104. Ustanovení čl. 61 a 63 finančního nařízení navazují na zrušené, ale nadále použitelné nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (viz jeho čl. 57 a zejména čl. 59 odst. 1, nyní čl. 63 odst. 1 finančního nařízení), kde je při plnění rozpočtu v rámci tzv. sdíleného řízení zakotvena povinnost členského státu dodržovat zásady řádného (sound) finančního řízení, transparentnosti a zákazu diskriminace a zajišťovat viditelnost činnosti Unie při správě jejích finančních prostředků. S ohledem na právní účinky nařízení podle čl. 288 SFEU, tj. jejich přímou použitelnost, lze jen na tuto povinnost poukázat s tím, jaké povinnosti jsou v této souvislosti v čl. 63 finančního nařízení členským státům stanoveny. Co se týče jeho účinků v právu České republiky, Ústavní soud odkazuje na stanovisko, které obecně k nařízením unijního práva vyjádřil v nálezu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), kde zdůraznil jejich bezprostřední použitelnost a přednost při aplikaci (zásada d'effet direct ou d'applicabilité directe), bez ohledu na to, zda vnitrostátní zákon výslovně používá odkaz na "přímo použitelný předpis EU", či nikoli, neboť bezprostředním právním základem vnitrostátních účinků norem sekundárního práva Unie jsou ústavním postupem (čl. 10a Ústavy) ratifikované Smlouvy. To se týká rovněž povinnosti členského státu ukládat příjemcům finančních prostředků jako součást právních a správních opatření "účinné, odrazující a přiměřené sankce, stanovují-li tak odvětvová pravidla nebo zvláštní ustanovení vnitrostátních právních předpisů" (čl. 63 odst. 2 finančního nařízení). Vysoká míra abstrakce ustanovení unijních předpisů ukládajících členským státům povinnosti přijmout vhodná opatření, která zamezí střetu zájmů (čl. 61 odst. 1, čl. 63 finančního nařízení, čl. 24 směrnice 2014/24/EU), poté vyžaduje konkretizaci vnitrostátním normativním nástrojem. Tím však samotný § 3 zákona o střetu zájmů bez napadených ustanovení § 4a až 4c pro svou obecnost může být jen částečně.
105. Totéž platí pro povinnost států přijmout vhodná (preventivní) opatření, která u funkcí v rámci jejich odpovědnosti zamezí vzniku střetu zájmů a která řeší situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů (čl. 61 odst. 1 finančního nařízení), přičemž ke vzniku střetu zájmů postačuje "zpochybnění" nestranného a objektivního výkonu funkcí účastníka finančních operací. Z pohledu právní terminologie je proto třeba poukázat na to, že tento obrat ("... where the impartial and objective exercise of the functions of a financial actor or other person, as referred to in paragraph 1, is compromised ...") je v české verzi přeložen značně volně jako "ohrožení" vzhledem k požadavku objektivního vnímání střetu zájmů ("... situations which may objectively be perceived as a conflict of interests ..."), jak to vyžaduje čl. 61 odst. 1 finančního nařízení in fine. Výslovně je zde zdůrazněno, že se to vztahuje i na vnitrostátní orgány na všech úrovních podílející se na plnění rozpočtu v přímém, nepřímém a sdíleném řízení, včetně přípravy na tuto činnost, na auditu nebo na kontrole (tedy nejen na samotném meritorním rozhodování). Stejně tak byl vyjádřen střet zájmů v předchozím nařízení č. 966/2012, tedy jako "ohrožení", zatímco hledisko "objektivního vnímání" ještě tento text neobsahoval. Vzhledem k podmíněnosti napadených ustanovení (zejména § 4b a 4c zákona o střetu zájmů) právem EU je nepochybné, že východiska pro vymezení střetu zájmů, s ohledem na jejich význam pro zachování pravidel hospodářské soutěže na jednom společném trhu se společným rozpočtem a finančními prostředky, vyžadují, aby toto pojetí střetu zájmů (nyní výslovně zpřísněné) bylo respektováno jak vnitrostátním zákonodárcem, tak jeho orgány, které unijní právní úpravu střetu zájmů v konkrétních případech implementují (legislativní transpozicí, přímou správní a soudní aplikací atd.).
106. V posuzované věci to znamená, že při výkladu sporných a napadených ustanovení zákona o střetu zájmů je třeba mimo jiné vycházet rovněž z obsahu a účelu finančního nařízení, zejména pak s přihlédnutím k definici pojmu "střet zájmů" obsažené v něm v bodě 104 recitalu a čl. 61 odst. 3 finančního nařízení (zde je sedes materiae). Ze zřetele pak nelze pouštět ani na něj navazující prováděcí unijní předpisy, jako jsou zejména:
a) příloha I oddíl VIII písm. D bod 5 směrnice Rady 2011/16/EU o správní spolupráci v oblasti daní a o zrušení směrnice 77/799/EHS, podle které se pod "ovládající osobou" rozumí fyzické osoby, které mají kontrolu nad subjektem. V případě svěřenského fondu se tímto termínem rozumí zakladatel, správce svěřenského majetku, osoba vykonávající dohled nad správou fondu (pokud existuje), obmyšlený nebo skupina obmyšlených a jakákoli jiná fyzická osoba mající nejvyšší faktickou kontrolu nad svěřenským fondem a v případě právního uspořádání, které není svěřenským fondem, se tímto termínem rozumí osoby v rovnocenném nebo obdobném postavení. Přitom toto ustanovení ukládá, aby byl pojem "ovládající osoby" vykládán způsobem, který je v souladu s doporučeními Finančního akčního výboru (Financial Action Task Force),
b) čl. 3 odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES, podle kterého je skutečným majitelem třeba rozumět fyzickou osobu nebo osoby, které v konečném důsledku vlastní nebo kontrolují klienta, nebo fyzickou osobu nebo osoby, jejichž jménem se transakce nebo činnost provádí, což zahrnuje přinejmenším:
a) v případě společností:
i) fyzickou osobu nebo osoby, které v konečném důsledku vlastní nebo kontrolují právnickou osobu prostřednictvím přímého nebo nepřímého vlastnictví dostatečného akciového či vlastnického podílu nebo hlasovacích práv v uvedené právnické osobě, včetně akcií na doručitele, nebo prostřednictvím kontroly jinými prostředky nad uvedenou právnickou osobou, jež není společností kotovanou na regulovaném trhu, která podléhá požadavkům na zveřejnění informací v souladu s právem Unie nebo která podléhá rovnocenným mezinárodním standardům zajišťujícím přiměřenou transparentnost informací o vlastnictví.
Indikátorem přímého vlastnictví je akciový podíl 25 % plus jedna akcie či vlastnický podíl větší než 25 %, který v klientovi drží fyzická osoba. Indikátorem nepřímého vlastnictví je akciový podíl 25 % plus jedna akcie či vlastnický podíl větší než 25 %, který v klientovi drží společnost kontrolovaná jednou nebo více fyzickými osobami nebo několik společností kontrolovaných stejnou fyzickou osobou nebo fyzickými osobami. Toto ustanovení platí, aniž je dotčeno právo členských států rozhodnout o tom, že indikátorem vlastnictví nebo kontroly může být nižší procentní podíl. Kontrolu jinými prostředky lze určit mimo jiné v souladu s kritérii stanovenými v čl. 22 odst. 1 až 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/34/EU(29);
ii) fyzickou osobu nebo osoby ve vrcholném vedení, jestliže po vyčerpání všech možných prostředků a za podmínky, že neexistuje žádné důvodné podezření, není identifikována žádná osoba podle bodu i) nebo jestliže existuje pochybnost o tom, že identifikovaná osoba nebo osoby jsou skutečnými majiteli; povinné osoby vedou záznamy o krocích učiněných k identifikaci skutečného majitele podle bodu i) a tohoto bodu.
b) v případě svěřenských fondů:
i) zakladatele;
ii) svěřenského správce nebo svěřenské správce;
iii) osoby vykonávající dohled nad správou fondu, existují-li;
iv) obmyšlené, nebo pokud ještě nebyly určeny konkrétní fyzické osoby, které mají prospěch z právního uspořádání nebo právnické osoby, okruh osob, v jejichž hlavním zájmu je právní uspořádání nebo právnická osoba založena nebo provozována;
v) jakoukoli jinou fyzickou osobu, která v konečném důsledku vykonává kontrolu nad svěřenským fondem prostřednictvím přímého či nepřímého vlastnictví nebo jinými prostředky;
c) v případě právnických osob, jako jsou například nadace, a v případě právních uspořádání obdobných svěřenským fondům fyzickou osobu nebo osoby v rovnocenném nebo obdobném postavení, jaké mají osoby uvedené v písm. b).
K tomu je třeba poznamenat, že čl. 32 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie, obsahoval bližší popis jednání, jež mohou představovat střet zájmů. Takovými jednáními bylo zejména:
a) poskytnutí neoprávněných přímých nebo nepřímých výhod sobě nebo jinému;
b) odmítnutí poskytnout příjemci práva nebo výhody, na něž má nárok;
c) nepřípustná nebo zneužívající jednání nebo opomenutí uskutečnit nezbytná jednání;
d) jednání, jež může narušit nestranný a objektivní výkon povinností určité osoby, např. členství v hodnotícím výboru v zadávacím řízení nebo v řízení o udělení grantu, může-li tato osoba získat z výsledku těchto řízení přímou či nepřímou finanční výhodu.
Toto nařízení bylo zrušeno rozhodnutím Komise (EU) 2018/1520 (L 256/67 Úřední věstník EU) s odůvodněním, že má snížit složitost finančních pravidel o rozpočtu, a aby se zahrnula příslušná pravidla do jediného finančního nařízení, přičemž čl. 32 nařízení č. 1268/2012 byl podle srovnávacího přehledu vypuštěn bez náhrady. Nyní je proto třeba vycházet z obecné formulace v čl. 61 a souvisejících ustanovení, která tuto úpravu zpřísňují.
107. Právě uvedené právní předpisy EU jsou významné nejen bezprostředně pro vnitrostátní regulaci hospodářské soutěže a svobody podnikání, nýbrž nepřímo i soutěže politické (blíže sub 159). Napadenou právní úpravu je proto v rámci abstraktní kontroly ústavnosti třeba posuzovat nikoli jako prostředek pro vyřazení konkurenta v politické soutěži, nýbrž jako způsob, jak naplnit závazek a zajistit vnitrostátní účinky práva EU. Ve vztahu k právu EU je přitom ustanovení § 4a na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů především řešením vnitrostátních otázek politického a ústavního systému (blíže sub 160), což již není otázkou čl. 4 odst. 3 SEU zakotvujícího zásadu loajální spolupráce, nýbrž čl. 2 SEU obsahujícího výčet základních hodnot společných EU i jejím členským státům (srov. např. Sommermann, K. P. § 3 Die gemeinsamen Werte der Union und der Mitgliedstaaten. In: Niedobitek, M. (Hrsg.). Europarecht. Grundlagen und Politiken der Union. De Gruyter Handbuch. 2. Auflage. Berlin/Boston, 2020, s. 257) a čl. 4 odst. 2 SEU zaručujícího respektování národní identity členského státu. Proto nelze přisvědčit námitkám, že něco takového pro Českou republiku z práva EU neplyne, a že jde proto pouze o zneužití práva EU v politické soutěži uvnitř státu.
108. Je důležité, že oba výklady právní úpravy střetu zájmů, tzn. ústavně konformní i eurokonformní, nevedou k vzájemně si odporujícím výsledkům již s ohledem na imperativnost pokynu (nejde o doporučení) členským státům. Zejména napadená ustanovení § 4b a 4c zákona o střetu zájmů jsou prováděcími opatřeními sankčně procesního a kontrolního typu k implementaci právních předpisů Evropské unie, tj. především (nyní) finančního nařízení a směrnice 2014/24/EU. Závazek členských států k přijetí těchto opatření je stanoven imperativně, jak to prokazují jejich formulace - "se zdrží jakéhokoliv jednání, jež by mohlo uvést jejich zájmy do střetu se zájmy Unie", "zamezí vzniku střetu zájmů" (čl. 61 odst. 1 finančního nařízení), "(aby) přijaly vhodná opatření k prevenci, odhalování a nápravě střetu zájmů", "zamezily tak narušení hospodářské soutěže" (čl. 24 směrnice 2014/24/EU).
109. Lze uzavřít, že při výkladu vnitrostátních právních předpisů, včetně ústavních, je proto třeba naplňovat čl. 1 a 10a Ústavy ve vztahu k právu EU rovněž tak, že je-li možno vnitrostátní právo vyložit několika způsoby, je nutno zvolit tzv. eurokonformní výklad, tj. výklad podporující realizaci závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, nikoli výklad, jenž realizaci znemožňuje [viz již nálezy ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) či ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.), nejnověji např. ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (N 200/91 SbNU 485; 51/2019 Sb.) nebo zejména ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 45/17 (N 76/94 SbNU 19; 161/2019 Sb.)]. Jinými slovy, v oblasti spadající rovněž do působnosti práva EU je třeba dotčené vnitrostátní předpisy vykládat s přihlédnutím k principům plynoucím z práva unijního [obdobně viz také nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.)]. Z toho plyne pro posuzovanou věc závěr, že je-li předmětem ústavního přezkumu vnitrostátní zákon "navázaný" na přímo použitelný předpis unijního práva (zpravidla) neskýtající Parlamentu prostor k vlastnímu zákonodárnému uvážení, ale jen k jeho případné konkretizaci či adaptaci (viz čl. 288 SFEU), není to v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2 odst. 1, čl. 10a Ústavy). To proto, že kromě ochranné funkce materiálního jádra Ústavy v čl. 9 odst. 2 [nález ze dne 26. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.)] tvoří obdobné hodnoty tzv. materiální jádro unijního práva (čl. 2 SEU, Listina základních práv EU); hodnotová soudržnost takového multicentrického či heterarchického (víceúrovňového) celku chrání i jeho části, mezi něž patří také právní řád České republiky. Nejde tak o referenční kritérium pro posuzování ústavnosti vnitrostátního práva, nýbrž o prostředek k výkladu veřejnoprávního aktu tam, kde vnitrostátní zákonodárce nemá možnost jiné úpravy, než k jaké právo EU členský stát zavazuje (viz k tomu nejnověji závěry Spolkového ústavního soudu např. v usnesení z 6. 11. 2019 (viz Beschluss vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 - Recht auf Vergessen II - dostupné na www.bundesverfassungsgericht.de).
5. Rozdílné podmínky volitelnosti, jmenovatelnosti a podmínky pro výkon veřejné funkce z hlediska námitky možné diskriminace
110. Jednou za základních námitek navrhovatele a vedlejší účastnice proti napadené právní úpravě je tvrzení o jejím rozporu s čl. 21 odst. 4 Listiny, popř. s čl. 3 odst. 3 Listiny ve vztahu k osobám, které usilují o výkon veřejné funkce a současně splnily veškeré podmínky k tomu, aby tuto funkci mohly zastávat, čímž jim je způsobena újma na jejich právech. Nic takového z § 4 až 4c zákona o střetu zájmů nelze dovodit. Již v souvislosti s námitkami porušení čl. 40 Ústavy [sub VIII. b)] bylo zdůrazněno, že je třeba odlišovat volitelnost jako vymezení podmínek pro způsobilost ucházet se o volenou funkci a stanovení podmínek pro to, aby již do funkce zvolená osoba mohla tuto funkci vykonávat a jak by ji měla vykonávat, aby se nedostala do střetu zájmů (srov. např. § 4a zákona o střetu zájmů, § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), byť toto omezení má v podstatě jen formu legis minus quam perfecta (viz níže). Kandidovat proto může i ten, kdo ještě tyto podmínky nesplňuje, jestliže nejsou součástí pojmu volitelnosti [viz k tomu na příkladu potestativní podmínky pobytu při obecních volbách nález ze dne 23. 7. 2019 sp. zn. IV. ÚS 4241/18 (N 140/95 SbNU 191)]. To plyne v posuzované věci z § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů, který právně neřeší zánik mandátu [oproti čl. 25 písm. a) Ústavy], nýbrž povinnosti toho, kdo mandát získal, odstranit právní překážky při výkonu již volbou získané funkce (srov. čl. 19 odst. 3 Ústavy a např. § 4 odst. 4 nebo § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů). Totéž nakonec platí pro "jmenovatelnost", tedy pro ten okruh subjektů, kterých se argumentace volebním zákonem či právem nemůže týkat a kde jsou ovšem s ohledem na zvláštnosti procedury jmenování jiné možnosti, jak uvést do souladu podmínky výkonu funkce (tedy i řešení střetu zájmů) a okamžik ustanovení do funkce. Je zde proto zásadní rozdíl např. od podmínky volitelnosti spojené se zánikem soudcovské funkce podle § 19 zákona č. 385/2000 Z. z., o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění zákona č. 282/2019 Z. z., podle kterého souhlas soudce s kandidaturou ve volbách se považuje za vzdání se funkce soudce, což značí, že soudce není do poslanecké a obdobné volené funkce vůbec volitelný, takže nejenže do ní nemůže být zvolen, ale ani se o ni jako osoba ve funkci soudce ucházet. V takovém případě by již o součást volebního práva šlo, bez ohledu na to, jak složitý problém je zde řešen [důvěra v nezávislost (apartijnost, apolitičnost) soudnictví a právo ucházet se o volenou funkci].
111. Právní úprava neslučitelnosti funkcí nezasahuje do pasivního volebního práva, jak uvádí vedlejší účastnice. Toto právo (přesněji podmínky volitelnosti) určuje, za jakých podmínek se může fyzická osoba ucházet o volenou funkci v zastupitelském orgánu (čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy, § 5 odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb. či zákona č. 491/2001 Sb.), zatímco ve druhém případě jde již o úpravu výkonu funkce a právních následků, které jsou se vznikem veřejné funkce spojeny (viz čl. 21 až 28 Ústavy a řadu dalších, § 5 odst. 3 zákona o střetu zájmů, § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 130/2000 Sb. či zákona č. 491/2001 Sb.). Tyto instituty tak na sebe z časového hlediska navazují, nikoliv však vždy, neboť neslučitelnost funkcí se dotýká daleko širšího okruhu osob, nejen těch, které jsou ustanovovány do své funkce volbou.
112. Úprava případné neslučitelnosti (inkompatibility) funkcí tak nemusí být součástí volebního zákona (na rozdíl od ineligibility - viz např. čl. 65 odst. 2 in fine Ústavy) a obdobně tomu nebude ani v případě střetu zájmů, jak se snaží dovodit vedlejší účastnice. Oba tyto instituty je třeba důsledně rozlišovat, a to s ohledem na odlišný předmět i způsob právní regulace. V případě střetu zájmů je řešen možný konflikt mezi veřejným a soukromým zájmem veřejného funkcionáře. Navrhovatel a vedlejší účastnice zde při argumentaci dělbou moci nedostatečně zohledňují účel zákona o střetu zájmů vymezený v § 1 písm. a) [viz k tomu blíže sub IX. a) 3.], podle něhož se dotčené osobě ukládají zákazy výkonu dalších činností (§ 4 odst. 1, § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů), povinnosti činit opatření, aby k takovému konfliktu nedošlo (§ 4 odst. 3, § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů), a stanovují se právní následky, nesplní-li svou povinnost (srov. § 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů), včetně dalších omezení veřejného funkcionáře či třetích osob (§ 4b a 4c zákona o střetu zájmů).
113. Je rozdíl mezi neslučitelností veřejných funkcí, tedy dvou veřejných zájmů (pravou inkompatibilitou), a střetem zájmu veřejného a soukromého. Ustanovení § 3 zákona platí pro obě situace. Podle zákona o střetu zájmů je povinností veřejného funkcionáře v situacích podle § 4 až 6 zákona o střetu zájmů stále pravidla pro střet stanovená § 3 zákona o střetu zájmů dodržovat, a to i ve lhůtě, která je mu dána pro to, aby stav neslučitelnosti funkcí odstranil (např. § 4 odst. 3, § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů). Neslučitelnost funkcí má za následek zánik (v případě absolutní neslučitelnosti) nebo přerušení výkonu jedné z neslučitelných funkcí nebo činností (temporální inkompatibilita), zatímco v případě střetu zájmů dostačuje zachování pravidel stanovených v § 3 zákona o střetu zájmů, které jinak než upřednostněním veřejného zájmu řešit nelze. Jinou cestou je jen vzdání se nebo přerušení výkonu veřejné funkce. Veřejné právo zde neurčuje, co a kdo může vlastnit či podnikat, nýbrž určuje, čím je při výkonu veřejné funkce vázán, tedy nikoli osobním, nýbrž veřejným zájmem a obecným blahem. Nejde tak ani o nepřímou (natož přímou) diskriminaci, neboť je na svobodné volbě (srov. čl. 21 odst. 1 Listiny - princip svobodných voleb) toho, kdo hodlá přijmout kandidaturu či nominaci na veřejnou funkci, zda tomuto požadavku vyhoví. Jinak ale platí ono, v této situaci často citované (viz např. Davis, M., Stark, A. (eds.) Conflict of Interest in the Professions. Oxford University Press, Oxford 2001, s. 15 až 17), biblické podobenství z Nového zákona, podle kterého nikdo nemůže sloužit současně dvěma pánům (tam Bohu, nebo mamonu), zde veřejnému zájmu, nebo zájmu osobnímu či soukromému.
114. Současně je třeba uvést, že podstata posuzované věci tkví v tom, že - jak bylo shora podrobně odůvodněno - náš ústavní pořádek na rozdíl od některých států, s výjimkou několika volebních cenzů, jako jsou občanství, věk, místo trvalého pobytu v případě zastupitelů, rotace funkcí, popř. ineligibilita podle čl. 65 odst. 2 Ústavy v případě prezidenta republiky, neumožňuje tzv. předstižně (srov. Rychetský, P. In: Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, čl. 70 bod 4) vyloučit někoho předem z práva ucházet se o zvolení. Teprve zvolením nastává možná situace střetu zájmů a nutnost jej vyřešit, popř. alespoň řešit. U volených funkcí platí de lege fundamentali lata, že o tom, kdo je vhodným pro výkon volené funkce reprezentanta takové pospolitosti, rozhodnou sami voliči; ti současně (v mezích ústavního pořádku) určí kritéria pro to, co považují za správné (jak lze dovodit z čl. 2 odst. 1 Ústavy). Podle čl. 21 odst. 4 Listiny je možné takové omezení stanovit jen jako výjimku z této obecné právní úpravy při zachování zásady rovného zacházení, rovnoprávnosti a nediskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny). Není-li to v rozporu s těmito výslovně stanovenými kritérii, lze sice stanovit další podmínky pro přístup k voleným či jiným veřejným funkcím, avšak jen tehdy, nejde-li o jinak "neodůvodněné omezení" (čl. 25 Paktu in principio), tedy v našich podmínkách za dodržení pravidel pro omezení základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny, čl. 70 Ústavy v případě členů vlády) včetně respektování principu proporcionality zásahu.
115. Argumentace vedlejší účastnice zde neobstojí [viz k tomu též sub IX. b) a IX. c)]. Je proto rozdíl v případě ucházení se o zvolení, kde by bylo možno považovat za nepřímou diskriminaci stanovení takových podmínek pro výkon poslanecké a jiné volené funkce, které by její výkon v případě zvolení fakticky znemožnily, což by bylo v rozporu s principy demokracie, svobodných voleb a reprezentativního mandátu podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a čl. 21 a 22 Listiny. Proto je namístě odlišení osobní a věcné působnosti § 4 oproti § 4a až 4c zákona o střetu zájmů. Každý, kdo splňuje výše uvedené podmínky, má právo se ucházet o zvolení (nikoli bez dalšího o jmenování do exekutivní funkce a setrvání v ní), nebýt protiprávně vyloučen z kandidování, volební kampaně a v případě, že je zvolen, z práva na výkon volené funkce. Není však právo např. na to, aby se proto někdo stal starostou, hejtmanem či předsedou vlády nebo nositelem jiné veřejné funkce. Jmenovaná funkce je navíc spjata z povahy věci samé s požadavky na její výkon (odbornost, vzdělání, bezúhonnost, doba praxe atd.). V případě jmenování bude tedy záležet na tom, o jakou veřejnou funkci jde, protože je třeba rozlišovat mezi jmenovanými funkcemi, které jsou (nebo by měly být) vůči výsledkům voleb v "odstupu", a takovými (jako zčásti v posuzované věci), které na výsledku voleb závisejí, takže se pro ně naopak ani v ústavním pořádku nějaká bližší kritéria nestanoví; nebylo by to ani možné, protože by to bylo v rozporu s principy parlamentní demokracie. Poslanecká sněmovna složená na základě výsledku voleb pak následně legitimuje vládu k výkonu funkce (nikoli prezident jako jmenovací orgán); z tohoto hlediska volba prezidenta republiky, byť přímá, není "nepřímou" volbou vlády, natož pak jejích jednotlivých členů. Člen vlády nedisponuje svobodou rozhodování a svobodným mandátem jako ten, kdo byl zvolen do zastupitelského sboru. Možno shrnout, že nelze argumentovat nárokem na analogický postup jako v případě práva zvoleného kandidáta na poslance [srov. k tomu nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 44; 318/2009 Sb.)], oproti pouhé možnosti být vzat v úvahu, popř. být navržen do funkce člena vlády, stejně jako o tuto funkci během několika dnů přijít.
116. Právní předpisy České republiky nikomu předem nebrání ucházet se o volenou nebo jinou veřejnou funkci z důvodu možného střetu zájmů založeného na majetku nebo provozování určité činnosti; nestanoví tedy předem, že se o ni vůbec nelze ucházet z důvodu střetu zájmů či vzniku neslučitelnosti funkcí. V takovém případě by sporné otázky musely být vyřešeny dříve, než by k volbě nebo jmenování došlo. Naopak stanoví, že o veřejnou funkci se při splnění dalších podmínek (věk, občanství, vzdělání, odbornost, praxe atd.) může ucházet každý s tím, že případný vznik neslučitelnosti nebo střetu zájmů bude řešen až v případě, že veřejnou funkci nabude. Jinak řečeno, náš ústavní pořádek vyžaduje, aby se rozhodovali uchazeči o veřejnou funkci, nikoli aby stát změnil svou povahu tím, že se přizpůsobí osobní situaci a soukromým zájmům uchazečů a přestane být představitelem veřejného zájmu a obecného blaha pro všechny, jak již bylo vyloženo.
117. Z hlediska obecných východisek pro hodnocení jak kautel střetu zájmů, tak přechodných ustanovení pro jejich zakotvení ústavodárce (sledován zákonodárcem) zvolil řešení, které plně odpovídá demokratickým hodnotám, jejichž zachování vyžaduje čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy. Ze dvou možností přitom zvolil tu, která je sice spjata s řadou složitých problémů, nicméně lépe odpovídá principu rovného přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, popř. podle čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 79 odst. 2 Ústavy a možnosti svobodně se ucházet o zvolení nebo jmenování do veřejné funkce, nikoli to řešení, které by určitou skupinu osob, popř. dokonce konkrétní osobu předem z přístupu k veřejné funkci vyloučilo. Podstatné je, že jde o omezující zásah do základních práv a svobod nositelů veřejných funkcí, což znamená, že takovou právní úpravu lze vykládat jen doslovně (interpretatio stricta), nikoli rozšiřujícím způsobem (např. pojem obchodní společnost nelze vykládat jako obchodní korporaci, jen veřejní funkcionáři "uvedení" v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů mají povinnosti, zákazy a omezení podle § 4a zákona o střetu zájmů).
6. Požadavky transparentnosti a integrity veřejného funkcionáře jako východisko pro hodnocení ústavnosti úpravy střetu zájmů a námitek navrhovatele a vedlejší účastnice
118. Z hlediska hodnocení ústavnosti napadených ustanovení jsou oproti tvrzení navrhovatele a vedlejší účastnice důležitá opatření vedoucí k transparentnosti a integritě výkonu veřejné funkce jako konkrétní projev níže uvedených ústavních požadavků (zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy). Přisvědčit jejich kritice by znamenalo zpochybnit ústavnost napadené právní úpravy jako celku, a nejen to, současně se tak dostat do střetu s požadavky plynoucími pro členské státy EU i s obecným chápáním fungování veřejné moci. I když naše právní úprava střetu zájmů ve srovnání se zahraničními tento účel nevyjadřuje takto obecně [srov. např. chorvatský Zakon o sprečavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti (stav k 1. 1. 2020), který po vzoru francouzské úpravy v čl. 1 odst. 2 stanoví povinnost posilovat integritu, objektivitu, nestrannost a průhlednost při plnění veřejných povinností a důvěru občanů v orgány veřejné moci], lze dojít k závěru, že tyto principy odpovídají standardům právní úpravy střetu zájmů v jiných demokratických státech a v právu EU a především mají oporu v ústavních zásadách organizace a fungování veřejné moci v České republice (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 až 3, čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 21 a 22 Listiny).
119. V souladu s těmito ústavními východisky je princip transparentnosti nezbytným předpokladem toho, aby výkon veřejné funkce mohl být podroben kontrole ze strany nejen státu, nýbrž i kritickému hodnocení ze strany veřejnosti (zejména § 13 odst. 7 a § 25 odst. 5 zákona o střetu zájmů), tak jak to odpovídá ústavnímu principu demokratické republiky (jako věci veřejné) podle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny. Týká se jak osoby veřejného funkcionáře, tak výkonu funkce samotné a prosazuje se zakotvením povinnosti, která spočívá v tom, že veřejní funkcionáři při ujmutí se veřejné funkce, v jejím průběhu a po jejím skončení musí oznámit své majetkové a další poměry (viz § 7 a násl. zákona o střetu zájmů). Povinnost zveřejňování majetkových poměrů je někde brána jako alternativa k různým zákazům v oblasti tzv. hospodářské inkompatibility zejména tam, kde je odmítán koncept parlamentu jako shromáždění profesionálních politiků, a nikoli zástupců občanstva, neboť k tomu tyto inkompatibility nakonec mohou vést. Jde však o výsledek hlasování voličů, nikoli přímo o záměr ústavodárce, který zde nechává otevřenou cestu pro zákonodárce, aby mohl reagovat na problémy s reprezentativností spojené. Transparentnost je spojena s požadavkem na integritu veřejného funkcionáře, který by měl bez vzbuzování pochybností vystupovat jako představitel veřejného zájmu, kdy je podle obecnějšího pojetí integrity osobnosti v psychologii schopen vyrovnat se s napětím mezi funkcí preferovanými hodnotami a požadavky vnějšího okolí, trvale jednat ve shodě s těmito hodnotami i v různých postaveních a zachovávat si vnitřní soudržnost přesvědčení vůči různým nástrahám (srov. Dunn, C. P. Integrity Matters. International Journal of Leadership Studies, roč. 2009, č. 2, zejména str. 109-116 - requirements of external consistency, value-behavior congruence, temporal stability, permanence across roles and internal coherence).
120. V případě členů komor Parlamentu, členů vlády či zastupitelů je zde další zvláštnost z hlediska transparentnosti a integrity (viz výše tzv. odstup od výsledku voleb sub 115). Očekává se od nich, že budou v určitém směru již z povahy věci samé "podjatí" ve smyslu realizace svého volebního či vládního programu nebo koaliční smlouvy (nikoli však osobního prospěchu). To je podstatným prvkem zastupitelské demokracie. Uvádí-li se jako obecný požadavek integrity politická neutralita [např. Integrity of public officials in EU countries: international norms and standards. Transparency International 2015, s. 6, obdobně doporučení (2000) 10 Výboru ministrů o pravidlech chování veřejných úředníků v čl. 4 odst. 2 vyžaduje jednat politicky neutrálně a podle čl. 5 odst. 2 se zřetelem k veřejnému zájmu], pak to na rozdíl od "nepolitických" veřejných funkcionářů v tomto případě vyžadovat nelze (zejména ve formách apartijnosti či apolitičnosti). Poslanci vzájemným střetáváním názorů mají docházet k naplňování a formování veřejného zájmu a představ voličů vyjádřených ve volebním rozhodování o volebních programech a kandidátech. Poslanci a senátoři (čl. 26 Ústavy) i zastupitelé vykonávají reprezentativní mandát, hodnocení je pak na voličích ve volbách. K tomu slouží i jejich kontrola formou oznámení podle § 7 a násl. zákona o střetu zájmů, umožňující veřejnosti posoudit, zda otevřenost poslanců impulsům od voličů ústí do naplňování toho, co slibují, tedy zájmu lidu jako konečného výsledku střetu názorů na půdě sněmovny, nebo zda nejde o zneužití veřejné funkce k osobnímu prospěchu. Na rozdíl od nich jsou zejména členové vlády a jiní vedoucí ústředních správních úřadů [§ 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů] jako nositelé úřadu a orgány státu vybaveni značnými rozhodovacími pravomocemi, kdy rozhodují monokraticky, a nikoli v rámci složitých parlamentních vyjednávání. I sborové rozhodování orgánů exekutivy a soudnictví podléhá zvláštním pravidlům s ohledem na to, že právo aplikují, nikoli stanoví jako zákonodárný orgán. Proto nelze považovat za diskriminační, jsou-li na ně kladeny přísnější podmínky (srov. § 4a až 4c zákona o střetu zájmů). Pravidla parlamentní demokracie a konstrukce reprezentativního mandátu přitom neumožňují, aby byl poslanec nebo senátor při hlasování z rozhodování vyloučen (§ 19 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny); bez ohledu na jeho povinnost účastnit se jednání své sněmovny (např. § 9 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) jej ale nutit k účasti na hlasování nelze (srov. § 74 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) a stejně tak jej za hlasování nelze postihnout (čl. 27 odst. 1 Ústavy).
121. Tato opatření jsou založena na předpokladu, že přítomnost osobního zájmu činí každé rozhodnutí veřejného funkcionáře, byť by bylo i správné, pochybnosti vyvolávající (v pravidlech pro výkon soudnictví nebo účetní a auditorské činnosti tradiční zásada "to be independent and seen to be independent", "Verdeutlichung der Unabhängigkeit"). Finanční nařízení v této souvislosti (čl. 61 odst. 1) hovoří o situacích, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů ("... situations which may objectively be perceived ..."). Judikatura Evropského soudu pro lidská práva pak zdůrazňuje v případě soudního rozhodování nejen aspekt subjektivní (vnitřní vztah soudce k věci, účastníkům a jejich zástupcům), nýbrž i aspekt objektivní (soudní rozhodování se jako nestranné též musí jevit). To je významné i pro referenční kritéria pro posouzení jednání veřejných funkcionářů obecně a pro ústavnost opatření přijatých s cílem střet zájmů veřejných funkcionářů regulovat, či mu přímo zamezit, a to i za pomoci veřejné kontroly (např. jejich oznámení podle § 7 a násl. zákona o střetu zájmů). Tento aspekt je někdy výslovně vyjadřován v definicích střetu zájmů - např. již zmíněný francouzský organický zákon č. 2013-907 v čl. 2 definuje střet zájmů jako každou situaci, která střet způsobuje, jakož i takovou, která může ovlivnit nebo se může jevit (qui est de nature a influencer ou a paraître influencer) jako ovlivňující nezávislý, nestranný a objektivní výkon povinností. Obdobně srbský Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnich funkcija v čl. 1 odst. 2 hovoří o soukromém zájmu, který má nebo může mít vliv na výkon veřejné funkce (princip potenciality). V německém právu veřejných zakázek se používá obrat "zlé zdání" (der böse Schein der Parteilichkeit) vedoucí k domněnce chybějící neutrality. Spor se pak vede o to, zda je to domněnka vyvratitelná a zda pouze postačuje k odůvodnění existence střetu zájmů, nebo je bez dalšího i důvodem k rozhodnutí o vyloučení ze soutěže (blíže nejnověji z pohledu profesních společenství viz Prieß, H.-J., Friton, P., von Rummel, L. Der "böse Schein" im Vergabeverfahren. Widerlegbarkeit von Interessenkonflikten in Vergabeverfahren nach EnWG und GWB. Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, roč. 2019, č. 19, s. 690 a násl., zejména s. 695-696). Totéž již uplatňuje finanční nařízení v § 61 (viz sub 117). Jde proto o obecně akceptovaný požadavek fungování veřejné moci v právním státě spojený navíc s různými etickými kodexy vystupování a chování představitelů určitých úřadů a funkcí (někdy se též používá v případě střetu zájmů přeneseně obrat "appearance standard" - jak se oblékat, ale též jak se vůbec chovat ve funkci). Spojíme-li závěry z předchozího bodu týkající se tzv. politických veřejných funkcionářů a nyní řečené o postupu těch, kteří mají povinnost právo aplikovat, je problém zákona o střetu zájmů zcela zřejmý. Nevadí, že volení členové zastupitelských sborů nebo vlády realizují při formulaci veřejného zájmu to, s čím šli do voleb nebo na základě čeho získali důvěru zastupitelského sboru; stejně tak se ale očekává, že ti, kteří aplikují zákon, budou sledovat v něm obsažený veřejný zájem, a nikoli již zájem vlastní, neboť zejména v případě členů komor Parlamentu by to bylo v rozporu se zněním jejich ústavního slibu.
122. Požadavky transparentnosti a integrity se v zákoně o střetu zájmů promítají do souboru opatření, přičemž opatření sub b) a c) navrhovatel a vedlejší účastnice považují za neústavní. Tato opatření se promítají do:
a) zákazu samostatné výdělečné činnosti, členství v zákoně určeném orgánu podnikající právnické osoby nebo pracovněprávního či obdobného vztahu nebo služebního poměru (§ 4 odst. 1 zákona o střetu zájmů) s výjimkami uvedenými v § 4 odst. 2 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů,
b) zákazu zákonem přímo a speciálně vymezené a z hlediska prosazení veřejného zájmu citlivé činnosti (§ 4a zákona o střetu zájmů) zejména z důvodu ochrany volné soutěže politických sil, stran a hnutí,
c) stanovení pravidel pro nejcitlivější oblast střetu zájmů z hlediska ochrany veřejného zájmu, tj. eliminace případné přítomnosti takového soukromého (osobního) zájmu uložením povinností jiným subjektům práva, které však samy přímo ve střetu soukromého a veřejného zájmu ve smyslu zákona o střetu zájmů nejsou (§ 4b a 4c zákona o střetu zájmů),
d) oznamování a zpřístupňování údajů o možném střetu zájmů veřejných funkcionářů (§ 7 a násl. zákona o střetu zájmů),
e) sankcí za porušení pravidel stanovených pro řešení střetu zájmů (§ 23 a násl. zákona o střetu zájmů).
123. Tato opatření mají i preventivní a profylaktický dopad. Měla by přispívat k zamezení jak různých podezření, tak falešných obvinění a napadání, ale i k jasnějšímu vymezení pravidel pro hodnocení střetu zájmů. Takové předpisy chrání nejen veřejnou moc před zneužitím, ale zjednávají i stav jistoty u veřejných funkcionářů a chrání je před neoprávněnou kritikou (tuto ochranu výslovně zdůrazňuje např. důvodová zpráva k návrhu změn obdobné úpravy v SRN - viz Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesministergesetzes und des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre. Deutscher Bundestag. 18. WP. Drucksache 18/4630 z 15. 4. 2015). Protože porušování těchto pravidel (např. korupce, protekcionářství, nepotismus, klientelismus apod.) zasahuje do důvěry ve stát a jeho funkcionáře (narušení integrity), je významným prostředkem regulace střetu zájmů princip prevence akceptovatelný z hlediska zajištění ústavních zásad organizace a fungování veřejné moci.
124. V této souvislosti je třeba též konstatovat, že neobstojí námitka vedlejší účastnice, podle které napadená ustanovení § 4a až 4c do zákona o střetu zájmů nepatří. Tato pravidla sice neupravují (neregulují) střet zájmů, jak to zamýšlela původní koncepce zákona, a již vůbec ne původní zákon České národní rady č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), avšak to proto, že situacím vzniku střetu zájmů (ať již skutečnému, nebo objektivně vnímanému) přímo brání formou zákazů a omezení. Bylo proto věcí zákonodárce, zda je umístí z hlediska legislativní techniky do speciálního zákona nebo např. do zákona č. 231/2001 Sb., zákona č. 134/2016 Sb. a dalších. Z hlediska ústavní konformity proto Ústavní soud neshledal důvodnost této námitky. V uvedených citlivých oblastech politické a volební soutěže zákonodárce přistoupil k zamezení situace, ve které by takový střet zájmů mohl vzniknout. Pokusil se tak vznik soukromého zájmu eliminovat formou zákazu provozování činností v "předpolí" možného střetu zájmů nebo stanovením určité hranice [viz blíže sub IX. b) a c)]. Podstatou této úpravy tak je snaha předejít vzniku situace, ve které by mohl střet zájmů při výkonu veřejné funkce vůbec nastat, ať již v důsledku souběžného výkonu více činností pro stát, anebo souběžného výkonu veřejné funkce a nějaké ekonomické činnosti.
125. Naproti tomu obecná úprava střetu zájmů vychází z toho, že takový střet může, popř. musí při výkonu veřejné funkce nastat, ovšem s ohledem na širokou škálu situací, které mohou v praxi nastat, jej předem eliminovat nelze, a proto stanoví či spíše konkretizuje ústavní zásady výkonu veřejné funkce tak, aby veřejný funkcionář rozhodoval či jinak působil vždy ve prospěch zájmu veřejného za pomoci kontrolních prostředků. O ty v posuzované věci právě jde, když z hlediska etických standardů v různých kodexech, ale i z hlediska jednotlivců, stejně jako z hlediska politického (různé argumenty oponentů, které ani problém střetu zájmů prvoplánově sledovat nemusí) zde nikdy obecné shody dosaženo být nemůže (blíže viz Stark, A. Conflict of Interest in American Public Life. Harvard University Press. Cambridge and London 2003, s. 13). Zde musí přijít ke slovu zákonodárce, který určitý etalon pro hodnocení stanoví formou obecného zákona, což sice nemusí vést k náležitému chování veřejných činitelů, ale je zde v zákoně právě měřítko, podle kterého lze posoudit nejen toto chování, ale též - jako v nynější věci - zda neklade na veřejné činitele požadavky odporující ústavnímu pořádku. Zákonodárce přitom musí respektovat požadavky racionální tvorby práva (podrobně k tomu např. Steinbach, A. Rationale Gesetzgebung. Mohr Siebeck, Tübingen 2017, s. 65 a násl.).
126. S ohledem na spornost předmětu úpravy, jak byla předestřena navrhovatelem a vedlejší účastnicí, musí usilovat racionální zákonodárce o to, aby tato úprava respektovala následující požadavky, neboť jinak se může dostat do střetu s ústavním pořádkem. Jde o požadavky:
- racionality formální, tedy jasnost, určitost, srozumitelnost a jednoznačnost použitých pojmů, jak ji ve své judikatuře vyžaduje i Ústavní soud, neboť jinak se účel sledovaný zákonem o střetu zájmů ztratí ve sporech o jejich výklad. Zde má význam zejména systémová provázanost veřejnoprávní regulace postavení veřejných funkcionářů s cílem právní úpravy podnikání a s ním souvisejících nástrojů, jako jsou veřejné zakázky, dotace a podpory v různých vnitrostátních zákonech i předpisech unijního práva. Je třeba zdůraznit, že zákon o střetu zájmů má povahu speciálního zákona z hlediska výkonu veřejné moci, proto je vyloučen (s ohledem na omezující povahu jeho ustanovení) výklad rozšiřující, nebo dokonce použití analogie s jinými právními předpisy,
- racionality obsahové, kdy je třeba, aby se zákon o střetu zájmů nestal jen tzv. symbolickým zákonem, který v posledku nic nereguluje, nýbrž jen slouží k manifestování určitých politických gest a postojů, přičemž otázka již právně ve skutečnosti upravena je, jak to např. v posuzované věci namítá vedlejší účastnice k vztahu § 4 a 4a zákona o střetu zájmů. Tato námitka má pro posouzení ústavnosti zásadní význam [viz blíže sub IX. b)]. Je třeba dodat, že se to netýká jen této oblasti v § 4a zákona o střetu zájmů, nýbrž též toho, zda jsou skutečně vyžadovány např. úplné, správné a pravdivé údaje v požadovaných oznámeních podle hlav IV a V zákona o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů,
- racionality procesní, kdy je třeba respektovat silné propojení politických, ekonomických a ústavních hledisek, takže je třeba zajistit nejen vymezení měřítek hodnocení a pravidel chování, ale též procesních postupů, které povedou k dosažení cíle úpravy střetu zájmů. Pouhé vymezení pojmů a stanovení pravidel chování (obsahová racionalita) se bez procesních postupů mohou stát příkladem jen předstíraného, symbolického, či dokonce jen fiktivního zákonodárství tam, kde není stanoven někdo, kdo bude moci dodržování pravidel střetu zájmů vyžadovat, kontrolovat a sankcionovat.
127. Úzce souvisejícím a neméně důležitým principem je princip budování důvěry veřejnosti v řádné fungování státu a jeho institucí, k čemuž má právní úprava střetu zájmů rovněž přispívat. Z výše uvedeného plyne, že není důležité jen to, jak správa věcí veřejných objektivně funguje, ale i to, jak se její fungování jeví veřejnosti. Tuto důvěru si stát může sotva získat tam, kde existuje podezření, že výkon veřejné funkce byl či je trvale ovlivněn osobními zájmy, aniž je to nějak prokazováno a postihováno. To je ovšem při hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy spojeno s dalším aspektem této věci - s efektivitou právní úpravy střetu zájmů jako ústavním požadavkem (viz k tomu též sub 145 a násl.). Je-li takové podezírání (bez výsledků) trvalou součástí politického boje (srov. názorně záznam o 28. schůzi Poslanecké sněmovny ze dne 26. 5. 2015 - jednání o nedůvěře vládě, s. 53 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2013ps/tesnopis/tz028.pdf), důvěra se může rychle ztrácet. Stačí se začíst nejen do každodenního zpravodajství v médiích, nýbrž právě do stenografických zápisů z předmětných schůzí Poslanecké sněmovny, kde se poslanci navzájem obviňovali z porušování pravidel střetu zájmů takovým způsobem, že to předčilo snad i kandidáty z Haškovy povídky Obecní volby, kde autor píše: "[V]ycházely pěkné věci najevo, že vlastně vůdcové všech politických stran bez rozdílu tvoří dohromady náramně krásnou společnost, která by se velmi pěkně vyjímala někde na Pankráci, na Mírově nebo na Borech", takže pak do městečka ani nikdo nepřijel na jarmark. "[T]am jsou pěkní lidi", říkalo se v okolí. "Pojedeš tam, a ještě tě tam zaříznou a oberou páni kandidáti." Bez ohledu na tuto okolnost uvedený obsah rozprav na předmětné téma rovněž prokazuje, že napadená úprava sleduje veřejný zájem a poskytuje pro to řadu argumentů.
7. Střet zájmů a princip dělby moci
128. Další z námitek navrhovatele a vedlejší účastnice proti napadené právní úpravě směřuje proti porušení pravidel dělby moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a panství zákona. Ani tomuto tvrzení nelze přisvědčit. Je-li v zákoně o střetu zájmů (a především v ústavních předpisech) upravena neslučitelnost výkonu některých veřejných funkcí navzájem [viz § 1 písm. c), § 4 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů], jde rovněž o uplatnění principu dělby moci, který lze vyvodit z ústavního pořádku. Zatímco však z hlediska ústavního přezkumu napadených ustanovení zákona o střetu zájmů otázka naplnění principů dělby moci a dělby mocí nepředstavuje problém (jde o tzv. pravou inkompatibilitu), střet veřejného zájmu a osobního zájmu při výkonu veřejné funkce (tzv. nepravá inkompatibilita) je nutně spojen se zásahem do základních práv a svobod veřejného funkcionáře, a tudíž s otázkou posouzení proporcionality takového zásahu u těch základních práv a svobod, kde je vůbec zásah přípustný. Jen pro úplnost se dodává, že náš zákon výslovně neřeší otázku střetu dvou veřejných zájmů jinou formou než neslučitelností funkcí nebo jejich výkonu [naopak viz k tomu pravidla pro střet veřejných zájmů ve Francii - čl. 2 citovaného zákona ve znění změn z roku 2016, ve Velké Británii např. čl. 1.1. písm. h), i) a j) Ministerial Code přijatého vládou v srpnu 2019].
129. Ústavní soud vzal v úvahu, že nebezpečí zneužití veřejné funkce nehrozí jen v rámci výkonu svěřených kompetencí, a to ať již jde o činnost rozhodovací, legislativní, personální apod., přičemž ani nemusí vždy jít o protiprávní jednání. Jako příklad je možno uvést jmenování loajálních osob do veřejných funkcí či na klíčové posty ve státní správě, vydávání právních předpisů či jiných normativních aktů tak, aby korespondovaly s osobními zájmy veřejného funkcionáře. Neméně významné je riziko zneužití veřejné funkce nepřímo ("neformálním" způsobem), kdy veřejný funkcionář s ohledem na své postavení může ovlivňovat či neutralizovat další osoby, ať již působí v jiných veřejných funkcích, ve veřejné správě či soukromém sektoru, příslibem určitých výhod, které jim z titulu své funkce může poskytnout, nebo naopak hrozbou negativních důsledků, které by mohla případná "nespolupráce" mít. Dojde-li ke koncentraci moci politické s mocí ekonomickou a mediální, riziko ovlivnění zmíněných osob stoupá, neboť veřejný funkcionář k tomu má další účinné nástroje, jako je např. vedení mediální kampaně či ekonomický nátlak.
130. Argumentuje-li tedy navrhovatel a vedlejší účastnice tím, že si nelze představit, jak by někteří veřejní funkcionáři mohli v konkrétních případech zneužít svou moc k osobnímu prospěchu, a to s ohledem na existenci striktní právní úpravy či důkladných kontrolních mechanismů, Ústavní soud se s nimi ztotožnit nemůže. Praxe ukazuje, že v případě veřejných zakázek či přidělování dotací sebelepší úprava nezaručí, že k žádnému takovému protiprávnímu jednání (vycházejícímu z upřednostnění osobního, zpravidla ekonomického zájmu nad zájmem veřejným) nedojde, případně že bude odhaleno dříve, než budou ekonomické zájmy státu a konkurence v hospodářské soutěži nezvratně poškozeny. Proto také skutečnost, že veřejný činitel nemá (přímou) kompetenci zasahovat do konkrétních rozhodovacích procesů, není rozhodující, nehledě na to, že žádné základní právo na veřejnou zakázku nebo dotaci či investiční pobídku není v Listině zakotveno [viz k tomu podrobně odůvodnění sub IX. c) 3.]. Rovněž je možno poukázat na čl. 61 odst. 1 finančního nařízení (viz sub 105), kde se výslovně uvádí i jiné činnosti než rozhodování, tedy rovněž příprava na rozhodování, audit a kontrola. Stanoví-li zde stát (viz k jeho funkcím v této oblasti sub 202) preventivní a profylaktická pravidla pro takovou soutěž, aby k takovým jednáním ani nikdo nebyl sváděn, nelze k tomu mít z hlediska ústavních východisek organizace a fungování veřejné moci žádné námitky. Naopak, aby tomu tak skutečně bylo, musí zde taková pravidla být již s ohledem na zásadu, že omezení je třeba vykládat pouze doslovně nebo zužujícím způsobem; postup zvolený zákonodárcem v podobě kombinace všeobecně dopadající regulace a speciální úpravy ve zvláštních zákonech je proto namístě. Současně zde musí být mechanismus, který na jejich dodržování dozírá a dohlíží. Ústavní soud naopak jen na okraj poznamenává, že nespatřuje problém ve stanovení těchto pravidel, jako spíše právě v nedostatcích fungování kontrolních mechanismů.
8. Princip rovného zacházení a nediskriminace a zákazy činností podle čl. 70 Ústavy
131. Účel právní úpravy střetu zájmů je vymezen v § 1 a 3 zákona o střetu zájmů. Z těchto ustanovení je třeba vycházet při výkladu každého ustanovení zákona o střetu zájmů. Rozhoduje tedy nikoli to, zda jde o veřejnou funkci placenou, zda je funkcionář uvolněn atd., nýbrž o to, jakou pozici zaujímá při přípravě, přijetí či kontrole rozhodnutí veřejné moci. S tím, co bylo shora uvedeno, souvisí námitky porušení ústavních principů rovného zacházení a nediskriminace. I v jejich případě jde o jedno ze základních referenčních kritérií pro posouzení ústavnosti nejen napadených ustanovení, protože v jejich případě nelze abstrahovat od vymezení osobní působnosti jiných omezujících a zakazujících ustanovení zákona o střetu zájmů, neboť:
a) jeho § 3 se vztahuje na všechny veřejné funkcionáře (§ 2 odst. 1 až 3), kteří jsou tak povinni zdržet se každého jednání, při kterém mohou jejich osobní zájmy ovlivnit výkon jejich funkce, a nesmí bezprostředně nebo nepřímo ohrozit veřejný zájem ve spojení se svou veřejnou funkcí; jde tak o střet povinnosti se soukromým zájmem (tedy potřebou),
b) naopak podle § 4 již nesmějí vykonávat určité výdělečné činnosti a funkce v podnikajících právnických osobách jen veřejní funkcionáři uvedení v § 2 odst. 1 písm. c) až m),
c) pak osobní působnost napadeného ustanovení § 4a odst. 1 (zákaz provozovat rozhlasové a televizní vysílání nebo vydávat periodický tisk nebo být společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku) se vztahuje na všechny funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1, tedy ve srovnání s osobní působností § 4 rovněž na poslance, senátory, členy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a dlouhodobě uvolněné členy zastupitelstev, dále na starosty, místostarosty a členy rad, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolnění,
d) a konečně osobní působnost napadených ustanovení § 4b (účast v zadávacích řízeních podle zákona upravujícího zadávání veřejných zakázek) a § 4c (poskytování dotací a investičních pobídek podle zvláštního zákona) se vztahuje pouze na čelné představitele výkonné moci, tj. podle § 2 odst. 1 písm. c) jen členy vlády nebo vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády.
132. Vedlejší účastnice tvrdí, že napadená ustanovení § 4a až 4c zákona o střetu zájmů jsou diskriminační, a tudíž v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť znevýhodňují skupinu osob, jde-li o podíl na správě věcí veřejných a na výkonu veřejných funkcí, a to na základě jejich majetku, kdy veřejné funkce bez zásadní újmy na svých právech mohou zastávat pouze nemajetní. Tento názor Ústavní soud nesdílí, neboť právně neobstojí z hlediska významu, který mu vedlejší účastnice připisuje. Náš právní řád takové cenzy s výjimkou občanství a věku (v případě poslanců) nezná, na rozdíl od některých států, kde mezi pozitivní požadavky volitelnosti patří svéprávnost, složení volební kauce, určitý počet podpisů na podporu kandidatury, dobrá morální pověst, náboženské vyznání a jiné náboženské nároky, znalost jazyka, slib věrnosti, znalost čtení a psaní, určitý stupeň vzdělání, členství v politické straně, bydliště v zemi (i po delší dobu), občanství od narození, dokonce dobrá fyzická kondice apod. V negativním smyslu naopak uplatnění volitelnosti někde vylučují vojenská služba, výkon trestu odnětí svobody, různé případy inkompatibility (neslučitelnosti) jako např. u duchovních nebo volebních úředníků, rotace v poslanecké funkci, slib věrnosti cizímu státu, bankrot, politická nezpůsobilost (např. kolaborace), příbuzenství s hlavou státu, spáchání volebního podvodu, ztráta občanských práv, nabytí občanství jiného státu nebo šlechtictví.
133. Tato obecná námitka, na rozdíl od konkrétní argumentace založené na jiných důvodech [viz sub IX. c)], proto neobstojí. Tento zákon nevylučuje z výkonu veřejných funkcí občana na základě samotného majetku (jako je tomu v případě tzv. majetkového cenzu), a to ani v případě jím vykonávaných "činností", které jsou s majetkem spojeny (tj. ucházení se o veřejné zakázky, získávání dotací či investičních pobídek či působení v mediální oblasti). Z výkonu veřejných funkcí lze občany vyloučit jen z důvodů stanovených ústavním pořádkem nebo zákonem, tj. v případě pravé nebo temporální inkompatibility veřejných funkcí. Nejde o nabytá práva (iura quaesita) ve smyslu práva soukromého, nýbrž jen o propůjčení podílu na výkonu veřejné moci za zákonem stanovených podmínek (pravidla vzniku a zániku funkce, funkční období, podmínky výkonu). Vlastnictví nebo soukromá činnost mohou vést jen k neslučitelnosti, která je řešena nikoli ex iure, nýbrž rozhodnutím veřejného funkcionáře samého, čemu dá přednost, a když tak neučiní, pak rozhodnutím toho, kdo jej může, či je povinen z funkce odvolat, je-li to právně předvídáno. Osoba soukromého práva zde vstupuje na pole práva veřejného, nikoli naopak. Nejde tak o vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva, jak je namítáno, nýbrž o úpravu výkonu veřejné moci v případě osob ve střetu zájmů, a to z důvodu ochrany veřejného zájmu a zachování pravidel fungování státu vymezených v základních ustanoveních Ústavy a obecných ustanoveních Listiny.
134. Z těchto hledisek je třeba posoudit námitku navrhovatele i vedlejší účastnice, že napadená ustanovení jdou nad rámec čl. 70 Ústavy. Tato ustanovení je třeba zkoumat vždy a) ve vztahu ke konkrétní činnosti, kterou zákon o střetu zájmů (stanovící "podrobnosti" podle čl. 70 Ústavy) v § 4a, 4b a 4c zakazuje, b) vůči jaké skupině veřejných funkcionářů tak činí. Zde je třeba uvést, že za porušení shora uvedených zásad nelze považovat to, že je rozlišováno a) mezi stanovením povinností veřejných funkcionářů a b) mezi omezujícími zásahy do těch jejich činností, které nejsou výkonem veřejné funkce jako takové a nacházejí se ve sféře osobní či soukromé. Je třeba poukázat na to, že zatímco čl. 21 a 22 Ústavy ve spojení s čl. 25 písm. d) Ústavy řeší otázku neslučitelnosti (inkompatibility) veřejných funkcí navzájem, čl. 70 Ústavy obsahuje generální klauzuli, vyjádřenou obratem "činnost, jejíž povaha odporuje výkonu funkce člena vlády". Je třeba zdůraznit již na tomto místě, že v případě členů vlády je oproti očekávání vedlejší účastnice nutno vykládat čl. 70 Ústavy současně v kontextu ústavního slibu člena vlády podle čl. 69 odst. 2 Ústavy, jehož text výslovně (srov. se sliby jiných veřejných funkcionářů) zdůrazňuje nejen závazek dodržování právních předpisů, nýbrž i slib svědomitého zastávání svěřené veřejné funkce a toho, že nebude zneužita. Nejde tak jen o samotný "výkon" funkce člena vlády. Jde o její "zastávání", což je ústavní pojem, který má širší význam, neboť svědomitý výkon a nezneužívání funkce se musí rovněž objektivně navenek "jevit".
135. Dále čl. 70 Ústavy zakazuje každou činnost (i jednorázovou, nejen se opakující, placenou, honorovanou, ale i každou jinou), jejíž povaha odporuje povaze výkonu funkce člena vlády. Tento zákaz plyne přímo z Ústavy, tedy nikoli až zákona (srov. oproti tomu čl. 22 odst. 1 in fine nebo čl. 79 odst. 2 Ústavy pro právní poměry státních zaměstnanců); ten stanoví podrobnosti o tom, které činnosti člen vlády nesmí vykonávat a které může, ale tím nemůže zúžit zákaz výkonu každé činnosti, která naplňuje účel generální klauzule čl. 70 Ústavy. Tím se tato úprava liší od všech předchozích ústav, které tuto otázku upravovaly jinak (ústavy z let 1920 a 1948) nebo vůbec (ústava z roku 1960). V tomto směru jde o ústavní příkaz, který sleduje již zmíněné hledisko subjektivní i objektivní, tedy nejen např. nebýt ve střetu podle vlastního vnitřního hodnocení, nýbrž se tak ani nejevit.
136. Půjde tak o okruh činností, které svou povahou odporují výkonu funkce člena vlády jako nositele úřadu v rámci vrcholného orgánu veřejné moci (čl. 67 Ústavy), což je spojeno zejména s výkonem veřejné moci. Tím se podle čl. 70 Ústavy kladou na členy vlády zvýšené požadavky v dodatku k tomu, co obecně pro omezení základních práv a svobod předpokládají čl. 4 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny. Půjde proto i o taková omezení, která obyčejné zákony nekladou na jiné subjekty práva (např. zákaz provozování rozhlasového vysílání), odstraňující překážky bránící svědomitému výkonu veřejné funkce a zabraňující jejímu zneužití (nikoli jen zneužívání). Toto je obecné východisko pro přezkum ústavnosti omezení činností členů vlády jako vrcholného orgánu veřejné moci, který podle § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "kompetenční zákon"), řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev, a tím současně nese odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně za veškerý chod výkonné moci ve státě. K tomu je zákonodárce přímo v Ústavě zmocněn vymezit "podrobnosti", tedy vše potřebné k tomu, aby takový ústavní příkaz mohl být uskutečňován v praxi. Jinak řečeno, členem vlády se nestává "každý", a proto je třeba na funkci člena vlády klást jiné požadavky než v případě zásahu do základních práv a svobod "každého".
137. Z toho je tedy třeba vycházet při hodnocení námitek vedlejší účastnice vůči regulacím zejména v § 4a zákona o střetu zájmů. Mimo situace zjevného zneužití veřejné funkce v rozporu se zákonem o střetu zájmů (např. člen vlády, byť pověřený předsedou vlády, popř. sám předseda vlády kontrasignuje akt prezidenta republiky, kterým by se dostal do rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů, neboť se může jednat o sledování soukromého zájmu, nikoli veřejného) jsou ovšem situace střetu soukromého zájmu a veřejného zájmu, kdy věc takto zjevná není. Poté je úkolem zákonodárce takové oblasti definovat, a tak řešit tím, že vymezí, co je nedovoleným cílem jinak možného chování podle čl. 2 odst. 3 Listiny, neplyne-li to přímo z ústavních předpisů, neboť jinak společnost a aktéři politické soutěže zabřednou do nekonečných sporů. Tak např. výkon funkcí v politické straně je přípustný podle čl. 5 a 67 a násl. Ústavy, neboť to neodporuje tradičnímu pojetí "povahy" parlamentní demokracie, tedy svou povahou neodporuje výkonu jeho funkce podle čl. 70 Ústavy.
138. V rámci obecných východisek pro hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy vystupují v souvislosti s osobní působností právě uvedených ustanovení zákona o střetu zájmů (z hlediska principu rovného zacházení, rovnosti, rovnoprávnosti a nediskriminace) další podstatné skutečnosti. Namítané rozlišování jednotlivých skupin veřejných funkcionářů z hlediska ústavního pořádku nebudí pochybnosti, neboť vychází ze způsobu jejich ustanovení do funkce a z postavení a kompetencí orgánu veřejné moci, ve kterém tuto veřejnou funkci vykonávají.
139. Na tomto místě postačí poukázat na rozdíl mezi jmenovanými a volenými veřejnými funkcionáři, popř. volenými přímo ve volbách jako procesu realizace práva na sebeorganizaci nositele moci (viz též sub 94) ve formě ustanovování reprezentantů lidu (čl. 2 odst. 1 Ústavy), popř. reprezentantů územního samosprávného společenství (čl. 100 odst. 1 Ústavy) a volenými či konfirmovanými někým jiným (zastupitelským sborem). Zatímco pro nositele práva na sebeorganizaci příslušné veřejnoprávní korporace (státu, kraje a obce) je otevřený prostor pro svobodný výběr svých reprezentantů (čl. 21 odst. 1 Listiny), který je přímo omezen jen podmínkami volitelnosti, při jmenování je již zpravidla jmenovací orgán omezen podmínkami pro výkon funkce, výsledkem voleb atd. Již neznáme tzv. relativní inkompatibilitu (k různým typům neslučitelnosti srov. např. Sturm, G. Die Inkompatibiläten. Eine Studie zum Problem der Unvereinbarkeiten im geltenden deutschen Staatsrecht. München 1967, str. 6 až 8). Šlo tehdy o situaci, kdy osoba, u které nastala neslučitelnost funkcí (nastoupení do zaměstnání, služebního poměru atd.), se sice musela své volené funkce vzdát, avšak mohla se v nově vypsaných volbách znovu o zvolení ucházet a v případě úspěchu obě jinak neslučitelné pozice vykonávat současně. Jako příklad z naší historie lze uvést § 43 Ústavy Rakouského císařství z roku 1848 pro státní úředníky a poslance Říšského sněmu po vzoru britského Act of Settlement ve znění z roku 1707, kterým se tak mělo bránit ovlivňování parlamentu ze strany exekutivou současně placených poslanců ("eine vom Staate besoldete Dienststelle"), kteří by současně zastávali "office or place of profit under the King".
140. Uplatňují-li dnes takový argument ti, kdož tvrdí, že je nutno při řešení střetu zájmů přihlížet k tomu, že voliči věděli o inkompatibilních problémech kandidáta či jeho střetu zájmů, a přesto jej zvolili, tak podle Ústavního soudu již nemá v platné právní úpravě oporu. Ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny zdůrazňuje svobodnou volbu zástupců. To však nic nemění na tom, že svobodně zvolení zástupci budou své veřejné funkce v demokratickém právním státě moci vykonávat jen za podmínek stanovených ústavním pořádkem a zákonem, neboť výkon státní moci je kompetencí a ta může být založena jen ústavním nebo zákonným předpisem (zde čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 15, 39 až 48 Ústavy). Samotné zvolení je obrazně "jen" otevřením dveří do zasedacího sálu Poslanecké sněmovny k vyhrazenému křeslu a identifikační kartě pro hlasování (§ 52 odst. 1 a § 69 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), nikoli však svěřením neomezené moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy) či rozhodnutím předem o nějaké konkrétní otázce. Ani získání ústavní většiny proto neznamená možnost zákonodárné libovůle. Zákonodárce je v demokratickém právním státě vázán ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy)] a mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Ústavní soud proto zdůrazňuje to, co již bylo uvedeno výše v jiné souvislosti; aby mohl nastat stav střetu zájmů či neslučitelnosti, musí být nejdříve někdo do veřejné funkce ustanoven (zvolen nebo jmenován). Podmínky pro ustanovení do veřejné funkce proto de lege lata nelze ztotožňovat s podmínkami pro výkon veřejné funkce, kterou někdo nabyl, popř. se jí ujal. K tomu konečně slouží úprava výkonu např. funkce poslance nebo senátora nejen formou absolutní inkompatibility (např. čl. 21 a 22 Ústavy, byť s nepřesnou terminologií), nýbrž i formou temporální inkompatibility, kdy lze být nositelem obou úřadů, avšak vykonávat či lépe zastávat lze jen veřejnou funkci posledně nabytou (např. § 5 odst. 3 zákona o střetu zájmů).
141. Proto je třeba při následujícím hodnocení ústavnosti různých stupňů omezení u různých skupin veřejných funkcionářů v § 4a až 4c zákona o střetu zájmů rozlišovat mezi funkcionáři volenými přímo (poslanci, senátoři, zastupitelé), kteří přitom jsou jen součástí orgánů veřejné moci, nikoli jejími orgány. Rozhodují proto ve sboru, čímž se liší od jiných veřejných funkcionářů rozhodujících monokraticky. Stejně tak v případě poslanců a senátorů je jejich vázanost právním řádem jiná než v případě jiných veřejných funkcionářů rozhodujících sice rovněž ve sboru, avšak vázaných právním řádem jiným způsobem a v úzce vymezeném rozsahu kompetencí svého kolegiátního orgánu či orgánu právnické osoby veřejného práva. Stejně tak je třeba respektovat funkci členů komor Parlamentu a zastupitelů jako "podjatých" (viz výše), protože budou prosazovat zájmy svých voličů, svůj volební program v rámci střetávání se na parlamentní půdě a tím formovat veřejný zájem, na rozdíl od veřejných funkcionářů v oblasti exekutivy (§ 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů), kteří jsou povinni vykonávat svou funkci nestranně, objektivně s přísným dbáním na dodržování právních předpisů, které vykonávají, takže tyto předpoklady současně vytvářejí rámec pro jejich výběr a ustanovení. Jejich občas uváděné označení jako "politických veřejných funkcionářů" proto z tohoto hlediska nemusí být výstižné, neboť i dnes platí, že "výkon práva a povinnosti není politikou" (Kallab, J. Politika vědou a uměním: základy teoretické politiky. Praha: Snaha, 1914, s. 11). Teprve v případě vzájemného ovlivňování v parlamentní rozpravě či na zasedání zastupitelstva či rady, v koaličních jednáních a diskusích při zasedání vlády lze hovořit o ovlivnitelnosti, zatímco ti, kteří se řídí jen zákonem a při rozhodování z něj vycházejí, jsou v jiné situaci či onom odstupu (sub 114, 119). Zatímco však je u volených zástupců tato "volnost" vyvážena jejich kontrolou voliči, v případě veřejných funkcionářů v oblasti exekutivy to závisí na jiných faktorech.
9. Námitky proti neefektivnosti právní úpravy střetu zájmů
142. Navrhovatel tvrdí, že některá napadená ustanovení mají "nulový" efekt, vedlejší účastnice pak zpochybňuje ústavnost napadených ustanovení zákona o střetu zájmů také tím, že jej (s. 21 návrhu) označuje za "bezzubý" a v této souvislosti za nadměrně a zbytečně zasahující do základních práv osob, které jsou nositeli veřejné funkce. Nepochybně žádná právní úprava, jejímž předmětem je střet zájmů, nebude schopna postihnout všechny možné případy, kdy by mohlo dojít ke zneužití postavení veřejného funkcionáře k prosazení osobního zájmu na úkor zájmu veřejného, a to ve dvojím smyslu. Projevuje se to jednak v její obecnosti, kdy blíže definuje jen několik konkrétních případů střetu zájmů (jež je tak - v tomto smyslu - výčtem pouze demonstrativním), jednak v určité "neúplnosti", kdy - jak plyne z § 2 zákona o střetu zájmů - nezahrnuje všechny veřejné funkcionáře, nýbrž jen ty, u kterých je možnost vzniku střetu zájmů a závažnost jeho důsledků z hlediska ochrany veřejného zájmu nejvýznamnější.
143. Nelze též přisvědčit argumentaci vedlejší účastnice, která vyvozuje protiústavnost dané právní úpravy z jejích nedostatků, resp. mezer, či jak uvádí - "bezzubosti". K takovému závěru však nelze dojít s ohledem na potřebu eurokonformního výkladu vnitrostátní úpravy střetu zájmů, stejně jako na již vyložená ústavní východiska organizace a fungování veřejné moci. Možno jen dodat, že primárně jde o etickou problematiku, kde by právní úprava měla představovat alespoň ono "minimum morálky", a předpisy upravující danou materii tudíž nelze chápat tak, že nepostihují-li určité jednání (opomenutí), je takové jednání přijatelné např. v situacích nebo v případě veřejných funkcionářů, na které všechna ustanovení zákona o střetu zájmů, ať regulativní, či zákazová, nedopadají. Vzhledem k tomu je také nezbytné, aby při výkladu a použití napadených ustanovení byly reflektovány právě etické principy výkonu veřejné funkce, i když jejich dodržování aktéry politické a volební soutěže bude především věcí posouzení samotných voličů ve volbách a způsobu vedení volební kampaně (a politické soutěže vůbec) ze strany konkurence. Etický náhled na věc pak předpokládá, že každý veřejný funkcionář při hodnocení střetu zájmů začne sám u sebe (od zdržení se závadného jednání po zvážení demise či rezignace, není-li jiné východisko). Teprve poté nastupují další mechanismy. Tento zákon má proto pro zachování pravidel politického života ("politickou hygienu") v České republice zásadní význam.
144. V případě střetu činností v oblasti veřejného zájmu (pravý střet zájmů a pravá inkompatibilita) je zpravidla pro rozsah osobní působnosti napadených ustanovení zákona řešení střetu zájmů předvídáno přímo Ústavou nebo zákonem. V případě střetu soukromého a veřejného zájmu je třeba stanovení dalších podrobností s ohledem na to, jaké důsledky takový střet zájmů může mít pro svůj dosah a závažnost v konkrétním případě. Zatímco odvolání z funkce v případě poslanců, senátorů (čl. 25 Ústavy a contrario) a zastupitelů s ohledem na reprezentativní mandát v případě porušení pravidel střetu zájmů není možné (oproti některým jiným státům), v případě veřejných funkcionářů ve sféře výkonné moci odvolání za určitých podmínek možné je. Stejně tak jen v případě poslanců a senátorů též Ústava [čl. 87 odst. 1 písm. f)] počítá se zvláštním řízením před Ústavním soudem pro případ přezkumu závěru o neslučitelnosti výkonu jejich funkce s funkcemi uvedenými v čl. 22 Ústavy a dalších zákonech. V případě zastupitelů v takovém případě zánik mandátu vysloví příslušné zastupitelstvo (srov. např. § 55 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Pro oblast výkonné moci je pak stanovena úprava zániku veřejné funkce s ohledem na povahu toho konkrétního zastávaného veřejného úřadu.
145. Z hlediska obecných zásad kontroly dodržování pravidel zákona o střetu zájmů je ústředním orgánem státní správy pro tuto oblast Ministerstvo spravedlnosti, které má proto rovněž povinnost dbát o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činit podle zákonů potřebná opatření k nápravě (§ 11 odst. 5 ve spojení s § 24 kompetenčního zákona a § 13 zákona o střetu zájmů). Není úkolem tohoto řízení, aby se Ústavní soud vyjadřoval k tomu, zda je pouhé "přiřazení" takové kompetence předpokladem jejího úspěšného plnění ve srovnání se státy, které mají specializované antikorupční správní úřady, jakými jsou např. ve Francii Vysoký úřad pro transparentnost veřejného života (La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) s padesáti pracovníky a 14 tisíci povinnými osobami), v Rumunsku Národní úřad pro integritu (Agentia Nationala de Integritate) s více než stovkou zaměstnanců a více než 300 tisíci povinnými osobami, jiným typem je Ústřední protikorupční úřad v Polsku s více než tisícem pracovníků a úřadovnami po celém státě (Centralne Biuro Antykorupcyjne s policejními oprávněními, podobně působí takové úřady v pobaltských státech atd.), v Srbsku (Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa) a Chorvatsku (Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa) to jsou samostatné nezávislé správní úřady. Nelze však pominout, že toto ustanovení cílí na úkoly evidenčního orgánu, jak byla původně novelizace zákona o střetu zájmů koncipována v předmětném tisku č. 564/0. Zásadní změny v podobě § 4a až 4c se do zákona č. 14/2017 Sb. nepromítly, což se projevilo i v námitkách "bezzubosti" novelizace tam, kde byl původní záměr výrazně překročen.
146. Ani navrhovatel, ani vedlejší účastnice však přitom nezpochybnili právní úpravu přestupkového řízení a působnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností při postihování přestupků podle § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů [zejména § 23 odst. 1 písm. b), § 25 zákona o střetu zájmů]. Ústavnost této úpravy jimi napadena nebyla, ačkoli je přímo s napadeným § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů spojena. Bude tak na zákonodárci, aby její efektivitu v budoucnosti vyhodnotil se zřetelem k tomu, jaké spory ve společnosti a politickém životě úprava střetu zájmů a dodržování jejich pravidel vyvolává. Ústavní soud si je v souvislosti s námitkami vedlejší účastnice vědom toho, že může jen poukázat na právní východiska dodržování pravidel, která jsou zpravidla v podobě legis minus quam perfecta (pouze trest za porušení), zatímco k neplatnosti právního úkonu ve střetu zájmů je třeba kvalifikace podle zvláštních předpisů, na které konečně vedlejší účastnice poukazuje. Klíčový význam musí mít uplatňování požadavků zákona o střetu zájmů i v této situaci. Jen pro ilustraci stačí uvést, že již zmíněný Národní úřad pro integritu v Rumunsku provede ročně více než tisíc šetření s reálnými výsledky a závěry (od nejvyšších pater politiky) a ročně ukládá stovky pokut za porušení příslušných zákonů a podává desítky trestních oznámení (blíže viz na http://www.networkforintegrity.org/continents/europe/national-integrity-agency-ani).
147. K těmto zásadním a obecným námitkám navrhovatele a vedlejší účastnice je konečně třeba uvést, že v případě naplnění skutkových podstat trestných činů, popř. správních deliktů, nastupují prostředky právního státu. Zatímco preventivní a profylaktická opatření mohou být koncipována široce a obecně (viz § 3 zákona o střetu zájmů, může jít též o různé etické kodexy chování), represivní či sankční ustanovení (správní, trestní, pracovní právo) je nutno upravit výslovně a přesně (lex scripta et stricta). Důvodné podezření tak může ospravedlňovat výběr mezi uchazeči v rámci politické nebo hospodářské soutěže, samozřejmě může být určitým varováním a prevencí v podobě onoho etalonu, ale nemůže stačit ke stanovení trestní či správní sankce, zbavení úřadu, popř. výpovědi, nehledě již k tomu, že zásada potenciality střetu může veřejný zájem rovněž poškodit. Zkušenosti z jiných států ukazují, že např. trestní sankce se jeví příliš přísné [ve Francii lze za porušení uložit i trest odnětí svobody do tří let a k tomu pokutu až 45 tisíc euro - čl. 26 zákona č. 907-2013 (stav k 12. 12. 2019)], takže nejsou často využívány, což pak ale může vést k tomu, že takové jednání se začíná považovat za akceptovatelné. Naopak, prakticky vymáhané, byť i mírnější (správní) sankce vedou k přesvědčení, že nejde o tolerovatelné jednání, což zvyšuje význam etalonů pro správné chování (viz k tomu studii A Conflict-of-Interests Act. Harvard. Journal on Legislation, roč. 1964, č. 1, s. 68-69). Tato zkušenost má význam pro hodnocení sankční soustavy zákona o střetu zájmů, neboť náš zákonodárce se vydal právě touto cestou s důrazem na opatření v oblasti správního práva; tedy ze čtyř možností zvolil tu, kterou lze označit jako lex minus quam perfecta, což znamená, že porušení pravidla nevede k potrestání za přestupek, není-li současně takové jednání v rozporu se zákonem postiženo jinak. Sankce ztráty funkce se může uplatnit jen tam, kde to není v rozporu s ústavním pořádkem a je to v něm nebo v zákoně předvídáno. Zavedení takové sankce po vzoru Rakouské republiky a Slovenské republiky vedlejší účastnice ve svém vyjádření z 23. 1. 2020 však nevyžaduje, ačkoli jinak rakouskou úpravou argumentuje.
148. Jinak řečeno, z principu demokratického právního státu plyne, že k postihu ve formě správní, či dokonce trestní sankce nelze přistoupit na základě pouhého podezření z porušení pravidel stanovených pro regulaci střetu zájmů. Stejně tak s ohledem na již zmíněnou obecnost nelze bez náležitého řízení vyvozovat závěry proti tomu, kdo je podezírán (na škále podezíraný - podezřelý - důvodně podezřelý - obviněný - obžalovaný - odsouzený) z porušení těchto pravidel. Nicméně i takové podezření může vést k otevření veřejné diskuse, k podávání podnětů k přešetření, trestních oznámení apod. a následně se projevit rovněž v politické rovině (vyjádřením důvěry či nedůvěry hlasováním ve volbách). Represe pak může nastoupit jen tam, kde je porušení těchto pravidel spolehlivě prokázáno v příslušném právním řízení; obecné přesvědčení, že jsou pravidla pro střet zájmů porušována, protože o tom informují média nebo to tvrdí politický soupeř, nestačí. Uplatnění přístupu, který toto pravidlo dostatečně nerespektuje, může mít destruktivní vliv na naši politickou scénu, a především značně otřást důvěrou veřejnosti v politiky a potažmo instituce státu jako takové.
149. Na závěr hodnocení námitek proti efektivnosti právní úpravy střetu zájmů zejména v případě členů vlády nemůže Ústavní soud přehlédnout to, že Poslanecká sněmovna má rovněž (jako předseda vlády podle čl. 74 Ústavy) v čl. 72 odst. 1 nástroj pro uplatnění ústavně politické odpovědnosti (čl. 67 odst. 1 Ústavy), jak takovou situaci řešit. Znovu je třeba připomenout, že Poslanecká sněmovna, na jejíž půdě napadená úprava vznikla, o ní hlasovala celkem třikrát. Ve třetím čtení pro návrh v Poslanecké sněmovně hlasovalo 135 poslanců, v případě hlasování o návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu podle čl. 47 odst. 2 Ústavy 125 poslanců a při hlasování podle čl. 50 odst. 2 Ústavy o přijatém zákonu vráceném prezidentem republiky pro hlasovalo 129 poslanců. To znamená, že pro zakotvení skutkových podstat ústavního deliktu porušení pravidel čl. 70 Ústavy ve spojení s předmětnými ustanoveními zákona o střetu zájmů bylo dosaženo ústavní většiny, což však v našich ústavních podmínkách neznamená prolomení ústavního pořádku (sub 72) obyčejným zákonem. Je pak nadále věcí voličů, aby posoudili, proč je taková právní úprava přijata, avšak za využití ústavně disponibilních prostředků není využívána. K tomu je třeba k doplnění vyjádření vedlejší účastnice ze dne 23. 1. 2020 uvést, že sice připomíná nedostatky překladu čl. 3 předmětného rakouského zákona (sub 50 a 51), nicméně pomíjí, že jde o ustanovení ústavní, což na jiném místě zákona umožňuje, aby mohl Ústavní soudní dvůr vyslovit případně i ztrátu funkce. Takovou možnost naše právní úprava obyčejným zákonem [IX. a) 2.] neumožňuje, a zůstává tak jen sebekritické zvážení postavení samotným veřejným funkcionářem nebo shora naznačené možnosti prezidenta a předsedy vlády. Pro úplnost je však třeba dodat, že v rámci hlasování o pozměňovacích návrzích nebyly přijaty návrhy na změnu zákonů o jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu v podobě zavedení disciplinárního řízení v případě porušení zákona o střetu zájmů [viz usnesení mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny č. 150 z 36. schůze konané dne 30. 3. 2016 (tisk č. 564/8)]. Z toho lze dovodit, že zákonodárce setrval na stávající úpravě volby projednání přestupku v disciplinárním řízení i v případě tak závažném, jako je soustavné porušování střetu zájmů trvajícím přestupkem podle § 8 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"), tedy buď před správním úřadem, nebo v disciplinárním řízení před příslušným výborem komory Parlamentu [k důsledkům této volby a obraně proti rozhodnutí následně učiněnému viz usnesení ze dne 13. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 17/14 (U 2/76 SbNU 909)].
10. Shrnutí obecných východisek pro hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy
150. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) si je při přezkumu napadených ustanovení zákona o střetu zájmů a jejich důsledků pro ústavní konstrukci organizace a fungování veřejné moci vědom toho, že zde existuje střet mezi principy demokracie a principy právního státu a že to nemůže vést k závěru, že volební výsledek sám o sobě může měnit zákony, aniž by byla dodržena ústavnost procedury, stejně jako meze, které jim vyznačuje ústavní pořádek. Současně však může rozhodovat jen v Ústavou taxativně stanovených otázkách, přičemž základním problémem (společným všem státům s podobnou úpravou) je, zda a v jakém rozsahu může nahrazovat nebo měnit vůli voličů vyjádřenou ve volbách a promítnutou do složení obou komor Parlamentu a zastupitelstev a ve vazbě na to s ohledem na parlamentní formu vlády rovněž do složení dalších orgánů státu nebo územních samosprávných celků z hlediska požadavků, které na výkon veřejné funkce stanoví zákon o střetu zájmů. Stejně tak předmětem přezkumu v případě abstraktní kontroly ústavnosti právních předpisů nemůže být sekundární právo EU ani jiná rozhodnutí jejích orgánů. Je však třeba při výkladu vnitrostátních právních předpisů dávat přednost takovému výkladu, který při zachování podstatných náležitostí demokratického právního státu vede k souladu výkladu vnitrostátního práva se závazky České republiky z jejího členství v EU.
151. Zákon o střetu zájmů sleduje několik legitimních cílů. V první řadě jde o zajištění řádného fungování státu a ochranu hospodářských zájmů státu samotného (obdobně zájmů obcí a krajů), stejně jako o plnění jeho ochranné funkce ve vztahu k zajištění podmínek podnikání a řádně vedené politické nebo hospodářské soutěže mezi jejími účastníky. Pominout však nelze ani zachování (když už ne zvýšení) důvěry veřejnosti ve výkon veřejné moci, což je jeden z požadavků plynoucích z pojmu demokratického právního státu, přičemž tyto záměry lze akceptovat jako veřejný zájem. Dále má právní úprava regulace střetu zájmů a neslučitelností (funkcí, činností) jako součást ochranné funkce státu při ochraně základních ústavních hodnot předcházet či následně postihovat situace vedoucí k přílišné koncentraci různých mocí vedoucí zpravidla k narušení nejen politické, nýbrž i hospodářské soutěže. Plnění této funkce státu se může dostat do kolize s některými základními právy a svobodami účastníků těchto soutěží, jak to namítá navrhovatel a vedlejší účastnice. Současně však zpochybňují úpravu střetu zájmů jako takovou, takže bylo třeba odůvodnit, proč Ústavní soud tuto snahu zákonodárce o regulaci politické soutěže na pozadí střetu zájmů považuje za ústavně konformní. V judikatuře již byl tento směr zákonodárství označen též jako standard v demokratickém státě, který dokonce ani nevyžaduje nějaké zdůvodnění, pouze posouzení, zda tím nejsou současně porušovány jiné ústavní zásady (viz rozsudek Ústavního tribunálu Polské republiky ze dne 23. 6. 1999 sp. zn. K 30/98 část III).
152. K obecným námitkám navrhovatele a vedlejší účastnice týkajícím se porušení základních principů demokratického právního státu tak Ústavní soud uzavírá, že zákonodárce zvolil řešení, které neodporuje demokratickým hodnotám, jejichž zachování vyžaduje čl. 2 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 Ústavy. Ze dvou možností přitom zvolil tu, která je sice spjata s řadou složitých problémů, nicméně lépe odpovídá principu rovného přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, popř. podle čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 79 odst. 2 Ústavy a možnosti svobodně se ucházet o zvolení nebo jmenování do veřejné funkce, nikoli to řešení, které by určitou skupinu osob, popř. dokonce konkrétní osobu předem z přístupu k veřejné funkci vyloučilo.
153. Ústavní soud nepouští ze zřetele, že napadená ustanovení jsou příkladem oblasti, ve které se pravidla demokracie a právního státu střetávají, neboť soudní rozhodování zde vstupuje na pole, které bylo dříve v demokratických státech vyhrazeno rozhodování voličů. Každý stát, který ona pravidla hodlá dodržovat, tak musí řešit problém definování střetu zájmů, způsobu jeho prokazování a vyvozování závěrů pro výkon veřejné moci a pro postavení nositelů veřejných funkcí. Jak již bylo uvedeno, je rozdíl v nárocích na preventivní či profylaktické působení zákona o střetu zájmů a prokazování porušení jeho pravidel. Ne každé jednání v osobním zájmu přitom lze považovat za porušení těchto pravidel, neboť to může být současně i v zájmu veřejném, což konečně uznává i § 3 odst. 1 in fine zákona o střetu zájmů. Veřejný zájem je neurčitý pojem, který je třeba vykládat vždy s ohledem na okolnosti posuzovaného konkrétního případu. V případě veřejných zakázek, podpor či pobídek přitom nelze navíc obecně říci, že pochází-li nabídka od státu či jiné územní veřejnoprávní korporace, půjde bez dalšího prověření o veřejný zájem. Navíc může jít i o střet dvou veřejných zájmů (např. ministra jako člena vlády a současně jako hlavy resortu, který se svým návrhem ve vládě neuspěl a podsouvá jej jako pozměňovací návrh ve sněmovně, ministra a poslance atd.). Proto je třeba poukázat na poznatek, podle kterého si musí zákonodárce uvědomit, že veřejným činitelům nelze zakázat, aby si uvědomovali své soukromé zájmy (ani to nejde prokázat); nemůže jim proto zakázat, aby se cítili vděční za přijetí daru či nějaké zvýhodnění, ale může jim zakázat, aby dary ve vymezených případech přijímali, aby se ucházeli o veřejné zakázky, dotace, aby vstupovali do obchodních vztahů se státem a jinými veřejnoprávními korporacemi atd. (viz k tomu Stark, A. Conflict of Interest in American Public Life, str. 21-23).
IX. b) Posouzení důvodnosti návrhu na zrušení § 4a, § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů a čl. IV zákona č. 14/2017 Sb.
1. Shrnutí argumentace navrhovatele a vedlejší účastnice
154. Navrhovatel ve svém návrhu (blíže sub 13 až 16) argumentuje tím, že § 4a zákona o střetu zájmů je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny. K omezení daného práva může dojít jen v případě kolize s mimořádně silným veřejným zájmem na tom, aby se zamezilo zneužití vysílání nebo tisku veřejným funkcionářem. Uvedené ustanovení neobstojí v tzv. testu proporcionality v širším smyslu, a to z hlediska principu vhodnosti, neboť u některých veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů (např. vedoucí Kanceláře Senátu) si lze stěží představit, že by mohl nějaký střet zájmů nastat. Jde-li o členy vlády, navrhovatel upozornil, že rámec jejich omezení stanoví čl. 70 Ústavy, a dodal, že k tomu, aby mohli veřejnosti sdělovat informace o výkonu funkce způsobem, který odporuje výkonu jejich funkce, nemusejí mít majetkovou účast. Neobstojí také z hlediska kritéria potřebnosti, protože omezuje správu vlastního majetku takovým způsobem, že nutí veřejného činitele, aby se svého majetkového podílu vzdal, a ani z hlediska kritéria přiměřenosti, neboť újma na základním právu je nepřiměřená k zamýšlenému cíli, protože zahrnuje i takové provozovatele a vydavatele, kteří vysílají jen hudbu nebo naučné pořady nebo se zaměřují na vydávání výlučně odborného periodického tisku. Z těchto důvodu je navrhováno zrušení souvisejících ustanovení § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů, čl. II bodu 6 a části třetí zákona č. 14/2017 Sb.
155. Podle vedlejší účastnice (blíže sub 33 až 36) je nadbytečné, aby § 4a zákona o střetu zájmů zapovídal veřejnému činiteli provozovat vysílání či vydávání, jestliže podle § 4 zákona o střetu zájmů stejně nesmí podnikat. Upozornila, že omezení vlastnického práva se nemůže opírat o čl. 70 Ústavy, neboť ten umožňuje omezit jen určité činnosti, že existují jiné, netransparentní formy ovlivňování médií, že není jasné, jak by v případě některých médií (např. hudebního vysílání) mohlo dojít ke střetu zájmů, naopak některá elektronická média, jež jsou v současné době nejvlivnější, postižena nejsou vůbec. Není ani jasné, proč by nemohl být např. společníkem obchodní společnosti a proč je znevýhodňována tato forma vlastnictví. Navíc média mohou vlastnit politické strany a hnutí, což má být (zřejmě) z hlediska ochrany demokratických hodnot nebezpečnější. Uvedené ustanovení podle jejího názoru není proporcionální k tvrzenému cíli v podobě zamezení střetu zájmů, neboť není jasné, o jaký střet by mělo jít, hypotetický střet zájmů ve skutečnosti neřeší a jde dalece nad rámec omezení nezbytných k tomu, aby bylo zabráněno vlivu na příslušná média.
2. Námitky proti § 4a zákona o střetu zájmů z hlediska jeho efektivnosti a účelu
156. Jako svého druhu předběžnou otázku Ústavní soud posoudil právě uvedené námitky vedlejší účastnice směřující proti § 4a zákona o střetu zájmů jako úpravě zbytečné a sledující skrytý účel. Tím otevřela dosud neřešenou otázku, zda se nejedná o tzv. symbolické zákonodárství [podle teorie, která vychází z práce W. T. Arnolda Symbols of Government. Yale University Press. New Haven 1935 (repr. 1948)], o významu symbolů pro vládnutí, politiku, etiku, náboženství, tedy o významu toho, jak se ovládaným vládnutí jeví a čím je symbolizováno, což obecně má pro otázku výkonu veřejné funkce a střetu zájmů zásadní význam (viz též sub 121 a násl.). Pro posouzení ústavnosti napadeného ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů je uvedená námitka vedlejší účastnice významná. Je založena na tvrzení známém z odborné literatury, že tento typ zákonů je z hlediska kontroly ústavnosti bez významu, neboť je spíše deklarací něčeho, co zde již někde (v ústavě, jiném zákoně nebo unijním právu) upraveno je. Taková "symbolická" úprava se pak ani nemyslí vážně (jako regulace), nýbrž jen jako politické gesto, jehož dodržování ani nikdo nečeká (např. Bußjäger, P. Symbolische Gesetzgebung als Realität und Rechtsproblem: Das Deregulierungsgesetz 2001. Österreichische Juristen-Zeitung, roč. 2004, č. 19, s. 701-705). Současně je to ale problémem, který nelze přehlédnout ani v posuzované věci. Ten je spatřován v tom, že taková úprava může sloužit profylakticky, k uklidnění veřejnosti, k důkazu, že zákonodárce nějaký problém vidí a řeší, ale také někdy k její mobilizaci, aby se plnění toho, co již jinde upraveno je, více dožadovala nebo aby na nějaký problém byla znovu upozorněna, aniž je zde vůle zákonodárce jej skutečně řešit v praxi (srov. k tomu Siehr, A. "Objektivität" in der Gesetzgebung? Symbolische Gesetzgebung zwischen Rationalitätsanspruch des Gesetzes und demokratischem Mehrheitsprinzip. Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, roč. 2005, č. 4, zejména s. 548-550, Steinbach, A. Rationale Gesetzgebung, s. 152 a násl.). Třeba dodat, že tomuto typu ustanovení nejsou nakloněna ani legislativní pravidla vlády (viz jejich čl. 39 odst. 1).
157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v případě § 4a zákona o střetu zájmů o takový typ ustanovení nejde, vůle zákonodárce směřuje k určité změně společenských vztahů, a proto je nutno jej podrobit ústavnímu přezkumu [např. na rozdíl od § 1 až 4 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, u nichž Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 12. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) dospěl k závěru, že nejde o ustanovení normativní povahy, nýbrž o podnět k zamyšlení a morální a právně-politickou deklaraci]. Zcela zásadní význam pak má tento závěr pro výklad § 4b zákona o střetu zájmů (viz sub 209).
158. Obdobný závěr lze učinit k námitce vhodnosti v rámci testu proporcionality. To, že § 4a zákona o střetu zájmů dopadá na všechny veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, aniž to je přitom podle tvrzení navrhovatele prakticky možné u značné části z nich (navrhovatel uvádí vedoucího Kanceláře Senátu, aniž říká, proč tomu tak je), neznačí, že jde jen o symbolický předpis, natož pak předpis neústavní, který by proto bylo třeba zrušit. Osobní působnost pravidla obsaženého v § 4a zákona o střetu zájmů stanoví jen okruh možných subjektů vzniku ústavněprávního deliktního vztahu střetu zájmů. Nenastane-li příslušná ústavněprávní skutečnost (např. právě deliktní jednání vedoucího Kanceláře Senátu), tak to jen znamená, že sankce obsažená v zákoně o střetu zájmů splnila svůj účel, o nic více, ale ani o nic méně. Účelem právní regulace není jen to, aby se vztahy ve společnosti měnily, ale i to, aby některé situace vůbec nevznikaly. To nevylučuje, že by taková situace mohla nastat a že hrozící sankce je neústavní. Stejně tak je zde nedůvodná námitka, že by členové vlády potřebovali majetkovou účast k tomu, aby sdělovali veřejnosti své názory. To však, jak bude dále ukázáno, neznamená, že by jejich majetková účast nemohla být zákonodárcem ve veřejném zájmu na ochraně základních principů demokratického právního státu omezena nebo přímo zakázána. Jak bude dále podrobně rozvedeno, platí to i pro obdobné námitky vznesené vedlejší účastnicí.
3. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako naplňování požadavků pojmu demokratického právního státu při provozování rozhlasového a televizního vysílání a vydávání periodického tisku
159. Pro hodnocení právní úpravy střetu zájmů jako právního (tedy nikoli pouze morálního či politického) problému je potřebné zdůraznit, že napadené ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů, ve kterém převažuje aspekt vlivu či ovládání, se svou povahou odlišuje od jeho § 4b a 4c, kde vystupuje do popředí aspekt prospěchu či zájmu na dosažení zisku jako typického znaku podnikání a současně jako základní problém střetu zájmů. Tím se odlišují i kritéria hodnocení jejich ústavnosti, neboť problém § 4a zákona o střetu zájmů v podobě provozování vysílání a vydávání periodického tisku veřejným funkcionářem by zde byl bez ohledu na potřebu řešení střetu zájmů. Ústavnost § 4a zákona o střetu zájmů je proto třeba hodnotit z pozic ústavních principů demokracie, svobodných a demokratických voleb a volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a čl. 22 Listiny), které nepodkopává, nýbrž upevňuje. Naopak § 4b a 4c zákona o střetu zájmů takový principiální ústavní základ nemají; na rozdíl od institutů demokracie a právního státu náš ústavní pořádek obecnou charakteristiku či normativní přihlášení se k nějakému typu hospodářství neobsahuje. Aby mohl být proveden přezkum ústavnosti § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, je nutno vyjít z obecných ustanovení a katalogu základních práv a svobod Listiny a z nich lze teprve vyvozovat závěry pro vrchnostenskou roli státu při regulaci obsahu a ochrany vlastnických práv a svobody podnikání (čl. 2 odst. 3, čl. 11 odst. 1, čl. 26, čl. 41 odst. 1 Listiny).
160. To se promítá i do hodnocení námitek založených na argumentu členstvím České republiky v EU. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů má vztah nejen k regulaci střetu zájmů, nýbrž současně k postavení sdělovacích prostředků (rozhlas, televize, periodický tisk) v demokratické společnosti bez ohledu na členství v EU. Vzhledem k tomuto širšímu dosahu tak nejde jen o zajištění postupů v rámci sdíleného řízení (tzv. shared management) při správě finančních prostředků podle čl. 63 odst. 1 finančního nařízení a prováděcích předpisů, nýbrž o daleko více, neboť § 4a zákona o střetu zájmů sleduje na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů především řešení vnitrostátních otázek politického a ústavního systému a s tím spojené národní identity (čl. 4 odst. 1 SEU). Proto zde nemají místo námitky, že něco takového pro Českou republiku z práva EU neplyne s podtextem, že to v zájmu zachování zásad demokratického právního státu stanovit nemůže.
161. Sdělovací prostředky tím, jaké informace a jakým způsobem poskytují, mají schopnost značnou měrou formovat názory jednotlivců a ovlivňovat veřejné mínění; nikoliv nedůvodně se v této souvislosti hovořilo o médiích, resp. dříve o tisku jako o další z velmocí. Tím plní rovněž nezastupitelnou kontrolní funkci ve vztahu k fungování státu, resp. činnosti jeho představitelů. Takovouto úlohu přitom mohou sotva plnit média, která jsou právně, personálně či ekonomicky pod vlivem státu (jak tomu bývá v nedemokratických státních režimech) či jeho vrcholných činitelů. Jejich význam se přitom nevztahuje jen na vedení volební kampaně a vytváření mínění voličů o soupeřících politických stranách, nýbrž i jejich nazírání na společnost a dění v ní. Proto je jejich provozování a vlastnění klíčovou otázkou demokratického právního státu nejen z hlediska politického života. Je-li provozovatelem či vlastníkem veřejný funkcionář, pak je zpochybněna role státu jako vrchnostenského (a v mezích ústavního pořádku neutrálního) regulátora politické (a nejen politické) soutěže. S tím souvisí i potřeba systémového pohledu na problematiku vlastnictví a provozování médií. Jde tak o jedno z dodatečných opatření proti možnému vlivu soukromých peněz na fungování veřejné moci v podmínkách rostoucích sociálních nerovností ve společnosti.
162. Ustanovení § 4a zákona o střetu zájmů plní poslání, které přesahuje rámec regulace střetu zájmů, neboť sleduje to, aby veřejný funkcionář nemohl ovlivňovat, či dokonce ovládat média, a to ať již jako vlastník (podnikatel), nebo vydavatel či provozovatel, byť vedlejší účastnice tyto pojmy ztotožňuje. Stačí zde odkázat na vymezení základních pojmů v § 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., podle kterého je provozovatelem rozhlasového a televizního vysílání právnická nebo fyzická osoba, která sestavuje program, včetně služeb přímo souvisejících s programem, určuje způsob organizace rozhlasového a televizního vysílání a má za toto vysílání redakční odpovědnost, a pod zvukovým nebo obrazovým označením, jež program a služby přímo související s programem nezaměnitelně identifikuje, tento program a služby přímo související s programem prvotně šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává šířit, a podle téhož ustanovení písmene h) provozovatelem převzatého vysílání právnická nebo fyzická osoba, která rozhoduje o skladbě programů převzatého vysílání, včetně služeb přímo souvisejících s programy převzatého vysílání, a která tyto programy a služby s nimi přímo související šíří nebo prostřednictvím třetích osob nechává v úplné a nezměněné podobě šířit na základě oprávnění k provozování převzatého vysílání. Zákon č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pak definuje pojem "vydávání periodického tisku" jako činnost vydavatele, při které na svůj účet a na svou odpovědnost zajišťuje jeho obsah, vydání a veřejné šíření. Stanoví-li § 3 odst. 1 zákona o střetu zájmů, že se má veřejný funkcionář zdržet každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit (nejen že ovlivňují) výkon jeho funkce, je takový zákaz akceptovatelný s ohledem na význam médií uvedených v § 4a zákona o střetu zájmů, jsou-li splněny další požadavky, zde především ochrana legitimního očekávání [viz sub IX. d)]. Stát prostřednictvím § 4a zákona o střetu zájmů do volné politické soutěže nezasahuje, stejně jako zde neomezuje svobodu projevu ani necenzuruje, nýbrž naopak vytváří podmínky pro její průběh v zájmu ochrany práv a svobod jiných účastníků této soutěže, stejně jako její transparentnosti (§ 17 zákona č. 231/2001 Sb.).
163. Ústavně konformním (zejména s čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1 a čl. 22 Listiny) je postup zákonodárce stanovícího potřebná omezení při provozování a vlastnictví sdělovacích prostředků, která sledují veřejný zájem na férovém vedení politické soutěže jako neoddělitelné součásti politického života demokratického právního státu. Veřejný zájem je zde formulován jako výsledek demokraticky vedené parlamentní rozpravy a střetávání různých názorů. Jestliže zákonodárce výraznou většinou hlasů (viz sub 149) dospěl k závěru, že je nezbytné oddělit ovládání médií a výkon veřejných funkcí vymezených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, sleduje takový krok (v obecné poloze) legitimní veřejný zájem.
164. V této souvislosti za zásadní Ústavní soud z hlediska normativního chápání pojmu demokratického právního státu jako východiska pro ústavně konformní výklad § 4a považuje další aspekt zákona o střetu zájmů, kterým je ochrana před koncentrací veřejné moci a jiných mocí, tedy aby se v jediných rukách soustředila jak politická moc (míněna moc plynoucí z titulu výkonu dané funkce), tak moc ekonomická a s ní často spojená moc mediální. Ústavní právo jako politické právo (J. J. Rousseau) nemůže přehlížet klíčový význam financování každodenně se odehrávající politické soutěže a rovnosti šancí v ní. To pak může nejen narušovat řádnou správu věcí veřejných a náležité hospodaření s veřejnými finančními prostředky, ale také ohrožovat samotné demokratické principy, na nichž je fungování České republiky jako demokratického právního státu založeno (čl. 1 odst. 1, čl. 5 Ústavy, čl. 2 odst. 1, čl. 17 a 22 Listiny). Velká ekonomická a mediální moc ovšem může být využita nejen k prosazování zcela legitimních politických cílů, ale též zpětně i soukromých zájmů, ne vždy slučitelných se zájmy veřejnými, a to mnoha způsoby, mj. prostřednictvím účastníků politické soutěže. Proto se již stává standardem omezování výše výdajů na volební kampaně a státní kontrola nad dodržováním pravidel pro její financování.
165. Stojí-li za politickou stranou či hnutím ekonomicky silný subjekt, jde nepochybně o velkou výhodu ve volné soutěži politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jež může způsobit (podle okolností) deformaci této soutěže a zpětně i soutěže hospodářské tam, kde na ni působí regulativní nástroje veřejné moci. Ekonomická moc může přispět k získání moci politické, která potom může být zpětně synergicky využita k posílení moci ekonomické, např. získáním veřejných zakázek nebo omezováním konkurence. Ekonomická moc a finanční prostředky jako takové nejsou sice referenčním ústavním kritériem rovnosti; něco jiného je, stanoví-li zákon, kolik jich lze v rámci politické soutěže použít, jak to zákonodárce stanovil při novelizaci volebního zákonodárství zákonem č. 322/2016 Sb. Z hlediska veřejného zájmu a ochrany demokratických hodnot je proto akceptovatelná snaha zákonodárce, který v reakci na koncentraci významné ekonomické a mediální moci činí v mezích ústavního pořádku opatření bránící možné postupné deformaci demokratického režimu do podoby nějaké z jeho fiktivních či neliberálních variant odporujících požadavkům čl. 1 odst. 1 a čl. 5 Ústavy a čl. 2 odst. 1 Listiny. Jde tak o jedno z opatření tzv. obranyschopné demokracie (viz k tomu již Loewenstein, K. Militant Democracy and Fundamental Rights. The American Political Science Review, roč. 1937, č. 3, s. 417-432, a tamtéž, č. 4, s. 638-658), které má svůj ústavní základ ve shora uvedených ustanoveních Ústavy a Listiny.
166. Při hodnocení těchto zákazů a omezení je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že na rozdíl od § 4b a 4c zákona o střetu zájmů, kde jde vždy o jednorázovou záležitost (účast v konkrétním zadávacím řízení, žádost o udělení konkrétní dotace či pobídky), v případě provozování rozhlasového či televizního vysílání nebo vydávání periodického tisku jde z povahy věci samé o soustavnou činnost. Neustálé posuzování změn vlastnických poměrů (i onen nákup jedné akcie) by nakonec vedlo k pochybnostem o efektivitě a smyslu takové úpravy, když již zákonodárce uznal za nutné k ní sáhnout. Zatímco příslušný správní orgán řeší stížnosti na porušování pravidel vysílání v jednotlivých případech, zde vlastně problém účasti veřejného funkcionáře na veškerém dění v takovém sdělovacím prostředku jako by byl vytčen před závorkou. To by znamenalo, že je přítomen jako problém v každé jednotlivé relaci. Není dále bez významu, že již sám zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), umožňuje rozlišovat ovlivňování (§ 71) jako nahodilé a jednorázové, zatímco ovládání (§ 74 a 75) je spojeno se soustavností, která zakládá možnost vlivu (srov. Havel, B. In: Štenglová, a kol. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 214). Zbývá snad jen dodat, že ještě vyšším stupněm aktivního ovládání a jednání ve shodě je právní podoba (přiznaného) koncernu (§ 79), což jsou nyní jeho členové povinni uveřejnit na svých internetových stránkách (§ 79 odst. 3), kdy předpokladem koncernu je "zájmová jednota v mnohosti, upínající se ke skupině jako celku a přerůstající zájmy jednotlivých řízených osob, ba dokonce i osoby řídící" [Čech, P., Šuk, P. Právo obchodních společností v praxi a pro praxi (nejen soudní). Praha: Bova Polygon, 2016, s. 223.].
4. Účel § 4a zákona o střetu zájmů jako nástroje regulace politické a hospodářské soutěže z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny
167. K hodnocení ústavnosti § 4a zákona o střetu zájmů je třeba přistupovat primárně z hlediska čl. 21 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3, popř. čl. 23 odst. 3 Ústavy [viz i sub IX. a) 5.], nikoli z hlediska čl. 11 a 26 Listiny, jak argumentují navrhovatel a vedlejší účastnice. Jeho účelem není nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny). Podle právě uvedených ustanovení ústavního pořádku je výkon veřejné moci založen na sledování veřejného zájmu a obecného blaha, a nikoli na dosahování soukromého zisku nebo správě vlastního majetku jako v paternalistickém státě (též sub 89). Veřejné právo zde neurčuje, co a kdo může vlastnit, či jak může podnikat, nýbrž určuje, čím je při výkonu veřejné funkce vázán, což se následně promítá do stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých (podnikatelských) činností podle čl. 26 odst. 2 a čl. 41 odst. 1 Listiny, popř. čl. 70 Ústavy (tzv. hospodářská inkompatibilita). Účelem § 4a zákona o střetu zájmů je stanovit ex ante podmínky, za nichž mohou občané vykonávat volenou či jinou veřejnou funkci. Není přitom v rozporu s ústavním pořádkem, jsou-li těmito podmínkami i zásahy do svobody a práva podnikat podle pravidel čl. 26 odst. 2 Listiny. Jinak řečeno, nikomu není upíráno ani vlastnit majetek, ani možnost podnikat, je-li na jeho svobodném rozhodnutí podle čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy, zda podmínky výkonu (nikoli nabytí) veřejné funkce splní tím, že se určitých činností dočasně vzdá, či nikoliv. Ustanovení § 4a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů, která navíc navrhovatel i vedlejší účastnice ve své argumentaci pomíjí, poté nabízejí další možné šetrnější řešení (viz i níže) jak z hlediska postavení veřejného funkcionáře jako provozovatele, vydavatele atd., tak (s přihlédnutím k potřebě teleologické redukce při výkladu § 4a odst. 1 ve spojení s § 4a odst. 2) při stanovení správní sankce za jeho porušení v § 23 zákona o střetu zájmů (nelze ji uložit přímo, nýbrž až po marném uplynutí lhůty). Jde o důsledek řešení zvoleného zákonodárcem, spočívajícího v tom, že zákaz a omezení založil na postavení (vlastník, společník, člen, ovládající osoba), z čehož se nevyvratitelně presumuje možnost ovlivňování namísto dokazování skutečného vlivu.
168. Právě uvedené platí tím spíše, že žádný neomezený "nárok" občana na získání veřejné funkce (s výjimkou akcesorického nároku na virilní funkci) neexistuje, neboť Česká republika není monarchií, ale právě republikou. Ústavní pořádek zaručuje rovný přístup k veřejným funkcím (tedy rovné podmínky ucházení se). Nevylučuje však stanovit podmínky jejich výkonu odpovídající shora uvedeným ústavním zásadám organizace a výkonu veřejné moci v demokratickém právním státě. Nebrání zákonodárci, aby přijal opatření proti maření účelu výkonu veřejné funkce sledováním jiného cíle, než je veřejný zájem a obecné blaho, jak již bylo vyloženo (např. sub 89 a násl.). Na rozdíl od hodnocení ústavnosti zásahu do svobody podnikání ve věci elektronické evidence tržeb [viz body 114 a 115 nálezu ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)] v posuzované věci nelze spatřovat zásah do této svobody stanovením podmínek, které jsou spojeny s tím, že ten, kdo tuto svobodu využívá, se rozhodl současně vykonávat veřejnou funkci. Současně je třeba zdůraznit, že rovněž čl. 26 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny předpokládá, že u některých činností mohou být stanoveny podmínky a omezení, tedy možnosti vymezit, kdo, kdy, kde a jakým způsobem může podnikat nebo vykonávat jinou hospodářskou činnost, a v případě neslučitelnosti s výkonem veřejné funkce určit pravidla řešení takového střetu.
169. Zajišťování působení svobodných médií jako neoddělitelné součásti veřejného prostoru v demokratické společnosti se stává postupně standardem nejen z hlediska svobody projevu a svobodného šíření informací. Na podporu tohoto závěru lze uvést usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. 5. 2018 O pluralitě sdělovacích prostředků a svobodě sdělovacích prostředků v Evropské unii (dostupné na http://www.europarl.europa.eu/
doceo/document/A-8-2018-0144_CS.html). V něm Evropský parlament vyzval členské státy, aby k zajištění plurality a svobody médií přijaly potřebná opatření ohledně jejich nezávislosti na politické a hospodářské moci, proti koncentraci vlastnictví narušující rozmanitost a volnou soutěž, ale - což je třeba v posuzovaných souvislostech zdůraznit - uplatnily vhodná omezení u osob, které mají veřejnou funkci, jde-li o vlastnictví médií, a zajistily nezávislý dohled a účinné mechanismy dodržování předpisů, aby se předešlo střetu zájmů a aby "za účelem účinné ochrany svobody a plurality sdělovacích prostředků byla účast na veřejných zakázkách ze strany podniků, jejichž konečný vlastník vlastní zároveň mediální společnost, zakázána či alespoň zajištěna jejich plná transparentnost; navrhuje, aby členské státy byly povinny pravidelně podávat zprávy o veškerém veřejném financování poskytovaném mediálním podnikům a aby bylo poskytování veřejných finančních prostředků pravidelně sledováno" (bod 47 dokumentu).
170. Současně byly členské státy EU v právě citovaném usnesení Evropského parlamentu vyzvány, aby v plném rozsahu podpořily a schválily doporučení Výboru ministrů členským státům Rady Evropy o pluralitě médií a transparentnosti vlastnictví médií ze dne 7. 3. 2018 (dostupné na https://www.mkcr.cz/doc/cms_library/rec-2018-1-cz-10033.rtf), v němž se v reakci na aktuální vývoj v dané oblasti poukazuje na význam veřejných sdělovacích prostředků v demokratické společnosti a nezbytnost zajištění jejich plurality. V souvislosti s nyní posuzovanou věcí je možno poukázat na bod 11 doporučení, kde se uvádí, že přijetí a účinné provádění regulace vlastnictví médií může hrát významnou úlohu v souvislosti s pluralitou sdělovacích prostředků, že taková regulace může zvýšit transparentnost vlastnictví médií a že se může zabývat otázkami, jako je vlastnictví napříč médii, přímé a nepřímé vlastnictví médií a účinná kontrola a vliv na sdělovací prostředky, a že může také přispět k zajištění účinného oddělení mezi výkonem politické moci nebo politickým vlivem a kontrolou sdělovacích prostředků nebo rozhodováním o mediálním obsahu. V bodech 3.5 a 3.6 přílohy tohoto doporučení (nazvané Guidelines on media pluralism and transparency of media ownership) se v návaznosti na výše uvedené vychází z oprávnění členských států zavést kontrolu a stanovit spravedlivou rovnováhu zejména tam, kde vlastní média politické strany nebo jednotlivci, kteří se aktivně podílejí na politice, a zejména kdokoli ve volených funkcích, aby byla zajištěna redakční nezávislost a transparentnost vlastnictví, přičemž redakční rozhodování je zásadně neslučitelné s výkonem politické moci.
171. S ohledem na právě uvedené lze dojít k závěru, že s přihlédnutím k uvedeným argumentům zákonodárce zvolil formu neslučitelnosti činnosti (podmínka materiální racionality zásahu) v nejcitlivější oblasti pro politickou soutěž (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny) tím, že odstraňuje předpoklady pro vedení sporů, zda provozování nebo vydávání je ještě na hranici možného, zda je tomu právě v jednom konkrétním případě, kdežto v jiném to lze ještě tolerovat atd. (podmínka procedurální racionality zásahu). I to je spojeno s odlišnou (soustavnost) povahou § 4a zákona o střetu zájmů oproti jeho § 4b a 4c (jednorázovost), jak bylo již sub 166 uvedeno.
5. Námitky proti § 4a zákona o střetu zájmů jako prostředku diskriminace veřejných funkcionářů
172. Navrhovatel a vedlejší účastnice v různých souvislostech namítají, že § 4a zákona o střetu zájmů stanovuje podmínky, které jsou jednak diskriminační, jednak projevem libovůle v rozporu s kroky testu proporcionality. K tomu lze ve stručnosti odkázat na provedený výklad významu čl. 21 odst. 4 Listiny pro stanovení výkonu podmínek pro ucházení se o funkci, nikoli pro její výkon. Tyto námitky proto míjí cíl a jsou v tomto ohledu zjevně neopodstatněné. Je-li záměrem zákonodárce zamezit koncentraci různých forem moci ve společnosti jako jedné z podmínek volné soutěže, pak dané opatření sleduje legitimní cíl (viz výše), současně je zjevné, že je způsobilé tohoto cíle dosáhnout a že pro jeho dosažení neexistují vhodnější prostředky, než jak je stanoví § 4a zákona o střetu zájmů jako celek (lhůty, náhradní řešení).
173. K námitce diskriminace v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny a Protokolem č. 12 k Úmluvě, kterého se navrhovatel dovolává, je třeba v případě Protokolu č. 12 k Úmluvě uvést, že dosud nebyl ratifikován, proto nelze uplatnit závěry z nálezu ze dne 8. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 69/04 (N 44/44 SbNU 557; 161/2007 Sb.) z hlediska výkladu pojmu "závazek z mezinárodního práva" v čl. 1 odst. 2 Ústavy. Nicméně jde o text, který se v otázce majetku nikterak neodchyluje od toho, co stanoví čl. 3 odst. 1 Listiny. Obecně otázky využívané v tzv. testu přímé diskriminace zní: 1. Jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny? 2. Je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných ("podezřelých") důvodů? 3. Je odlišné zacházení stěžovateli k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)? 4. Je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. a) sleduje legitimní zájem a b) je přiměřené? [viz nálezy ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), bod 35]. O přímou diskriminaci jde jen tehdy, jsou-li odpovědi na první tři otázky kladné a na čtvrtou záporná. V posuzované věci Ústavní soud shledal při vypořádání zásadních námitek navrhovatele a vedlejší účastnice [podrobně sub IX. a)], že postavení všech veřejných funkcionářů je ve srovnání s jinými podnikateli odlišné (negativní odpověď na první otázku) v tom, že se podílejí na výkonu veřejné moci a jejím utváření (negativní odpověď na druhou otázku) na základě vlastní volby (negativní odpověď na třetí otázku), nikoli pouze na dosahování zisku. Proto je s nimi nakládáno odlišně, neboť mohou přímo či nepřímo ovlivňovat fungování státu nebo jiné územní veřejné korporace a formovat veřejné mínění v této oblasti, čímž jsou sledována hlediska zajištění férové politické soutěže (kladná odpověď na čtvrtou otázku), což lze považovat za rozumný a objektivní důvod, který může zákonodárce zvážit s ohledem na stav ve společnosti. Je přitom zasahováno jen do postavení těch veřejných funkcionářů, kteří by provozováním médií nebo vydavatelskou činností mohli takto působit. Taková úprava proto sleduje [jak bylo prokázáno výše sub IX. a) zejména v bodech 3 až 8] legitimní cíl a je proporcionální, neboť ve srovnání s jinými státy nebrání podnikání (v určité míře) v jiných oblastech, než jsou právě sdělovací prostředky, přičemž do samotného předmětu podnikání z hlediska kapitálové účasti zasahuje co nejmírněji (§ 4a odst. 3 zákona o střetu zájmů). Tato úprava je i racionální, neboť je prevencí před vznikem složitých sporů o nekalé vedení politické soutěže a alespoň formálně, v době rostoucích sociálních rozdílů, vyrovnává podmínky soutěže jejich účastníků.
174. Stejně tak nelze přisvědčit námitce vedlejší účastnice, která někdy ve své argumentaci proti § 4a zákona o střetu zájmů zaměňuje pravidla abstraktní kontroly zákonů s podáním a argumentací v ústavní stížnosti konkrétní osoby na obecnou právní úpravu, která se jí dotýká (ve vztahu k zákonu o střetu zájmů srov. usnesení ze dne 21. 11. 2017 sp. zn. III. ÚS 3390/17 - nepřípustnost podání ústavní stížnosti přímo proti zákonu). To platí i pro jí vznesenou námitku k testu přímé diskriminace, podle které zásah do práv jednotlivce lze ospravedlnit jen za předpokladu, že skutečně souvisí s tvrzeným cílem zásahu a současně je proveden prostředky přiměřenými k jeho dosažení. Napadená zákonná ustanovení podle ní nepředstavují úpravu, která by mohla být odůvodněna veřejným zájmem, což platí beze zbytku i pro nastolenou nerovnost v právech. Proto Ústavní soud opět připomíná již vícekrát vyložený závěr (viz i sub 189), že Listina zaručuje základní práva a svobody všem jejich nositelům (čl. 1, čl. 3 odst. 1) a může je omezit jen za stanovených podmínek (čl. 4). Stejně tak stát má právo stanovit pravidla organizace a výkonu veřejné moci. Má-li ten, kdo se na veřejné moci podílí, možnost volby, zda se jim podřídí či ne, nemůže se dovolávat bez dalšího zásahu do základních práv a svobod, když se nachází v odlišné pozici než ti jejich nositelé, kteří součástí veřejné moci nejsou, jak bylo právě s odkazem na vypořádání zásadních námitek uvedeno.
175. Vedlejší účastnice dále argumentuje tím, že předmětná úprava, pokud jde o její osobní působnost, je příliš úzká, neboť se netýká politických stran a hnutí, ačkoliv v jejich případě je vlastnictví médií z hlediska ochrany demokratických hodnot nebezpečnější. Stejně tomu má být v případě věcné působnosti, neboť nejsou vůbec postižena další, ještě vlivnější média (elektronická, sociální sítě). Z tohoto důvodu má za to, že dané opatření není vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle (námitka diskriminace a efektivnosti § 4a).
176. Podle názoru Ústavního soudu však takovéto srovnání není přiléhavé a námitky v testu diskriminace obstojí. Politická strana nebo politické hnutí jsou subjekty odlišné od státu, sledují svůj vlastní zájem, kterým je v demokratické společnosti získat co největší podíl na moci ve svobodné soutěži politických subjektů. Samotný politický subjekt žádnou moc nevykonává (čl. 20 odst. 4 Listiny) a jeho vliv na fungování státu je toliko zprostředkovaný, přičemž činnost takového subjektu je pod určitou kontrolou státu a (zpravidla i) členské základny. Také zájmy politického subjektu (obvykle) nejsou totožné se zájmem veřejného činitele, jenž eventuálně zneužívá svou moc k dosažení osobního cíle. V testu diskriminace proto taková námitka neobstojí. Neobstojí ani z toho důvodu, že podnikání politických stran a politických hnutí v oblasti provozování vydavatelství, nakladatelství, tiskáren, rozhlasového nebo televizního vysílání je sice možné, ale nikoli přímo, nýbrž pouze prostřednictvím stranou či hnutím založené obchodní společnosti nebo družstva, popř. formou účasti na již založené obchodní společnosti nebo družstvu za podmínek stanovených v § 17 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. To má proto dopad na možnou účast veřejného funkcionáře v takové obchodní korporaci (též sub 179) na rozdíl od jiných členů politické strany nebo hnutí. K tomu je třeba připomenout, že takové omezení by v případě politických stran jako klíčových subjektů politického života a volné politické soutěže představovalo v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny neproporcionální a nadměrný zásah do jejich činnosti absolutním zákazem podnikání v oblastech, ač ty bezprostředně souvisejí s jejich funkcemi [srov. k tomu nález ze dne 18. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (N 62/4 SbNU 113; 296/1995 Sb.)].
177. Jde-li o v pořadí druhou výhradu, podle názoru Ústavního soudu není podstatné, zda budou postižena veškerá média či informační zdroje, jež by mohly být veřejným funkcionářem zneužity k prosazení osobního záměru. Účelem uvedeného ustanovení je zabránit tomu, aby veřejný činitel nemohl mít relevantní mediální vliv tím, že jej oddělí (alespoň) od "institucionálních" informačních kanálů. O nikoliv zanedbatelném vlivu tradičních médií není důvodu pochybovat, zvláště pak na některé skupiny obyvatel, které získávají informace téměř výlučně jejich prostřednictvím. Z hlediska kritéria tzv. vhodnosti napadené ustanovení obstojí již vzhledem k možnosti souběžného šíření informací z nich na internetu. Tím bude zajištěna větší pestrost názorů vlivných "mediálních hráčů" a zachován účel výkonu veřejné funkce.