183.\tAčkoliv se lze v některých rozhodnutích setkat se pasážemi, podle kterých zrušením novelizujícího ustanovení „neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno“ [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.)], nikdy nešlo o bezvýjimečné pravidlo, ale toliko o zásadu. Ve výjimečných případech tedy k obživnutí předchozí právní úpravy v důsledku derogace novely dojít může, pokud takový důsledek se svým rozhodnutím Ústavní soud výslovně spojí.
184.\tTím způsobem Ústavní soud svůj přístup k „obživnutí“ původní právní úpravy z důvodu zrušení novely shrnul již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.). Vyložil, že „jednou zrušené ustanovení zásahem Ústavního soudu zásadně ‚neožívá‘, neshledá-li Ústavní soud existenci výjimečných důvodů, pro něž je k tomuto ojedinělému opatření třeba sáhnout, neboť nápravy způsobeného protiústavního stavu nelze dosáhnout jinak a od zákonodárce nelze očekávat, že by nežádoucí stav v dohledné době napravil prostřednictvím své zákonodárné kompetence“ (bod 60 citovaného nálezu). Od tohoto přístupu není důvod se v posuzované věci odchýlit.
185.\tAčkoliv posledně uvedený nález uvádí, že rozhodující je „okamžik nabytí účinnosti právní úpravy, jež je před Ústavním soudem napadána pro svou protiústavnost“, nemůže jít o jediné ani klíčové kritérium pro posouzení, zda je výjimečně namístě připustit obživnutí předchozí právní úpravy. Podstatné je, k jak zásadnímu narušení ústavních principů by došlo v případě, že by předchozí právní úprava neobživla. Pokud by například v důsledku derogace novely přestal být aplikovatelný právní předpis upravující důležité otázky fungování státu, nebo pokud by se právní předpis upravující důležité společenské vztahy stal obtížně srozumitelným či aplikovatelným a jeho adresáti se dostali do stavu značné právní nejistoty, může Ústavní soud shledat, že je obživnutí předchozí právní úpravy namístě, a tak předem zabránit vzniku protiústavního stavu.
XI.2 Aplikace na posuzovaný případ
186.\tV posuzovaném případě by derogace novelizujících ustanovení bez náhrady, tedy bez obživnutí předchozí právní úpravy, vedla jednak k ohrožení aplikovatelnosti důležitých norem týkajících se fungování státu, jednak by se část adresátů těchto norem dostala do stavu značné právní nejistoty.
187.\tDerogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí úpravy by znamenala například to, že z § 4a odst. 1 zákona o střetu zájmů bude bez náhrady odstraněn zákaz veřejných funkcionářů být „skutečným majitelem“ právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku; přitom by se neobnovil dřívější zákaz být „ovládající osobou“ takové právnické osoby. Především by ale bez náhrady byla zrušena konkretizace dané povinnosti všech veřejných funkcionářů v § 4a odst. 2 zákona o střetu zájmů, což by vyvolalo stav značné právní nejistoty u každého veřejného funkcionáře, který je povinen povinnosti podle tohoto zákona plnit. Nadto Ústavní soud v minulosti shledal, že v původním znění představovala daná ustanovení zákona o střetu zájmů „důležitá opatření vedoucí k transparentnosti a integritě výkonu veřejné funkce“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 118]. Ohrožení jejich aplikovatelnosti je proto nežádoucí i z hlediska řádného fungování demokratického právního státu.
188.\tDerogace novelizujících ustanovení bez obživnutí předchozí právní úpravy by tedy vyvolala právní nejistotu adresátů důležitých právních předpisů, které byly předmětem novelizace, a ohrozila by aplikovatelnost norem důležitých pro řádné fungování demokratického právního státu. Aby nedošlo vlivem derogačního nálezu k tomuto nežádoucímu a neústavnímu stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že je výjimečně namístě spojit derogaci novelizujících ustanovení s účinkem v podobě obživnutí původní právní úpravy.
189.\tK obživnutí původní právní úpravy dojde jen tehdy, pokud Ústavní soud derogoval ustanovení novely, které rušilo předchozí úpravu, nebo pokud derogoval celé ustanovení novely, které měnilo předchozí právní úpravu. Pokud derogoval pouze část novelizujícího ustanovení, uplatní se toto ustanovení i nadále (bez Ústavním soudem zrušených slov); prostor k obživnutí původní právní úpravy zde není.
190.\tVe vztahu k zákonu o sdružování v politických stranách a v politických hnutích to znamená, že v § 19g odst. 1 písm. a) dojde toliko ke zrušení slov „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů,“ a ke zrušení písmena h). Jinak se novelizující ustanovení čl. I bodu 6 zákona č. 253/2023 Sb. v Ústavním soudem nezrušené části uplatní, takže původní znění § 19f ani 19g zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích neobživne. Bez náhrady budou zrušeny novelou nově vložené § 19ha, 19hb a 19hc. Obživne naopak původní znění § 19i a § 19j odst. 3. Bez náhrady budou zrušena rovněž novelou vložená ustanovení § 19j odst. 4 a § 19l odst. 3 až 6.
191.\tV případě zákona o střetu zájmů a zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání obživne v důsledku derogace jejich znění před novelizací provedenou zákonem č. 253/2023 Sb.
XI.3 Zvážení odkladu vykonatelnosti
192.\tÚstavní soud dále zvažoval, zda nemá tak jako v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 2/02 či Pl. ÚS 55/10 přistoupit k odkladu vykonatelnosti derogačního nálezu. Neshledal ale žádné důležité důvody, proč by měl být zákonodárci poskytnut časový prostor k reakci dříve, než se derogační nález stane vykonatelným. V důsledku derogace dojde toliko k tomu, že se napadená úprava (částečně) vrátí k dřívějšímu znění. Zákonodárci nic nebrání tuto úpravu změnit v případě, že to bude pokládat za vhodné, musí tak však učinit ústavně souladným způsobem.
193.\tÚstavní soud shrnuje, že k derogaci dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a tímto dnem rovněž dojde k obživnutí předchozí právní úpravy ve výše vyloženém rozsahu.
XII. Závěr
194.\tÚstavní soud k posuzovanému průběhu legislativního procesu konstatuje, že účelu, který přílepek sledoval, mohlo být vládní většinou dosaženo jinak. Vládní většina měla možnost zajistit si projednání původního samostatného návrhu zákona, tisku 110, přičemž případné obstrukce ze strany opozice mohla většina legitimně ukončit. Byť Ústavní soud nijak nezpochybňuje, že v nynějším stavu jednacího řádu není ukončení obstrukcí nikterak jednoduché, ani to neznamená, že přijatelnou odpovědí na obstrukce je zneužívání přílepků.
195.\tÚstavní soud se při posuzování přílepků řídí následujícími hledisky:
-\tPřílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
-\tU takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
-\tV návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
196.\tV posuzované věci neměl pozměňovací návrh poslance Michálka úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona a v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu ve prospěch jeho přijetí. Šlo tedy ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu o přílepek.
197.\tTento přílepek porušoval požadavky na transparentnost, jednoznačnost a racionalitu legislativního procesu plynoucí z principů demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Představoval zneužití práva podávat pozměňovací návrhy k tomu, aby došlo k obejití (zastření) zákonodárné iniciativy. Cílem pozměňovacího návrhu totiž bylo vložit do vládního návrhu zákona úpravu, která měla být samostatným návrhem zákona (a v dané době dokonce skutečně byla předložena Poslanecké sněmovně i jako samostatný návrh zákona). Navíc z ústního jednání vyplynulo, že předkládající poslanec pozměňovací návrh využil s úmyslem překvapit opozici a omezit její schopnosti reagovat.
198.\tÚstavní soud současně neshledal, že by protichůdné ústavní normy (principy) v daném případě převážily nad ústavními principy a normami, které byly porušeny. Vysvětlil, že přes obtíže, které mohou obstrukce vyvolávat ve fungování Poslanecké sněmovny, není využití přílepků legitimním nástrojem, jak se s nimi vypořádat. Sněmovní většina má jiné nástroje, jak ústavně konformně zajistit, že činnost Poslanecké sněmovny nebude blokována. Nad důvody pro zrušení novely v částech, v nichž je výsledkem neústavního přílepku, nemohla převážit ani ochrana právní jistoty. Novela totiž byla napadena u Ústavního soudu nedlouho – necelý měsíc – po svém vyhlášení. Ústavní soud neshledal, že by zrušení dané právní úpravy bylo v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy). I vláda u ústního jednání uznala, že legislativní proces v části týkající se přílepku byl zatížený vadou, a ponechala na Ústavním soudu, aby posoudil, zda jde o vadu neústavní. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že ano.
199.\tÚstavní soud zrušil novelu, tedy zákon č. 253/2023 Sb., v rozsahu ustanovení, která jsou výsledkem výše popsaného přílepku. V důsledku zrušení těchto ustanovení by se stala účinná právní úprava mezerovitou a obtížně srozumitelnou, což by vyvolalo právní nejistotu a ohrozilo použitelnost důležitých právních norem. Proto Ústavní soud výjimečně dospěl k závěru, že zrušení novelizujících ustanovení bude mít za následek obživnutí původní právní úpravy.
200.\tÚstavní soud dále připomíná, že zákon musí být výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskurzu, v němž všichni zúčastnění (jak opozice, tak veřejnost) dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitý je takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.
201.\tAktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ani jeho aplikace v praxi nepodporují dobře ani jeden z ústavních principů vyplývajících z čl. 6 Ústavy, tj. princip většinového rozhodování ani princip ochrany menšiny. Chybějící výslovná úprava vede k zásahům ze strany Ústavního soudu.
202.\tParlamentní praxe od roku 2016 ukazuje, že proti obstrukci v podobě dlouhých a opakovaných řečí přednostních řečníků, dlouhých procedurálních diskusí zejména o pořadu schůze, řetězení faktických poznámek, požadování přestávek a blokování třetích čtení ve středu a v pátek není v jednacím řádu efektivní nástroj, který by bránil obstruující menšině blokovat sněmovní jednání třeba až do konce volebního období. Sněmovní většina se tak od roku 2016 uchyluje k ukončení rozpravy i přesto, že jsou do rozpravy ještě přihlášeni řečníci, což je jinak v rozporu se zněním § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci. Parlamentní praxe rovněž ukazuje, že sněmovní menšina není s to úspěšně nastolovat na pořad schůzí Poslanecké sněmovny svá témata, a naplňovat tak svoji ústavní funkci kritizující a kontrolující opozice. Svědčí o tom velmi nízká úspěšnost sněmovní menšiny při hlasováních o pořadu mimořádných schůzí, jež navrhuje.
203.\tÚstavní soud považuje aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikaci) za dlouhodobě neudržitelný a apeluje na všechny poslankyně a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasování, tak principu ochrany menšiny.
204.\tÚstavní soud zčásti vyhověl návrhu a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil ustanovení čl. I bodu 6 v části § 19g odst. 1 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, ve slovech „a dozor nad dodržováním zákona o střetu zájmů“ a v části § 19g odst. 1 písm. h) téhož zákona; čl. I bodů 7 až 11; čl. III, IV a V zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Zrušení novelizujících ustanovení je spojeno s obživnutím předchozí právní úpravy.
205.\tNovelizovaná ustanovení, která jsou výsledkem zrušených novelizujících ustanovení, rovněž pozbydou platnosti dnem vyhlášení nálezu, neboť „sdílejí osud“ novely (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 106).
206.\tU zbylých napadených ustanovení Ústavní soud neshledal vadu ústavněprávní intenzity. Proti jejich obsahu navrhovatelka žádné argumenty nevznesla. Ústavní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II tohoto nálezu, a ve zbytku návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
207.\tO návrhu na přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.) Ústavní soud samostatně nerozhodoval.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Milan Hulmák, Veronika Křesťanová, Tomáš Langášek, Kateřina Ronovská, Jan Wintr a Daniela Zemanová.
Odlišné stanovisko soudkyň a soudců Jana Wintra, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Tomáše Langáška, Kateřiny Ronovské a Daniely Zemanové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňujeme odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění nálezu; jsme přesvědčeni, že návrh na zrušení napadených částí zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, měl být zamítnut, a napadená ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, měla být přezkoumána z hlediska obsahového souladu s ústavním pořádkem. Vedou nás k tomu tyto důvody:
1. Jsme přesvědčeni, že nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, přijatý nejtěsnější většinou potřebnou pro zrušení zákona nebo jeho části, se významně odchyluje od dosavadní judikatury Ústavního soudu k legislativnímu procesu obecně a i k tzv. přílepkům konkrétně, působí nepřesvědčivě a nesoudržně, ba dokonce v řadě ohledů rozporuplně a nedomyšleně, rozkolísává judikaturu Ústavního soudu a činí ji do budoucna jen těžko srozumitelnou. V odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 nejprve shrneme obecná východiska přezkumu legislativního procesu a tzv. přílepků v dosavadní judikatuře Ústavního soudu (I), dále vyložíme, proč v dané věci posuzovaný pozměňovací návrh nebyl tzv. přílepek (II), a i kdyby byl, tak proč v konkrétní věci neporušuje Ústavu České republiky (III). Dále se kriticky vyslovíme k provedenému posouzení, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena (IV), a k procesnímu postupu Ústavního soudu v této věci (V) a nakonec zformulujeme závěr (VI).
2. Vada v legislativním procesu je podle níže provedeného shrnutí dosavadní judikatury Ústavního soudu protiústavní tehdy, pokud: (1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo (2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces (2a) a současně v důsledku této vady došlo k dotčení některé z ústavních norem (2b); a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c). Většina Ústavního soudu v nálezu používá definici přílepku (2a), která se oproti dosavadní praxi Ústavního soudu významně a překvapivě zpřísňuje, krok (2b) pojímá tak, že přílepek je protiústavní téměř automaticky, a krok (2c) provádí jen velmi povrchně. Nejzávažnější přitom je, že nález nově vytvořil v druhém kroku tak přísný výklad čl. 1 a 41 Ústavy, že vlastně každý přílepek v druhém kroku porušuje Ústavu. Klíčové přitom podle dosavadní judikatury Ústavního soudu k legislativnímu procesu vždy bylo kritérium dostatečné úrovně parlamentní a veřejné diskuse (šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti). Nález sám uznává, že dostatečná parlamentní deliberace v posuzovaném případě byla, přesto v tomto případě (na rozdíl od všech podobných případů v minulosti) napadenou právní úpravu ruší.
I. Obecná východiska přezkumu legislativního procesu a tzv. přílepků v dosavadní judikatuře
3. Souhlasíme s obecnými východisky přezkumu ústavnosti legislativního procesu uvedenými v bodech 78–81 včetně důrazu na zdrženlivost Ústavního soudu v bodě 81. Máme za to, že z dosavadní judikatury Ústavního soudu vyplývá následující postup, jehož se ale nález nedrží.
4. Vada v legislativním procesu je protiústavní tehdy, pokud:
(1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo
(2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces (2a) a současně v důsledku této vady došlo k dotčení některé z ústavních norem (popř. principů; ve zbytku odlišného stanoviska budeme psát souhrnně o „ústavních normách“; 2b); a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c).
5. Zatímco v prvním případě (přímé porušení ústavní normy) Ústavní soud již bez dalšího napadený zákon nebo jeho část zruší, ve druhém případě je třeba nejprve posoudit, zda porušením jednacího řádu (2a) došlo k dotčení některé z
ústavních norem (2b), a následně provést poměřování ústavních norem dotčených vadou v legislativním procesu a ústavních norem dotčených při případném derogačním nálezu Ústavního soudu (2c).
6. Vadu v legislativním procesu, která přímo odporovala normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, Ústavní soud dosud shledal v následujících třech situacích:
a) při nepřihlédnutí k včas uplatněnému prezidentovu vetu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)];
b) při vědomém postoupení návrhu zákona Senátu v jiné verzi, než která byla přijata Poslaneckou sněmovnou [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)];
c) a při chybějícím souhlasu Senátu u zákona uvedeného v čl. 40 Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)].
Naproti tomu absenci podpisů prezidenta a předsedy Poslanecké sněmovny za situace, kdy vyhlášený zákon odpovídá svým zněním zákonu, jenž byl přijat, považuje Ústavní soud za pouhou formální vadu, která není derogačním důvodem vedoucím ke zrušení napadeného zákona [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Jde-li tedy o vadu v legislativním procesu odporující přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nejde-li o pouhou formální vadu, Ústavní soud přistupuje ke zrušení napadeného zákona.
7. Co se týče druhé varianty, Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu (2a) může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
a) porušení pravidel stavu legislativní nouze [zrušovací nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.); zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.) a Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.)];
b) tzv. přílepky [zrušovací nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.), Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 (N 64/76 SbNU 867; 115/2015 Sb.), Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.) a Pl. ÚS 17/22 ze dne 21. 2. 2023 (90/2023 Sb.)];
c) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů [zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)] nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci [zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), Pl. ÚS 87/20 ze dne 18. 5. 2021 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23].
8. V řadě případů druhé varianty Ústavní soud konstatoval porušení jednacího řádu a dále zvažoval, zda tato vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze. Jinými slovy, považoval za nutné prověřit, zda v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem (2b). Takto například u tzv. přílepků v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 shledal porušení principu právního státu podle čl. 1 Ústavy v aspektu tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, dále obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. Jindy, u porušení pravidel stavu legislativní nouze, Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 kladl důraz na princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), jež jsou na parlamentní půdě představovány parlamentní opozicí, přičemž „mezi její základní funkce patří zejména artikulace menšinových názorů, předkládání alternativních návrhů k většinovým stanoviskům a rozhodnutím a kontrola vládnoucí většiny, to vše před zraky veřejnosti, tedy občanské společnosti, která si i tímto způsobem tvoří a upřesňuje svůj názor“. S tím souvisí princip pluralismu, který dovodil z principu svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Parlament je podle Ústavního soudu „založen na svobodném výkonu mandátu všech svých členů, na jejich rovnosti, neboť všichni jsou reprezentanty lidu, dále na svobodě projevu všech a na svobodě parlamentní rozpravy (čl. 15, čl. 23 odst. 3, čl. 26 a čl. 27 odst. 2 Ústavy“.
9. V dalších případech ale Ústavní soud dospěl k závěru, že porušení jednacího řádu ústavněprávní dimenze nedosahovalo. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12 Ústavní soud konstatoval, že sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů vrácených Senátem sice porušilo jednací řád, avšak nešlo o pochybení takové intenzity, které by s ohledem na celkový způsob přijetí napadených zákonů bylo s to založit jejich nesoulad s ústavním pořádkem. Všechny zúčastněné osoby totiž měly možnost seznámit se s obsahem návrhů zákonů, zaujmout k nim své stanovisko a v průběhu jejich projednávání toto stanovisko veřejně (nejen) na parlamentní půdě sdělit, případně i navrhnout jejich změny, a přijatým zákonům nelze vytknout ani případnou nepředvídatelnost nebo překvapivost ve vztahu k jejich adresátům, resp. ve vztahu k širší veřejnosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/16 k tzv. přílepkům Ústavní soud sice konstatoval, že obsah posuzovaného pozměňovacího návrhu nebyl obsahem původního vládního návrhu zákona, neshledal ale, že by pozměňovací návrh byl překvapivý, neboť poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20, jenž je jedním z nálezů, v nichž Ústavní soud posuzoval ukončení rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci, sice byl při projednávání návrhu zákona porušen jednací řád, ovšem podle Ústavního soudu „celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, resp. že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 Ústavní soud vyhodnotil, že přes vady legislativního procesu nebyla dotčena kontrolní (legitimační) funkce parlamentního procesu nejen směrem dovnitř (vůči aktérům legislativního procesu), ale ani navenek (vůči veřejnosti). V legislativním procesu jako celku nebyla odpůrcům návrhu zákona upřena možnost parlamentní diskuse ani právo jednotlivých poslanců (příslušníků parlamentní opozice) prezentovat svá stanoviska, konkurenční názory a postoje. Z obsahu jejich projevů bylo patrné, že se s obsahem návrhu zákona dostatečně seznámili, jelikož vůči němu zaznívala věcná kritika, včetně potenciálního dopadu jeho jednotlivých ustanovení. Laická i odborná veřejnost měla dostatečný časový a informační prostor se seznámit jak s obsahem návrhu zákona, tak i se stanovisky zúčastněných politických subjektů, ať již politických uskupení, jednotlivých poslanců, či výborů, tudíž nešlo učinit závěr o překvapivosti či nepředvídatelnosti ve vztahu k adresátům projednávaného zákona.
10. I pokud u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem, Ústavní soud dále zvažuje, zda zároveň (2c) protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Takto v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 [(N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 166; srov. též nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (N 215/109 SbNU 318; 4/2022 Sb.), bod 88, a sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 117] Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83 Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona. Podle Ústavního soudu by derogace napadeného zákona do principu právní jistoty a důvěry v právo zasáhla velmi významně, neboť všichni zaměstnanci státní správy, kteří přecházejí do režimu státní služby, by se poté, co se po dvaceti dvou letech od účinnosti Ústavy podařilo důsledně naplnit její čl. 79 odst. 2 a uvést v život systém státní služby, opět po několika měsících účinnosti zákona ocitli ve stavu právní nejistoty ohledně fungování celé státní správy, resp. jejího personálního základu.
11. Tříkrokový test uvedený výše v bodu 4 odstavci (2) lze vysledovat i u posuzování tzv. přílepků Ústavním soudem. Souhlasíme s obecným vymezením tzv. přílepků a jejich přezkumu Ústavním soudem, jak jsou popsány v bodech 84–86, 89 a 91–93 nálezu. Důležité jsou zejména změny zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, provedené zákonem č. 265/2014 Sb., jimiž Parlament reagoval mj. na problémy vytknuté nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. např. v bodě 71: „pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, přičemž platí, že absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí zvýšené riziko libovůle“). Další výklady v nálezu ale hrubě dosavadní judikaturu Ústavního soudu zkreslují.
12. Přílepek lze definovat jak šířeji, tak úžeji. Významné je, že český ústavní pořádek (na rozdíl od některých jiných států) pozměňovací návrhy neupravuje, a neupravuje tedy logicky ani přílepky. Definováním toho, co je přílepek, zároveň Ústavní soud dotváří vymezení své přezkumné pravomoci – tedy dotváří, do jaké míry bude zasahovat do jinak výlučné pravomoci legislativy přijímat zákony. S ohledem na respektování principu dělby moci by měl proto Ústavní soud při definici přílepku zaujmout spíše zdrženlivý přístup. Vhodnost zdrženlivého přístupu vyplynula v posuzované věci zřetelně i z ústního jednání a svědeckých výpovědí – vymezení přílepku i označení pozměňovacího návrhu za přílepek je politikum využívané v politickém boji jako jeden z formálních argumentů, proč by neměl být pozměňovací návrh přijat. Ústavní soud by neměl do takových politických sporů vstupovat ani obecně hodnotit politickou taktiku jednotlivých aktérů, nýbrž chránit pouze ústavnost.
13. Ústavní soud se přílepkům poprvé zevrubně věnoval v již citovaném významném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde v obecné rovině odkázal na především americkou doktrínu týkající se tzv. „wild riders“ (divokých jezdců) a s nimi související uplatňované pravidlo úzkého vztahu (tzv. „germaneness rule“; viz body 50–52 citovaného nálezu). V následné aplikaci na konkrétní případ v bodech 69 a 70 posuzoval obsah a účel jak původního návrhu zákona, tak i posuzovaného pozměňovacího návrhu, a dospěl k závěru, že obsahy i účely obou zkoumaných obsahů se zásadně liší. Pozměňovací návrh se nevztahoval k obsahu původního návrhu zákona a ani jeho fundamentální účel neměl úzký vztah k fundamentálnímu účelu projednávaného návrhu zákona. V tomto konkrétním případě tak Ústavní soud neposuzoval existenci úzkého vztahu, ale konstatoval nepřítomnost jakéhokoliv vztahu. Obdobně nález vykládá i doktrína, srov. článek J. Syllové, podle níž Ústavní soud v tomto nálezu v obecných pasážích slučuje americké pojetí „divokých jezdců“ s hmotněprávními přílepky, ale za přílepek nález nakonec považuje „změnu zákona, která vůbec nesouvisí s návrhem“ [Syllová, J. K nálezu Ústavního soudu o tzv. přílepcích (zrušujícímu ustanovení o odškodnění klientů bank). Právní rozhledy, 11/2007, s. 409].
14. Pozdější judikatura Ústavního soudu potvrzuje, že o přílepek jde jen tehdy, je-li pozměňovací návrh od původního návrhu zákona významně vzdálen jak obsahem, tak zároveň účelem. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/07, kde byl k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů přijat pozměňovací návrh upravující techniku účetnictví, Ústavní soud konstatoval, že mezi zákonnou úpravou daní a účetnictví je tematická souvislost. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 6/12, kde byl nový místní poplatek za hrací automaty v zákoně o místních poplatcích připojen jako pozměňovací návrh k novele zákona o podpoře sportu, shledal Ústavní soud naopak účelovou souvislost v podpoře sportu obcemi, protože část výtěžků z hracích automatů je používána na podporu sportu. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/14, kde k zákonu o změně zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva bylo připojeno přechodné ustanovení k exekučním příkazům, Ústavní soud přes výslovné popření účelové souvislosti konstatoval souvislost v obsahu, neboť pozměňovací návrh se stejně jako vládní návrh týkal stejného zákona, tj. exekučního řádu. Ve všech těchto případech je přitom zjevné, že o žádný „úzký vztah“ nešlo.
15. Ve dvou případech Ústavní soud souvislost v obsahu ani v účelu návrhu zákona a pozměňovacího návrhu neshledal, přesto ale dané přílepky za protiústavní nepovažoval. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 30/16 nebylo dosaženo dimenze protiústavnosti, neboť pozměňovací návrh nebyl vyhodnocen jako překvapivý vzhledem k tomu, že poslanci ho měli k dispozici již dva a půl měsíce před třetím čtením návrhu zákona a byl přijat velkou většinou. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 56/05 Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti.
16. Na základě dosavadní judikatury Ústavního soudu lze tedy shrnout, že aby byl pozměňovací návrh považován za přílepek, musí jít o pozměňovací návrh (formálně), jehož obsah i účel je významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, k němuž je podáván (absence tzv. bližšího vztahu mezi zákonem a pozměňovacím návrhem co do obsahu i účelu). K tomu se ostatně hlásí i zatím poslední nález Ústavního soudu na toto téma, nález sp. zn. Pl. ÚS 17/22, který v bodě 31 sice cituje větu o „úzkém vztahu“ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (kde ovšem, jak uvádíme výše, reálně o žádný „úzký vztah“ nešlo), ale sám používá tuto formulaci: „O ústavně nepřípustný legislativní ‚přílepek‘ jde (obecně) v případě, kdy je pozměňovacím návrhem do návrhu zákona vnesena obsahově zcela nesouvisející materie, kterou má být právně upravena zcela jiná oblast společenských vztahů, než jakou chce regulovat projednávaný návrh zákona ve svém původním znění …“ Většina Ústavního soudu ovšem v bodě 87 citaci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/22 posunula a dezinterpretovala.
17. Pokud je pozměňovací návrh přílepkem, tj. pokud je jeho obsah i účel významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, k němuž je podáván, představuje to ve světle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (body 49, 57 a 73) porušení ústavně konformně vykládaného § 63 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny („Poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu …“). Jde tedy o porušení jednacího řádu (2a). Ústavní soud dál zkoumá, zda současně v důsledku této vady došlo k porušení některé z ústavních norem (2b), a zároveň, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c).
18. Většina Ústavního soudu v nálezu používá definici přílepku (2a), která se od dosavadní judikatury významně odchyluje, krok (2b) pojímá tak, že přílepek je protiústavní téměř automaticky, a krok (2c) provádí jen velmi povrchně.
II. První krok: Definice přílepku a její aplikace
19. Vyplývá-li z dosavadní praxe Ústavního soudu vymezení přílepku jako pozměňovacího návrhu, jehož obsah i účel je významně vzdálený od obsahu i účelu návrhu zákona, pozměňovací návrh poslance Jakuba Michálka k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk 312), přílepkem není.
20. Posuzovaný pozměňovací návrh především není od legislativní předlohy významně vzdálen co do obsahu. Původní návrh zákona prováděl změnu v organizaci a fungování Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (např. vytvoření Kolegia úřadu, jasnější vymezení postavení funkcionářů při výkonu dohledové a metodické činnosti apod.) a novelizoval také pravomoc a působnost tohoto Úřadu.
21. Posuzovaný pozměňovací návrh přitom působnost Úřadu dále rozšířil do oblasti zákona o střetu zájmů, a to o dohled nad dodržováním zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři (politiky) podle § 4a zákona o střetu zájmů. V této působnosti pak Úřadu stanovil také některé nové pravomoci. Pozměňovací návrh dále zpřesnil existující hmotněprávní úpravu. Rozvedl některé povinnosti podle § 4a zákona o střetu zájmů, doplnil nástroje pro vymáhání těchto povinností a vymezil tomu odpovídající přestupky (a s tím související správní dozor). Nově stanovené povinnosti slouží k efektivnímu vymožení povinností již existujících v § 4a (zavádí se např. zákaz převodu na osobu blízkou a osobu jednající ve shodě). Řešení v pozměňovacím návrhu tak nelze považovat za nesystémové a z obsahového hlediska ani za překvapivé. O rozšíření působnosti Úřadu i na zákon o střetu zájmů se ostatně diskutuje i v odborných kruzích (srov. Kapras, J. Střet zájmů veřejných funkcionářů. Leges, 2023, s. 192–201).
22. Posuzovaný pozměňovací návrh není od legislativní předlohy významně vzdálen ani co do účelu právní úpravy. Podle důvodové zprávy k původnímu návrhu zákona (sněmovní tisk č. 312) je jedním z obecných účelů původního návrhu „zlepšit výkon dohledu nad financováním politických stran a průběhem volebních kampaní, a tím napomoci svobodné soutěži politických stran“. Konkrétní účel spočíval podle důvodové zprávy v zefektivnění fungování Úřadu a vyjasnění postavení některých funkcionářů při výkonu mj. dohledové činnosti (např. posílení kolektivního principu při řízení úřadu), a to opět proto, aby Úřad lépe (efektivněji) dohlížel na hospodaření politických stran a průběh volebních kampaní.
23. Stejně tak posuzovaný pozměňovací návrh, který směřuje především k dozoru nad dodržováním zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři (politiky) podle § 4a zákona o střetu zájmů, sleduje obdobný účel spočívající v ochraně politické svobodné, pluralitní a férové politické soutěže. Dohled na hospodaření politických stran na straně jedné a dohled na aktivity politiků v sobě ve svém důsledku nesou obdobný účel – ochranu férovosti politické soutěže. Pozměňovací návrh se významně nevzdaluje ani od účelu legislativní předlohy spočívající ve zlepšení výkonu dohledu nad financováním politických stran a průběhem volebních kampaní, neboť rozšíření působnosti a pravomocí Úřadu o dohled nad zákazem vlastnit média přímo volenými politiky úzce souvisí se zlepšením výkonu dohledu nad průběhem volebních kampaní, při níž hrají média stále více klíčovou roli.
24. Nález ovšem v bodě 106 používá definici přílepku, která se od dosavadní judikatury významně odchyluje zejména tím, že zdůrazňuje nutnost „úzkého vztahu“, což ji činí rozpornou s tím, jak to pojímala dosavadní judikatura uvedená výše v bodech 13–16 tohoto odlišného stanoviska. Vytváří tím, oproti dosud Ústavním soudem zastávanému výkladu, de facto zpřísňující režim, aniž by byly důvody takového posunu (odklonu) náležitě vyargumentovány. Konkrétní aplikace v bodech 131–147 nálezu je přitom velmi přísná a překvapivá nejen ve vztahu k předchozí judikatuře, ale i k rozšířené a napříč politickým spektrem provozované praxi, jak vyplynulo z ústního jednání i ze stanovisek legislativního odboru Poslanecké sněmovny, jež jsou součástí spisu. Vedle tohoto popření dosavadní judikatury se přímo do definice přílepku neorganicky dostává též podmínka, že „(2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí“. Přihlédnutí k široké shodě v Poslanecké sněmovně přitom logicky patří do druhého kroku, kde se posuzuje, zda porušení jednacího řádu porušuje i některou z ústavních norem, zejména v souvislosti s tím, zda byla zkrácena ústavně zaručená práva opozice. Jinak je definice přílepku nelogická. Bude to tak, že když tentýž nesouvisející pozměňovací návrh prosadí 105 poslanců, je to přílepek, a když 155 poslanců, není to přílepek? Tento problém definice pak vyvolává další pojmová zmatení, v bodě 116 se hovoří o přílepku, aniž se zkoumal široký konsensus, v bodě 148 se hovoří o „neústavním přílepku“, ač test ústavnosti ještě neskončil, atd. Nadto by i obsahově stálo za širší úvahu, zda vady připisované přílepku lze automaticky zhojit prostřednictvím souhlasu kvalifikované většiny. Sice asi může zhojit případné porušení práv opozice vyjádřit se, k tomuto porušení ale podle bodů 150 a 151 nálezu v nynějším případě nedošlo. Další principy jmenované nálezem – transparentnost, jednoznačnost ani racionalitu legislativního procesu (bod 158) – ale kvalifikovaná většina nijak neovlivňuje.
III. Druhý krok: Posouzení, zda případné porušení jednacího řádu porušuje i některou z ústavních norem
25. Nález de facto vyprazdňuje druhý krok přezkumu, který ale u všech předchozích posuzování legislativního procesu Ústavním soudem byl klíčový – totiž zkoumání, zda porušení jednacího řádu dosahuje dimenze protiústavnosti. Věnuje se tomu pouhý jeden bod 121, kde se vedle tvrzeného obcházení zákonodárné iniciativy a narušování principů právního státu (což je ale pojato zcela tautologicky, viz níže) uvádí už jen kritérium, zda byla zachována dostatečná parlamentní debata a zda vláda měla dostatečnou příležitost se k přílepku vyjádřit. Argumentace pak v bodě 150–152 (a znovu v bodě 177) nálezu uznává, že dostatečná parlamentní deliberace v posuzovaném případě byla, srov. body 151 a 152: „Z ústního jednání totiž vyplynulo, že ve třetím čtení měli všichni poslanci jasno, o jakém znění zákona se hlasuje, a opozice měla dostatečný prostor se k materii zákona, včetně pozměňovacího návrhu poslance Michálka, vyjádřit. Také pauza mezi druhým a třetím čtením byla dostatečná a umožnila i veřejnou debatu o návrhu zákona včetně přílepku. S ohledem na průběh třetího čtení je patrné, že parlamentní deliberace zachována byla. Porušeno nebylo ani právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona. Vzhledem k době mezi koncem druhého a třetího čtení měla vláda dostatečnou možnost své stanovisko k pozměňovacímu návrhu projevit.“ Kritérium dostatečné parlamentní deliberace je přitom klíčové, nález se k němu výslovně hlásí v bodě 86 (i) a v bodě 177: „Porušení jednacího řádu proto může mít ústavněprávní rozměr, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit.“ Vůči tomu je ale reálné posuzování druhého kroku v nálezu mimoběžné.
26. Ve shodě s judikaturou Ústavního soudu (srov. vedle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 i nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93, dále nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23) přitom právě dostatečnou úroveň parlamentní a veřejné diskuse (šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou debatu a informovanost veřejnosti) považujeme za jádro ústavních požadavků kladených na legislativní proces. Ústavní soud se k účelu a smyslu parlamentního projednávání návrhů zákonů vyjádřil v zásadním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, který nadále považujeme za ideový základ rozumného přístupu Ústavního soudu k posuzování ústavnosti parlamentních procedur. Z tohoto nálezu vyplývají především následující požadavky:
• Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla (bod 38 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06).
• Podobně jako v soudním rozhodování, i v parlamentním rozhodování vyžaduje idea „spravedlivého rozhodnutí“, která je imanentní právnímu státu, dodržení přirozenoprávní zásady slyšet všechny strany. Zatímco před soudem jde o strany sporu, v parlamentu je podstatná možnost slyšení zástupců všech politických stran v něm zúčastněných. Transparentní slyšení stran reprezentujících veřejnost přispívá k její identifikaci s produktem rozhodovacího procesu, v tomto případě se zákonem. To je také hlavním důvodem preference parlamentního zákonodárství před přijímáním aktů se silou zákona uvnitř exekutivy (bod 44).
• Určující charakteristikou parlamentu jsou svobodné, rovné, všeobecné volby jeho členů, jejich svobodný mandát, dále zásada veřejnosti zásadně uplatňovaná při projednávání zákonů, jakož i většinový princip rozhodování. Princip veřejnosti směřuje jak dovnitř, tak i vně parlamentní komory. Působení směrem dovnitř slouží svobodné tvorbě názorů členů parlamentní komory, působení směrem ven slouží k informování veřejnosti. A jakkoli bývá literaturou upozorňováno na neplodnost parlamentních debat, je třeba tyto debaty chránit již proto, že skrze ně se dosahuje informovanosti veřejnosti (bod 55).
• V parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů (bod 56).
Tyto požadavky jsou pro Ústavní soud důležitým východiskem pro posouzení, zda konkrétní vada legislativního procesu dosahuje ústavněprávní dimenze, čili, jinými slovy, zda v důsledku této vady došlo současně k porušení některé z ústavních norem (2b).
27. Nález místo toho shledává protiústavnost v porušení principů právního státu podle čl. 1 Ústavy a v obcházení zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Tato část nálezu (body 94–105 a 153–158) dává zcela nejasné vodítko, co se vlastně chrání a co se vlastně požaduje. Mluví se v ní o transparentnosti a jednoznačnosti legislativního procesu, zákazu zneužití práva a obcházení zákonodárné iniciativy. Článek 41 odst. 2 Ústavy, zakotvující právo poslanců, vlády, Senátu a krajských zastupitelstev podávat návrhy zákonů, se přímo k pozměňovacím návrhům nevyjadřuje (srov. i odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14). Obcházení zákonodárné iniciativy není problém sám o sobě, ale především kvůli tomu, že nesouvisející pozměňovací návrh může zůstat nepovšimnut a nebude řádně před zraky veřejnosti projednán. Toto riziko se od dob „přílepkového“ nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zmenšilo prodloužením doby mezi druhým a třetím čtením, zakotvením jednání garančního výboru v této době a povinností odůvodňovat pozměňovací návrhy (zákonem č. 265/2014 Sb., viz i bod 91 nálezu). Lze si ale představit i situaci, kdy i přes čtrnáctidenní prodlevu mezi druhým a třetím čtením bude přílepek tak rozsáhlý, zásadní a přehlédnutý, že o něm nebude dostatečná veřejná a parlamentní debata, což by mohl být důvod k zásahu Ústavního soudu. V posuzovaném případě byl ale obsah pozměňovacího návrhu zákonodárcům, včetně těch opozičních, velmi dobře znám, a byl projednán v dostatečné parlamentní i veřejné debatě, což uznává i sám nález.
28. Kdybychom ze zákazu obcházení zákonodárné iniciativy takto udělali samoúčel, bude úplně stejně dopadat na rozsáhlé a komplexní pozměňovací návrhy, které ale Ústavní soud bezvýjimečně vždy toleroval, viz i důležité nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/07, Pl. ÚS 21/14 a naposledy bod 47 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/23 ze dne 28. 5. 2024 (225/2024 Sb.): „47. … Ústavní soud se otázkou ústavnosti (modelových) komplexních pozměňovacích návrhů v minulosti zabýval několikrát a v rozporu s tvrzením navrhovatelky nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly legislativního procesu, a to ani v poukazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. bod 57 obsahující toliko odkaz na doporučení, jak by měla podle doktríny postupovat vláda). Ústavní soud se domnívá, že by bylo nadbytečné zde opakovat rozsáhlé pasáže z předchozích rozhodnutí, které přístup zdejšího soudu vysvětlují [srov. prvotně argumentaci v nálezu ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), body 39 až 42, poté např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), body 134 až 136 a další judikaturu tam uvedenou].“ Nález, jemuž zde oponujeme, vytváří s touto ustálenou judikaturou rozpor.
29. Totéž platí o principech jednoznačnosti a transparentnosti legislativního procesu a zákazu zneužití práva, vyvozovaných nálezem z čl. 1 Ústavy. Jistě to jsou důležité požadavky, jejichž naplňování v legislativním procesu je žádoucí, otázka ale je, co z toho jsou ústavní požadavky a jak přísně mají být nastaveny. Přímé vyvozování ústavně závazných principů z čl. 1 Ústavy s sebou nese riziko libovůle a mělo by být spíše opatrné. Nález se v bodě 86 (iv) odvolává na „přílepkový“ nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, jenže ten o čl. 1 Ústavy hovoří v souvislosti s přehledností a předvídatelností zákona pro adresáty, což je požadavek jiný a nadto pozdější judikaturou oslabený, jak to ostatně reflektuje i bod 92 nálezu.
30. Jednoznačností a transparentností legislativního procesu se patrně míní explicitnost v duchu J. Waldrona (bod 100 nálezu), který ji vymezuje takto: „The idea of legislation embodies a commitment to explicit lawmaking – a principled commitment to the idea that on the whole it is good, if law is to be made or changed, that it should be made or changed in a process publicly dedicated to that task.“ (Waldron, J. Representative Lawmaking. Boston University Law Review, Vol. 89, 2009, str. 339). Jsme přesvědčeni, že takto chápaný princip jednoznačnosti a transparentnosti porušen nebyl – veřejně a dlouho (od podání sporného pozměňovacího návrhu do skončení třetího čtení uběhlo šest měsíců) se diskutovalo o veřejně známém a písemně i ústně odůvodněném návrhu v diskusi v garančním výboru a v plénu sněmovny, kde se vznášely argumenty pro a proti, a veřejně před zraky veřejnosti se hlasovalo. Porušením by byla spíše skrytá legislativa v podobě nepřímé novely textuálně neměněného zákona nebo v podobě širokého zmocňovacího zákona delegujícího normotvorbu reálně mimo parlament.
31. Na okraj uvádíme, že citace odborné literatury v bodech 100–104 považujeme za selektivní a zkreslené, zejména názory J. Waldrona a N. Barbera jsou dle našeho názoru dezinterpretované. V. Kazai ukazuje, že judikatura francouzské Ústavní rady je velmi nejednotná, ale hlavně, francouzské reálie jsou významně jiné. Ve Francii je zákonodárná kompetence dělena mezi parlament a vládu, což vyvolává pro přilepování věcí k návrhům zákonů specifický problém kompetence. Francie taky čelí pro nás netypickému jevu předkládání velkého počtu pozměňovacích návrhů opozicí s cílem přijetí původní předlohy znemožnit. A Francie má od roku 2009 výslovnou regulaci přílepků v čl. 45 ústavy: „Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en premiere lecture des lors qu'il présente un lien, meme indirect, avec le texte déposé ou transmis.“ Definice přílepku je tu přitom velmi zdrženlivá: „… přípustné všechny pozměňovací návrhy, které se byť jen nepřímo týkají předloženého textu“. I my souhlasíme s tím, že je nutné, aby na parlamentní procedury dohlížel externí aktér, ideálně ústavní soud. Přeme se jen o míru a způsob. Věta „Trendy v zahraniční doktríně směřují k důslednější kontrole zákonů i zákonodárné procedury ústavními soudy tak, aby byly zachovány hodnoty demokratického právního státu, jako je vláda většiny, ochrana politických menšin, transparentnost zákonodárné procedury pro politické menšiny i veřejnost apod.“ v bodě 103 nálezu je zkreslující; i Kazaiův článek ukazuje spíš, jak je Ústavní rada někdy přísnější a někdy méně přísná. W. Sadurski má pravdu, ale v jiném kontextu, některé polské zákony v letech 2015 2023 byly schvalovány za velmi krátkou dobu několika dnů, což je velmi daleko od našeho případu.
32. Zákaz zneužití práva je v nálezu zmíněn v bodech 99, 155, 158, 162 a 197, aniž je ale jakkoli vysvětlen. Na derogační důvod je to trochu málo. V nálezu se používá ve dvou kontextech – poslanec Jakub Michálek zneužil právo podávat pozměňovací návrhy, a proto je jeho pozměňovací návrh protiústavní. Opozice zneužila právo obstrukcí, a proto smí většina porušit jednací řád a ukončit rozpravu. Nemůže přezkum s úplně stejným argumentem dopadnout naopak? Opozice prokazatelně obstruovala už projednávání obsahově obdobného návrhu novely zákona o střetu zájmů (sněmovní tisk 110), může tedy většina legitimně použít třeba i přílepek?
33. Lze shrnout, že nález vytvořil v druhém kroku tak přísný výklad čl. 1 a 41 Ústavy, že vlastně každý přílepek v druhém kroku porušuje Ústavu. Tím ovšem celý algoritmus druhého kroku ztrácí do značné míry smysl.
IV. Třetí krok: Posouzení, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena
34. Kdyby byl pozměňovací návrh přílepkem (první krok) a zároveň porušoval i některou z ústavních norem (druhý krok), je třeba ještě zkoumat, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je případně zasažena. Nález zvažuje jako protichůdné principy právní jistotu (bod 164), ochranu svobodné soutěže politických sil (bod 165) a zájem na prosazení principu vlády většiny proti obstrukcím (body 160–163).
35. Souhlasíme s nálezem v tom, že z důvodu ochrany právní jistoty je třeba, aby opozice namítala legislativní vady včas (body 125 a 126), i s tím, že v posuzovaném případě tomu tak bylo (bod 164). Ochranu svobodné soutěže politických sil a zájem na prosazení principu vlády většiny proti obstrukcím však nález podle našeho názoru pojímá povrchně a nepřesvědčivě.
36. Derogovaná ustanovení měla za cíl posílit ochranu svobodné soutěže politických sil před kumulací politické, ekonomické a mediální moci, jež je velkým problémem v řadě současných demokratických států. Demokracie je založena na politické rovnosti všech občanů, kteří mají mít také rovný přístup k prostředkům tvorby politické vůle. Koncentrovaná ekonomická a mediální moc však může proces rovné demokratické deliberace vážným způsobem podkopávat, a proto je důležité, aby byla od politické moci oddělena (zdaleka se to netýká jen těch, na které přímo dopadá zákon o střetu zájmů). Tyto principy významně reflektuje i nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.). Je proto zarážející, že se většina pléna nevěnovala porovnání potřebnosti a efektivity staré a nové úpravy zákazu vlastnit média prvořadě přímo volenými veřejnými funkcionáři pro ochranu svobodné soutěže politických sil, byť pro to ve svém testu zvažování protichůdných ústavních principů, pravidel a hodnot (IX.4.d) vytvořila prostor.
37. Asi nejproblematičtějším prvkem celého nálezu je argument, že sněmovní většina domnělý přílepek podávat k překonání obstrukce nemusela, protože přece může vždy obstrukci vyřešit tím, že ukončí rozpravu (body 157, 161, 162 a 194). Zde vlastně nález proto, aby udržel závěr o ústavní nepřípustnosti domnělého přílepku, otevřeně vyzývá k z našeho pohledu mnohem závažnějšímu a explicitnímu porušování § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny tím, že je ukončena rozprava dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci.
38. Nález v bodě 170 správně uvádí, že ukončení rozpravy dříve, než promluvili všichni přihlášení řečníci, odporuje § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Souhlasíme i s tím, že § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající už z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Jsme si vědomi též toho, že Ústavní soud zatím ve všech případech, kdy se tímto porušením jednacího řádu zabýval, dospěl k závěru, že v důsledku této vady nedošlo současně k porušení některé z ústavních norem (srov. zamítavé nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, Pl. ÚS 87/20, Pl. ÚS 7/22 a Pl. ÚS 30/23). Podle Ústavního soudu v oněch případech celý průběh legislativního procesu nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 93). Nejsme ale schopni souhlasit s lakonickým závěrem zformulovaným v bodě 162 nálezu, podle kterého „obstrukce lze ústavně souladným způsobem ukončit v jakékoliv fázi legislativního procesu, pokud již dochází k zablokování činnosti sněmovny, a to i když jednací řád takovou možnost výslovně neupravuje“.
39. Je zarážející, že nález, který tak přísně vymezuje, hodnotí a posuzuje tzv. přílepky, zastává tak benevolentní pozici vůči explicitnímu porušování nikoli nevýznamných ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Je totiž zjevné, že „zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny výslovně nedává sněmovní většině efektivní nástroje, jak prosadit svoji legitimní většinovou vůli proti odhodlané obstrukci“, jak správně uvádí nález v bodě 202. Tvrdí-li naproti tomu nález v bodě 161, že „většina v Poslanecké sněmovně má legitimní nástroje k tomu, jak bezbřehé obstrukce ústavně souladným způsobem ukončit“, nemůže tím myslet jiné nástroje než nástroje spočívající v explicitním porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
40. Souhlasíme s nálezem v tom, že obstrukce ve třetím čtení návrhu zákona obsaženého ve sněmovním tisku 312 byly tak intenzivní, že „proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 jednacího řádu,“ a „bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli“ (bod 176). Zaráží nás však, že většina Ústavního soudu, která kritizuje přenesení obsahu sněmovního tisku 110 do pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka k tisku 312 a důrazně vytýká vládní většině neprojednání této materie prostřednictvím tisku 110 (viz bod 157 nálezu), se vůbec nezabývala obstrukcemi provázejícími projednávání sněmovního tisku 110 (návrhu novely zákona o střetu zájmů), které byly podle zjištění vyplývajících ze spisu i z ústního jednání podobně intenzivní.
41. Ukončení rozpravy v rozporu s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ale nemůže být tak automatickou reakcí na obstrukce, jak to podává bod 162 nálezu. Je třeba pečlivě zkoumat, zda i v takovém případě byla reálná možnost poslanců i veřejnosti seznámit se s předmětem jednání a adekvátně na něj reagovat tak, aby byl naplněn účel a smysl parlamentního projednávání návrhů zákonů a zda výjimečné porušení jednacího řádu nebylo svévolné.
42. Nález, místo aby se vážně zabýval skutečným problémem legislativního procesu v Poslanecké sněmovně, a sice že proti rozsáhlým a mnohotvárným obstrukcím, jejichž intenzita v čase navíc vzrůstá, není v jednacím řádu obrana, vypichuje ze všech porušení jednacího řádu a ze všech možných zneužití práva jen a pouze přílepek, navíc v tomto konkrétním případě jen domnělý. Tím judikaturu Ústavního soudu k legislativnímu procesu činí vnitřně rozpornou.
V. Nevhodně formulovaná výzva k doplnění petitu
43. Souhlasíme s většinou Ústavního soudu, že v případě protiústavnosti zákonodárného procesu se ruší novelizující, nikoli novelizovaný předpis, protože vada se týká procedury přijímání novelizujícího předpisu. Bylo tomu tak ve všech šesti řízeních, kdy Ústavní soud zrušil zákon nebo jeho část kvůli vadám zákonodárného procesu – sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (veto), sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (revokace), sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (chybějící souhlas Senátu), sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (přílepek), sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (stav legislativní nouze), sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (stav legislativní nouze). V pěti z těchto šesti případů navrhovatel navrhoval rovnou zrušení novelizujícího předpisu, výjimkou je tzv. „přílepkový“ nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde původní návrh směřoval ke zrušení novelizovaného předpisu, ale dodatečným podáním po třech měsících byl podle bodu 2 nálezu doplněn eventuální petit na zrušení novelizujícího předpisu.
44. Na rozdíl od bodu 4 i. f. nálezu jsme ale přesvědčeni, že Ústavní soud může rušit jen to, co bylo ke zrušení navrženo, nemůže tedy zrušit novelizující předpis bez návrhu. Považujeme za myslitelné, že na to je navrhovatelka, která zprvu navrhovala zrušení jen ustanovení novelizovaného předpisu, v duchu procesní vstřícnosti upozorněna.
45. Navrhovatelka však byla vyzvána k úpravě petitu až několik týdnů po ústním jednání, těsně před hlasováním pléna Ústavního soudu, a to způsobem zcela neakceptovatelným. Výzvou jí bylo předepsáno přímo znění petitu, později překlopeného (nadto ještě s úpravami) do výroku nálezu, a bylo uvozeno slovy „Žádám Vás proto o výslovné upřesnění, že se podle obsahu návrhu domáháte i následujícího:“. Podle tohoto návodu navrhovatelka reagovala. Taková výzva ovšem překračuje rámec něčeho, co by snad bylo ještě možno považovat za projev procesní vstřícnosti. Takovou výzvou Ústavní soud vybočil z osvědčených principů kontradiktornosti řízení a nestrannosti soudu, nemluvě o tom, že s upraveným návrhem nenaložil procesně korektním způsobem (např. nezaslal upravený návrh ostatním účastníkům řízení k vyjádření). Nález se sice snaží vysvětlit, že výzva vlastně ani nebyla nezbytná, taková argumentace je však zjevně účelová; kdyby Ústavní soud postupoval korektně, nebylo by totiž s ohledem na čl. 84 odst. 1 Ústavy v důsledku běhu času možné tento derogační návrh přijmout.
VI. Závěr
46. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 je promarněnou příležitostí shrnout dosavadní judikaturu Ústavního soudu k legislativnímu procesu a formulovat a držet srozumitelný test, podle něhož vada v legislativním procesu je protiústavní tehdy, pokud:
(1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo (2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces (2a) a současně v důsledku této vady došlo k dotčení některé z ústavních norem (2b); a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena (2c).
47. Naopak, judikatura Ústavního soudu je po tomto nálezu nepřesvědčivá a rozporná, neboť: ukončení rozpravy v jasném rozporu s jednacím řádem – nevadí, komplexní pozměňovací návrhy – nevadí, pohyb na hraně stavu legislativní nouze – nevadí, spojování debat k nesouvisejícím bodům – nevadí, přílepek (navíc teď s velmi širokou definicí, pod kterou může z reálné parlamentní praxe spadat leccos) – vadí! K (nepřiznanému) zpřísnění „přílepkové“ judikatury navíc dochází nehledě na to, že hlavní negativní důsledky „přílepkové“ praxe byly zmírněny novelou jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedenou zákonem č. 265/2014 Sb. (viz výše).
48. Z nálezu mohou vyplývat i velmi nebezpečné důsledky, zejména v bodech 161 a 162 faktické navádění, že obstrukci přece může většina (dokonce nově „v jakékoliv fázi legislativního procesu“) kdykoli porazit ukončením debaty, přičemž se zamlčuje, že to lze učinit leda přímým porušením jednacího řádu. Ač jsme ve čtyřech nálezech tento postup aprobovali, není to tak samozřejmé a je třeba vždy pečlivě poměřovat míru obstrukcí s mírou narušení práv opozičních poslanců ukončením debaty. Tím, že se většina Ústavního soudu vůbec nezabývala intenzivními obstrukcemi provázejícími projednávání původního návrhu novely zákona o střetu zájmů (sněmovní tisk 110), fakticky ochránila tímto nálezem nikoli právo opozice na dostatečnou úroveň parlamentní a veřejné diskuse, nýbrž zájem opozice, aby o legislativní změně navržené jednak ve sněmovním tisku 110 a jednak v pozměňovacím návrhu poslance Jakuba Michálka ke sněmovnímu tisku 312 nikdy neproběhlo závěrečné hlasování v Poslanecké sněmovně.
49. Naopak zcela sdílíme přesvědčení většiny Ústavního soudu, vyjádřené v bodech 201–203 nálezu, že aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a jeho aplikace v praxi nepodporují dobře ani jeden z ústavních principů vyplývajících z čl. 6 Ústavy, tj. princip většinového rozhodování ani princip ochrany menšiny, že aktuální stav zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (a jeho aplikace) je dlouhodobě neudržitelná a že je třeba apelovat na všechny poslankyně a poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasování, tak principu ochrany menšiny. Obáváme se ale, že tento nález k tomu nepřispěl.
50. S ohledem na shora uvedené závěrem shrnujeme, že návrh na zrušení napadených částí zákona č. 253/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, měl Ústavní soud zamítnout a měl pokračovat v obsahovém přezkumu souladu napadeného zákona s ústavním pořádkem. Ústavní soud měl poskytnout odpovědi na závažné otázky týkající se rovné a svobodné politické soutěže a vlastnictví médií politickými soutěžiteli. Návrhem na zrušení napadených ustanovení zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a zákona o střetu zájmů pro obsahovou protiústavnost se v tomto odlišném stanovisku nezabýváme, neboť přezkum prováděný nálezem se týkal jen legislativního procesu.