problematické považuje Ústavní soud především tvrzení navrhovatelky, která vznik právního nároku dovozuje již ze samotné právní skutečnosti, která nastává okamžikem splnění podmínek stanovených zákonem [§ 67 odst. 4 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb.]. Konstrukce zákonné úpravy je přitom jiná: samotná okolnost zjištění růstu cen nad 5 % ještě sama o sobě nezakládá právní nárok na odpovídající mimořádnou valorizaci důchodů, nýbrž teprve iniciuje valorizační proces, který je završen vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona. Jeho výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši, posunutá v čase od momentu zjištění, že budou pro provedení mimořádné valorizace dány důvody. Jinak řečeno, právní nárok (který v sobě zahrnuje i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude (mimořádně valorizovaný) důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny, stanovené prováděcím předpisem (§ 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb.).

154. Z právě uvedeného samozřejmě nevyplývá, že by samotné určení měsíce, od kterého se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, bylo bez právního významu. Tento význam spočívá především v tom, že (1.) z takto zjištěného růstu cen se odvozuje konkrétní zvýšení procentní výměry důchodů, a (2.) začíná běžet lhůta pro vydání prováděcího právního předpisu (tzn. 50 dnů od posledního dne kalendářního měsíce, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %; srov. § 67 odst. 16 citovaného zákona). V poslední řadě pak stanoví, od kterého kalendářního měsíce bude důchod v důsledku provedené mimořádné valorizace zvýšen.

155. Z uvedeného nicméně současně plyne, že určení měsíce, od něhož se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, ještě nepředstavuje vznik právního nároku na jeho výplatu; ten totiž vzniká teprve splatností konkrétní dávky. Jestliže zákonodárce ještě před vznikem tohoto právního nároku nyní napadeným zákonem snížil výši této jinak obecně předpokládané mimořádné valorizace, nejednal nepřípustně retroaktivně (nešlo o pravou retroaktivitu).

156. V této souvislosti vyvstává otázka, jaký význam má povinnost vlády vydat prováděcí právní předpis podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb.

157. Kompetenci vlády vydávat nařízení upravuje čl. 78 Ústavy, podle něhož tak může činit k provedení zákona a v jeho mezích. Nařízení vlády tedy nesmí překročit meze určené prováděným zákonem. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře dovodil, že meze zákona jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95, ze dne 29. 4. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 43/97 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), ze dne 11. 2. 2004 Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14]. Parlament není ve stanovení těchto mezí nijak omezen, ledaže by ústavní zákon předepsal pro určité právní předpisy formu zákona.

158. Nařízení vlády nemůže být praeter legem, nýbrž se musí pohybovat secundum et intra legem. Ze zákona má být patrný obsah, účel a rozsah prováděcí regulace, nařízení má upravovat případy stejného druhu a držet se neurčitého okruhu adresátů. Hranice zmocnění bude spočívat na uvážení zákonodárce.

159. Z uvedeného teoretického rámce je tedy zřejmé, že se v praxi lze setkat se třemi základními typy nařízení vlády. Jednak jde o takové nařízení vlády, které je vydáváno přímo na základě Ústavy a nemá výslovné zmocnění v zákoně (historicky např. nařízení vlády č. 104/1994 Sb., kterým byla vyhlášena závazná část územního plánu velkého územního celku Plzeňské sídelní regionální aglomerace). Za druhé jde o takové nařízení vlády, které má sice zmocnění v konkrétním zákoně, ale jde o zmocnění ponechávající velké uvážení na samotné vládě, jak s tímto zmocněním naloží a jaké konkrétní - po stránce obsahu - nařízení vydá [např. § 31 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), a k němu prováděcí nařízení vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech]. A konečně za třetí jde o takové nařízení vlády, jehož konkrétní obsah je již nutně determinován samotným zákonem, a fakticky tedy jde o pokyn zákonodárce vůči vládě, že určité nařízení vlády musí být vydáno a současně s jakým konkrétním obsahem, pročež vláda nemá pravomoc vymezit jeho konkrétní obsah.

160. To je právě případ § 67 zákona č. 155/1995 Sb. Tento zákon totiž jasně vytyčil vládě meze, kterými se musí řídit - tedy povinnost vydat v časově vymezeném prostoru nařízení vlády s konkrétně stanoveným obsahem vyplývajícím přímo ze zákonných podmínek. Tento postup a právní úpravu považuje Ústavní soud za jednoznačný a neumožňující vládě jiný přístup. Jinak řečeno, není na vůli vlády, zda prováděcí předpis vydá či nikoliv, její povinností je, nastanou-li zákonem stanovené podmínky pro mimořádné zvýšení důchodů, konat a vydáním prováděcího předpisu valorizaci "dovršit". Obsahem prováděcího předpisu je stanovení konkrétních parametrů zvýšení důchodů předvídaných přímo zákonem. Za této situace Ústavní soud zastává názor, že kdyby vláda této své povinnosti (vydat prováděcí předpis) z jakéhokoliv důvodu ve stanovené lhůtě nedostála, nemohlo by to mít žádný vliv na (později vzniklou) povinnost státu vyplatit důchod jeho příjemci v zákonem přepokládané výši, resp. pojištěnec by mohl svůj nárok na důchod v takové výši uplatnit úspěšně u soudu.

161. Pokud by tedy vláda zůstala nečinná a (trvající) příkaz zákonodárce nerespektovala, dopustila by se protizákonného opomenutí a dotčené subjekty by se proti tomuto opomenutí mohly domáhat i soudní ochrany, včetně následného přezkumu v řízení před Ústavním soudem. Na tomto závěru nic nemění ani okolnost, že (jak také vyplynulo z ústního jednání dne 10. 1. 2024) průměrně informovaný občan zřejmě není schopen si sám spočítat svůj vlastní důchod a jeho valorizace. Jinými slovy vyjádřeno, okolnost, že určení správné výše důchodu není (z pochopitelných důchodů) triviální, v žádném případě nemůže být k tíži pojištěnců, kteří mají zcela legitimní právo na správné vyměření svých důchodů.

162. O pravou retroaktivitu by šlo teprve tehdy, vyplatil-li by stát (nebo aspoň vyměřil) vyšší důchody a pak je od příjemců důchodů vybral zpět nebo by je sice nevyplatil, ale byl by s výplatou důchodů v prodlení či měl alespoň nedospělou pohledávku (důchody se vyplácí dopředu v běžném měsíci). Takto by zasáhl do uzavřeného děje a dopustil by se pravé retroaktivity. Naproti tomu v posuzovaném případě vždy šlo o výši důchodů budoucích. Nešlo tedy o pravou retroaktivitu, nýbrž jen o retroaktivitu nepravou. I ta ovšem, jak už bylo uvedeno, může být nepřípustným zásahem do legitimního očekávání.

163. Lze proto uzavřít, že v nyní posuzované věci k nepřípustné pravé retroaktivitě v důsledku přijetí zákona č. 71/2023 Sb. nedošlo. Zákon nabyl účinnosti ještě před tím, než vznikl právní nárok na vyplacení důchodu v měsíci po mimořádné valorizaci, přičemž tento právní nárok by vznikl až v pátém kalendářním měsíci (§ 67 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb.), tzn. v červnu 2023.

2. K námitce porušení legitimního očekávání

164. Samotná skutečnost, že zákon nemá účinky ústavně zakázané pravé retroaktivity, ještě neznamená, že jen proto jsou jeho časové účinky ústavně neproblematické. Rovněž nepravá retroaktivita, jak už bylo uvedeno, může být nepřípustným zásahem do legitimního očekávání. Ústavní soud proto musel dále zvážit, zda jde či nejde o nepřípustnou (ústavně nesouladnou) nepravou retroaktivitu, která nepřijatelně zasahuje do legitimního očekávání příjemců důchodů.

165. Ústavní soud nemá žádné pochybnosti v tom ohledu, že samotný zákon č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 19. 3. 2023, založil u pojištěnců legitimní očekávání, že v důsledku inflace nedojde ke snížení jejich reálných důchodů, které dostávalo konkrétní podobu i s ohledem na veřejně prezentované informace i predikce o výši inflace ve druhém pololetí roku 2022. Z nich bylo možné vyvodit, že se blíží okamžik, kdy bude třeba přistoupit k další valorizaci, která bude mít významné dopady na státní rozpočet. Toto legitimní očekávání bylo posíleno především tím, že dne 31. 1. 2023 došlo ke splnění podmínek § 67 odst. 1 a 3 uvedeného zákona. Na základě oznámení míry inflace ČSÚ ze dne 10. 2. 2023 pak bylo možné objektivně najisto postavit i konkrétní výši této valorizace, čímž zmíněné legitimní očekávání dostalo zcela konkrétní podobu. Dlužno dodat (jak plyne i ze shora uvedeného), že obsahem tohoto oznámení je údaj o inflaci, což je "jen" právní skutečnost, se kterou zákon č. 155/1995 Sb., ve znění do 19. 3. 2023, spojoval příslušné právní důsledky.

166. Přijetím (schválením) zákona č. 71/2023 Sb. došlo k další úpravě výše důchodů, a tím i k ukončení legitimního očekávání příjemců důchodů, založeného předchozí právní úpravou. Tento okamžik má význam z hlediska posouzení, zda zákonodárce provedl příslušnou změnu s takovým časovým předstihem, aby neporušil princip oprávněné důvěry jednotlivců v právo (v jeho stabilitu); v opačném případě by šlo o - z hlediska času - nepřípustný zásah do legitimního očekávání, resp. již "nabytých práv", jež jsou chráněny čl. 11 odst. 1 Listiny, a to i přesto, že jejich neměnnost je pouze relativní (šlo by tedy o ústavně nepřípustnou nepravou retroaktivitu).

167. Jak již bylo výše zmíněno, zákonodárce změnil právní úpravu ještě předtím, než příjemcům důchodů vznikl subjektivní veřejnoprávní nárok na výplatu vyšší měsíční výše důchodu, a to s určitým předstihem - zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen v Poslanecké Sněmovně dne 4. 3. 2023 a v Senátu dne 8. 3. 2023, prezident ho podepsal dne 16. 3. 2023 a nabyl platnosti a účinnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 20. 3. 2023, přičemž jak původní, tak i nový nárok (by) vznikl až v červnu roku 2023. Umožnila mu to právní úprava, podle které mezi vznikem příslušného práva a nároku je stanoven časový odstup.

168. Lze tak učinit dílčí závěr, že v daném případě skutečně došlo v určité míře k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb., nicméně toto legitimní očekávání bylo poměrně krátké a nejpozději skončilo dne 20. 3. 2023, kdy se stal zákon č. 71/2023 Sb. platným.

169. Při posuzování ústavnosti je rovněž třeba vzít v úvahu, že oblast důchodového zabezpečení představuje značně specifickou materii, kdy dochází k napětí mezi legitimním očekáváním (a zájmem) příjemců důchodů na straně jedné a veřejným zájmem na právní úpravě, která by odpovídala aktuálním společenským poměrům a ekonomické situaci státu, s ohledem na něž se již jednotlivec nemůže spoléhat na "neměnnost" právního řádu. Jde-li konkrétně o snížení valorizace důchodů, to je obecně přípustné, nicméně i pro ně existují pro zákonodárce určité limity, mezi které patří vedle principů rovnosti a proporcionality i princip důvěry jednotlivce v právo. Významné tak bude, jaké konkrétní dopady sporná legislativní změna na tuto důvěru vykazuje, a to s ohledem na konkrétní okolnosti a povahu důchodových nároků.

170. V této souvislosti možno připomenout též judikaturu ESLP, podle níž dokonce ani snížení důchodů nutně nevede k porušení závazků plynoucích z Úmluvy (rozsudek velkého senátu ze dne 13. 12. 2016 ve věci Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, § 117). Takový zásah do sféry chráněné čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě však musí být proveden na základě právních norem, které jsou v souladu s vnitrostátním právem a které jsou dostatečně dostupné, určité a předvídatelné při aplikaci (§ 112 a tam citovaná judikatura). Zásah dále musí sledovat legitimní cíl, při jehož vymezování mají ovšem jednotlivé státy a jejich legislativní orgány široký prostor pro uvážení (§ 113). Konečně musí jít o zásah přiměřený sledovanému cíli (§ 115), tedy musí být zachována spravedlivá rovnováha mezi ochranou jednotlivce a požadavky obecného zájmu. Toto posouzení se přitom neodvíjí jen od výše částky či procenta, o které byly důchody sníženy, ale od celkového vyhodnocení takového kroku ve světle všech relevantních okolností (§ 117; shodně k přístupu ESLP viz rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2017 ve věci Fábián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, § 65). ESLP tak například v nedávném rozhodnutí ze dne 17. 1. 2023 ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku, stížnost č. 54805/15, akceptoval dočasné snížení důchodů v letech 2014 až 2018, které u nejvyšších důchodů činilo až 19,4 % (obdobně viz i rozhodnutí ze dne 4. 7. 2017 ve věci Mockiene proti Litvě, stížnost č. 75916/13). Podstata nyní posuzované věci přitom nespočívá v tom, že by došlo k nominálnímu snížení důchodů, nýbrž v tom, že sice došlo k jejich mimořádnému navýšení, avšak nikoliv ve výši, která by podle původních pravidel odpovídala zjištěnému růstu cen. Z hlediska Úmluvy nelze klást na snížení valorizace důchodů přísnější pravidla, než jaká by platila pro snížení důchodů samotných.

171. K tomu nicméně Ústavní soud uvádí, že navzdory právě citované judikatuře ESLP rozhodně neplatí, že je ústavně přípustné jakékoliv snížení důchodů, a v tomto ohledu zejména zdůrazňuje, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny je třeba vykládat v kontextu práva na zachování lidské důstojnosti (čl. 10 odst. 1 Listiny). Pokud by proto došlo ke snížení důchodů v míře, která by zasahovala do nepodkročitelných základů lidské důstojnosti, jednalo by se o opatření zcela zjevně protiústavní.

172. V případě tvrzeného zásahu do vlastnického práva (resp. legitimního očekávání) cestou nepravé retroaktivity Ústavní soud posuzuje cíl, který zákonodárce sledoval, a prostředky, které k dosažení tohoto cíle zvolil, a ty poměřuje se "zklamanou důvěrou občanů v právo".

173. Důvodem přijetí zákona č. 71/2023 Sb. bylo, že pokud by stát nezasáhl, aby dostál právu pojištěnců na zvýšení důchodů podle stávající právní úpravy, vedlo by to ke zhoršení finanční situace státu, konkrétně ke zvýšení deficitu důchodového účtu a potažmo ke zvýšení schodku státního rozpočtu, z něhož musí být daný deficit financován. Záměr zákonodárce konsolidovat veřejné finance a postupně snižovat rozpočtový deficit (a s tím související zadlužení) je cílem primárně politickým. Má-li zákonodárce za to, že je ve veřejném zájmu snižovat zadlužení státu (a dosáhnout vyrovnaného důchodového účtu), je to třeba z hlediska ústavnosti jako legitimní zcela akceptovat. V tomto ohledu Ústavní soud pro stručnost odkazuje jak na vyjádření vlády, tak také na informace plynoucí z vyjádření NRR a ČNB.

174. Kromě toho však nelze přehlédnout, že stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí nejsou jen cílem politickým, nýbrž jedná se o právní povinnost, plynoucí ze zákona č. 23/2017 Sb., o rozpočtové odpovědnosti. Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona totiž "[s]tát a územní samosprávné celky dbají o zdravé a udržitelné veřejné finance, přičemž vhodně podporují hospodářský a společenský rozvoj, zaměstnanost a mezigenerační soudržnost. [...] Stát, územní samosprávné celky a další veřejné instituce uvedené v § 3 dbají o takový vývoj dluhu sektoru veřejných institucí, který nenarušuje dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí." Tuto právní povinnost (především) vlády vnímá Ústavní soud v v kontextu projednávané věci tak, že konsolidované veřejné finance jsou v zájmu především sociálně slabších a zranitelných osob: právě ty jsou totiž do značné míry závislé na pomoci ze státního rozpočtu.

175. Ústavní soud dále vychází z toho, že prostředek, který za tímto účelem zákonodárce zvolil, je nepochybně způsobilý snížit výdaje státu, a může tak mít pozitivní dopad na jeho hospodaření, v aktuálních poměrech pak na výši schodku důchodového účtu a potažmo státního rozpočtu. Současně je třeba vzít v úvahu, že nejde o jediný prostředek, ale je tomu právě naopak. Na celkové hospodaření státu v rozpočtovém roce mají dopady veškerá opatření, která postihují nejen výdajovou, ale i příjmovou stránku státního rozpočtu, a jejich uplatnění. Otázka, jaká má být míra zadlužení státu či jakým způsobem mají být důchody financovány (včetně toho, zda k tomu mají být použity i jiné zdroje, než je pojistné), je plně v rukou státu, nicméně nikoliv soudní moci.

176. Proto také Ústavní soud neakceptuje ani námitku navrhovatelky ohledně jednorázovosti a zjevné účelovosti zvoleného opatření. Zmíněná jednorázovost je totiž ve svém důsledku pro příjemce důchodů výhodnější než např. úplné zrušení systému automatismu při mimořádných valorizacích. Ad absurdum, pokud by Ústavní soud skutečně přisvědčil této námitce navrhovatelky, zřejmě by jako ústavně konformní měl akceptovat řešení, který by tento systém zcela odstranilo, což si zřejmě ani navrhovatelka sama nepřeje. Ústavní soud nespatřuje ústavní deficit ani v tvrzené zjevné účelovosti opatření, protože - jak již bylo uvedeno dříve - sledovaný účel, spočívající v částečné konsolidaci veřejných rozpočtů a dalším nenavyšování salda důchodového účtu, shledal ústavně souladným. V obecné rovině lze ostatně uvést, že pojmovým znakem každého právního předpisu je jeho účel; jinak by totiž postrádal rozumný smysl.

177. Ústavní soud má dále za to, že jeho úkolem není hledat konkrétní řešení, kterými by mělo dojít ke konsolidaci veřejných financí, resp. ke snížení salda důchodového účtu. Toto rozhodování totiž vůbec nepřísluší orgánům moci soudní, neboť se jedná primárně o politická rozhodnutí (byť samozřejmě s ekonomickými, sociálními a dalšími dopady), provedená formou legislativní a exekutivní k tomu určenými orgány, disponujícími rovněž odpovídající odbornou kapacitou. Jiná věc je, že prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti již několik desetiletí, a přesto na tyto velmi varovné údaje politické reprezentace odpovídajícím způsobem nereagují. Dlouhodobá ignorace demografického vývoje a s tím související prohlubující se deficit důchodového účtu přitom negativně dopadne na budoucí generace, na jejich právo na podporu státu a důstojný život v důchodovém věku. Rovněž v tomto kontextu tak Ústavní soud shledal zákon č. 71/2023 Sb. směřující k částečné konsolidaci veřejného rozpočtu a nenavyšování salda důchodového účtu ústavně souladným.

178. Jde-li o intenzitu dotčení důvěry v právo, Ústavní soud ji nehodlá nijak marginalizovat. Napadeným legislativním opatřením skutečně bylo do určité míry zasaženo do legitimního očekávání přírůstku vlastnického práva, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy - tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován (byť se značným zpožděním), tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil, a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.

179. Na straně druhé však nelze přehlížet ani celkový kontext věci. Jak již totiž plyne i ze shora uvedeného, napadená zákonná ustanovení nevedla k nominálnímu snížení již existující výše přiznaných důchodů, a ani k jejich zmrazení (jak se tomu ve stejném období stalo u jiných kategorií výdělečně činných osob), nýbrž "pouze" k mimořádné valorizaci důchodů v nižší než předem předpokládané výši. Dále je třeba vidět celkovou tendenci vývoje výše důchodů, která je jednoznačně vzestupná a jak se podává ze shora uvedeného, v průběhu roku 2022 došlo ke dvěma mimořádným valorizacím důchodů (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a s dopady zavedení tzv. "výchovného" znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, což vedlo i k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022. Rovněž s ohledem na tento celkový kontext proto nelze dovodit, že by napadené opatření bylo způsobilé zasáhnout podstatu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny.

180. Neexistuje základní právo na trvalý růst důchodů v důsledku růstu cen (inflace). Podstatou základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod, nikoliv jeho automatické zvyšování. To je výsledkem konkrétní politiky a předmětem úpravy zákonodárcem. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud, "princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 85).

181. Z pohledu Ústavního soudu je podstatné, aby v důsledku uskutečňování této politiky nedošlo k podkročení esenciální podstaty tohoto základního práva, což však v nyní posuzované věci nelze bez dalšího dovodit (nižší míra valorizace totiž nepostihla pouze příjemce důchodu v sociálně nepříznivé situaci, nýbrž i takové příjemce, kteří patří do nejvyšších příjmových skupin). Je proto zřejmé, že nižší míra valorizace důchodů se u jejich příjemců projevila velmi rozdílným způsobem a různou intenzitou.

182. Současně se však podává z důvodové zprávy k návrhu zákona, že legislativní opatření bylo zvoleno tak (kombinace procentního a nominálního zvýšení důchodů), že ve svém důsledku bylo dokonce výhodnější pro příjemce nejnižších důchodů (původní důchod 8 000 Kč by byl navýšen o částku 456 Kč, zatímco podle napadeného zákona o 492 Kč). Je proto zřejmé, že vláda zvažovala sociální dopad nové zákonné úpravy a snažila se "nerozevírat nůžky" mezi nejnižšími a nejvyššími důchody a naopak tento rozdíl snižovat, což Ústavní soud považuje za zcela legitimní postup. Nešlo o "tupý" plošný škrt, nýbrž o promyšlené opatření adresně reagující na příjemce důchodů v různých hladinách přiznaných dávek. Ministr práce a sociálních věcí při ústním jednání dne 10. 1. 2024 navíc zdůraznil, že pro minimalizaci negativních dopadů do sociální situace příjemců důchodů v konkrétních případech je určen adresný systém státní sociální péče, zejména příspěvek na bydlení, což považuje Ústavní soud rovněž za relevantní argument.

183. Ústavní soud proto uzavírá, že pro přijetí zákona č. 71/2023 Sb. byl dán silný veřejný zájem a zákonodárce svým postupem s ohledem na celkový kontext věci zásadně neporušil princip ochrany důvěry jednotlivce v právní řád. Jakkoliv proto Ústavní soud připouští, že skutečně došlo k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů, šlo o zásah, který byl s ohledem na shora popsané okolnosti proporcionální, a tedy i ústavně souladný. Současně nelze ani dovodit, že by napadený zákon zasáhl do podstaty základního práva podle čl. 30 odst. 1 Listiny.

X. Závěr

184. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.

185. Ústavní soud dodává, že velmi intenzivně vnímá nelehkou situaci, v níž se aktuálně nacházejí někteří příjemci důchodů jako zranitelné osoby. Současně si je Ústavní soud vědom specifik skladby životních nákladů důchodců a intenzivního dopadu inflace právě na ně. Je však také třeba vidět, že vlivem minulých opakovaných zvýšení důchodů dopadá na příjemce důchodů (ve smyslu celkové socioekonomické skupiny) přeci jen relativně méně intenzivně než na některé skupiny výdělečně činných obyvatel (srov. důvodová zpráva k návrhu zákona). Zároveň je však třeba ji nazírat i v rámci mezigenerační solidarity, tedy solidarity současných příjemců důchodů s dalšími generacemi, z jejichž odvodů se důchodový systém nyní financuje. I oni nahlížejí s důvěrou v právo a v ústavní instituce určující jeho parametry, že tento systém bude fungující i v době, kdy se z plátců pojistného stanou příjemci důchodů. Je proto dán společný zájem na tom, aby systém důchodového pojištění jako celek byl vyvážený, spravedlivý a udržitelný nejen aktuálně, ale i v budoucnosti. Jeho jinak jistě žádoucí právní a institucionální stabilita nesmí ovšem odůvodňovat nečinnost odpovědných orgánů, které by ignorovaly nepříznivý demografický, ekonomický a sociální stav a vývoj společnosti na tomto poli a rezignovaly na provedení potřebných systémových změn.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

V Brně dne 17. ledna 2024

Josef Baxa v. r.

předseda Ústavního soudu

Odlišné stanovisko soudce Jana Svatoně k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23

1. Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23.

2. V tomto řízení navrhovatelka uplatnila námitky neústavnosti legislativního procesu, a to z důvodu (ve stručnosti řečeno), že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila práva parlamentní menšiny (opozice), jakož i napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase (pravé retroaktivity).

3. Úvodem považuji za potřebné zdůraznit, že moje odlišné stanovisko nelze v žádném případě interpretovat jako kritiku (či dokonce maření) snahy vlády o konsolidaci veřejných financí. Naopak jsem pro odpovědný přístup státu vůči dalším generacím a plně rozumím nutnosti přijímání opatření ke snížení deficitu státního rozpočtu, a to i v oblasti důchodového pojištění, která by měla být nejlépe završena skutečnou důchodovou reformou. Mým záměrem není oprávnění zákonodárce k zásahům do důchodového systému a konkrétně do výše důchodových plnění jakkoliv zpochybňovat. Současně však cítím povinnost trvat na požadavku důsledného dodržování ústavněprávních mezí, přičemž jsem názoru, že v posuzované věci nenastala natolik závažná situace, která by Ústavní soud opravňovala z relevantních ústavních limitů, jež pro tento případ plynou ze základních principů právního státu, jakkoliv slevovat.

4. Jde-li o odůvodnění předmětného nálezu, v zásadě nemám výhrady k podstatné části obecných východisek nálezu, v nichž jsou příslušné ústavněprávní limity prezentovány, nemohu však souhlasit s tím, jak byly aplikovány na posuzovanou věc. Nemám ani žádné výhrady k tomu, jak byly vypořádány navrhovatelkou vznesené námitky porušení práv parlamentní menšiny v části VIII. b) bodu 2 nálezu.

K otázce ústavnosti legislativního procesu

5. V prvé řadě se nemohu ztotožnit s názorem, že podmínky projednání napadených zákonů ve stavu legislativní nouze byly naplněny, naopak mám za to, že naplněny nebyly, a že to má i takové ústavněprávní konsekvence, pro které by měl být § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., zrušen.

6. Závěr většiny vychází z úvahy, že byly splněny podmínky § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen "jednací řád"), jimiž jsou existence mimořádných okolností a hrozba závažné hospodářské škody. Nejsem přesvědčen o tom, že situace, jež v době projednávání návrhu zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, by s některou z těchto podmínek korespondovala.

7. Nález existenci mimořádných okolností spojuje s vysokou mírou inflace v lednu 2023, jak ji zjistil Český statistický úřad v měsíci následujícím. Byť míru inflace lze z ekonomického hlediska jistě označit za mimořádnou, neboť se její výše podstatně odchyluje od obvyklé výše inflace za dobu existence České republiky, bylo by nesprávné z této skutečnosti (bez dalšího) vyvozovat, že zákonná podmínka "mimořádných okolností" ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu byla splněna. Nelze totiž v prvé řadě pominout, že právě tuto skutečnost zákonodárce předvídal, a aby zabránil negativním sociálním dopadům v podobě propadu reálných důchodů, zakotvil do právního řádu institut mimořádné valorizace.

8. Dále připomínám, že za mimořádné lze považovat takové skutkové okolnosti, které není možné dost dobře předvídat, tj. jež jsou do značné míry "překvapivé". Většina pléna vychází z předpokladu, že tato podmínka byla splněna, protože vláda se o skutečné míře inflace za měsíc leden 2023 dozvěděla až poté, co ji Český statistický úřad oficiálně zveřejnil. Za rozhodující má tyto údaje Českého statistického úřadu, zatímco "pouhé" ekonomické predikce považuje za nepodstatné.

9. Ve shodě s většinovým názorem vycházím z toho, že za mimořádnou okolnost lze považovat výši inflace, která se značně odchyluje od té, kterou obecně lze ve světle statistických údajů označit za běžnou. Ke shodě však nedošlo ohledně okamžiku, kdy tato mimořádná okolnost nastala, resp. kdy byla vládou zjištěna. Z údajů Českého statistického úřadu vyplynulo, že již na počátku roku 2022 míra inflace dosahovala dvouciferných hodnot a v průběhu roku dále stoupala, přičemž nejpozději z predikce České národní banky ze dne 4. 8. 2022 a dále z Makroekonomických predikcí České republiky, které zpracovalo přímo Ministerstvo financí, ze srpna 2022 a listopadu 2022, (a ostatně i z dalších veřejně dostupných prognóz) bylo zcela zjevné, že tato dosáhne enormní výše. Domnívám se, že s ohledem na tyto údaje vláda musela předpokládat, že brzy dojde k naplnění zákonných podmínek pro mimořádnou valorizaci (podle Národní rozpočtové rady se tak mělo stát již v listopadu 2022, a že tomu tak nebylo, ovlivnilo zavedení tzv. energetického úsporného tarifu). Na základě těchto údajů si vláda musela být vědoma reálného rizika, že nárůst důchodových výdajů bude enormní.

10. V této souvislosti musím odmítnout bagatelizaci významu ekonomických prognóz většinou soudkyň a soudců, zvláště pak (na vládě nezávislé) České národní banky, jejímž hlavním úkolem je podle čl. 98 Ústavy České republiky péče o cenovou stabilitu a jejíž prognózy růstu spotřebitelských cen (které jsou pro plnění tohoto úkolu nezbytné), jsou dlouhodobě poměrně přesné. Nezbývá mi než konstatovat, že 20. 2. 2023, kdy vláda předložila návrh zákona Poslanecké sněmovně, již o mimořádné situaci hovořit nelze, neboť šlo o dlouhodobý stav, který postrádal prvek (právně relevantní) překvapivosti. Považuji za velmi nepravděpodobné, že by vláda průběžné prognózy České národní banky, stanoviska Národní rozpočtové rady a makroekonomické predikce Ministerstva financí neznala nebo by je nepovažovala za směrodatné.

11. V souvislosti s posuzováním podmínky značné hospodářské škody nelze podle mého názoru pominout, že smyslem zákonem předpokládané valorizace bylo zajistit, aby výše důchodu odrážela i míru inflace, a nedocházelo tak k propadu reálných důchodů. Úhradu valorizovaných důchodů, nota bene tzv. zranitelným osobám, nelze bez dalšího ztotožňovat se škodou ani v tom nejširším smyslu; jde pouze o (mandatorní) výdaj ze státního rozpočtu. Negativními důsledky by jistě mohlo být případné zvýšení schodku státního rozpočtu, resp. zvýšení výdajů na dluhovou službu (kdy další nárůst výdajů by mohl nastat, došlo-li by v důsledku toho ke snížení úvěrového ratingu České republiky), což však není totéž jako možný rozvrat veřejných financí, kterým většina v nálezu nepřípadně argumentuje, neboť žádná taková situace by samotným vyplacením valorizovaných důchodů v zákonem předpokládané výši nenastala.

12. Spolehlivé měřítko pro stanovení míry škody, jak bylo výše naznačeno, neposkytuje ani samotná výše výpadku příjmu či nezbytného výdaje, byť ten by v daném případě měl údajně činit jistě nikoliv zanedbatelných cca 20 mld. Kč. Nejde však o položku, která by byla z rozpočtového hlediska neúnosná. Vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značné hospodářské škody by přitom mělo být vyhrazeno skutečně závažným hrozbám, jež plynou z takových mimořádných situací, jako je živelní pohroma, bankovní krize či pandemie, a nikoliv tam, kde jde o víceméně běžné hospodaření státu, byť je v daném okamžiku mohou provázet určité potíže (jako tomu bylo zde, kdy se vláda potýkala s důsledky energetické krize). Stav legislativní nouze je tedy instrumentem mimořádným, určeným pro specifické situace, kdy je třeba upřednostnit rychlost přijetí návrhu zákona před řádným (plnohodnotným) legislativním procesem, který je koncipován jako garance kvality zákonodárné činnosti, a nikoliv prostředkem k usnadnění vládnutí či k obraně proti (případným) obstrukcím opozice.

13. Nemohu ani souhlasit s poukazem většiny na kumulaci důchodových výdajů v dalších letech (ve výši až 400 mld. Kč), neboť je založen na neopodstatněném předpokladu budoucí nečinnosti této vlády a vlád příštích, tj. předpokladu neodpovídajícím politické realitě (a v podstatě ani ekonomickým možnostem státu). Pro přijetí opatření, aby k rapidnímu zvyšování deficitu na důchodovém účtu nedocházelo, měla a nadále má vláda časový prostor, přičemž sama dlouhodobě (a to již ve svém programovém prohlášení) deklaruje, že její prioritou je stabilizace (konsolidace) veřejných financí zahrnující i důchodový systém (včetně navržení důchodové reformy). Ostatně první opatření po vydání sporného zákona č. 71/2023 Sb. realizovala již na podzim roku 2023 (v podobě zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů).

14. Odmítám i argument většiny, že institut stavu legislativní nouze vláda využívá poměrně často, neboť to obecně nevypovídá o ústavnosti toho kterého kroku, a především nemůže nijak ovlivnit posuzování zákonných podmínek jeho použití Ústavním soudem. Na základě legislativní praxe nelze podle mého názoru vytvořit takovou ústavní zvyklost, která by odporovala samotné podstatě daného (i když "jen" v zákoně upraveného) institutu, jehož použití připadá v úvahu v principu jen za zcela mimořádných podmínek.

15. V nálezu se dále argumentuje tím, že návrh zákona č. 71/2023 Sb. byl s ohledem na svůj obsah v dostatečném rozsahu diskutován jak na půdě Parlamentu, tak i ze strany veřejnosti. Není však již zcela zřejmé, zda obecně taková skutečnost může zhojit postup zákonodárce, který by byl v rozporu se zákonem stanovenými podmínkami pro projednání návrhu zákona za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Podle mého názoru na tuto otázku nelze (minimálně bez výhrad) odpovědět kladně, neboť by to kolidovalo s úvahami, jak jsou vyjádřeny v bodech 84 a 85 nálezu. Demokratický proces projednávání a schvalování zákonů, který je ústavně chráněnou hodnotou per se, ztotožňuji se "standardním" legislativním procesem, a odchylky od něho považuji za nutnost aplikovanou ve výjimečných situacích. Konečně nejsem ani přesvědčen o tom, že by s ohledem na nikoliv nevýznamný dopad navrhovaného zákona č. 71/2023 Sb. na široký okruh osob proběhla v dostatečném rozsahu veřejná diskuse. Jestliže se "narychlo" vyjádřilo několik organizací, jejichž stanovisko bylo navíc negativní, když ani nedošlo k jeho projednání pracovními komisemi Legislativní rady vlády (viz stanovisko jejího předsedy k návrhu zákona č. 71/2023 Sb.), lze v takovéto věci hovořit o "plnohodnotné" veřejné diskusi jen obtížně.

16. Zbývá dodat, že podle vyjádření vlády stav legislativní nouze navrhla vyhlásit v podstatě proto, že bylo nezbytné novelizovat zákon č. 155/1995 Sb. urychleně, a to nejpozději do 22. 3. 2023, neboť k tomuto dni měla podle § 67 odst. 16 tohoto zákona uplynout lhůta k vydání prováděcího předpisu, který by "stanovil" zvýšení důchodů, jinak by státu hrozily značné hospodářské škody. Jak však bude vysvětleno v části tohoto disentu, která se týká samotné (ne)ústavnosti § 67ca tohoto zákona, tento důvod stojí na chybné premise, že v takovém případě napadená zákonná ustanovení nebudou mít ústavně nepřijatelné retroaktivní účinky. Ve skutečnosti byl samotný legislativní proces (podáním návrhu zákona dne 20. 2. 2023) započat až poté, co již právo vzniklo. Je-li podmínkou pro vyhlášení stavu legislativní nouze určitá "naléhavost", která je vyvolána časovou tísní, kdy návrh zákona již nelze projednat "standardním způsobem", pak zde v okamžiku, kdy byl vládou legislativní proces zahájen, již žádná časová tíseň neexistovala, resp. byla toliko domnělá, vyvolaná podle mého názoru nesprávnou právní úvahou, že podmínkou vzniku práva je vydání prováděcího předpisu.

K otázce pravé retroaktivity a ochrany důvěry jednotlivce v právo

17. Většina pléna v prvé řadě shledala, že působení zákona č. 71/2023 Sb. v čase vykazuje znaky tzv. nepravé retroaktivity. Ve shodě s vládou argumentuje tím, že vznik právního nároku nelze dovozovat ze samotné právní skutečnosti, která je podmínkou mimořádné valorizace podle § 67 odst. 4 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, protože ta pouze iniciuje valorizační proces, který je završen vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona.

18. Nález však důsledně nerozlišuje mezi právem a právním nárokem, ač to má význam pro posouzení otázky pravé či nepravé retroaktivity. Vycházím z toho, že zatímco veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodu (na zvýšený důchod) vzniklo již naplněním zákonem stanovených podmínek, veřejnoprávní nárok by vznikl jednotlivcům až okamžikem splatnosti (valorizovaného) důchodu. Souhlasím s tím, že naplněním podmínek stanovených v § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, se iniciuje valorizační proces, který se završuje vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona (a jehož výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši). Vydání prováděcího právního předpisu ve formě nařízení vlády však není nezbytnou podmínkou ani pro vznik veřejného subjektivního práva, zejména pro toliko deklaratorní povahu prováděcího předpisu (k důvodům viz body 156 a násl. nálezu), ani právního nároku (k tomu viz bod 159 nálezu).

19. Ke vzniku daného veřejného subjektivního práva tzv. "uzavřením" skutkového stavu (viz sub 135 nálezu) tedy podle mého názoru nedochází až vydáním nařízení vlády, ale již okamžikem naplnění podmínek § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb. (ve znění účinném do 30. 9. 2023), tj. ke dni 31. 1. 2023. Nemohu sdílet ani stanovisko většiny soudkyň a soudců, že ono "uzavření" nastává až se vznikem právního nároku. Podle takového názoru (dovedeno do důsledků) by zákonodárce v časovém prostoru mezi vznikem práva a okamžikem, kdy získá kvalitu nároku (tj. stane se vynutitelným), což je jevem poměrně běžným, mohl měnit právní úpravu, aniž by to kolidovalo s principem právní jistoty.

20. Z hlediska kvalifikace nastalé právní situace jako pravé či nepravé retroaktivity je vždy rozhodující okamžik vzniku práva (nikoliv nároku). Např. v daňové oblasti se vznik práva (státu) odvíjí od skutečnosti, zda již skončilo zdaňovací období či nikoliv [srov. nález ze dne 12. 7. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 9/08 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.)]; obdobně německý Spolkový ústavní soud v rozsudku ze dne 19. 12. 1961 sp. zn. 2 BvL 6/59 (BVerfGE 13, 261) konstatoval, že "[d]aňové zákony se v zásadě mohou vztahovat pouze na situace, které nastanou nebo se uskutečňují až po jejich vyhlášení. Ze zásady právního státu je tedy možné vyvodit ústavní zásadu, že omezující daňové zákony nemohou v zásadě rozšiřovat svou působnost na dokončené skutkové okolnosti." (v tehdy posuzované věci se tak stalo uplynutím zdaňovacího období korporátní daně). Připomenout lze také nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), vydaný ve věci zdanění státní podpory stavebního spoření, kde Ústavní soud za relevantní okamžik považoval vznik práva na tuto podporu (zálohu na ní) po splnění zákonem stanovených podmínek, včetně uplynutí příslušného kalendářního roku (byť o něm hovoří jako o "nároku"), nikoliv až (pozdější) okamžik splatnosti této podpory.

21. Zákonem č. 71/2023 Sb. přitom zákonodárce postihl stejnou skutečnost (tj. nárůst inflace) jako dosavadní právní úprava, to (ale) s rozdílnými právními důsledky. Protože návrh zákona byl Poslanecké sněmovně předložen až dne 20. 2. 2023 a zákon samotný nabyl platnosti a účinnosti 20. 3. 2023, vykazuje zpětné účinky, kdy již jednou vzniklé subjektivní veřejné právo s účinky pro praeterito ruší, resp. mění, a to v neprospěch pojištěnců.

22. Pravá retroaktivita je obecně přípustná jen tam, kde z různých důvodů neexistuje (nemůže existovat) oprávněná důvěra jednotlivce v právní řád či jeho neměnnost. Tomu tak může být, zejména ospravedlňují-li příslušnou změnu právní úpravy závažné (naléhavé) důvody veřejného zájmu, nebo pokud ji mohly dotčené osoby očekávat, či slouží-li nový zákon k vyjasnění nepřehledné právní situace anebo představuje-li příslušná změna pro dotčené osoby pouze nepatrnou zátěž.

23. Lze si však představit i další situace, kdy retroaktivní právní úprava nemusí vyvolat kolizi s principem důvěry v právu, např. kdy je zřejmé, že s ohledem na hospodářskou a finanční situaci není stát schopen dostát svým závazků vůči věřitelům, pročež mu nezbývá než přistoupit k faktickému zkrácení plnění mj. příjemcům důchodů. Přijetí nové právní úpravy je za tohoto stavu krokem nutným (a jediným možným) k nastolení souladu mezi právem a objektivní ekonomickou realitou, přičemž takový zásah zákonodárce spočívající v úpravě důchodů nemůže proto ani být pro nikoho překvapivým.

24. Pozornost si zde zasluhuje úvaha Ústavního soudu obsažená v nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), podle které "[j]estliže tedy v hodnotovém řádu a vědomí společnosti se konsensuálně etabloval určitý vzor a způsob sociálního myšlení a jednání, kterému se z nejrůznějších důvodů, např. v důsledku tlaku určitého politického systému, nemohlo dostat normativního vyjádření, potom právní úprava tohoto jednání, obsahující retroaktivitu, zůstává zcela v souladu s principy právního a demokratického státu. Jinými slovy, odporovalo by naopak principům spravedlnosti, jestliže by se v takových případech pravá retroaktivita nedostala ke slovu. To vše však by tím výrazněji mělo naznačit, že pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl "dostat ke slovu", nicméně tak neučinil.".

25. Žádná z výše prezentovaných podmínek však v posuzované věci do úvahy nepřipadá, a proto ze všech výše uvedených důvodů jde podle mého názoru o případ obecně nepřípustné pravé retroaktivity. To mě vede k závěru, že po vzniku práva na mimořádné zvýšení důchodu již nebylo možné započatý valorizační proces zastavit, a tudíž bylo povinností vlády prováděcí předpis podle § 76 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. vydat, a to na základě právní úpravy účinné k 31. 1. 2023.

26. Odlišnost názoru na povahu změny právní úpravy v "obecné" teoretické rovině však nepovažuji z hlediska výsledku daného řízení za zásadně určující, a tedy, i kdyby právo na zvýšení důchodů (na zvýšený důchod) podle původní právní úpravy nevzniklo, jak většina uvádí (a šlo by zde tudíž o případ retroaktivity nepravé), s ohledem na existující silné legitimní očekávání by byli příjemci důchodů co do důvěry v právo v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb. dotčeni téměř tak intenzivně, jako kdyby takové právo skutečně vzniklo.

27. Hlavní roli v posuzované věci hraje totiž test, jenž spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, se zklamanou důvěrou občanů v právo (tzv. test intertemporální proporcionality), a to co do "únosnosti" takového zklamání [viz bod 15 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/08 nebo bod 55 nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)]. Po jeho provedení jsem dospěl k jinému výsledku než plenární většina.

28. Vzhledem k tomu, že podle mého názoru veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniklo, a přijetí zákona č. 71/2023 Sb. tak zakládá jejich snížení, považuji za potřebné k závěrům nálezu týkajících se ústavněprávní ochrany pojištěnců (sub 143 a násl.) připojit obecné teze ke krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů. Mám za to, že zákonodárcův prostor se zužuje, čím bližší je splatnost takového plnění. Odborná literatura s ohledem na judikaturu Spolkového ústavního soudu ztotožňuje takovou situaci s pravou retroaktivitou {viz Bosius-Gerdorf, F.: Vefassungsrechtlicher Spielraum für Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung zur Bewältigung des demografischen Wandels. In Deutsche Rentenversicherung č. 1/2020, s. 71, kde se mj. uvádí: "Zásada ochrany důvěry v právo je konkretizována zásadou zpětného účinku, přičemž přísné požadavky platí pro krácení právní pozice, které vykazují pravý (retroaktivní) zpětný účinek, a mírnější předpoklady platí pro krácení právní pozice, které vykazují nepravý (retrospektivní) zpětný účinek. Není zde jasné, které zásahy zákonodárce do právní pozice chráněné čl. 14 odst. 1 větou první Základního zákona vykazují pravý nebo nepravý zpětný účinek a které zásady ochrany důvěry v právo z toho plynou. [...] Jde-li o snížení důchodových dávek, je manévrovací prostor zákonodárce tím menší, čím dříve je důchodové plnění splatné (pravý zpětný účinek), a tím větší, čím více jeho splatnost leží v budoucnosti."}.

29. Z uvedeného plyne, že povinností zákonodárce je veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem, aby se mohli nové situaci přizpůsobit. V této souvislosti nutno vzít v úvahu, že prostor pro adaptaci příjemců důchodů je užší než u pojištěnců, kterým právo na důchod vznikne později, např. jde-li o prodloužení věku odchodu do důchodu (ovšem i zde rozhodnou roli hraje časové hledisko), neboť ve věku blížícím se věku odchodu do důchodu mohou být možnosti pojištěnců přizpůsobit se nové situaci dosti omezeny. Za nejzávažnější lze jistě považovat snížení již vyplacených důchodů, neboť jde o zjevný případ (pravé) retroaktivity; co do závažnosti (míry zklamání důvěry jednotlivce v právo) se mu však téměř rovná snížení důchodů pro futuro, nebylo-li provedeno s přiměřeným časovým předstihem.

30. Ve shodě s názorem většiny mám za to, že v posuzované věci byl dán veřejný zájem na ekonomické stabilizaci s ohledem na prohlubující se schodek státního rozpočtu a tempo zadlužování státu, kterému lze přiznat velkou intenzitu. Současně ale připomínám, že existuje široká škála prostředků, které vedou k naplnění tohoto cíle, přičemž zákonodárce musí při jejich volbě a způsobu uplatnění dbát mj. na to, aby z hlediska principu ochrany důvěry v právo byly jeho zásahy co nejšetrnější. Nadto prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti několik desetiletí. Stejně tak bylo již v polovině roku 2022 zřejmé, že Českou republiku postihne vysoká, až 20% inflace, která s ohledem na právní úpravu vyvolá zvýšené výdaje ze státního rozpočtu. Přesto však vláda na tuto skutečnost zareagovala se zpožděním.

31. Nemohu přehlédnout ani skutečnost, že tak vysoká míra inflace v roce 2022 nemá jen vnější příčinu (v této souvislosti se hovoří o tzv. dovezené inflaci), ale i příčinu vnitřní, která tkví v činnosti ústavních orgánů - České národní banky, která je odpovědná za cenovou stabilitu (čl. 98 odst. 1 Ústavy), a/nebo samotné vlády, která odpovídá za ekonomickou a finanční stabilitu státu. Tato skutečnost zřetelně plyne ze srovnání míry inflace v České republice a ostatních zemí Evropské unie, kdy tato v rozhodné době byla (a stále je) jednou z nejvyšších.

32. Nález poukazuje i na to, že stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí nejsou jen cílem politickým, ale jde i o právní povinnost (§ 2 odst. 1 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Nelze však vyvodit, že by právě nepřijetím zákona č. 71/2023 Sb. byla tato povinnost porušena. Znovu upozorňuji na širokou škálu prostředků, které jsou v tomto směru vládě a zákonodárci k dispozici, s tím, že nešlo o jediný způsob, jak splnění této povinnosti dosáhnout. Především uvedené ustanovení nelze chápat tak, že by její plnění mohlo odůvodnit nedodržování ústavněprávních limitů.

33. Současně se domnívám, že rovněž intenzita dotčení důvěry jednotlivců v právo zde byla značná. Důvodem je, že sporným legislativním opatřením bylo zasaženo, když ne do již nabytého (vlastnického) práva, tak minimálně do (velmi silného) legitimního očekávání, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a především čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy - tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován (byť se značným zpožděním), tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil, a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.

34. Podstatné také je, jakého okruhu osob se změna dotýká a jaký má pro ně dotčené právo význam. Ústavní soud zde musí přihlédnout k tomu, že příjemci důchodových plnění jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a které s ohledem např. na svůj věk či zdravotní stav zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování. I když sporné snížení důchodů nelze označit co do kvantity za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů existuje nezanedbatelná skupina, u které bude příslušný rozdíl (okolo 1 000 Kč měsíčně) v období velké inflace hrát podstatnou roli.

35. Bez významu zde pak není ani časové hledisko. Zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen dne 8. 3. 2023 a ke vzniku nároku na vyšší důchod podle původní právní úpravy mělo dojít (již) v měsíci červnu. Z uvedeného plyne, že šlo o nepřiměřeně krátký časový úsek na to, aby se příjemci důchodů na danou změnu mohli adaptovat. V této souvislosti připomínám, že samotné snížení důchodů zákonodárcem provedené bez přiměřeného předstihu má z hlediska principu důvěry v právo tytéž dopady jako pravá retroaktivita, a tedy může vést k závěru o jeho neústavnosti.

36. Na základě všeho výše uvedeného jsem přesvědčen, že v posuzované věci šlo o případ tzv. pravé retroaktivity. I kdybych však hypoteticky připustil, že šlo o případ tzv. nepravé retroaktivity, jak také konstatovala většina soudkyň a soudců, šlo by o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, jelikož napadená právní úprava nepřípustně zasáhla do legitimního očekávání příjemců důchodů. Již jen z tohoto důvodu mělo být návrhu vyhověno.

37. Ač tedy nelze zákonodárci upřít značný veřejný zájem na přijetí zákona č. 71/2023 Sb., ten podle mého názoru nemůže za daných okolností převážit nad principem ochrany důvěry jednotlivce v právní řád. Z hlediska ústavnosti jde o nepřípustné působení práva v čase, kdy "hranice únosnosti" již byla překročena. Zákonodárce tudíž podle mého názoru svým postupem porušil čl. 1 Ústavy České republiky a potažmo i základní práva příjemců důchodů, která jsou jim ústavně zaručena čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a na mezinárodní úrovni i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Jan Svatoň

Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23

1. Podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění nálezu.

2. K námitkám navrhovatelky, která především uplatnila námitku neústavnosti legislativního procesu z důvodu, že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila práva parlamentní menšiny (opozice), ale i námitku neústavnosti napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase, tedy pravé retroaktivity, považuji za nutné především uvést, že s většinou pléna převážně souhlasím v uplatnění obecných přístupů, ze kterých nález vychází. Nesouhlasím však zaprvé s určitými důvody, které většinu pléna vedly k posouzení námitky zneužití stavu legislativní nouze, a zadruhé s jejím závěrem o souladu napadených ustanovení se zákazem retroaktivity, principem ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv.

3. Vzhledem k tomu, že se plně ztotožňuji s většinou, že je třeba podporovat odpovědný přístup státu vůči dalším generacím a rozumím nutnosti přijímání opatření ke snížení deficitu státního rozpočtu, a to i v oblasti důchodového pojištění, která by měla být ovšem prováděna v souladu s ústavním pořádkem a s cílem uskutečnit skutečnou důchodovou reformu, kterou vláda občanům opakovaně slibuje, není moje odlišné stanovisko kritikou vlády a její politiky směřující ke konsolidaci veřejných financí. Zákonodárce jistě musí mít oprávnění zasahovat do důchodového systému a rovněž do výše důchodových plnění, ale musí jít o zásah učiněný v souladu s ústavním pořádkem, zejména přiměřený sledovanému legitimnímu cíli, když musí být zachována spravedlivá rovnováha mezi ochranou jednotlivce a požadavky obecného zájmu. Toto posouzení se přitom neodvíjí jen od výše částky či procenta, o které byly důchody sníženy, ale od celkového vyhodnocení takového kroku ve světle všech relevantních okolností [rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 13. 12. 2016 ve věci Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, § 115 a § 117; shodně k přístupu ESLP viz rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2017 ve věci Fábián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, § 65].

I. K legislativnímu procesu

4. Souhlasím s většinou pléna, že parlamentní opozici a zprostředkovaně i široké veřejnosti byl dán odpovídající prostor pro seznámení se s návrhem zákona a pro předestření všech argumentů proti němu, tím spíše nebyla-li podstata návrhu zákona nikterak rozsáhlá ani složitá (srov. body 109 a 110 nálezu). Též souhlasím, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je upraven (pouze) jednacím řádem, tedy na úrovni podústavního práva. Přesto považuji za důležité vymezit se proti akceptaci naplnění pojmu hrozících značných hospodářských škod v této věci, se kterým operuje § 99 odst. 1 téhož zákona.

5. Okolnosti vymykající se běžnému průběhu politických procesů či přírodní katastrofy nebo jiné nepředvídatelné události a zájem na ochraně majetku (bod 82 nálezu), vyjadřující (kumulativně) jednu z hypotéz pravidla podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, představují určité typové situace, za kterých je legitimní omezit některé demokratické procesy zákonodárného procesu. Soudím však, že "hrozící značné hospodářské škody" (v množném čísle!) nemohou ze své podstaty představovat bez dalšího jakýkoli větší výdaj ze státního rozpočtu. Tím spíše, jde-li o důsledek pravidla, které stanovila sama veřejná moc.

6. Podřadit takovou situaci pod pojem značných hospodářských škod je neudržitelné, protože naplnění předpokladů pro stav legislativní nouze činí značně závislým právě na vůli parlamentní většiny. Takto stanovené pravidlo pak ztrácí svoji, judikaturou Ústavního soudu zdůrazňovanou, mimořádnost. Přitom většina pléna také uvádí, že stav legislativní nouze se má vykládat a používat restriktivně (bod 102).

7. Uvedeným nemíním Ústavní soud uvést do role odvolací instance u porušení § 99 odst. 1 jednacího řádu tím, že bude detailně hodnotit jeho podmínky a obsáhle se věnovat jeho výkladu jako ustanovení podústavního práva. Je však přiléhavější a udržitelnější výslovně přiznat, že podmínky stavu legislativní nouze stanovené jednacím řádem nepředstavují jediné typové situace, kdy Ústavní soud akceptuje omezení práv parlamentní opozice. Lze proto spíše než existující zákonné pojmy výkladem posouvat tam, kde se již jejich význam zcela míjí s jejich běžným jazykovým chápáním (jako určitý úbytek majetku), přiznat, že Ústavní soud reálně posuzuje, zda šlo o věc naléhavou a zda nedošlo k materiálnímu porušení práv parlamentní opozice. Tak Ústavní soud ostatně již opakovaně učinil (viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 12/10, sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či sp. zn. Pl. ÚS 7/22). Toto řešení podle mého lépe vyjadřuje zásadu minimalizace, kterou Ústavní soud v těchto otázkách ustáleně zdůrazňuje, a je podle mého názoru upřímnější.

II. K principům zákazu retroaktivity, ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv

8. Většina pléna převážně správně vychází z obecného výkladu k principům právní jistoty, zákazu retroaktivity, jakož i otázkám ochrany legitimního očekávání a principu ochrany nabytých práv. Za nepřiléhavé zde považuji snad jen bezvýhradné uplatnění východisek judikatury německého Spolkového Ústavního soudu pro účely určení, zda jde o pravou či nepravou retroaktivitu. Tato judikatura se zjevně týká pouze daňových věcí (bod 136 nálezu). Většina pléna sice označuje judikaturu toliko za "inspirativní", ale z odůvodnění nálezu je zřejmé, že v ní vymezená kritéria jsou pro většinu pléna bez dalšího rozhodná.

9. Pro odlišení uvedených dvou kategorií je přiléhavější použití Procházkovy definice (bod 134 nálezu) kladoucí důraz na vznik právních vztahů založených podle dřívějších zákonů a zásah do nabytých práv. A to již z toho důvodu, že z ní Ústavní soud vycházel v minulosti, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/96 či sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 144. S rozhodnou judikaturou a zejména uvedenými nálezy se však většina pléna v nálezu náležitě nevypořádává, byť na ně v určitých směrech odkazuje, protože uměle vychází jen z "uzavření skutkového děje" podle německé daňové judikatury. Tím se také většinové stanovisko vyhýbá explicitní odpovědi na otázku, zda došlo k neoprávněnému zásahu do nabytých práv (iura quaesita). K obojímu viz dále.

K okamžiku vzniku individualizovaného právního nároku

10. Zda jde o pravou či nepravou retroaktivitu, je sporné, ale do jisté míry rozhodné z hlediska struktury argumentace a výchozí pozice při posuzování "konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu" (tzv. intertemporálního testu proporcionality - srov. bod 137 nálezu). Za klíčové zde považuji uplatnění principu ochrany nabytých práv, který zapovídá změnu minulého právního účinku ex tunc (viz bod 141 nálezu). O nabytých právech ostatně hovoří zmiňovaná definice A. Procházky. Je tedy nutné určit, k jakému okamžiku došlo k nabytí práva na mimořádnou valorizaci.

11. Většina pléna se zde nijak nevypořádala s argumentem nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru oznámením míry inflace ČSÚ. Od tohoto okamžiku nikdo kromě zákonodárce, tedy toho, kdo dané pravidlo sám vytvořil, nebyl oprávněn měnit právní následky pro vznik či výši nároku. Jinými slovy, již po splnění zákonných podmínek a vyhlášení míry inflace byla věc právně uzavřená a právní vztah již s konečnou platností vznikl, což by mohlo dokonce nasvědčovat pravé retroaktivitě.

12. Sama většina pléna ostatně připouští, že po splnění zákonných podmínek bylo objektivně možné stanovit výši nároku (srov. bod 165 nálezu, byť z hlediska legitimního očekávání a nikoli nabytých práv). Proto však muselo již tehdy jít o individualizovaná nabytá práva z hlediska zákonného určení výše nároku, ač právní nárok "na výplatu" vznikl až k červnu 2023 (blíže viz body 14 a následující tohoto odlišného stanoviska níže). Povinnost vlády vydat nařízení na to neměla žádný vliv, protože šlo pouze o jakýsi deklaratorní (technický) akt bez přímých právních účinků. Tomu rovněž svědčí, že žalovat šlo po uplynutí lhůty dané přímo zákonem, aniž by vláda zákonem předpokládané nařízení vydala [srov. bod 160 nálezu, kde většina zdůrazňuje: "Ústavní soud zastává názor, že kdyby vláda této své povinnosti (vydat prováděcí předpis) z jakéhokoliv důvodu ve stanovené lhůtě nedostála, nemohlo by to mít žádný vliv na (později vzniklou) povinnost státu vyplatit důchod jeho příjemci v zákonem přepokládané výši, resp. pojištěnec by mohl svůj nárok na důchod v takové výši uplatnit úspěšně u soudu"].

13. Většina pléna tedy v této části zamítavého nálezu správně dovozuje, že nesplněním zákonné povinnosti vlády vydat do 50 dnů nařízení by nárok podle zákona bylo možné uplatnit u soudu. To samo o sobě sice značí existenci určitého časového prostoru mezi vznikem práva a jeho uplatnitelnosti u soudu, avšak nijak to nesvědčí o tom, že nabytá práva a na základě nich individualizovaný právní nárok ve smyslu posuzovaných ústavních zásad ochrany důvěry jednotlivců v právo zde vzniká bez dalšího až pozdějším datem.

14. Obdobnou situací se přitom Ústavní zabýval ve věci stavebního spoření v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Určující pro něj tehdy při posouzení porušení principů zákazu retroaktivity, ochrany legitimního očekávání a ochrany nabytých práv byl okamžik, kdy účastníkům stavebního spoření vznikl právní nárok na státní podporu (zálohu na ní) po splnění zákonem stanovených podmínek, včetně uplynutí příslušného kalendářního roku (byť o něm hovoří jako o "nároku"). Výslovně uvedl, že není rozhodující, že v daném okamžiku dosud nedošlo k poukázání částky státem či k jejímu vyplacení stavební spořitelnou. S těmito závěry se většina pléna v nálezu nijak nevypořádává, protože naplnění zákonných podmínek pro mimořádné zvýšení důchodů považuje jen za jakýsi "spouštěč valorizačního procesu" završený výplatou měsíční dávky. Výslovně v bodu 167 nálezu neguje uvedené dosavadní závěry, protože operuje se "subjektivním veřejnoprávním nárokem na výplatu vyšší měsíční výše důchodu", který podle ní vzniká až později [zřejmě, byť nikoli výslovně, vzniká až doručením oznámení České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") o stanovení konkrétní výše důchodu, ke kterému došlo v tomto konkrétním případě v květnu 2023, či vzniká dokonce až v červnu 2023, jako datum splatnosti nároku].

15. Také z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/04 zřetelně plyne, že z hlediska ústavnosti je podstatné, že subjektivní veřejný nárok byl dostatečně individualizován přímo zákonem či podle právní úpravy přímo individualizovatelný. Oběma dříve přijatým závěrům však odpovídá právě akceptace splnění zákonných podmínek jako právně relevantního okamžiku. Za nepřiléhavé zde považuji implicitní civilistické rozlišování mezi subjektivním právem a nárokem ve smyslu uplatnitelnosti práva u soudu. Doktrinálně sice jde zajisté o rozlišování významné, avšak v praxi jsou často oba pojmy používány promiscue. O tom svědčí jak uvedená judikatura Ústavního soudu (která vychází mimo jiné z judikatury ESLP, a tedy z autonomních pojmů), tak přímo zákon č. 155/1995 Sb., který sice operuje s pojmem "nárok", avšak rozlišuje nárok na důchod a nárok na výplatu. To značí, že obsah pojmu "nárok" v uvedeném doktrinálním smyslu sám o sobě rozhodný není.

16. Tvrzení většiny pléna o vzniku individualizovaného právního nároku ve shora uvedeném smyslu až k okamžiku uplynutí lhůty pro vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu proto považuji za svévolný odklon od dosavadní judikatury, které též činí celkové odůvodnění méně přesvědčivým. Budí dojem, že většina pléna tvoří ad hoc právní konstrukci, která jí lépe umožní návrh zamítnout. Přijatý nález tedy postrádá prvky náležité kontinuity, předvídatelnosti a legitimity. Respektovala-li by většina pléna dosavadní judikaturní východiska, nemohla dojít k závěru, že individualizovaný právní nárok ve smyslu nabytých práv a prvků nepravé retroaktivity zde vznikl až uplynutím lhůty k vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu v červnu 2023, jak to plyne z bodu 153 nálezu, kde se uvádí "právní nárok (který v sobě zahrnuje i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude (mimořádně valorizovaný) důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny, stanovené prováděcím předpisem".

K tzv. intertemporálnímu testu proporcionality

17. Ani provedení tzv. intertemporálního testu proporcionality zde nepovažuji za dostatečně pečlivé. Dospějeme-li k závěru o nepravé retroaktivitě, neboť závěr o retroaktivitě pravé se v nyní posuzované věci může oprávněně již z důvodů uvedených většinou jevit kontraintuitivním, jsem přesvědčen, že dosavadní judikatura klade přísné požadavky při posuzování takového druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav a uvedeného konfliktu hodnot z hlediska proporcionality s ohledem na intertemporalitu (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 144 až 149). Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako povaha dotčených nabytých práv, společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 149), časové souvislosti, a to i z hlediska, zda se v necelých třech měsících od platnosti nové právní úpravy do června 2023 mohli příjemci důchodu na tuto novou situaci adaptovat apod. (kupříkladu i včetně zohlednění, že napadená ustanovení vznikla v době, kdy dosud povinnost státu nebyla splatná, neboť z toho důvodu totiž může být intenzita zájmu na ochraně právní jistoty a důvěry jednotlivců v právo nižší).

18. Podle nálezů sp. zn. Pl. ÚS 9/08 a sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dále platí, že jakékoli zpětné působení zákona je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, je-li vhodné a potřebné k dosažení zákonem sledovaného cíle, a bude-li při celkovém poměřování "zklamané" důvěry příjemců důchodů v nabytá práva oproti významu a naléhavosti důvodů právní změny zachována hranice únosnosti. Navíc větší pozornost, než řešení, zda jde o pravou nebo nepravou retroaktivitu, což bude vždy sporné, je třeba věnovat v těchto souvislostech jednotlivým zmíněným podstatným okolnostem, které je nutno zvažovat, když je namístě hovořit o přípustném či nepřípustném působení práva (srov. Koukal, P. Předvídatelnost, retroaktivita a zpětné působení práva. Právník č. 3/2016, s. 233-260).

19. V zásadě souhlasím s hodnocením účelu napadených ustanovení podle bodů 173 až 176 (ve smyslu způsobilosti vést k deklarovanému cíli, kterým je zde zájem na stabilních veřejných financích, s čímž mimochodem také souhlasím; posouzení vhodnosti z hlediska testu proporcionality je však podle mého názoru širší). Většina pléna však poté pokračuje ve výkladu bez jakéhokoli věcného zhodnocení potřebnosti napadených ustanovení, když v následujícím bodu 177 alibisticky uvádí, že se nebude zabývat hledáním konkrétního řešení, kterým by se mohlo dojít k témuž cíli. Většina pléna v následujících bodech v podstatě argumentuje toliko zachováním podstaty základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny. Proti tomu však argumentace navrhovatelky vůbec nesměřovala. Většina pléna se tak skutečnému vážení vzájemně proti sobě stojících hodnot vyhnula a posouzení podstaty návrhu příslovečně "hodila do mlhy".

20. Úkolem Ústavního soudu je právě dbát na dodržování základních pravidel při naplňování politické vůle vládnoucí většiny. Přijatý nález umožňuje veřejné moci schovat svá pochybení za závoj politických motivací a jinak jistě chvályhodný účel stability a vyrovnanosti státního rozpočtu, kterého však stále ani zdaleka nedosahujeme, a ozdravení veřejných financí. Ty však nemohou být samy o sobě důvodem, který Ústavnímu soudu znemožní zabývat se samotnou podstatou problému.

21. Tento moment je pro mě zásadní také proto, že právě zde měl Ústavní soud povinnost vypořádat zásadní argumenty svědčící proti přiměřenosti přijatého řešení. Tyto argumenty přitom nepovažuji za ryze odborné či politické. Neliší se od jiných okolností, které v praxi běžně řeší obecné soudy, ale také Ústavní soud, který se sám pravidelně (a správně) dovolává "posouzení všech konkrétních okolností každé věci". Mám zejména za to, že omezit či zrušit mimořádné valorizace šlo jednoduše dříve. To je podle mého klíčový argument, na který se měla většina pléna zaměřit.

22. V kombinaci s předchozím naplněním podmínek pro mimořádnou valorizaci dokonce dvakrát v roce 2022 nelze akceptovat základní argumenty, ze kterých vychází většina pléna, že vláda a vládnoucí většina v Parlamentu mohla být naplněním podmínek mimořádné valorizace v lednu 2023 (respektive v únoru oznámením míry inflace ČSÚ) "překvapená". Situace byla sice naléhavá a skokové zvýšení inflace a zejména indexu životních nákladů důchodců bylo výrazné v tom smyslu, že bylo zajisté legitimní učinit opatření ke snížení výdajů důchodového systému jako takové. Současně je však třeba hodnotit, že zmíněné opakované mimořádné valorizace v roce 2022, neboť v průběhu roku 2022 došlo (historicky poprvé) ke dvěma mimořádným valorizacím (červen a září), které spolu s řádnými valorizacemi a dopady zavedení tzv. "výchovného", jako jiného výdaje důchodového systému, v předchozím období (bod 179 nálezu), znamenaly dodatečné výdaje důchodového systému téměř o 100 mld. Kč, čímž došlo k nárůstu náhradového poměru (podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy) ze 40,2 % z konce roku 2021 až na 45,8 % v roce 2022 (bod 100 nálezu). To nepochybně byly vedle většinou zmiňovaných prognóz (zejména na vládě nezávislé České národní banky) signály, které nebylo možné ignorovat, neboť oproti mínění většiny naopak nasvědčovaly tomu, že zkrátka neexistovaly objektivní a legitimní důvody pro dosavadní pasivitu a podcenění blížící se situace.

23. Skutečnou hodnotu meziměsíční inflace a do značné míry i indexu životních nákladů důchodců (s ohledem na známé odlišnosti - zejména specifické zahrnutí cen potravin a léků) v lednu 2023 mohla a měla vláda predikovat již nejpozději 10. 11. 2022. Tehdy totiž ČSU zveřejnil údaje o inflaci v říjnu 2022, a bylo tedy zřejmé, jak zhodnotil zavedení energetického tarifu, jenž platil právě od října do prosince 2022, poněvadž tarif uměle snižoval spotřebitelskou inflaci, když dramaticky snižoval ceny elektřiny pro domácnosti. V lednu 2023 tak především v důsledku ukončení platnosti úsporného tarifu, který od ledna 2023 nahradilo "zastropování" cen energií, růst spotřebitelských cen (od června 2022) dosáhl 8,4 % a index cen (životních nákladů) domácností důchodců vzrostl na 11,5 %, když se zde projevilo také každoroční přeceňování s příchodem nového roku, které právě v roce 2023 bylo zvlášť vysoké. Vládnoucí většina tak naléhavost situace dokonce do značné míry způsobila sama (posunula uvedenými opatřeními růst inflace původně předpokládaný v prosinci 2022). Nevidím přitom žádný důvod, proč by Ústavní soud tyto okolnosti nemohl zohlednit. Při náležitém zhodnocení a predikování situace vyvíjející se v roce 2022 nebylo podle mého názoru nezbytné postupovat retroaktivně, ale bylo možno zvolit systémové řešení.

24. Bez významu zde pak není ani časové hledisko. Zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen dne 8. 3. 2023 a ke vzniku nároku na splatnost vyššího důchodu podle původní právní úpravy mělo dojít (již) v měsíci červnu. Oznámení ČSSZ se v takovém případě rozesílá v květnu 2023, jak se také stalo, ale už na základě právní úpravy novelizovaného zákona o důchodovém pojištění (většina pléna v nálezu tyto časové souvislosti neuvádí přesně a řádně je nehodnotí). Z uvedeného plyne, že šlo o nepřiměřeně krátký časový úsek na to, aby se příjemci důchodů na danou změnu mohli adaptovat. V této souvislosti připomínám, že samotné snížení valorizace důchodů zákonodárcem provedené bez přiměřeného předstihu má z hlediska principu důvěry v právo tytéž dopady jako pravá retroaktivita, a tedy může vést k závěru o jeho neústavnosti (srov. obdobně bod 35 odlišného stanoviska Jana Svatoně).

25. K tomu ještě považuji za potřebné připomenout, že existuje široká škála prostředků, které vedou k naplnění deklarovaného cíle (zájmu na stabilních veřejných financích), přičemž zákonodárce musí při jejich volbě a způsobu uplatnění dbát mimo jiné na to, aby z hlediska principu nabytých práv a ochrany důvěry v právo byly jeho zásahy co nejšetrnější. Nadto prohlubující se deficit na důchodovém účtu a především nezbytnost zásadní důchodové reformy, jak plyne z prognóz demografického vývoje a navazujících ekonomických analýz, jsou skutečnosti známé této i předchozím vládám, jakož i široké veřejnosti několik desetiletí. Stejně tak bylo již v polovině roku 2022 zřejmé, že Českou republiku postihne vysoká, až 20% inflace, která s ohledem na právní úpravu vyvolá zvýšené výdaje ze státního rozpočtu. Přesto však vláda na tuto skutečnost zareagovala se značným zpožděním a retroaktivně, byť nepravě, a vůči důchodcům, jako zranitelné skupině, přinejmenším značně necitelně.

26. Pro dodatečný kontext; mechanismus mimořádné valorizace (zjednodušeně řečeno) podle inflace zde funguje okolo 25 let, již od účinnosti zákona č. 155/1995 Sb. Dosavadní 5% hranice pro mimořádnou valorizaci platí nejdříve od roku 2008 (zákon č. 178/2008 Sb.). Sice souhlasím s tezí, že sociální zabezpečení je oblast právní úpravy, ve které lze stěží spoléhat na neměnnost právního řádu z důvodu nutné reflexe aktuálních společenských poměrů a ekonomické situace státu (srov. bod 169 nálezu), avšak u uvedeného pravidla, vytvořeného "na horší časy", a které skutečně přetrvalo po značnou dobu v podstatě celé porevoluční období hojné na zásadní společenské a ekonomické změny, jde o protimluv.

27. Uznávám, že dlouhodobá faktická existence právního pravidla nečiní toto pravidlo nezměnitelným. Avšak tím spíše se zde snižuje intenzita naléhavosti důvodů, které veřejnou moc vedou k retroaktivním účinkům právní úpravy. Intenzitu naléhavosti důvodů rovněž snižuje, že napadená ustanovení nebyla součástí systémového řešení problémů důchodového systému, nýbrž jednorázového rozpočtového opatření. Tak rovněž rozumím námitkám navrhovatelky vypořádaným v bodu 176 nálezu, jehož poselství ostatně považuji za nihilistické. Takřka u každého práva, které není zaručeno ústavním pořádkem, lze argumentovat tím, že jej lze vlastně zrušit a nic se nestane. K čemu pak jsou postuláty o rovnosti a důstojnosti v právech, přístupu k soudní ochraně, výhrady zákona, ochrany důvěry jednotlivců v právo a další "procedurální" ústavně zaručená práva a principy?

28. Bezpochyby by bylo možno spíše akceptovat zásah do důvěry jednotlivců v právo, šlo-li by o systémovou reakci na socio-ekonomické změny, které má právní úprava sociálního zabezpečení reflektovat, např. ve formě důchodové reformy, která je podle dopisů rozesílaných dne 9. 5. 2023 ministrem práce a sociálních věcí Mariánem Jurečkou příjemcům důchodů v souvislosti s dopadem zákona č. 71/2023 Sb. pro tuto vládu prioritou. Ani pravidla nastavení mimořádné valorizace, ani ekonomická situace, od které se její podmínky odvíjí, zde však podle všeho nebyly natolik nepředvídatelné a překvapivé, aby opodstatnily zásah do nabytých práv a oprávněné důvěry jednotlivců, že neklesnou výše jejich důchodů podle předem známých pravidel a individuálního právního nároku na mimořádné zvýšení důchodů podle zákona. Rovněž tím spíše, uznává-li sama většina pléna Ústavního soudu, že podstata návrhu zákona nebyla nikterak rozsáhlá ani složitá (bod 110 nálezu).

29. Jde zjednodušeně řečeno o to, že mohl-li zákonodárce přijmout určitou právní úpravu dříve a šetrněji, tím méně lze z hlediska ústavního pořádku akceptovat, že zasáhl do již nabytých práv, protože obecně platí, že stát může oprávněně vyžadovat od jednotlivců chování, jehož pravidla jsou stanovena a vyhlášena předem. V souvislosti s tím se měla vyřešit otázka, zda přijaté řešení skutečně bylo z hlediska veřejného zájmu nutné. S tímto podle mého stěžejním aspektem návrhu se většina pléna nevypořádala.

30. Nevypořádala se však dále ani s otázkou ochrany nabytých práv (viz Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 209). Přestože většina pléna v bodech 141 a následujících tento princip zmiňuje, a dále jej považuje za uplatnitelný, nevyvozuje z něj v dalších částech odůvodnění žádné důsledky, a to přesto, že se i podle názoru většiny problematika nabytých práv překrývá s problematikou zpětného působení právních norem anebo s ní úzce souvisí v tom smyslu, že zde obdobným způsobem působí princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva. Tuto argumentaci tak považuji za nedostatečně vypořádanou.

31. Řada argumentů svědčících ve prospěch důvěry jednotlivců v právo nebylo ani vyslyšeno, natož logicky vypořádáno v jejich podstatě. To znovu považuji za zásadní nedostatek přijatého nálezu, který snižuje jeho legitimitu. To platí tím spíše, proběhlo-li ve věci veřejné jednání. Povrchní argumentace většiny pléna u poměřování dotčených hodnot budí oprávněně dojem, že konáním veřejného jednání šlo Ústavnímu soudu jen o jeho image. Čím jiným však lze budovat důvěryhodnost soudního tělesa chránícího ústavnost, než svědomitou soudcovskou argumentací, vnímavou k argumentům názorových oponentů, a s respektem ke kontinuitě vlastní praxe.

32. Veřejný zájem na straně veřejné moci (opodstatňující retroaktivní podobu právní úpravy) tedy považuji pro existující okolnosti uvedené shora za výrazně slabý. Jde-li pak o okolnosti na straně "zklamaných", považuji za podstatné, jakého okruhu osob se změna dotýká a jaký má pro ně dotčené právo význam. Přihlížím i k tomu, že příjemci důchodových plnění jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a které s ohledem například na svůj věk či zdravotní stav zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování a přizpůsobení se neočekávaným změnám. I když sporné snížení důchodů nelze označit co do kvantity za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů, byť nikoli těch nejnižších (viz bod 182 nálezu), existuje nezanedbatelná skupina, u které bude příslušný rozdíl (okolo 1 000 Kč měsíčně) v období velké inflace hrát zcela zásadní roli.

33. Respektuji i další okolnosti tvrzené většinou pléna v bodu 182 nálezu o snaze zákonodárce minimalizovat dopady napadených ustanovení do majetkové sféry příjemců důchodu. Avšak protože s většinou pléna nesouhlasím v určující otázce okamžiku vzniku individuálního právního nároku (ve shora uvedeném smyslu - viz body 10 až 16 tohoto odlišného stanoviska), a tudíž vycházím z předpokladu přímé kolize s nabytými právy příjemců důchodu a faktických účinků napadených ustanovení, nemohou pro mě tyto důvody ve srovnání s nízkou intenzitou veřejného zájmu představovat dostatečně naléhavé argumenty, které opodstatní výrazný zásah do důvěry jednotlivců v právo.

34. Ze všech uvedených důvodů jsem proto přesvědčen, že většina pléna se nejen s podstatou návrhu náležitě a věcně nevypořádala, ale též dospěla k chybnému závěru o okamžiku vzniku nabytých práv a z nich vyplývající individuální právní nárok a nezohlednila náležitý význam argumentů svědčících ve prospěch ochrany nabytých práv příjemců důchodu a jejich zklamané důvěry v právo.

35. V návaznosti na tyto argumenty, byť neshledávám v tomto případě retroaktivitu pravou, ale "jen" nepravou, se připojuji i k části odlišného stanoviska soudce Jana Svatoně, podle kterého se zákonodárcův prostor pro takovou změnu právní úpravy zužuje, čím bližší je doba oznámení ČSU a splatnost takového plnění (blíže viz body 28 a 29 jeho odlišného stanoviska). Stejně jako Jan Svatoň nemohu přehlédnout ani skutečnost, že tak vysoká míra inflace v roce 2022 nemá jen vnější příčinu (v této souvislosti se hovoří o tzv. dovezené inflaci), ale i příčinu vnitřní, která tkví v činnosti ústavních orgánů - České národní banky, která je odpovědná za cenovou stabilitu (čl. 98 odst. 1 Ústavy), a/nebo samotné vlády, která odpovídá za ekonomickou a finanční stabilitu státu. Tato skutečnost zřetelně plyne ze srovnání míry inflace v České republice a v ostatních zemích Evropské unie, kdy tato v rozhodné době byla (a stále je) v České republice jednou z nejvyšších.

36. Přestože tedy respektuji legitimní zájem vlády a zákonodárce na stabilních veřejných financích, kterým v podstatě odůvodňují přijetí zákona č. 71/2023 Sb., ten nemůže za daných okolností převážit nad principem ochrany důvěry jednotlivce v právní řád a nabytá práva ve shora uvedeném smyslu. Z hlediska ústavnosti jde o nepřípustné, byť jen nepravě, retroaktivní působení práva v čase. Tímto postupem byl porušen čl. 1 Ústavy České republiky, ale i základní práva příjemců důchodů, která jsou jim ústavně zaručena čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.

V Brně dne 17. ledna 2024

Pavel Šámal

Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k výroku a odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23

V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/23:

Nesouhlasím s výrokem zamítajícím návrh skupiny poslanců na zrušení § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., který je založen na údajném prokázání, že byly splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze (bod 100. odůvodnění) a že nedošlo k nepřípustné pravé retroaktivitě (bod 163. odůvodnění), ani s jeho odůvodněním.

Argumenty vyvracející právně vadné závěry většinového rozhodnutí přehledně a fundovaně shrnul v odlišném stanovisku původní soudce zpravodaj Jan Svatoň, a protože nepovažuji za účelné jejich opakování, připojuji se k jeho stanovisku. Toliko zdůrazňuji, že již na podzim roku 2022 existoval dostatek údajů o budoucím vývoji inflace, resp. o předpokládaném růstu cen ve smyslu § 67 odst. 6 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 19. 3. 2023 [např. k odhadu vlivu konce poskytování příspěvku na úhradu nákladů za energie (tzv. úsporného energetického tarifu) nebylo třeba žádných odborných prognóz nebo speciálního vzdělání], na jejichž základě vláda mohla a měla včas připravit redukci mimořádné valorizace. Zůstala-li nečinná, nelze se divit, že ve veřejném prostoru byly publikovány úvahy o důvodech její nečinnosti - obavy z výsledku prezidentské volby.

V Brně 17. ledna 2024

Josef Fiala

", "next": 0}