115. Stejně tak není možné separovat od sebe hodnocení jednotlivých napadených ustanovení, nýbrž je třeba je brát jako součást systému, ve kterém hrají roli vzájemně propojených prvků, jejichž působení je v takovém systému na sobě vzájemně závislé. Proto je třeba i referenční kritéria (zejména rovnost obecně a rovnost volebního práva dostávají v systému zásad poměrného zastoupení zcela jinou kvalitu než ve většinovém systému) vykládat v závislosti na systému, ve kterém se uplatňují. Jinak se jeví ve většinovém systému a jinak v poměrném zastoupení, jinak v politické soutěži s požadavkem rovností šancí atd. Volby nejsou závazným a oficiálním průzkumem politické stratifikace společnosti (politického lidu) nebo pouze takovým průzkumem, který by měl s matematickou přesností takovou stratifikaci vyjádřit. Nelze se tak ani tvářit. Účelem voleb je přece rovněž ustavení Poslanecké sněmovny, která bude moci realizovat své kompetence podle ústavního pořádku a zákonů, a to včetně ustavení stabilní vlády, výkonu zákonodárné a dalších funkcí, které jí podle Ústavy přísluší. Matematická přesnost "zrcadlového odrazu" volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje za pomoci uzavírací klauzule, není ani realizovatelná. Důraz na integrační funkci voleb (viz k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96) je nutný, a proto ústavně akceptovatelný z hlediska jednoho z legitimních cílů voleb. Lze uvést zkušenosti s použitím čistého poměrného zastoupení, kde index reprezentace (poměr získaných hlasů a získaných mandátů) se v předválečných volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1935 téměř kryl, přičemž se voleb zúčastnilo 16 volebních stran (agrárníci za 14,3 % hlasů získali 45 mandátů, poslední strana Německý svaz zemědělců získala za 1,7 % odpovídajících 5 mandátů, další menšinové strany měly po dvou mandátech ve sboru 300 poslanců. V roce 1946 při účasti jen osmi volebních stran byl tento index téměř dokonalý (KSČ získala za 31,2 % hlasů přesně 93 mandátů, ale naprosto stejný poměr hlasů na mandát měla i druhá nejmenší Strana slobody s 0,9 %, která získala 3 mandáty). Je to jeden z mála rozdílů, ke kterému bylo třeba přihlédnout při výkladu pojmu "zásady poměrného zastoupení" ve srovnání s § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. To však nic na podstatě poměrného zastoupení nemění, jen vyžaduje přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům, kdy jsou v zákonodárném sboru zastoupeny i politické strany, které nelze považovat za relevantní či reprezentativní [k tomu viz sub IX. e)], přičemž však mohou sehrát roli "jazýčku na váze", nebo získat dokonce tzv. vyděračský potenciál.
116. Tento závěr je současně východiskem pro hodnocení ústavnosti jednotlivých napadených ustanovení ZVP. Ústavní soud bere v úvahu nejen abstraktní konstrukci zásad poměrného zastoupení, nýbrž i potřebu jejich konkrétního uplatnění v podmínkách místa a času, tedy v již vyhlášených volbách v České republice. Nemá před sebou "čistý stůl" [to je výsadou zákonodárce - viz výše sub VIII. a)], nýbrž určité danosti nejen územního členění v podobě ústavního zákona č. 347/1997 Sb., popř. zákona č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu). Pro "ideální" řešení (taková však v praxi neexistují) by bylo třeba začít znova, tedy zrušením ZVP jako celku a rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Taková situace, která by si vyžádala zrušení již vyhlášených voleb (viz např. usnesení předsednictva Národního shromáždění č. 52/1968 Sb., o zrušení usnesení předsednictva Národního shromáždění o vyhlášení dne voleb do národních výborů a o volbě Ústřední volební komise Národní fronty pro volby do národních výborů, nebo nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým bylo vysloveno pozbytí platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny), nyní nenastala a z hlediska sebeomezení Ústavního soudu bylo možné dosáhnout vyhovění důvodným argumentům navrhovatelky i šetrnějším způsobem s respektem k požadavku relativní stability volebního zákonodárství [sub VIII. b)].
117. Ústavní soud proto z hlediska ústavních kautel voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení, rovnosti volebního práva a rovnosti šancí politických stran v rámci volné politické soutěže přistoupil jak k hodnocení ústavnosti jednotlivých systémových prvků volebního systému, tak jejich vzájemné provázanosti s respektem k těmto kautelám. Své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy zde mohl dostát vzhledem k tomu, co bylo právě uvedeno, i tak, že ústavnost jednotlivých prvků volebního systému bude hodnocena z hlediska praktické potřeby jednoho "pevného bodu" v tomto systému, s jehož pomocí lze "pohnout" zbývajícími prvky a celým volebním systémem tak, aby byla napravena jemu vytýkaná neústavnost.
118. Bylo tedy třeba zvolit jeden takový pevný bod. Na rozdíl od D'Hondtovy volební formule nebo separovaných voleb v různě velkých volebních obvodech Ústavní soud shledal jako nejmírnější (přitom vhodné a potřebné) a současně důvodnosti argumentace stěžovatelky vyhovující řešení v závěru, že i při zachování různě velkých volebních krajů (viz k této možnosti již shora sub 102 a 103) lze dosáhnout respektování shora zmíněných ústavních kautel tím, že bude zrušen samotný výpočet volebního výsledku vycházející ze separovaných voleb v jednotlivých volebních krajích za pomoci D'Hondtovy volební formule [metoda největšího průměru či nejvyššího čísla - viz sub IX. i)]. Současně tím bude respektována v maximální míře stabilita organizace voleb založená na územním členění, kterému se přizpůsobila i organizace politického systému, jehož základem je právě svobodná soutěž politických stran, jak to vyžaduje čl. 5 Ústavy. Zde Ústavní soud považuje za potřebné uvést, že relativní stabilita volebního zákonodárství je požadavkem racionality (viz Code of good practice in electoral matters. Benátská komise. Opinion Nr. 190/2002), nikoli samotné ústavnosti [viz blíže VIII. b)], které musí být vždy (a také bývá v praxi) dána přednost.
IX. Meritorní posouzení návrhu. Vypořádání jednotlivých námitek
119. Na základě obecných východisek pro hodnocení námitek navrhovatelky lze nyní přistoupit k přezkumu ústavnosti napadených jednotlivých ustanovení ZVP. Jak již bylo uvedeno, technika volební reprezentace v nich obsažená dosud nebyla jako celek předmětem meritorního rozhodnutí. Podoba techniky volební reprezentace zakotvená v ZVP je sama jako zákonodárná konstrukce reakcí volebního zákonodárce na nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Tímto nálezem byla zrušena podstatná část pokusu o revizi dosavadního směru vývoje volebního zákonodárství z důvodu jejího rozporu s řadou ustanovení ústavního pořádku. Na to zákonodárce reagoval zejména zákonem č. 37/2002 Sb. (k následným změnám ZVP viz podrobně sub VII), kterým však pokračoval v pokusu o zapracování do ZVP řady většinotvorných prvků, byť ve formě již ne tak hrubého porušení ústavního pořádku jako v zákoně č. 204/2000 Sb., ve vztahu ke kterému se každá změna musela jevit jako zlepšení právní úpravy. Přesto byl nadále měněn směr vývoje volebního zákonodárství od roku 1990 zachovávající v mezích ústavního pořádku základní východiska volebního zákonodárství po dobu desíti let v podobě zákona č. 54/1990 Sb. a od roku 1996 v podobě ZVP.
120. Navrhovatelka v petitu svého podání navrhuje, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví uvedená ustanovení ZVP, přičemž je zběžně (aniž rozlišuje mezi jednotlivými napadenými ustanoveními) rozděluje do dvou základních skupin (blíže sub 10), přičemž:
a) první část její argumentace směřuje proti "rozdělení České republiky do volebních obvodů spolu s uplatněním volební formule D'Hondt" a
b) druhá pak proti § 49 obsahujícímu "aditivní kvorum 10 % a více pro předvolební koalice více stran".
Podle navrhovatelky tím napadená ustanovení porušují zejména čl. 18 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny, dále pak v Ústavě čl. 5 a 6, čl. 9 odst. 1, nepřímo i čl. 89 odst. 2, v Listině pak čl. 20 a 22.
121. Ve skutečnosti však v petitu, kterým je Ústavní soud vázán [srov. již nálezy ze dne 29. 11. 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (N 58/2 SbNU 151) a ze dne 11. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 87/95 (N 66/5 SbNU 503)], napadá i řadu dalších ustanovení (celkem devět), která v popisu návrhu (sub 120), jeho označení a ani v základní argumentaci uvedena nejsou. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [již nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pak pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označit zákon (příp. jeho jednotlivá ustanovení) navržený ke zrušení, nýbrž je nezbytné uvést i důvod namítané protiústavnosti. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního posouzení [viz nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], a je nutno jej odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost.
122. Zvláštní povaha napadených ustanovení v nyní posuzované věci však Ústavní soud nezbavuje povinnosti, aby se s napadením těchto "nevyargumentovaných" ustanovení vypořádal. Je tomu tak již proto, že při přezkumu volebního systému jde o vzájemně provázaný systém (viz výše sub VIII), jehož prvky působí spolu navzájem a jeden na druhý. Nelze tak uplatnit tu část judikatury Ústavního soudu, která neodůvodněné nebo nedostatečně odůvodněné návrhy odmítá bez dalšího jako zjevně neopodstatněné.
123. Věcné námitky navrhovatelky jsou pak pro účely vypořádání argumentace podrobně vylíčeny sub 14 až 29 (návrh) a 31 až 33 (replika), takže na tyto body bude v dalších částech odůvodnění již jen odkazováno.
124. Pro přehledné a srozumitelné vypořádání lze napadená ustanovení rozčlenit, shrnout a zobecnit s přihlédnutím k jejich obsahu a místu v ZVP následujícím způsobem. Navrhovatelka konkrétně v petitu svého návrhu napadá:
a) Určení, že vyšší územní samosprávné celky o různé velikosti budou sloužit jako volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny (§ 26 věta druhá), a jejich další úpravu v příloze č. 2 ZVP,
b) výpočet republikového mandátového čísla (§ 48 odst. 1),
c) způsob určení počtu poslanců volených ve volebních krajích [§ 48 odst. 2, § 51 písm. a)],
d) použití metody tzv. největšího zbytku při rozdělení zbylých mandátů a metody losování (§ 48 odst. 3), případně metody tzv. nejmenšího zbytku a metody losování v případě, že se mandáty mezi volební kraje nepodaří rozdělit v případě nadbytku [§ 51 písm. b)],
e) stanovení tzv. umělé uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany ve výši 5 % [§ 49 odst. 1 písm. a)] a důsledků při jejím nedosažení (§ 49 odst. 2),
f) stanovení tzv. umělé adiční (sčítací) uzavírací klauzule ve výši 10 %, 15 % a 20 % hlasů pro politické strany kandidující společně ve dvoučlenných, tříčlenných a čtyř a vícečlenných koalicích [§ 49 odst. 3 písm. b) až d) ZVP],
g) stanovení možnosti snížení výše uzavírací klauzule (obou forem) v případě, že se do skrutinia dostane pouze jedna politická strana [§ 49 odst. 1 písm. a) až d) a odst. 3],
h) rozdělování mandátů v rámci volebních krajů (§ 49 odst. 4),
i) použití D'Hondtovy formule pro rozdělení mandátů v rámci volebních krajů mezi kandidující politické strany (§ 50 odst. 1 až 3),
j) pravidla pro přidělování získaných mandátů jednotlivým kandidátům (§ 50 odst. 4 až 6) a pravidla pro stanovení pořadí náhradníků (§ 50 odst. 7).
IX. a) Určení, že vyšší územní samosprávné celky o různé velikosti budou sloužit jako volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny (§ 26 věta druhá), a jejich další úprava v příloze č. 2 ZVP
125. Těžiště námitek navrhovatelky (sub 14 a násl.) směřuje především proti tomu, že volební zákonodárce určil za volební kraje pro volby do Poslanecké sněmovny vyšší územní samosprávné celky podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. Sedes materiae je zde v § 26 větě druhé ZVP, na což navazuje příloha č. 2 ZVP. Odpověď na tuto otázku je klíčem k rozhodnutí o dalších částech návrhového žádání. Označuje-li politologie trvale členění volebního území za nejdůležitější prostředek pro nastavení chodu volebního systému (Behnke, J., Grotz, F. a Hartmann, Ch. Wahlen und Wahlsysteme. De Gruyter Oldenbourg, 2017, s. 71, hovoří o "Stellschraube") z hlediska jeho možné poměrnosti (lze o ní hovořit od desetimandátových a větších obvodů), pak z hlediska ústavnosti jde o klíčový problém rovnosti voličů a volebního práva, jakož i rovných šancí kandidujících politických stran.
126. Problém ústavnosti zde však nespočívá v odchylkách ve velikosti volebních krajů (ve volbách v roce 2017 se pohybovala od 5 do 26 přidělovaných mandátů), nýbrž v tom, jak jsou zakomponovány do celkového volebního systému. K tomu, co již bylo uvedeno v obecné části u východisek chápání poměrného zastoupení v § 8 ústavní listiny z roku 1920 a čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 65/1946 Sb. (zejména sub 86 a násl.), je třeba připomenout závěr Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, podle kterého je zcela zřejmé, že čl. 18 odst. 1 Ústavy má na mysli "právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jako celku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel by čl. 18 Ústavy formulovat nikoli globálně (,volby do Poslanecké sněmovny se konají podle zásad poměrného zastoupení'), ale musel by tento záměr výslovně stanovit". Takovýto výklad však čl. 18 odst. 1 Ústavy neumožňuje, aniž by však členění volebního území - samozřejmě při zachování zásad poměrného zastoupení - vylučoval. Ústavodárce však v roce 1992 nemohl předpokládat současné řešení v § 26 ZVP (stejně jako za neústavní již prohlášené řešení podle zákona č. 204/2000 Sb. - 35 volebních krajů). Lze poukázat na španělskou ústavu (konsolidovaný text z roku 2011), která nyní v čl. 68 odst. 2 uvádí, že volebními obvody jsou provincie, přičemž každá má zaručen minimální počet poslanců [podle čl. 162 odst. 2 volebního zákona to jsou dva mandáty (viz i sub 133)] a zbytek se stanoví poměrně k počtu obyvatel [formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém) volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení]. Zde rovněž odkázal na rozsudek bavorského Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1992 č. j. Vf. 5-V-92 (viz text např. Verteilung der Abgeordnetenmandate bei Landtagswahlen. Neue Verwaltungsrechtzeitschrift. Rechtsprechungsreport, roč. 1993, č. 3, s. 113-115). V tomto rozhodnutí je kromě zdůraznění zásad poměrného zastoupení výslovně zaujato stanovisko k samostatným volebním obvodům s tím, že provedení voleb v sedmi samostatných volebních obvodech lze akceptovat, je-li ve výsledku zachován cíl dosažení složení bavorského sněmu podle celostátní proporcionality. To vyžaduje zvolit takovou metodu výpočtu (byla používána D'Hondtova formule jako u nás), která nepovede k sedminásobnému zvýšení nevýhod pro malé strany v sedmi malých obvodech, a tudíž k výsledku neslučitelnému s rovností volebního práva. Ústavní soud přisvědčil argumentaci navrhovatelky (sub 31), že ani v podmínkách novelizovaného ZVP tato podmínka splněna není a k takové deformaci volebního výsledku může docházet. K jinému závěru nakonec v případě voleb v nestejně velkých separovaných volebních krajích ani nelze dojít, byť uvnitř těchto volebních krajů výsledek poměrný je, nicméně na úkor rovnosti volebního práva ve srovnání jednotlivých volebních krajů (projev bad faith) a v celkovém výsledku voleb do Poslanecké sněmovny. To tedy znamená, že nelze ústavně akceptovat ani rozdělení volebního území na 40 stejných pětimandátových volebních krajů s tím, že výsledek se bude počítat v každém z nich samostatně a s konečnou platností, jak se o to pokusil zákonodárce v zákoně č. 204/2000 Sb. (viz k tomu podrobně závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 k výši tzv. přirozeného prahu).
127. Prvním důvodem je již v obecné části (sub 105) rozvedený argument o ústavně vadné formulaci § 26 in principio. Je-li základem poměrného zastoupení vyjádření poměru voličské podpory jednotlivých kandidátních listin v rámci voleného zastupitelského orgánu (zde Poslanecké sněmovny), nelze volební území (na rozdíl od většinového systému) bez ústavní opory (ta v čl. 18 odst. 1 Ústavy chybí) rozdělit pouze na různě velké volební jednotky, které mají povahu samostatných volebních krajů, což může nakonec uplatnění poměrného zastoupení deformovat. Poslanecká sněmovna tak vzniká prostřednictvím čtrnácti samostatných "krajských" voleb, které nemohou splnit podmínku vyjádření podpory jednotlivých politických programů politických stran v měřítku celého státu. Již výše bylo upozorněno na to, že takový postup vyžaduje ústavní vyjádření, tedy připuštění, aby volby probíhaly pouze v rámci volebních krajů. I tak by však musela být zajištěna zásada poměrného zastoupení v měřítku celého volebního území pro volby do Poslanecké sněmovny.
128. Poměrnost zastoupení je třeba měřit podle výsledku voleb do Poslanecké sněmovny jako celku (volby do ní zná ZVP), nikoli jen podle volebních krajů, kde je sice poměrnost zajištěna, avšak v neprospěch menšiny v měřítku celostátních voleb, o jejichž právní úpravu (nikoli o volbu zastupitelů v kraji) nyní jde. Ustanovení čl. 18 odst. 1 Ústavy je třeba číst tak, že "volby do Poslanecké sněmovny se konají ... na základě ... rovného volebního práva", tedy nikoli že volby se na základě rovného volebního práva konají podle krajů. Zde je opět namístě připomenout čl. 26 odst. 2 rakouské ústavy s argumentací Hanse Kelsena zdůrazňující ústavní potřebu rozdělení volebního území a kompenzaci možného narušení rovnosti šancí prostřednictvím více skrutinií (sub 84). Relativní rovnosti tak musí být dosaženo rovněž v rámci celé republiky z hlediska rovného přístupu k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, přičemž voliči v každém kraji musí mít možnost v přibližně stejné míře ovlivnit celkový výsledek volby. Volič politické strany s menším ziskem hlasů (avšak dosáhnuvší výše uzavírací klauzule) např. v Karlovarském kraji, kde se pravidelně obsazuje jen pět mandátů, ovlivní jen možnost této strany dosáhnout kvor stanovených v ZVP v rámci celostátním, nikoli však zvolení poslance, neboť v tomto směru jeho hlas propadne v rámci volebního kraje.
129. To značí, že různá velikost volebních krajů nehraje takovou negativní roli přímo, nýbrž až tím, že nevyužité hlasy na úrovni volebního kraje z hlediska účelu voleb (tedy zvolení poslanců) propadají bez dalšího vlivu na možnost zisku mandátu. Uplatní se jen z hlediska dosažení výše uzavírací klauzule podle § 49 ZVP (což ještě neznačí zisk mandátu), hranice pro příspěvek na úhradu volebních nákladů podle § 85 ZVP, popř. u státního financování politické strany. Politické strany jsou nositeli práv plynoucích ze zásad poměrného zastoupení (sub 100). Rovnost jejich šancí v podobě rovného přístupu k voleným funkcím je v důsledku rozdělení volebního území na nestejně velké volební kraje bez kompenzace v podobě více skrutinií v ZVP porušena.
130. Tzv. přirozený práh (viz obecný výklad pojmu u Lebeda, T. Přirozený práh poměrných systémů, teorie a realita. Politologický časopis, roč. 2001, č. 1, zejména s. 143 a násl.), tj. obvykle počet hlasů k zisku posledního přidělovaného mandátu, se v takto organizovaných volebních krajích výrazně liší. Navrhovatelka to dokládá ve svém návrhu přehledem výsledků voleb od roku 2002 do roku 2017 s uvedením procentuální velikosti tohoto prahu, dokládajícím, že v Karlovarském volebním kraji se pohybuje od 10 % do 14,8 %. Zde se tak nemohou naplnit požadavky nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 k přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny, kde Ústavní soud konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 pak Ústavní soud vyjádřil právní názor, podle kterého princip rovnosti v podmínkách poměrného zastoupení v sobě zahrnuje jednak kvantitativní rovnost, "aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou početní váhu a stejnou závažnost," jednak rovnost z hlediska demokratického principu, "tj. z hlediska nároku hlasů odevzdaných pro různé kandidátní listiny na takovou míru úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž tyto listiny ve volbách dosáhly". V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že pokus zavést pro volby do Poslanecké sněmovny 35 malých volebních krajů byl v některých úvahách spojen s možností zrušit zcela uzavírací klauzuli, protože hranice přirozeného prahu by ležela podstatně výše.
131. Argumentuje-li však navrhovatelka bez dalšího různou velikostí volebních krajů, je třeba dodat, že ta je určena nikoli jejich územím či počtem obyvatel, nýbrž důsledně v duchu zásad poměrného zastoupení počtem platných hlasů v nich odevzdaných. Jde tak o výsledek určený hlasováním, nikoli samotným zlým úmyslem či vírou (tzv. bad faith) před volbami. Je však pravda, že z hlediska počtu mandátů přidělovaných podle § 48 ZVP jsou výsledky téměř beze změn, neboť mezi volebními kraji z hlediska průměrné účasti voličů k žádným přesunům nedochází. Významná inovace a podpora rovnosti hlasů v podmínkách poměrného zastoupení, kterou tímto způsobem přinesl § 34 zákona č. 67/1946 Sb., tak má v nynějším volebním systému podle ZVP, kde se volí v izolovaných volebních krajích bez skrutinií, jen symbolický význam. Nic to proto nemění na tom, že problém v důsledku celkové formulace § 26 ZVP spočívá nejen v různém počtu obsazovaných mandátů (velikosti) ve volebních krajích, nýbrž i v chybějícím promítnutí hlasování v nich do celkového výsledku voleb na úrovni celostátní (viz sub 128).
132. Dosažení poměrnosti pouze v rovině volebního kraje je tak v rozporu s čl. 18 odst. 1 ve spojení s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 21 odst. 3 a 4 Listiny. Ústavní soud nevylučuje, že z hlediska principu přiměřenosti může existovat legitimní cíl pro zakotvení i malých volebních obvodů vedle velkých (např. zájem na reprezentaci tam žijící menšiny). Náš ústavní pořádek však pro to neskýtá oporu a neústavnost této úpravy je zesilována zapojením dalších většinotvorných faktorů (omezení výpočtu volebního výsledku na jediné skrutinium, použití D'Hondtovy formule).
133. Určení volebních krajů jako jediných a výlučných měřítek pro určení "poměrného" volebního výsledku v měřítku celého volebního území státu v této situaci nelze obhájit ani poznatky z teorie volebního práva o členění volebních jednotek na numerické a organické. Přihlédnutí k organické povaze, nikoli jen k počtu voličů na mandát, zde jde spíše opačným směrem z hlediska možnosti porušení rovnosti hlasů a rovnosti šancí. Prosazuje se tedy tam, kde je třeba zajistit zastoupení, i když zastoupená volební jednotka by pro to jinak nesplňovala podmínky, jako je tomu např. u federálních komor zákonodárných sborů ve federacích. Rovněž nelze pominout, že organická povaha vyšších územních samosprávných celků se projevuje i v tom, že v nich působí územní organizace politických stran, tak jak to odpovídá potřebám jejich účasti na politickém životě společnosti podle § 1 zákona o politických stranách. Jiným důvodem může být federativní uspořádání státu (viz čl. 149 odst. 3 švýcarské ústavy, ale i volby do Sněmovny národů Federálního shromáždění do roku 1992). Tuto povahu mají zčásti právě malé volební obvody ve Španělském království (viz již sub 126), kde se přihlíží k povaze některých území Španělska na území Afriky nebo ostrovů (viz čl. 161 volebního zákona Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General), jak na to poukázal Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. V případě existence různě velkých volebních krajů však takový důvod u Karlovarského volebního kraje (oproti předmnichovské Československé republice viz sub 136) shledán nebyl.
134. Ústavní soud proto konstatuje, že samotné stávající členění volebního území na různě velké volební kraje není samo o sobě neústavní. Tím je až skutečnost, že spolu s jinými prvky volebního systému porušuje shora uvedené ústavní kautely rovnosti hlasů a rovnosti šancí kandidujících politických stran jako nositelů práva na poměrné zastoupení. Odstraněním těchto neústavních prvků budou odklizeny i námitky neústavnosti ustanovení § 26 věty druhé ZVP, nepřímo však i věty první.
135. Totéž platí i pro posouzení důvodnosti návrhu na zrušení přílohy č. 2 k ZVP. Ta obsahuje jen nutné označení volebních krajů čísly 1 až 14, jejich výčet v pořadí podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb., uvedení jejich sídel a stanovení maximálního počtu kandidátů na kandidátní listině pro příslušný volební kraj. Není pochyb o tom, že využití jednoho z druhů členění území státu zakotveného v ústavním zákoně přináší stabilitu do volebního práva, stejně jako brání před výtkami manipulace s volebním územím (tzv. malapportionment). To však nic nemění na tom, že v kontextu volebního systému je toto řešení spojeno s možností porušení rovnosti volebního práva voličů v takto velikostí odlišných volebních jednotkách a porušení rovnosti šancí v nich kandidujících politických stran. Stanovený maximální počet kandidátů na kandidátní listině podle § 32 odst. 3 ZVP, což (vedle číselného označení volebních krajů a stanovení jejich sídla) je prakticky jediný význam přílohy č. 2, vychází z počtu občanů krajů a sama navrhovatelka neuvádí žádný důvod, kterým by tento počet některou z kandidujících stran mohl zvýhodnit (na rozdíl od toho, kdyby se místo počtu platných hlasů vzal pro rozdělení mandátů mezi volební kraje počet jejich obyvatel, popř. počet voličů zaregistrovaných v seznamech voličů v těchto volebních krajích).
136. Na závěr této části Ústavní soud připomíná význam východisek poměrného zastoupení z roku 1920 a 1946 (sub 83 a násl.) pro výklad jejich pojmu, a to, že uvedené zásady měly nepochybně pro fungování nově vzniklého či obnoveného státu životní důležitost. Tehdejší (stejně jako současné) rozhodnutí pro zásady poměrného zastoupení a jejich vyjádření v řádu volení z roku 1920 či v zákoně č. 67/1946 Sb. zajišťovalo účast skupin voličů zastávajících stejný politický program svobodně vznikajících politických stran v obou komorách Národního shromáždění, popř. ústavodárného Národního shromáždění podle jejich početní síly v celém státě. Ač to nepatří k častým argumentačním prostředkům Ústavního soudu, je třeba zastánce názoru, že stačí dosáhnutí poměrnosti i v obvodu s pěti mandáty a jedním skrutiniem, jako je tomu nyní v ZVP, upozornit i na historickou zkušenost a význam výkladu pojmu poměrné zastoupení. Stačí si položit otázku, jak dlouho by se mohla v klidu vyvíjet Československá republika po první světové válce, kdyby se podle jejich představ deformujících (nejen v novele provedené zákonem č. 204/2000 Sb., nýbrž i v novele provedené zákonem č. 37/2002 Sb.) podstatu poměrného zastoupení volilo v tehdejších volebních krajích čtvrtém až devátém (Mladá Boleslav, Česká Lípa, Louny, Karlovy Vary, Plzeň, České Budějovice), navíc bez třetího skrutinia, kterým se politické strany národnostních menšin (§ 53 zákona č. 123/1920 Sb.) řadily do zvláštní I. skupiny pro účast v přidělování zbylých mandátů. Jak by asi vypadala politická situace po volbách v roce 1946, si lze s takovým systémem rovněž představit (viz skutečný index reprezentace na příkladech sub 115).
IX. b) Výpočet republikového mandátového čísla (§ 48 odst. 1 ZVP)
137. Co bylo uvedeno sub 133 pro členění volebního území, platí rovněž pro návrh na zrušení § 48 odst. 1 ZVP, podle kterého se postupuje při rozdělení všech dvou set mandátů mezi jednotlivé volební kraje (republikové mandátové číslo). Jak bylo uvedeno, jde o inovaci volebního zákonodárství, kterou přinesl po negativních zkušenostech s manipulací s volebním územím § 34 zákona č. 67/1946 Sb. Tímto postupem se volebním krajům přidělují mandáty nikoli předem, což by mohlo vést ke vzniku faktické nerovnosti hlasů v důsledku rozdílů v účasti voličů, nýbrž až podle skutečné účasti ve volbách.
138. Navrhovatelka ani žádné argumenty proti tomuto ustanovení neuvádí. Do úvahy by mohlo přicházet jen to, že se (ve srovnání s jinými státy) nevychází např. z počtu obyvatel volebního kraje k určitému datu nebo z počtu voličů zapsaných v seznamech voličů v tomto volebním kraji. Tyto odlišnosti mohou mít i v praxi určitý význam, avšak zvolené řešení nelze považovat za neústavní. Naopak vyhovuje požadavkům poměrného zastoupení ještě ve větší míře než právě uvedené postupy pro určení základu výpočtu, neboť nevychází z pouhé evidence obyvatel ani zápisů v seznamech voličů, nýbrž z platně vyjádřeného názoru voličů, kteří se dostavili k volbám. Poměrné zastoupení má právě vyjádřit podporu určitého politického směru, programu atd. Přihlédne-li se k tomu již při stanovení základních východisek pro výpočet volebního výsledku, tím lépe. Námitky, že počet obyvatel např. přispěje ke zvýhodnění volebních jednotek s rodinami s více dětmi, by mohly být zajímavé v případě voleb do zastupitelstev obcí a vytváření volebních obvodů v obcích, nikoli v rámci relativně velkých volebních krajů při volbách do Poslanecké sněmovny.
139. Ústavní soud tak konstatuje, že přikročil ke zrušení tohoto ustanovení jen s ohledem na to, že je součástí zvolené techniky volební reprezentace, která je v některých základních částech (viz již výše) neústavní. To znamená, že tím není vyloučeno, aby zákonodárce toto ustanovení znovu použil v rámci jiného - ústavně konformního - řešení, jako tomu bylo např. ve volebních zákonech z roku 1990 a 1995 až do roku 2000. Stejně tak proto vzniká překážka rei iudicatae jen z hlediska nyní posuzované právní úpravy (podmínka rebus sic stantibus). Při použití jiné techniky volební reprezentace však toto ustanovení nemusí být již vůbec použito.
IX. c) Určení počtu poslanců volených ve volebních krajích podle § 48 odst. 2, případně § 51 písm. a) ZVP
140. To, co bylo uvedeno sub IX. b), platí i v případě určení počtu zvolených poslanců volených ve volebních krajích za pomoci republikového mandátového čísla (např. pro volby v roce 2002 to bylo 23 840 a pro poslední volby v roce 2017 to bylo 25 304). Z hlediska shora vylíčených základů poměrného systému (sub 79) je to číslo, které - v případě jeho dosažení určitou skupinou voličů - mělo představovat její nárok na jednoho zástupce v zákonodárném sboru v rámci tzv. čistého poměrného zastoupení. To však předpokládá, že volební území se nečlení a tvoří jeden celek. Členění území na volební obvody je spojeno se zvýšením tzv. přirozeného prahu. Jsou-li volební kraje různě veliké a přitom se volí jako podle § 26 ve spojení s § 50 ZVP pouze v nich, dochází zpravidla k znevýhodnění menších stran v malých obvodech, jehož výše se však v rámci volebních krajů liší podle jejich velikosti (v malých výrazně přesahuje hranici 5 %). Navíc je však toto číslo zkresleno umělou uzavírací klauzulí podle § 49 ZVP (k její ústavnosti viz níže), takže je nelze srovnávat s kvocientem podle původních představ.
141. Volební území se podle § 26 ZVP dále dělí na volební kraje a teprve v nich a pouze v nich dochází k rozdělení mandátů. Je tak třeba tímto způsobem zjistit, kolik mandátů připadá na každý volební kraj. Tento počet mandátů přesně odpovídá principu rovnosti, protože ve volebním kraji se obsadí tolik mandátů, kolikrát je republikové mandátové číslo obsaženo v počtu platných hlasů odevzdaných v kraji. Jak již ale bylo uvedeno sub IX. a) a v obecné části, problém ústavnosti však spočívá v tom, že tyto volební kraje nejsou stejně velké. V malých krajích se (v kombinaci s D'Hondtovou volební formulí s jediným skrutiniem) dostávají kandidující politické strany do nepoměru se svým podílem na hlasech odevzdaných v rámci celého volebního území různě velkého, nicméně vždy do nepoměru, jak to dokládá navrhovatelka v odůvodnění svého návrhu. Rovněž tak lze poukázat na politologické studie a analýzy, které tuto skutečnost pro volby podle napadené právní úpravy od roku 2002 dokládají za pomoci tzv. indexu reprezentace (viz Eibl, O., Gregor, M. a kol., citované dílo, sub 69, s. 223, a je třeba to srovnat s výsledky voleb v roce 1935 a 1946, kdy byl použit systém více skrutinií a Hareovy a Hagenbach-Bischoffovy formule volebního kvocientu).
142. Problém deformace rovnosti zastoupení však není dán přímo postupem podle § 48 odst. 2 ZVP, nýbrž celkovým uspořádáním prvků volebního systému. To platí i pro postup podle § 51 písm. a) ZVP, podle kterého v případě, že se postupem nepodaří rozdělit všech 200 mandátů mezi volební kraje, použije se místo tzv. Hareovy formule volebního kvocientu její zdokonalená podoba spočívající v umělém zvyšování počtu mandátů, čímž se snižuje velikost republikového mandátového čísla, a umožňuje se tak rozdělení všech mandátů mezi kraje v kombinaci s metodou největšího zbytku [sub IX. d)].
143. I pro tento případ se uplatní závěr uvedený sub 139.
IX. d) Metody přidělování zbylých mandátů. Metoda největšího zbytku, metoda největšího přebytku a metoda losování [§ 48 odst. 3, § 51 písm. b) ZVP]
144. Přirozenou součástí všech variant metody volebního kvocientu je, že se jejím prostřednictvím v praxi nepodaří rozdělit všechny mandáty mezi volební kraje. Je to obdobný problém, jako když se v tomto systému nepodaří rozdělit mandáty mezi kandidující strany. Ústavní soud konstatuje, že praktický problém nerozdělení všech mandátů lze řešit celou řadou způsobů, mezi které patří zejména metoda největšího absolutního zbytku, kdy nepřidělené mandáty připadnou postupně volebním krajům s největším počtem nevyužitých hlasů. Dalším řešením by byla metoda největšího průměru, kdy nepřidělené mandáty postupně získávají volební kraje, které by při jeho zisku měly na tento mandát nejvyšší průměr hlasů [tzv. D'Hondtova formule - viz blíže sub IX. i)]. Lze též uplatnit např. postup, kdy se zbylé mandáty rozdělí v poměru, v jakém jsou již rozdělené mandáty, což by zvýhodnilo největší volební kraje.
145. V ZVP je pro rozdělení mandátů mezi kraje zvolena metoda volebního čísla (kvocientu), takže je nutno určit, jak se vyřeší nutně vznikající problém nepřidělených mandátů. K tomu je určena podle § 48 odst. 3 ZVP metoda nejvyššího zbytku. Zvolené řešení samo o sobě nelze považovat za neústavní, neboť předem nelze bezpečně určit, zda zvýhodní nějaký volební kraj, a tím i v něm kandidující politické strany v důsledku pravidla - čím více mandátů, tím větší volební obvod a tím větší poměrnost. To rovněž platí pro metodu losování (viz již sub 68) a její použitelnost v podmínkách demokratického právního státu.
146. I pro tento případ se uplatní závěr uvedený sub 139 jen proto, aby měl zákonodárce možnost uvážení, jakým způsobem bude tento problém řešit v nové právní úpravě.
IX. e) Stanovení tzv. umělé uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany ve výši 5 % [§ 49 odst. 1 písm. a) ZVP] a důsledků při jejím nedosažení (§ 49 odst. 2 ZVP)
147. Sub 106 již bylo poukázáno na obecný problém pojmů reprezentace a zejména reprezentativnosti. Z hlediska funkcí voleb je proto rozdíl ve vyjádření názoru výběrem určité kandidátní listiny ztělesňující nějaký (volební) program a uznání takové volby za významnou z hlediska možnosti prosazování takového programu v Poslanecké sněmovně. Cílem poměrného zastoupení je možnost voličů vyjádřit své preference ztotožněním se s některým z nabízených programů, avšak bez toho, že by taková preference neměla reálný význam pro plnění funkcí Poslanecké sněmovny, lze podle právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 připustit použití prostředků, které omezí možnost provést myšlenku poměrného zastoupení do všech důsledků. Jinak řečeno, nárok na zastoupení nebude spojen s dosažením volebního čísla (kvocientu), tedy fakticky s překročením ideálního volebního prahu (v praxi lze v případě jediného velkého volebního obvodu získat mandát i při nižším zisku, závisí to i na počtu a rozptýlení hlasů voličů a počtu kandidujících stran), nýbrž až od určité hranice prokazující určitou kvalitu reprezentace, tedy reprezentativnost. Zde Ústavní soud uvedl, že jde-li o "rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné, a proto přípustné. Je to především omezení, které vyplývá z praktické nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit např. proto, že technika volební reprezentace neumožňuje ,adekvátní' štěpení mandátů".
148. Reprezentativnost nelze srovnávat s volebním klíčem Národní fronty, určujícím předem, kolik dělníků, rolníků, členů Socialistického svazu mládeže, žen atd. (zrcadlo společnosti) má být zastoupeno v zastupitelských sborech. Způsob jejího zakotvení v § 49 odst. 1 písm. a) ZVP na základě podílu (dvacetiny) odevzdaných hlasů považuje Ústavní soud nadále za ústavně konformní jako číselný, a tudíž neutrální, tj. nikoho obsahově nebo názorově apod. nevylučující ze svobodné soutěže v mezích čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. To neznamená, že by nebylo možné stanovit jiná kritéria (ochrana menšiny, zvláštní zásluhy - viz ústavní zákon č. 234/1920 Sb., o zastoupení sibiřských legionářů v poslanecké sněmovně), nikdy však zvýšením obecně stanoveného prahu pro postup do skrutinia či skrutinií.
149. Jinými slovy, jde o pověření zákonodárce k vymezení nikoli volebního čísla (jako v případě volebního kvocientu), nýbrž k vymezení reprezentativnosti jako vlastnosti či způsobilosti reprezentovat hlavní směry a programy řízení a rozvoje státu formou samoorganizace nositele státní moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy. Z pohledu politických stran, které jsou nositelem práva na poměrné zastoupení (čl. 5 Ústavy, § 1 odst. 1 zákona o politických stranách), jde o stanovení požadavku na jejich podíl na hlasech voličů tak, aby mohlo být účelu reprezentace významných směrů a programů dosaženo. To nemůže stanovit demokratický zákonodárce jinak než tím, že to svěří rozhodnutí voličů. Ti rozhodnou, který program a jeho nositel (politická strana s kandidáty) má být zastoupen v Poslanecké sněmovně a rozhodovat o základních otázkách státu a společnosti.
150. Ústava tuto otázku neupravuje, ačkoli to zpočátku bylo možno považovat za ústavní materii. Je třeba připomenout, že původně jedna z verzí návrhu Ústavy České republiky z roku 1991 (nynější čl. 20) počítala s tím, že je možné (nikoli nutné) ji zakotvit, nejvýše však do 5 % [viz Filip, J. Příprava Ústavy ČR v období do voleb 1992. In: Jirásková, V., Suchánek, R. (usp.). Pocta prof. Václavu Pavlíčkovi k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, s. 300]. Toto řešení se nakonec do konečné podoby textu Ústavy nedostalo (viz sub 106).
151. Tento z povahy věci samé plynoucí závěr (potřeba zaokrouhlení dosaženého podílu) je obecně uznáván. Současně však je třeba poukázat na další okolnost, která již byla zmíněna v obecné části sub 104, kde bylo zdůrazněno, že Ústava nezakotvuje poměrné zastoupení obecně o sobě a pro sebe, nýbrž za účelem konání voleb "do Poslanecké sněmovny". Z toho plyne, že účelem takových voleb není pouze závazné státem organizované zjištění názorů voličů ochotných vyjádřit své preference vůči politickým stranám a kandidátům na jejich kandidátních listinách (slovy Honoré Gabriela Riqueti de Mirabeaua - v Národním shromáždění má být zrcadlo národa - le miroir de la société), nýbrž ustavení komory Parlamentu, která bude způsobilá plnit všechny funkce zákonodárného sboru v podmínkách parlamentní demokracie, tedy nejen funkci zákonodárnou, nýbrž i funkci orgánu, před kterým nese vláda odpovědnost za fungování výkonné moci. K tomu Ústavní soud v uvedeném nálezu v roce 1997 uvedl, že existují i "jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb ... protože je lid též vykonavatelem státní moci - především prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo". Na tomto právním názoru Ústavní soud setrvává i přes námitky navrhovatelky.
152. Ústavně zde vzniká několik problémů, které většina států řeší podle svých podmínek od výslovného zákazu (např. čl. 152 odst. 1 Ústavy Portugalské republiky), přes stanovení možnosti (viz návrh znění čl. 20 Ústavy - sub 106) až po výslovné zakotvení (čl. 64 odst. 3 Ústavy Albánské republiky stanovil práh 2,5 % pro stranu a 4 % pro koalice; v platném znění to již zakotveno není). Jinak jde o věc přezkumu ústavními soudy, popř. i Evropským soudem pro lidská práva, který zde uznává, že vnitrostátní zákonodárce může při stanovení výše uzavírací klauzule přihlédnout k okolnostem a zvláštnostem situace daného státu zejména z hlediska zajištění stability moci vládní (rozsudek ze dne 30. 1. 2007 ve věci Yumak a Sadak proti Turecku, stížnost č. 10226/03, v němž uznal i klauzuli ve výši 10 %). Např. rakouský Ústavní soudní dvůr používá obrat o politických stranách "s početně relevantním významem" (viz přehled Strejcek, G., Urban, G. Der Verfassungsgerichtshof als Wahlgericht. Wien: Verlag Österreich, 2008), problém je však v jeho konkretizaci, jak na to poukazuje komentářová literatura (např. Neisser, H., Handstanger, M., Schick, R. Das Bundeswahlrecht. Gesamtausgabe mit Erläuterungen und einer Sammlung der Judikatur. Wien: Verlag Österreich, 1994, s. 90-94).
153. Ústavní soud neshledal, že by se s ohledem na možnou změnu společenských poměrů mohla úprava samotné existence uzavírací klauzule v § 49 odst. 1 písm. a) ZVP "zneústavnit" (tzv. Verfassungwidrigkeitswerden - viz sub 51), a neshledal ani důvod pro zjištění neústavnosti její výše. Nakonec ani z argumentace navrhovatelky nic podstatného pro takový závěr neplyne. Ústavní soud jen považuje za potřebné připomenout, že podle volebního chování voličů nelze ani předpokládat, že by bylo třeba přezkoumávat ústavnost zakotvení kautel chránících svobodnou politickou či volnou soutěž podle čl. 5 Ústavy [viz k tomu sub IX. g)].
154. Rovněž "druhá strana mince" uzavírací klauzule, tedy nebezpečí propadlých hlasů značné části voličů, se v praxi výrazněji neprojevuje. Jak ukazují výsledky voleb za posledních dvacet let, počet propadlých hlasů nikdy nepřekročil hranici jedné pětiny, když jde o počty v roce 1998 - 11,32 %, 2002 - 12,53 %, 2006 - 5,97 %, 2010 - 18,83 %, 2013 - 12,58 % a v roce 2017 - 6,29 %. Konkrétně jde o to, zda ZVP v § 49 nevykazuje ústavní deficit spočívající v tom, že nepočítá např. se situací, kdy se do Poslanecké sněmovny může dostat třeba i pět stran, ale se zisky těsně nad 5 % (viz výsledky voleb v letech 1925 až 1935), ale propadne např. více jak polovina odevzdaných hlasů. Výsledek takových voleb by nemohl být považován za legitimní, nicméně pro tento případ ZVP se snížením volebního prahu 5 % nepočítá. Je však charakteristické pro většinu volebních zákonů, že vycházejí z toho, co je třeba ve volbách získat, nikoli z toho, co se v nich nesmí ztratit.
155. V této části Ústavní soud návrhu nevyhověl a setrval na svém právě reprodukovaném názoru. Nepřistoupil však k jeho odmítnutí z důvodu překážky věci rozhodnuté podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, nýbrž ze shora uvedených důvodů. Návrh na zrušení § 49 odst. 1 písm. a) a odst. 2 ZVP proto zamítl meritorně, neboť systémový charakter prvků volebního systému vyžaduje, aby bylo i původní řešení, dostalo-li se do nově uspořádaného systému, znovu posouzeno z pohledu nových vazeb a funkcí nejen volebního systému, nýbrž i potřeb fungování mechanismu státní moci, ve kterém má Poslanecká sněmovna nezastupitelné místo. V tomto směru tato ustanovení nebyla shledána neústavními.
IX. f) Stanovení tzv. umělé adiční uzavírací klauzule ve výši 10 %, 15 % a 20 % hlasů pro politické strany kandidující společně ve dvoučlenných, tříčlenných a čtyř a vícečlenných koalicích [§ 49 odst. 1 písm. b) až d) ZVP]
156. Problematika společného kandidování více politických stran na jedné kandidátní listině nebo jiným způsobem (viz níže) je problémem nejen politiky, nýbrž i ústavnosti pravidel volné politické soutěže podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Zákon o volbách do České národní rady jako předchůdce dnešního ZVP v roce 1990 stanovil pro účast na přidělování mandátů jednotnou hranici 5 %. S ohledem na zkušenosti s rozpadem politických stran po volbách a problémy s tím spojené v činnosti zákonodárných sborů došlo zákonem č. 94/1992 Sb. k novelizaci tehdejšího § 42 a byla nově stanovena adiční uzavírací klauzule ve výši 7 %, 9 % a 11 % pro dvou, tří a vícečlenné koalice. Pro snížení pak byly stanoveny hranice 3 % pro samostatně kandidující politické strany a 5 %, 7 % a 9 % pro koalice dvou, tří a více politických stran. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 94/1992 Sb. (tisk 572, Česká národní rada, 6. vol. období) uvádí pouze toto: "Pokud jde o nejnižší počet hlasů, který politická strana musí získat (volební klausule), návrh řeší tuto otázku rozdílně pro politické strany nebo politická hnutí a rozdílně pro koalice těchto stran nebo hnutí. Přitom diferencuje podle počtu členů koalice. Doplněno bylo i ustanovení upravující postup v případě, že by žádná ze stran nedosáhla předpokládaného minima pro to, aby mohla postoupit do prvého skrutinia. Postupným snižováním percentuální hranice by bylo dosaženo potřebného výsledku." Přitom jde o institut volebního práva, který se považuje za jednu z mála inovací volební techniky, která přichází z nových demokracií ve střední Evropě, jak dokládá přehled zpracovaný na žádost navrhovatelky Parlamentním institutem v říjnu 2017, ve které mají Albánie (3 % a 5 %), Litva (5 % a 7 %), Chorvatsko pro rok 1999 (5 %, 8 % a 11 %), Polsko (5 % a 8 %), Rumunsko (5 %, 8 %, 9 % a 10 %), Maďarsko (5 %, 10 % a 15 %), Slovensko (5 %, 7 %, 9 % a 10 %). V roce 1998 stanovila Slovenská republika stejné hranice adičních klauzulí, jako jsou nyní v § 49 odst. 2 ZVP.
157. V roce 1995 přijatý ZVP zachoval úpravu hranic pro postup do prvého skrutinia ve výši 5 %, 7 %, 9 % a 11 % jako dosud. U § 49 odst. 4 ZVP pak došlo v případě, že tuto hranici překročila pouze jedna politická strana, k jejich snížení na 4 %, 6 %, 8 % a 10 % s tím, že kdyby ani to nestačilo, bude hranice snížena o další procento. Ani v tomto případě neobsahovala důvodová zpráva k návrhu ZVP (tisk 1048) bližší zdůvodnění použití adiční klauzule. Obsahuje pouze nejasný text, podle kterého: "V ustanovení § 49 odst. 4 se na základě zkušeností z voleb v roce 1992 řeší případ, kdy kandidátní listinu podává politické hnutí, které se skládá z několika registrovaných politických stran a nebo hnutí."
158. Napadená úprava umělé načítací uzavírací klauzule pro koalice byla do ZVP vložena zákonem č. 204/2000 Sb. Ustanovení § 49 ZVP nebylo ve vládním návrhu zákona (tisk 585/0, Poslanecká sněmovna, 3. vol. období) obsaženo, pro koalice byly podle počtu jejich členů stanoveny stejné hranice 7 %, 9 % a 11 % jako v předchozím zákoně o volbách do České národní rady. V případě jejich snižování podle § 49 odst. 3 ZVP se počítalo se snížením na hranici 6 %, 8 %, a 10 %. V průběhu projednávání však byl na 26. schůzi Poslanecké sněmovny dne 19. 5. 2000 ve 2. čtení načten návrh na změnu těchto hranic pro koalice v dnešní podobě, což bylo následně přijato a platí beze změn.
159. Ústavnost této úpravy posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 a dospěl k závěru, že toto řešení je sice účelové, nikoli však neústavní, když konstatoval, že o tvorbě koalic Ústava neobsahuje žádné výslovné ustanovení. V ZVP pak zákonodárce podle tohoto nálezu "při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů".
160. Při vlastním hodnocení ústavnosti úpravy volebních prahů pro koalice v § 49 odst. 1 a 3 ZVP dospěl Ústavní soud v uvedeném nálezu k právnímu názoru, podle kterého sice nelze "vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako nefunkční". To však podle uvedeného nálezu "stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti". Bylo tak vyjádřeno, že původní úprava hranic ve výši 7 %, 9 % a 11 % sice vyhoví ústavnosti více, nicméně ani napadenou právní úpravu nelze zrušit jako neústavní. Tento právní názor nebyl sdílen jednotně, protože se proti němu vymezilo několik soudců v odlišných stanoviscích.
161. Při přijímání další novely ZVP provedené zákonem č. 37/2002 Sb. (tisk 969/0, Poslanecká sněmovna, 3. vol. období) byly podány rovněž návrhy (tamtéž, tisk 969/3) na vrácení hranice pro koalice do stavu před novelizací ZVP zákonem č. 204/2000 Sb., popř. alespoň na jejich zmírnění. Nebyly však přijaty.
162. Navrhovatelka směřuje svou argumentaci proti těmto ustanovením v druhé hlavní části svého návrhu. V ní poukazuje především na negativní zkušenosti s uplatňováním napadené úpravy adičních uzavíracích klauzulí v ZVP (sub 21). Napadá přitom nestandardní způsob vložení napadené úpravy do vládního návrhu zákona (viz k tomu sub 158), aniž to nějak blíže rozvádí. Dále pak tvrdí, že právní závěry Ústavního soudu z roku 2001 byly vyvráceny v praxi voleb od roku 2002 do současnosti. Připomíná jedno z odlišných stanovisek, ve kterém bylo poukázáno na odrazující účinek takové úpravy v případě sdružování se silnějších politických stran se slabšími, zejména mělo-li by jít o početnější koalici.
163. Ústavní soud konstatuje, že návrh navrhovatelky v této části je důvodný, její argumentace však jen zčásti.
164. Ústavnost procedury přijetí zákona č. 204/2000 Sb. již byla posouzena v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 a navrhovatelka nevznáší žádné nové argumenty proti jeho závěru, že procedura přijetí napadené právní úpravy byla ústavně konformní. Z hlediska referenčních kritérií rozhodování Ústavního soudu pohnutky vedoucí k přijetí napadené právní úpravy samy o sobě (viz k otázce tzv. bad faith sub 62 a 63) k závěru o neústavnosti vést nemohou, nepromítnou-li se do neústavní právní úpravy. Samotný podnět či záměr něco upravit, jak se to projevilo v období 1998 až 2002, v podobě např. Smlouvy o vytvoření stabilního politického prostředí mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou ze dne 9. 7. 1998 [k nepříslušnosti Ústavního soudu k přezkumu viz usnesení ze dne 14. 8. 1998 sp. zn. IV. ÚS 331/98 (U 48/11 SbNU 359)], popř. následující Dohody o základních parametrech změny volebního systému mezi týmiž stranami ze dne 26. 1. 2000, k tomu nestačí. Posléze uvedená Dohoda jako 2. část tzv. Tolerančního patentu se stala základem pro návrh zákona č. 204/2000 Sb. Posuzování ústavnosti politických dohod není v kompetenci Ústavního soudu; ten může hodnotit jen to, jak byl jejich cíl promítnut do obsahu ZVP.
165. Co se týče poukazu na zkušenosti s fungováním této úpravy, v podstatě jde o závěr, že se žádné relevantní koaliční kandidátní listiny (s výjimkou voleb v roce 2002) nepodávaly a že přes snahu kandidování formou koalic v posledních dvou volbách se dostalo do Poslanecké sněmovny sedm, resp. devět politických stran, takže cíl v podobě zamezení tříštění Poslanecké sněmovny se nezdařil. Co se však týče této okolnosti, Ústavnímu soudu nezbývá než odkázat na to, co již bylo obecně uvedeno pro celkové hodnocení argumentace navrhovatelky výsledky voleb - viz sub VIII. c). V takovém případě může jít o symptom neústavnosti, nikoli však o neústavnost samotnou.
166. Ústavní soud při přezkumu ústavnosti napadených ustanovení navazuje na argumentaci z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, současně však přihlíží jednak k obecným východiskům pro vymezení obratu "podle zásad poměrného zastoupení" [viz zejména sub VIII. d)], jednak k ústavním principům úpravy voleb a volebního práva.
167. Jak bylo v obecné části uvedeno, ústavní pořádek při vymezení ústavních mantinelů pro úpravu voleb a volebního práva do Poslanecké sněmovny stanoví pravidla, které instituty v ZVP podle čl. 20 Ústavy a čl. 21 Listiny být musí a které tam jen být mohou, popř. být naopak nesmějí (sub 71). Ústavní soud tak shrnuje, že cílem voleb podle zásad poměrného zastoupení v čl. 18 odst. 1 Ústavy je umožnit voličům identifikovat se prostřednictvím svých volebních preferencí s volebními programy soutěžících (čl. 5 Ústavy) politických stran a v poměru celého volebního území (Poslanecké sněmovny). Tyto politické strany pak lze považovat za nositele práva na poměrné zastoupení, jejichž prostřednictvím se mohou voliči názorově jednak "rozestoupit do stran", jednak se sjednotit v názoru na potřebu zastoupení a prosazení určitého volebního programu v činnosti Poslanecké sněmovny v nastávajícím volebním období (čl. 21 odst. 2 Listiny - volby jako periodická kontrola).
168. Činí-li tak politické strany formou koalice, vzniká zde řada problémů z hlediska kautel svobodných a demokratických voleb. Na prvém místě je otázka, zda se existence koalic vůbec s těmito kautelami, jako je zejména požadavek zachování volné či svobodné soutěže politických stran, slučuje. Snadným řešením celého problému v případě negativní odpovědi by bylo zrušení ustanovení § 31 odst. 1 ZVP in fine, kde je sedes materiae celého problému a ve kterém je založena možnost podávat koaliční kandidátní listiny, a promítnutí této derogace do celého textu ZVP.
169. Sub 167 uvedená ústavní ustanovení však hovoří o politických stranách, nikoli jen o programech. Pojem volné či svobodné soutěže tak přímo nevylučuje hledání spojenců pro dosažení určitého cíle, což je konečně obvyklý nástroj politického života. Zatímco pak jsou politické strany chápány jako trvalá uskupení pro volby, které se mají podle čl. 21 odst. 2 Listiny opakovat, je naopak možné spojenectví na volební období nejen v podobě povolební koalice při vytvoření vládní většiny, ale i opozičních bloků, neboť v dalších volbách již kandidovat společně není povinností. Takové spojení má právní důsledky jen v rovině volebního práva (koalice má jen ta práva a povinnosti, jaké jí zákony výslovně přiznávající pro účel její existence), nikoli takové, s jakými se počítá v případě sloučení podle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o politických stranách. Sice to může komplikovat uplatňování politické odpovědnosti vůči voličům, ale to není předmětem ústavní regulace. Jakkoli by bylo průhlednější i z hlediska uvedených ústavních ustanovení, kdyby se politické soutěže účastnily politické strany se svými volebními programy a kandidáty samy za sebe, nelze to považovat za jediné ústavně konformní uspořádání politické soutěže, jak na to konečně poukázal Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Jde tak o tu část právní úpravy voleb a volebního práva podle čl. 20 Ústavy, která upravena být může, ale nemusí.
170. Tomu, co bylo právě uvedeno z hlediska "účasti" v politické volební soutěži, musejí odpovídat i pravidla "vedení" této soutěže. Napadená ustanovení § 49 odst. 1 ZVP, přísně vzato, vycházejí z myšlenky, že volební soutěže se mohou účastnit politické strany po splnění podmínek § 31 ZVP bez omezení. Avšak pro účast na přidělování mandátů (§ 50 ZVP to označuje jako skrutinium) musí splnit podmínku dosažení násobku 5 % hlasů "společně", jinak řečeno, spojit své síly mohou v koalici jen ke zvýšení zisku hlasů, nikoli k "podlezení" této hranice. To byl jeden z mála argumentů, které v roce 2000 zazněly. Předseda senátorského klubu Občanské demokratické strany tak v rozpravě uvedl: "Není přece možné, aby se strany spojily k tomu, že, obrazně řečeno, podlezou laťku, kterou jiní musí přeskočit. Koaliční praxe v České republice navíc prokázala, že takto vzniklá spojenectví měla obvykle pouze účelové a nikoli programové základy." (20. schůze Senátu 2. funkčního období, 23. 6. 2000).
171. Z hlediska Ústavního soudu se tento názor opírá o nepochybný požadavek rovnosti v přístupu k voleným funkcím a rovnosti šancí politických stran, kdy menší politická strana může být "vytažena" do Poslanecké sněmovny velkou stranou (viz volby z roku 1996). Z hlediska ústavního však tuto možnost (rovnost) může využít každá menší politická strana a i to je součástí politické soutěže. Tato argumentace však neobstojí v testu proporcionality zásahu do rovnosti šancí politických stran a legitimity volebního výsledku.
172. Tomuto názoru neodpovídá právní řešení zakotvené v ZVP, a i kdyby tomu tak bylo, nebylo by plně v souladu s pravidly svobodné či volné volební soutěže.
173. Na prvém místě by to znamenalo, že politické strany v koalici musejí každá za sebe prokázat zisk 5 % hlasů. V koalici však může být strana, která by získala např. 18 % hlasů, ale nemůže to prokázat, přičemž jde o zisk, kterého v meziválečné Československé republice, s výjimkou ČSSD v roce 1920 (25,7 %), nedosáhla žádná z demokratických stran vůbec. Mělo-li by pak jít jen o argument volby "jednoho" volebního programu, tak zisk 18 % hlasů (a jejich propadnutí) vede k pochybnostem o legitimitě takto vzniklé Poslanecké sněmovny (spolu s dalšími propadlými hlasy v důsledku použití uzavírací klauzule).
174. S ničím takovým však (a tady již jde o školní příklad neústavní "bad faith") však ZVP nepočítá a takovýto průkaz ani politickým stranám v koalici neumožňuje, neboť:
a) koaliční kandidátní listina je "sjednocená". Je to jeden celek, kterému se počítají hlasy jako celku, nikoli blok společně vzatých kandidátních listin (viz níže),
b) není umožněno, aby volič na hlasovacím lístku ukázal svou preferenci pro každou z koalovaných stran, neboť volí jejich koalici a jejich společný program,
c) voliči tohoto celku proto mohou využívat přednostních hlasů "napříč" kandidátní listinou, protože jsou voliči sjednocené listiny, nikoli listin společných v bloku, kde mohou voliči preferovat svými přednostními hlasy jen své kandidáty. Může se tak stát, že "malý" koaliční partner získá daleko více mandátů, než by mu v rámci poměru fakticky odevzdaných hlasů příslušelo,
d) pro koalice platí stejná pravidla jako pro samostatně kandidující politické strany. Na volební kolbiště mohou postavit tým o stejném počtu hráčů jako ostatní (příloha č. 2 k ZVP). I kdyby na lavičce sedělo dvacet dalších skvělých hráčů, nastoupit jich může jen stejný počet jako v týmu, který dá sestavu s námahou vůbec dohromady, přičemž i férový stav utkání na začátku je nula ku nule,
e) napadené ustanovení však nebrání, aby do voleb šla např. koalice o deseti členech, aniž by se již za zbývajících šest členů (kteří to jsou, nelze zjistit) vyžadoval, byť jen jediný hlas. Přesto se však jejich kandidáti mohou díky pořadí na kandidátní listině dostat do Poslanecké sněmovny,
f) koalice může získat od voliče jen jeden hlas, nikoli tolik, kolik je v ní členů. Sice může získat více voličů, ale stejně jako ve farmakologii (synergický efekt podávání více léků současně může zvýšit léčivý účinek, ale i vést ke zhoršení stavu pacienta), tak ještě více v politice platí, že může nové voliče přitáhnout, stejně jako tradiční voliče určité strany odradit,
g) koalice může nominovat stejný počet členů okrskových volebních komisí jako ostatní strany,
h) ve volební kampani platí pravidlo rovnosti "kandidujících politických stran a koalic", to však neplatí pro případný úspěch volební agitace (sc. volební výsledek), kdy se rozlišují na jedné straně kandidující politické strany a na druhé kandidující koalice,
i) koalice má stejný vysílací čas v Českém rozhlase a České televizi jako ostatní kandidující strany,
j) totéž platí pro plochu určenou v obci pro vylepování volebních plakátů,
k) koalice může na volební kampaň podle § 16c ZVP vydat stejnou částku jako samostatně kandidující politické strany,
l) koalice má nárok na stejnou náhradu za získané hlasy podle § 85 ZVP,
m) v případě § 49 odst. 3 písm. b) až d) ZVP se při snižování nepostupuje proporcionálně nejen vůči samostatně kandidujícím politickým stranám, nýbrž i mezi koalicemi navzájem, kdy je zjevně zvýhodněna čtyř a vícečlenná koalice.
175. Z hlediska testu přiměřenosti by bylo možné uvažovat o jiných řešeních než takových (připomínajících problém Shylocka a jeho nároku na libru masa bez prolití kapky krve), což však není úkolem Ústavního soudu, ačkoli je k tomu navrhovatelkou vyzýván.
176. Je jen možné upozornit na další porušení zásad proporcionality. Účelem voleb podle zásad poměrného zastoupení je zjistit podporu určitého volebního programu mezi voliči a číselně to promítnout do podílu ve složení Poslanecké sněmovny. Ačkoli by takový program mohl získat i 19,99 % hlasů, nebyl by v ní zastoupen, zatímco programy s podporou těsně nad 5 % ano. V případě více koalic by tak mohl vzniknout problém legitimnosti volebního výsledku nikoli v důsledku nezájmu voličů o účast na hlasování, nýbrž v důsledku vymazání významné názorové skupiny, která by mohla dokonce představovat relativně většinový názor. Znovu je zde třeba poukázat na zisky nejsilnějších politických stran ve volbách v letech 1925 až 1935, kde byl zisk nejúspěšnější politické strany nanejvýš kolem 15 % (Sudetoněmecká strana, Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu, tzv. agrárníci).
177. Z hlediska testu potřebnosti zásahu lze uvést, že v teorii volebního práva existují i prostředky mírnější k dosažení toho, co zamýšlely dosáhnout dvě tehdy volebně nejúspěšnější politické strany, které se v roce 2000 dohodly na obrácení směru vývoje volebního zákonodárství. V případě společného kandidování totiž nemusí jít jen o koalice - sjednocení politických stran na jedné společné kandidátní listině hodnocené stejně jako kandidátní listiny samostatně kandidujících politických stran.
178. Je to zejména možnost spojení (tzv. apparentment) kandidátních listin samostatně kandidujících politických stran (vytvoření volebního bloku). V takovém případě sice politické strany kandidují samostatně, avšak mohou sdělit volby řídícímu orgánu, že požadují, aby zisky jejich kandidátních listin byly brány společně. Tak je možné zjistit (na rozdíl od postupu podle § 41 ZVP), kolik každá z takto spojených stran získala hlasů a zda to bylo nejméně 5 %. Zisk celého bloku je pak určující pro výpočet získaných mandátů, který se rozděluje podle dalších pravidel mezi spojené politické strany, avšak jen ty, které splnily podmínku uzavírací klauzule. Jako problém se může navenek jevit to, že voliči mají zdánlivě užší výběr oproti počtu stran, které se dostanou do zákonodárného sboru a tam již působí samostatně. I toto řešení má kladné i záporné stránky (k negativním zkušenostem viz Nohlen, D. Wahlrecht und Parteiensystem. 7. vyd. Opladen & Toronto: Verlag Barbara Budrich, 2014, s. 114). Ve Spolkové republice Německo byla tato možnost opuštěna (zrušení § 7 volebního zákona v roce 2011) a navíc bylo vyloučeno další řešení - možnost kandidování členů jiných politických stran, takže se jedná o čistou soutěž politických stran (hovoří se o "einparteiiger Wahlvorschlag" - blíže Schreiber, W., Hahlen, J., Strelen, K.-L. BWahlG. Bundeswahlgesetz. Kommentar. 10., zcela přepracované vyd. Carl Heymanns Verlag, 2017, s. 528-529).
179. Způsob zjišťování volebního výsledku podle ZVP je v podstatě též v důsledku existence samostatných voleb v separovaných volebních krajích, kde jsou (a již nikde jinde) přikazovány mandáty pouze v nich, pouhou karikaturou vytváření bloku kandidátních listin téže strany nebo koalice v jednotlivých krajích. Navíc jde o blokování nikoli z vůle kandidujících stran, nýbrž ex lege (§ 48 odst. 1 ZVP), avšak bez možnosti voličů určit význam takové strany v měřítku celého státu, a stejně tak samotný krajský charakter voleb vylučuje poměrné rozdělení celostátního zisku mezi krajské kandidátní listiny. Ty jsou spojeny ex lege jen pro zjišťování postupu do skrutinia, příspěvek na úhradu volebních nákladů a na možné státní financování. I tyto okolnosti však mají význam pro hodnocení uzavíracích klauzulí, protože právní úprava voleb a financování politických stran umožňuje i politickým stranám, které sice práh nepřekročily, ale přesto dosáhly relativně významného počtu hlasů, aby získaly prostředky pro další pokračování v činnosti a mohly se pokusit uspět v následujících volbách. Další rozdíl oproti sdružení do koalice (jedna společná kandidátka) je v případě bloku v tom, že by politická strana v bloku, která nedosáhla 5 %, sice nezískala právo na přístup do skrutinia, avšak její hlasy (pro jednotný program, který ve volbách získal oněch nejméně 5 %) by nepropadly, nýbrž by zůstaly jako celkový zisk bloku, mezi jehož členy se ziskem nejméně 5 % by se poměrně rozdělily získané mandáty. Tento systém byl na určitou dobu vyzkoušen v Polsku v samosprávných volbách a prošel testem ústavnosti i z hlediska možnosti spojení kandidátních listin (rozsudek polského Ústavního tribunálu ze dne 3. 11. 2006 sp. zn. K 31/06). Tím se řeší ústavně konformně základní myšlenka poměrného zastoupení z hlediska programů a současně námitka "podlézání" laťky. Šlo by tak o postup blízký myšlence jednojmenného přenosného hlasování (STV - single transferable vote) známý z Irska (sub 82). Voliči by sice v takovém případě propadl hlas pro politickou stranu, ale jeho programová politická preference by byla zachována. To je jen příklad z hlediska testu přiměřenosti toho, že v roce 2000 byl zvolen postup, který neobstojí nejen v komplexu volebního systému, nýbrž sám o sobě.
180. Ústavní soud zde jen poukazuje na to, že zvolené řešení napadené navrhovatelkou není jediným možným a současně ani tím nejproporcionálnějším. Je však věcí zákonodárce, jaké řešení i z hlediska srozumitelnosti a průhlednosti zvolí. Zákonodárce se musí rozhodnout, zda připustí koalice, a jestliže ano, tak v jakém významu. Spojení dvou politických stran dohodnutých na stejném volebním programu může mít význam politický, nikoli ale právní. Chce-li tím zákonodárce umožnit, aby se do Poslanecké sněmovny dostaly i menší strany než se ziskem 5 %, tak to musí zřetelně vyjádřit a umožnit to prokázat i za cenu značné komplikace a srozumitelnosti hlasování. Platná právní úprava postupu koalic do skrutinia je nepřiměřená a nedůsledná. Důvody shora uvedené však vedou Ústavní soud k závěru, že je třeba podle § 13 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., změnit právní názor vyjádřený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 a napadená ustanovení ZVP zrušit. Tento závěr se vztahuje na platnou právní úpravu adiční uzavírací klauzule. Jeho předmětem nemohlo být hodnocení úpravy adičních klauzulí podle stavu, který platil podle původního znění § 49 ZVP z roku 1995, popř. podle § 42 zákona o volbách do České národní rady podle stavu v roce 1992.
IX. g) Stanovení možnosti snížení výše uzavírací klauzule (obou forem) v případě, že se do tzv. skrutinia dostane pouze jedna kandidátní listina (§ 49 odst. 3)
181. Možnost postupného snižování výše uzavírací klauzule je součástí problematiky klauzulí, jak o ní bylo pojednáno sub IX. e) a f). Ať se již bude jednat o jedinou postupující politickou stranu, nebo koalici, vždy bude potřeba zajistit zastoupení nejméně dvou politických stran či koalic v Poslanecké sněmovně, i když i tento postup nemusí být vždy řešením, neboť to nezaručuje efektivní fungování opozice, když dvě postoupivší strany mohou vládnout společně.
182. Jak bylo uvedeno (sub 154), spíše teoretickým je zde problém podílu propadlých hlasů na celkovém počtu odevzdaných hlasů. Na základě uvedeného kritéria § 49 odst. 3 ZVP je přípustné, aby byly v Poslanecké sněmovně i jen dvě politické strany, které dohromady získaly jen 9 %, což značí, že všechny zbývající hlasy propadají, protože žádná další kandidátní listina více jak 4 % hlasů nezískala. Naprostá většina voličů (ne pasivních), kteří vyjádřili svůj názor, tak bude legálně bez zastoupení. Bude sice dosaženo cíle, Poslanecká sněmovna nebude roztříštěná, ale současně nebude fakticky zastupovat lid, protože na rozdíl od principu reprezentace v pluralitních nebo majoritních systémech, kde platí právní domněnka, že vítěz reprezentuje všechny, v systému poměrného zastoupení to bude představovat problém reprezentativnosti, či jak to Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96: "Z hlediska principu reprezentativní demokracie je přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran, k bezbřehému přemnožení politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. Zvyšování hranice omezovací klauzule nesmí však ohrozit demokratickou substanci voleb."
183. Jen pro úplnost se dodává, že dalším důvodem pro zrušení § 49 odst. 3 písm. b) až d) ZVP je nejen způsob jejího nastavení, nýbrž i to, jak se má postupovat v spíše teoreticky možném případě, kdy by stanovené hranice nedosáhla žádná nebo jen jedna politická strana nebo koalice. Na rozdíl od násobení požadavku na dosažení pětiprocentní hranice při jejím snižování toto pravidlo dodrženo není a nepostupuje se poměrně, tedy snížením vždy o 1 % za každou koaliční stranu. Zatímco násobek je pro každou koaliční stranu stejný, tedy 5 %, pro snižování hranice je to 3 % (dvoučlenné), 2,66 % (tříčlenné), popř. 2,5 % (čtyř a vícečlenné koalice). Vztaženo na samostatně kandidující strany by tomu měly odpovídat požadavky (v případě snížení na 4 % u samostatně kandidující strany) ve výši 8 %, 12 %, popř. 16 %. Zde již je opouštěna argumentace účelovostí, neboť by byla porušena zásada rovnosti v případě koalic s menším počtem členů než čtyři.
184. Vzhledem k tomu, že po zrušení hranic adiční uzavírací klauzule pro koalice ztratila tato ustanovení význam, bylo třeba přikročit rovněž, s ohledem na jejich provázanost, k jejich zrušení.
IX. h) Rozdělování mandátů pouze v rámci volebních krajů (§ 49 odst. 4)
185. Ani napadení tohoto ustanovení v petitu není navrhovatelkou odůvodněno. Jde však o důsledek celkově napadené právní úpravy výpočtu volebního výsledku a jeho promítnutí do přidělování mandátů. Navrhovatelka je napadá v rámci návrhu na odstranění současné úpravy techniky volební reprezentace jako systému. Samotná formulace napadeného ustanovení není zcela jednoznačná, v kontextu celkové úpravy je však zřejmé, že může jít jen o přikazování mandátů mezi kandidující politické strany na základě výsledku dosaženého v rámci každého samostatného volebního kraje odděleně, tzn. bez další možnosti započtení hlasů, které ve volebním kraji zůstaly nevyužity. Tuto možnost vylučuje nikoli napadené ustanovení, nýbrž jeho spojení s úpravou skrutinia na základě D'Hondtovy formule v § 50 ZVP (viz níže), která v rámci jednoho výpočtu rozdělí všechny mandáty v rámci volebního kraje, aniž je třeba pracovat dále se zbytkem nevyužitých hlasů (viz níže).
186. V tomto kontextu nemůže toto ustanovení rovněž obstát, neboť přidělování mandátů na základě oddělených volebních krajů o různé velikosti (v praxi od 5 do 26 mandátů) bez vyrovnávacích prostředků zpravidla povede ke vzniku nerovnosti hlasů voličů v různých volebních krajích, stejně jako k porušení rovnosti šancí v nich kandidujících politických stran nebo koalic.
IX. i) Použití tzv. D'Hondtovy formule pro rozdělení mandátů v rámci volebních krajů mezi kandidující politické strany (§ 50 odst. 1 až 3)
187. Argumentace navrhovatelky proti použití D'Hondtovy formule pro výpočet volebního výsledku v oddělených volebních krajích je v návrhu na zrušení § 50 odst. 1 až 3 ZVP obsáhle vyložena a zdokumentována prostřednictvím množství tabulek a výpočtů. Její závěry odpovídají poznatkům politologie a psefologie o působení této metody na zjištění volebních výsledků v závislosti na velikosti volebních obvodů. Tuto skutečnost konečně pravidelně dokládají i výsledky voleb do krajských zastupitelstev, kde se používá výpočet, který nezačíná dělením číslem jedna, nýbrž 1,42, čímž je výrazně znevýhodněna každá strana, která by měla získat svůj první mandát a přitom o něj bude soutěžit se stranou se stejným počtem hlasů, která již mandát získala. To však má význam jen při malém počtu rozdělovaných mandátů. Protože v krajských volbách se rozděluje v jednom obvodu nejméně 45 mandátů, tato vlastnost metody volebního dělitele se prakticky nemůže projevit.
188. V tomto směru je možno argumentaci navrhovatelky přisvědčit. Jen je třeba dodat, že tento závěr platí právě pro použití D'Hondtovy formule čili systému volebního dělitele, resp. nejvyššího volebního průměru, jak se také tato metoda označuje. Její autor Victor D'Hondt ve své práci Systeme pratique et raisonné de représentation proportionnelle. Brusel: Libraire C. Muuquardt, 1882, s. 18 a násl., vyložil zásady hodně blízké volebnímu systému používanému od roku 1990 pro volby obecních zastupitelstev s tím, že jeho způsob výpočtu byl nahrazen metodou Sainte-Laguëho, kdy se nedělí řadou přirozených (1, 2, 3 atd.), nýbrž lichých čísel. Podstatou metody nejvyššího průměru je požadavek, aby se při postupném přidělování stanoveného počtu mandátů vždy nejdříve dostalo na kandidátní listinu, která má na tento mandát v případě jeho zisku nejvyšší průměr hlasů.
189. Sama o sobě tato zásada proto nemůže být zpochybněna. Může se tak stát v kontextu dalších prvků techniky volební reprezentace, kde je právě soubor napadených ustanovení ZVP názorným příkladem. Její podstata byla stručně a jasně vyjádřena E. Cahnem (podrobně k tomu Cahn, E. Das Verhältnisswahlsystem in den modernen Kulturstaaten. Berlin: Verlag von O. Häring, 1909, s. 15, 314 a násl.), který ji shrnul v definici, podle které "žádná skupina nemůže získat mandát nebo další mandát, dokud jej nezíská jiná skupina, které na mandát nebo další mandát připadne větší počet hlasů". Proto lze stěží nalézt rozhodnutí nějakého ústavního soudu, které by ji zpochybnilo (viz např. přehled rozsudků Spolkového ústavního soudu v této otázce u Maurer, H. Staatsrecht. I. Grundlagen. Verfassungsorgane. Verfassungsfunktionen. 6. vyd. München: C. H. Beck, 2010, s. 386-387, kde to platí pro všechny používané volební formule. Obdobné závěry učinil i rakouský Ústavní soudní dvůr - viz Schreiner, H. Art. 26. In: Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht. Wien: Verlag Österreich, 2017, s. 51 - vždy však s poukazem na spolupůsobení s dalšími prvky, kde zejména velikost obvodu může vést k porušení zásad poměrného zastoupení).
190. Ve velkých obvodech již použití různých formulí takový zásadní dopad nemá podle zásady, čím menší je volební obvod, tím menší je proporční efekt volebního systému, a tím menší jsou šance malých (byť relevantních) politických stran (viz názorně na výpočtech a grafech Nohlen, D. citovaná práce, sub 178, s. 91 a násl.; pro výsledky voleb v České republice viz pokusné výpočty na příkladech použití různých volebních formulí v různě konstruovaných volebních obvodech či krajích např. již Klíma, M. Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství. Praha: Marshall s. r. o., 2001, s. 123-145; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2010. In: Balík, S. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2010. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 235-262; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2013. In: Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 283-313; Šedo, J. Možnosti volebního inženýrství v ČR v kontextu voleb 2017. In: Eibl, O., Gregor, M. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Brno: Masarykova univerzita, 2019, s. 213-246). Problémem v praxi z hlediska rovnosti šancí je její použití v určitých podmínkách, tj. především ve středně velkých volebních obvodech. V malých obvodech se prosadí vždy větší strany podle tzv. efektu sv. Matouše označeného podle podobenství o rozsévači a hřivnách (kap. 13, verš 12 a kap. 26, verše 29, 30), podle kterých - "Každému, kdo má, totiž bude dáno, a bude mít hojnost, ale tomu, kdo nemá, bude vzato i to, co má. A kdo nemá, ten bude vyhnán do tmy, kde je pláč a skřípění zubů." Tento jev je znám nejen z voleb a je zkoumán v různých oblastech života společnosti a států (viz podrobně např. Lindefors, P. a kol. The Matthew effect in political science: head start and key reforms important for democratization. Humanities&Social Sciences Communications. 2020, sv. 7, článek č. 106, https://doi.org/10.1057/s41599-020-00596-7).
191. Jak na to poukazuje navrhovatelka, použití této metody však v malých volebních krajích výrazně znevýhodňuje menší politické strany, které sice mohou v celostátním měřítku překročit hranici uzavírací klauzule, avšak to zdaleka nedostačuje ani k zisku posledního rozdělovaného mandátu v malém volebním kraji. V kombinaci s ostatními napadenými ustanoveními, která stanoví, že volby se konají ve volebních krajích o nestejné velikosti a pouze v těchto krajích, aniž se mohou výsledky voleb do Poslanecké sněmovny promítnout do celostátního vyjádření podílu kandidujících stran [viz podrobně sub IX. a)], lze bez dalšího konstatovat, že napadená ustanovení § 50 odst. 1 až 3 ZVP výrazně přispívají k deformaci poměrnosti volebního výsledku.
192. Ústavní soud proto konstatuje, že návrh na zrušení napadených ustanovení § 50 odst. 1 až 3 ZVP, v kontextu jejich působení v samostatných nestejně velkých či, lépe řečeno, zčásti malých volebních krajích, je důvodný. V případě, že se zákonodárce rozhodne, že se vrátí k systému více skrutinií, je pak v prvním skrutiniu použití D'Hondtovy formule z povahy věci vyloučeno, neboť tato metoda by v něm rozdělila všechny mandáty. Znamenalo by to nerozdělovat všechny mandáty do Poslanecké sněmovny na úrovni volebních krajů a část mandátů rozdělovat na celostátní úrovni.
IX. j) Pravidla pro přidělování získaných mandátů jednotlivým kandidátům (§ 50 odst. 4 až 6 ZVP) a pravidla pro stanovení pořadí náhradníků (§ 50 odst. 7 ZVP)
193. Důvod pro zrušení této části napadených ustanovení není navrhovatelkou blíže rozveden. Na rozdíl od většiny takto nezdůvodněných návrhů na zrušení napadených ustanovení ZVP však v tomto případě nelze ani tvrdit, že tato ustanovení jsou neoddělitelnou částí volebního systému, kterou je třeba jako neústavní zrušit. Tato pravidla lze použít bez ohledu na to, jakým způsobem se k volebnímu výsledku došlo, podle jaké volební formule a v jakém typu volební jednotky.
194. Ústavní soud zde mohl spatřovat jako ústavní problém již zmíněnou možnost systémového propojení jiného druhu. Umožnění podávání koaličních kandidátních listin podle § 31 odst. 1 ZVP znamená, že na jedné kandidátní listině (a hlasovacím lístku) budou v dohodnutém pořadí uvedeni kandidáti koalice, tedy koaličních stran, a u každého z nich bude podle § 38 odst. 2 ZVP uvedeno, kterým členem koalice byl navržen. Podle § 39 ZVP mají voliči možnost provést preferenční volbu až u čtyř kandidátů. Při větší aktivitě v preferenčním hlasování u voličů jedné z koaličních stran tak může po snížení kvora pro uplatnění preferenčního hlasování v § 50 odst. 5 a 6 ZVP na 5 % dojít k tomu, že za koalici získají mandáty většinou jen kandidáti této strany, a u další koaliční strany třeba dojde i k tzv. dekapitaci, tedy že její hlavní osoba nebude zásahem "koaličních" voličů zvolena. Toto pravidlo je však předem známo a je věcí rozhodnutí každé politické strany, zda přesto koaliční smlouvu uzavře i s možností takového konečného výsledku.
195. Jiným problémem je zde fakticky různá síla preferenčního hlasu voliče v Karlovarském volebním kraji, ve kterém mohou preferovat téměř stejný počet kandidátů, jaký bude nakonec za tento kraj zvolen. Je to však důsledek působení jiných napadených ustanovení, navíc současně až důsledek počtu platně odevzdaných hlasů v kraji v poměru k počtu platně odevzdaných hlasů v celé republice.
196. S ohledem na tyto důvody neshledal Ústavní soud napadená ustanovení § 50 odst. 4 až 6 ZVP neústavními. Tím spíše to platí pro pravidlo pro nastupování náhradníků podle § 50 odst. 7 ZVP.
X. Závěrečné úvahy
197. Ústavní soud posoudil napadená ustanovení ZVP z hlediska dodržení ustanovení ústavního pořádku a testu přiměřenosti. Dospěl k závěru, že převážná část námitek navrhovatelky je důvodná, a to pro rozpor s ústavními kautelami voleb a volebního práva zakotvenými v čl. 18 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy ve spojení s čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny. Bližší odůvodnění je obsaženo sub IX.
198. Ústavní soud tento postup zvolil i tam, kde by napadená ustanovení sama o sobě a pro sebe nepředstavovala problém z hlediska ústavnosti. Vzhledem k systémové provázanosti jednotlivých prvků volebního systému proto bylo nutno použít tzv. komplexní argument a v důsledku kumulace vad právní úpravy volebního systému zrušit napadená ustanovení ZVP vzatá podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 "v jejich úhrnu". Východiskem pro to byl výklad pojmu "zásady poměrného zastoupení" (čl. 18 odst. 1 Ústavy) rovněž za pomoci okolností jejich vzniku a představ ústavodárce (a současně zákonodárce) v letech 1920, 1946 a 1992.
199. Ve zbývající části Ústavní soud shledal, že tato část napadených ustanovení v testu ústavnosti obstojí a není důvod je odstranit ani proto, že by mohla tvořit překážku pro uvážení zákonodárce při nápravě neústavního stavu a že se ani "pasivně" nemohou na vytváření ústavně pochybné právní úpravy volebního systému podílet, bude-li provedena systémová náprava techniky volební reprezentace.
200. Co se týče základních aspektů rovnosti volebního práva, tedy váhy hlasů voličů v systému poměrného zastoupení, která spočívá nejen ve stejném počtu hlasů (one person, one vote), nýbrž i v jejich stejné váze (one person, one value), a současně rovnosti šancí kandidujících politických stran, Ústavní soud dospěl k závěru, že funkcí voleb je mimo rozestoupení se voličů "do stran" s různými názory rovněž funkce vytvoření fungující Poslanecké sněmovny, ve které jsou zastoupeny politické strany a jejich koalice s početně relevantním významem. Ústavní soud si je vědom toho, že tento význam, který označil jako vlastnost reprezentativnosti, se dá vyjádřit nejen číslem, nýbrž i jinou ústavně relevantní skutečností (zastoupení územního společenství, ochrana menšiny), bude-li zákonodárcem náležitě identifikována. Je věcí zákonodárce [viz tzv. rozhodovací prerogativa sub VIII. a)], aby našel hranici mezi předpoklady funkčnosti zákonodárného sboru a určením reprezentativnosti politické strany. Problém tak nebyl shledán ve výši uzavírací klauzule podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP, nýbrž v dalších prvcích techniky volební reprezentace, tj. zejména v konání voleb do Poslanecké sněmovny cestou čtrnácti separovaných voleb v samostatných volebních krajích bez vzájemného propojení výsledku voleb, což vede k disproporcím ve vyjádření proporcí podpory jednotlivých politických stran a jejich programů.
201. Ústavní soud nepředjímá postup volebního zákonodárce. Výklad výchozích ústavních požadavků na rovnost volebního práva, rovnost šancí kandidujících volebních stran ve volné politické soutěži, jak byl proveden v nynějším nálezu, a především respektování ústavního požadavku voleb do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení vyžaduje, aby volební výsledek každé kandidující strany respektoval, že jde o poměrné zastoupení ve vztahu ke složení Poslanecké sněmovny jako celku, nikoli k ústavně nepřepokládané separované krajské reprezentaci volebních krajů. Stejně tak je třeba zdůraznit, že zrušení ustanovení o použití D'Hondtovy volební formule podle § 50 odst. 1 až 3 ZVP nebrání jejímu opětovného využití tam, kde se výsledek voleb (nikoli přikazování jednotlivých mandátů krajským kandidátním listinám) zjišťuje v rámci tak velkého obvodu, že rozdíly v důsledcích jejího použití ve srovnání s jinými formulemi ztrácí na praktickém významu, jak to konečně dokazují výsledky voleb do krajských zastupitelstev zjišťované postupem podle § 43 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2012 Sb., stejně jako výsledky voleb do Evropského parlamentu podle § 47 a 48 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb. Možný je i návrat k systému více skrutinií používanému do voleb v roce 1998, i když by to bylo spjato s potřebou adaptace na novou úpravu členění území státu; samozřejmě že v takovém případě by nebylo použití D'Hondtovy formule v prvním skrutiniu možné, neboť by došlo k rozdělení všech mandátů již na úrovni volebních krajů.
202. Z hlediska rovnosti volebního práva a rovnosti šancí kandidujících volebních stran v podmínkách poměrného zastoupení je třeba, aby každá volební strana získala odpovídající podíl na mandátech v Poslanecké sněmovně podle svého podílu na celkovém počtu odevzdaných platných hlasů a současně aby tento volební zisk (podpora určité názorové skupiny voličů vyjádřená podílem na mandátech) byl promítnut do přidělování mandátů v rámci jednotlivých krajských kandidátek takové volební strany.
203. Jak bylo sub IX. e) rozvedeno, Ústavní soud nezměnil svůj právní názor a nadále považuje za ústavně konformní zachování uzavírací klauzule ve výši 5 % podle § 49 odst. 1 písm. a) ZVP. Naopak však změnil svůj právní názor vůči zbývajícím ustanovením § 49 odst. 1 písm. b) až d) ZVP zakotvujícím tzv. adiční uzavírací klauzuli. Kromě toho však Ústavní soud připomněl ve vztahu k těmto klauzulím obecně, že je třeba přihlížet při jejich stanovení nejen k tomu, kterým volebním stranám se zabrání ve vstupu do Poslanecké sněmovny, nýbrž i k důsledkům, které může mít použití uzavírací klauzule na legitimitu voleb v případě, že by v důsledku roztříštění hlasů voličů měla propadnout více než polovina platných hlasů ve volbách. Není tak neústavní postup, který upozorňuje voliče na to (psychologický aspekt uzavírací klauzule), že má ve volbách do Poslanecké sněmovny nejen vyjádřit svou preferenci, nýbrž také přispět k ustavení komory Parlamentu, která v rámci konstrukce parlamentní demokracie vykonává kontrolu výkonné moci.
204. Současně je třeba uvést, že Ústavní soud nemůže dávat, jak to navrhovatelka požaduje, podrobné pokyny zákonodárci, jak má nějakou věc, a tím spíše tak složitý a po více jak století stále nedořešený problém reprezentace a poměrného zastoupení, vyřešit. Žádný volební systém není upraven definitivně (viz i v případě těch zdánlivě jednoduchých volebních systémů existujících v podobě právní úpravy již nejméně od roku 1429 - viz sub 112) a ani žádné soudní rozhodnutí na tomto faktu nic nezmění, čehož si je vědoma i odborná veřejnost (viz k tomu Nohlen, D. citované dílo, sub 178, s. 182, 390 a násl., a zejména Lang, H. Wahlrecht und Bundesverfassungsgericht. Eine Skizze aktueller wahlrechtlicher Entscheidungen und Probleme. Baden-Baden: Nomos, s. 52-76), která podrobuje stále další a další soudní rozhodnutí ve věcech voleb a volebního práva kritice. Rovněž uvedené shrnutí závěrů nálezu nelze chápat jako příkaz k tomu, co by měla budoucí úprava výpočtu volebního výsledku stanovit, jakkoli to představuje výklad ústavně konformního pojetí systému poměrného zastoupení (v původním významu toho slova). Ústavní pořádek, jehož interpretem Ústavní soud je, vymezuje (tedy stanoví meze) ústavní kautely voleb a volebního práva. Na rozdíl od řady jiných států však neurčuje ani podobu volební formule, ani další požadavky pro organizaci voleb, neboť to je přenecháno podle čl. 20 Ústavy volebnímu zákonodárci. V této souvislosti Ústavní soud předpokládá, že pravidlo zakotvené v čl. 40 Ústavy bude rovněž dalším vodítkem pro Poslaneckou sněmovnu při usnášení se na novelizaci či revizi právě rušených ustanovení ZVP, neboť podle názoru Ústavního soudu tato procedura představuje jeden z mála prostředků působících jako zmírňující lék na neduhy zákonodárství ve vlastní věci, jak na ně bylo upozorněno sub VIII. b).
205. Úprava volebních otázek je proto vždy hledáním souladu mezi ústavními východisky a měnícími se společenskými vztahy [zde lze upozornit na to, že účinnosti nabyl zákon č. 51/2020 Sb., o územně správním členění státu a o změně souvisejících zákonů (zákon o územně správním členění státu)]. Ačkoli politologie či psefologie pracují i s matematickými vzorci, dokonalý systém zatím nenašly. Ústavní soud však vzal rovněž v úvahu, že v případě volebních stížností by mohl být postaven před problém rozhodovat o návrzích např. Nejvyššího správního soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy z důvodu, že by tento soud postup při zjištění volebního výsledku a pravidla pro jeho zjištění shledal neústavními a bránícími mu v konkrétní věci rozhodnout, což již nepřímo naznačil v roce 2006 (viz jeho usnesení ze dne 29. 6. 2006 č. j. Vol 50/2006-53). To by představovalo daleko závažnější komplikaci než dokončení toho, co bylo započato v roce 2008 (připravený soubor variant techniky volební reprezentace, nakonec v roce 2009 jako tisk 758, Poslanecká sněmovna, 5. vol. období), popř. v tomto volebním období Poslanecké sněmovny, kdy již podaný a na program zařazený uvedený poslanecký návrh může být rovněž využit k rychlému a zdárnému naplnění požadavků ústavního pořádku na ústavně konformní způsob zjištění volebního výsledku "podle zásad poměrného zastoupení". Zde je třeba upozornit na kruciální rozdíly v důsledcích vyslovení neústavnosti úpravy zjišťování volebního výsledku v řízení o abstraktní kontrole zákonů z hlediska jejich dopadů na volební výsledek (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) a výsledku řízení o konkrétní kontrole její ústavnosti na návrh Nejvyššího správního soudu, který bude na základě odpovědi (tedy nálezu) Ústavního soudu o platnosti hlasování, voleb či zvolení nějakého kandidáta teprve rozhodovat, což ještě může být předmětem přezkumu Ústavním soudem podle oddílu čtvrtého hlavy druhé zákona o Ústavním soudu.
206. Ústavní soud jen připomíná svůj závěr, že není na překážku (naopak je to pro provedení voleb a přidělení mandátů nutné), jsou-li základem pro zjištění volebního výsledku hlasy voličů odevzdané nikoli pro nějaké celostátní kandidátky jako v některých státech, nýbrž pro kandidátní listiny ve volebních krajích vymezených ústavním zákonem, což zajišťuje jejich stabilitu.
207. Vzhledem k tomu, že výrok nynějšího nálezu nebrání přípravě a organizaci již vyhlášených voleb, nýbrž stanoví jen požadavek ústavně konformní úpravy zjištění jejich výsledku, nebylo ani vhodné zvažovat nejen odložení vyhlášení nynějšího nálezu až po volbách, ale ani odklad jeho vykonatelnosti. Ústavní soud sice předpokládá, že by i v případě odložení vykonatelnosti výroku tohoto nálezu zákonodárce přistoupil k nové úpravě § 48 až 51 ZVP, a to nejen vzhledem k možnému napadení výsledku voleb, nýbrž i s respektem k potřebě odstranit konečně po dlouhá léta neřešený problém ohrožující legitimitu výsledku každých voleb do Poslanecké sněmovny. Zkušenost sice ukazuje, že ne každý jejich výsledek může vyvolávat v praxi potřebu jeho napadení [viz sub VIII. c)] nicméně nelze vyloučit, že výsledek voleb bude napaden podle § 90 soudního řádu správního před Nejvyšším správním soudem, přičemž takový návrh může být založen právě na argumentech obsažených v nynějším nálezu.
208. Za těchto okolností Ústavní soud rozhodl o zrušení části napadených ustanovení ZVP dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů podle čl. 89 odst. 1 Ústavy; vykonatelnost svého derogačního nálezu na pozdější datum neodložil, neboť k takovému postupu neshledal žádný důvod. Odklad derogačního účinku nálezu je zásadně nežádoucí a lze k němu přistoupit jen výjimečně v případě, že by bezodkladná derogace, která je pravidlem obecným, sama o sobě způsobila svým vedlejším dopadem intenzivnější a závažnější porušení ústavnosti než zrušení protiústavního zákona dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Žádné takové vedlejší dopady ani jejich riziko v tomto případě Ústavní soud neshledal.
209. To platí i přes skutečnost, že prezident republiky rozhodl dne 28. 12. 2020 pod č. 611/2020 Sb. o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny na 8. a 9. 10. 2021. Samozřejmě platí, že zásahy do volebních pravidel v době před volbami nejsou vhodné, neboť mohou vnést zmatek mezi voliče a volební orgány s rizikem zatemnění volebního výsledku - příkladem takových obav může být aplikace tzv. Purcell principle podle rozsudku Nejvyššího soudu USA ve věci Purcell versus Gonzales, 549 U.S. 1 (2006) (dostupného na https://supreme.justia.com/cases/federal/us/549/1) týkajícího se zásahů do pravidel registrace voličů těsně před volbami formou předběžných opatření, popř. i v době samotného hlasování. V odborné literatuře je popsán jako idea, podle které by soudy neměly vydávat příkazy (někdy si je navíc navzájem rušit) měnící volební pravidla v době těsně před hlasováním (in the period just before the elections - viz podrobně Hasen, R. L. Reining in the Purcell Principle. Florida State University Law Review, vol. 43, roč. 2016, č. 2, s. 428). Jde však o zásahy do volebních procesů před meritorním posouzením ústavnosti volebního pravidla v podobě předběžných opatření soudů vydaných bezprostředně před volbami, tj. v období dnů, maximálně několika týdnů před termínem voleb v situaci plně rozběhnutých volebních procesů, nebo dokonce již při probíhajícím hlasování. V případě nynějšího nálezu však nejde o zásahy do provedených volebněprávních úkonů, nýbrž o hodnocení ústavnosti výpočtu volebního výsledku v ZVP, který bude zjištěn teprve v říjnu 2021. Nejde ani o negativní projev judicializace volebního práva, kdy se rozhodování přenáší z orgánů moci zákonodárné a moci výkonné na soudy, které pak tyto problémy řeší podle pravidel soudního rozhodování [shrnutí problémů, významu, forem atd., viz u Vallinder, T. When the Court Go Marching In. In The Global Expansion of Judicial Power, ed. by Tate, C. N., Vallinder, T. New York: New York University Press, 1995, s. 14-26; viz k tomu též nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) včetně odlišných stanovisek]. V posuzované věci jde "pouze" o posouzení ústavnosti napadených ustanovení, nikoli o projev soudního aktivismu, či dokonce zásah do techniky volební reprezentace v okamžiku, kdy se již rýsují možné volební výsledky v době horké volební kampaně, nikoli v okamžiku, kdy začínají vznikat obavy některých politických stran o jejich volební úspěch.
210. Nic takového v současné situaci nehrozí. Organizace a příprava voleb se odvíjí od termínu voleb (lhůty typu dies ad quem, určené datem, tzv. rozhodujícím dnem - Stichtag, qualifying date), nikoli od okamžiku, kdy jsou volby vyhlášeny (dies a quo, tedy stanoveným časovým úsekem). Volební orgány dosud žádné úkony, které by mohly být derogací zpochybněny, neučinily. Takovým úkonem není ani určení Ústeckého kraje krajem, kterému budou podřazeny všechny zvláštní volební okrsky v zahraničí, provedené losem Státní volební komise dne 7. 1. 2021, neboť organizace voleb podle volebních krajů není nálezem Ústavního soudu dotčena. Za relevantní okamžik, od nějž by bylo možno uvažovat o rizicích spojených se změnou volebního pravidla na poslední chvíli, lze uvažovat až okamžik uplynutí konce lhůty pro podávání kandidátních listin podle § 31 odst. 3 ZVP, který má nastat počátkem srpna 2021.
211. Ústavnímu soudu samozřejmě neuniká dění na politické scéně a zprávy o uvažovaných volebních koalicích, své rozhodování však musí stavět na skutečnostech právních, nikoli na volatilních úvahách, záměrech a strategiích politických sil, jež se hodlají zapojit do volební soutěže a jež mohou ještě svá rozhodnutí uplynutím uvedené lhůty pro podání kandidátních listin zvážit i změnit. Pro Ústavní soud tak není rozhodující, s jakým výsledkem volby skončí [viz sub VIII. a)].
212. Odklad vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu až za termín vyhlášených voleb do Poslanecké sněmovny by naopak znamenal, že by výsledky hlasování byly zjištěny a vyhlášeny podle pravidel, jež jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Legitimita takto zvolené Poslanecké sněmovny by byla neúnosně podkopána v míře, která by dále snížila důvěru veřejnosti ve zvolenou politickou reprezentaci a vládu, která by se o důvěru takto zvolené Poslanecké sněmovny opírala. Nelze také opomenout, že by takový odklad nezabránil porušení ústavně garantovaného volebního práva voličů i volených kandidátů v jeho klíčovém aspektu rovnosti a vyvolal by tlak na volební soudnictví s rizikem retrospektivního zjištění neplatnosti hlasování, resp. voleb, a v konečném důsledku na Ústavní soud, který by pak rozhodoval o ústavních stížnostech nebo opravných prostředcích proti rozhodnutím volebního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. d) a e) Ústavy.
213. Všem nastíněným negativním důsledkům lze čelit tím, že Ústavní soud setrvá i v tomto případě na standardním pravidlu vykonatelnosti derogačního nálezu dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, jak předpokládá v čl. 89 odst. 1 Ústavy, třebaže si je vědom zvýšené odpovědnosti současné politické reprezentace v obou komorách Parlamentu za schválení ústavně konformní úpravy voleb do Poslanecké sněmovny v čase, který je dán.
214. K tomu Ústavní soud nemůže uvést víc než konstatování, že před třiceti lety byla v České republice nastoupena cesta k ústavně konformní úpravě svobodných a demokratických voleb. V roce 2000 však zákonodárce učinil pokus tento směr změnit, a to rovněž cestou nové úpravy voleb, jejímž základním cílem bylo "nalezení volebního systému, který významně usnadní vznik funkční většinové vlády složené maximálně ze dvou politických subjektů", přičemž bude zachováno poměrné zastoupení, avšak s většinovými prvky (Dohoda č. 2 o základních parametrech změny volebního systému uzavřená mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou 26. 1. 2000). Tento pokus byl Ústavním soudem zrušen zejména nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, nicméně zákonodárce v této cestě pokračoval i v roce 2002. Vláda si sice po výsledku voleb v roce 2006 uvědomila potřebu změn, nicméně zůstalo jen u neuskutečněného záměru. Co zůstává, je potřeba naplnit čl. 18 odst. 1 Ústavy. Pokus učinit tak slovy právě uvedené dohody za pomoci "většinových prvků" bude vždy protiústavní, zatímco naplnění tohoto principu většinotvornými prvky lze podle okolností a míry zásahu do poměrného zastoupení považovat za akceptovatelné, je-li to odůvodněno významným veřejným zájmem (v USA je definován jako zájem na "volební integritě", "politické stabilitě" - Emanuel, S. E. Constitutional law. 37. vyd. Wolters Kluwer, 2020, s. 493); jinak půjde o pokus neústavní.
215. S ohledem na vše, co bylo z hlediska obecných východisek přezkumu ústavnosti volebního zákonodárství i z hlediska jednotlivých složek techniky volební reprezentace vyloženo, nezbylo Ústavnímu soudu než podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., napadená ustanovení § 48, § 49 odst. 1 písm. b) až d), odst. 3 písm. b) až d) a odst. 4, § 50 odst. 1 až 3 a § 51 ZVP zrušit pro jejich rozpor s čl. 18 odst. 1 Ústavy ve spojení s čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 21 odst. 1, 3 a 4 a čl. 22 Listiny. Ve zbývající části návrh na zrušení ustanovení § 26 věty druhé, § 50 odst. 4 až 7 a přílohy č. 2 k ZVP zamítl. Ústavní soud tak respektuje pravidla, podle kterých se řídí zahájené volební řízení (bez ohledu na napadení rozhodnutí prezidenta republiky č. 611/2020 Sb.), jeho územně organizační základ, stejně jako nijak nezasahuje do pravidel vedení a hodnocení volební kampaně.
216. Ústavní soud přes právě uvedené zvažoval rovněž možnost stanovit vykonatelnost nynějšího nálezu ke dni jeho vyhlášení Ústavním soudem jako v případech některých volebních a mandátových věcí [viz nálezy ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 27/09]. Nakonec dospěl k závěru, že to není potřeba, vzhledem k tomu, že k použití nové právní úpravy výpočtu volebního výsledku může dojít po skončení vyhlášených voleb do Poslanecké sněmovny. Do té doby má podle čl. 89 odst. 2 Ústavy zákonodárce povinnost zrušenou právní úpravu výpočtu volebního výsledku v důsledku dohod z roku 2000 (viz sub 164 a 214) nahradit novou, ústavně konformní, aby nevznikl problém zpochybnění úpravy výpočtu volebního výsledku až po samotných volbách.
217. Je úkolem zákonodárce najít cestu. Ústavní soud může pouze hodnotit její cíl, směr, kterým se k němu zákonodárce vydal, jeho intenzitu a dodržení ústavních pravidel pro zákonnou úpravu volebního systému, ať již bude zvolen návrat k metodám volebního kvocientu s více skrutinii, k počítání volebního výsledku nejdříve podle celostátního poměru hlasů a rozdělování mandátů v rámci volebních krajů, nebo jiným způsobem při zachování přibližně stejné váhy hlasu voliče a rovnosti šancí kandidujících stran.
Odlišné stanovisko soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka
Nesouhlasíme s výrokem nálezu ani s jeho odůvodněním, pročež k němu zaujímáme podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, toto odlišné stanovisko:
I. Čas a způsob přijetí nálezu
Ústavní soud dnes zrušil podstatná ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "volební zákon" nebo "zákon o volbách do Parlamentu"), která stanoví způsob přepočtu hlasů na mandáty. Bez nich výsledky voleb do Poslanecké sněmovny nelze zjistit. Učinil tak více než tři roky poté, co mu byl návrh na zrušení těchto ustanovení předložen, a dokonce teprve poté, co byly volby již vyhlášeny rozhodnutím prezidenta republiky č. 611/2020 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, vydaným dle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Podle našeho názoru tím plenární většina významně zasáhla do procesu přípravy voleb jak na úrovni politických stran a politických hnutí, tak na úrovni volebních orgánů a vystavila občany - v době nouzového stavu - bezprecedentní nejistotě, zda se podaří během krátké doby v Parlamentu přijmout novou zákonnou úpravu pravidel pro volbu jeho první komory.
Jen pro srovnání: tzv. velký volební nález [sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)], jímž byla zrušena podstatná část volební reformy zavedené zákonem č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, byl přijat za půl roku po vstupu zákona v platnost, resp. po jeho napadení před Ústavním soudem, a přitom rok a téměř pět měsíců před volbami. Oproti tomu jsme dnes - nikoli vinou navrhovatelky - v situaci, kdy "čas vypršel".
V této situaci se však Ústavní soud neocitl proto, že by se v plenárních diskusích podrobně zabýval předloženou zpravodajskou zprávou a pečlivě zvažoval argumenty svědčící pro či proti návrhu na zrušení napadených ustanovení. Plénu byl totiž návrh nálezu v nynější věci předložen soudcem zpravodajem teprve 19. ledna 2021, a to ještě jen jeho část (body 1 až 152), přičemž celý text jeho první verze byl dán soudcům k dispozici až ve čtvrtek 21. ledna. Plénum projednávalo návrh (spolu s dalšími pěti návrhy) hned v úterý dne 26. ledna t. r. a po přerušení jednání a rozeslání dvou doplněných verzí jej již dnes odpoledne schválilo, aby mohl být již zítra ráno vyhlášen. Soudce zpravodaj tak vystavil plénum neúměrnému časovému tlaku, zcela nepatřičnému vzhledem k významu i rozsahu zpravodajské zprávy. Přitom byl navrhovatelkou opakovaně dotazován na stav věci a upomínán, že "se krátí doba, kdy by Parlament ČR mohl do předpokládaného konce volebního období zareagovat na případný derogativní nález Ústavního soudu ČR". Vrcholem arogance je pak vyhlášení nálezu pouhých 19 hodin po jeho přijetí (aniž by však bylo soudcům dáno k dispozici jeho konečné znění), snad aby nebyl poskytnut patřičný prostor disentujícím soudcům k sepsání odlišného stanoviska.
To vše dává značně ponurý obraz o způsobu rozhodování Ústavního soudu v této věci.
Několikaleté otálení soudce zpravodaje s předložením návrhu rozhodnutí plenární většina v nálezu přesto aprobovala podrobným vysvětlováním toho, jak Ústavní soud - údajně v duchu zásady zdrženlivosti - vyčkával na osud různých poslaneckých iniciativ z opozičních řad (body 36 a 47). Takto by snad bylo možno argumentovat, kdyby v komorách Parlamentu byl v pokročilých fázích projednávání návrh novely volebního zákona, jenž má reálnou naději na to stát se zákonem (viz i čl. 40 Ústavy - shodnout se musí obě komory). Skutečnost je však taková, že šlo o běžné poslanecké iniciativy jednotlivých stran, jež prima facie neměly bez širšího konsensu o změně tak podstatné materie, jakou je úprava voleb, valnou naději na úspěch. Stejně tak argumentace, že "na ministerské úrovni probíhá delší dobu příprava zákona o správě voleb" (bod 48) a že neuspěly poslanecké pozměňovací návrhy předložené až ve 2. čtení k vládnímu návrhu zákona, jen dokládá příslovečný "tanec mezi vejci". Vždyť již na základě dat obsažených v nálezu (viz i bod 47) si jeho čtenář položí např. otázku: A co dělal Ústavní soud mezi 14. 9. 2018 (hlasování o vládním návrhu zákona v Poslanecké sněmovně ve 3. čtení, tisk 137) a 13. 11. 2019 (předložení poslaneckého návrhu, tisk č. 649)? Zdůvodňování, že nyní Ústavnímu soudu již "nezbylo než dále nevyčkávat a ve věci rozhodnout" (body 47 až 49), je chabou výmluvou, proč i přes návrh na přednostní projednání věci (plénem však neposouzený!) rozhodl až v době, kdy volby jsou již vyhlášeny a rozbíhá se jejich příprava.
Plénum si přitom bylo dobře vědomo vyjádření vlády, která sdělila, že "vyjadřuje obavy z derogace navrhovaných ustanovení zákona o volbách do Parlamentu bez existence náhradní pozitivní úpravy vyjednané na základě širokého politického konsensu ... Zkušenosti z minulých let přitom ukazují, že dosažení politické shody napříč politickým spektrem, resp. alespoň v rámci politických stran a hnutí zastoupených v obou komorách Parlamentu, nad modelem voleb do Poslanecké sněmovny není snadno a rychle dosažitelným cílem, neboť logicky každý z dotčených subjektů se snaží do právní úpravy vtělit takové prvky, které mu za dané politické konstelace vyhovují, a tyto zájmy jsou v mnohém navzájem protichůdné (srov. např. neúspěšnou snahu o prosazení tzv. řecké varianty v letech 2008-2009)".
Soudce zpravodaj promeškal dobu pro předložení vyhovujícího návrhu, a to bez ohledu na skutečnost, že volby byly již vyhlášeny. Je snad nesporné, že "zbourání" volebního systému 8 měsíců před volbami vyvolá velké politické pnutí a nejistotu, zda se do nadcházejících voleb podaří přijmout novou zákonnou úpravu, což může - při neúspěšném výsledku zákonodárného procesu - podlomit důvěru občanů ve fungování demokratického systému. Od tohoto způsobu rozhodování Ústavního soudu a jeho případných neblahých dopadů na stabilitu ústavního systému se proto zcela distancujeme.
II. Překážka rei iudicatae
Nález v bodu 40 výslovně shledává překážku věci rozhodnuté v rozsahu návrhu na zrušení 5% tzv. uzavírací klauzule pro samostatně kandidující politické strany [§ 49 odst. 1 písm. a) a odst. 2 volebního zákona], přesto však tento institut podrobuje meritornímu přezkumu [část IX.e), bod 147 a násl.] s ohledem na plynutí času a "systémový charakter prvků volebního systému" (bod 155). Přitom však argumentace navrhovatelky ani nález nepřinášejí pro nové věcné posouzení těchto napadených ustanovení nic zásadně nového. S tímto postupem proto nemůžeme souhlasit, neboť existuje-li překážka podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, nezbývá než v příslušném rozsahu návrh odmítnout pro jeho nepřípustnost.
Podobně procesní návrh vlády, aby byla odmítnuta pro překážku rei iudicatae část návrhu týkající se tzv. uzavírací klauzule pro koalice, nález vypořádává odkazem na pozměněnou podobu volebního systému (zákon č. 37/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákona č. 204/2000 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 64/2001 Sb., a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 273/2001 Sb.) a na tzv. komplexní argument, tj. že napadená ustanovení představují "systém vzájemně spjatých prvků" (bod 40).
Odmítnutí v této souvislosti relevance nálezů sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 tím, že "argumentace založená na nálezech, popř. i usneseních Ústavního soudu týkajících se právní úpravy techniky volební reprezentace před nabytím účinnosti zákona č. 37/2002 Sb. má proto jen relativní význam, protože se vztahuje k její jiné podobě (jiné volební kraje, jiná volební formule, systém dvou skrutinií)" (bod 40) je nepřiléhavé přinejmenším již v tom, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 v roce 2001 posuzoval v zásadě již stávající volební systém, tj. již s formulí dle D'Hondta (byť počínající dělitelem 1,42) a jedním skrutiniem. Znamená to pro futuro, že budou-li postupně napadena a posuzována jednotlivá zákonná ustanovení samostatně a poté znovu všechna najednou, o překážku věci rozsouzené nepůjde?
V případě uzavíracích klauzulí přitom neshledáváme žádný závažný důvod k překonání právních názorů, k nimž dospěl Ústavní soud ve své předchozí nálezové judikatuře.
III. Volební systém dle zásad poměrného zastoupení
Těžiště věcné argumentace podporující vyhovující výrok se odvíjí od vymezení toho, co jsou "zásady poměrného zastoupení" podle čl. 18 odst. 1 Ústavy, a to s logickým zdůrazněním odlišností od zastoupení většinového (část VIII.d). Nález přitom dává očividně najevo, že není vůbec snadné - při promítnutí hlasování do výsledku voleb, resp. přidělení mandátů volebním stranám - dosáhnout takovou "správnou poměrnost", a uznává, že jde o "složitý a po více jak století stále nedořešený problém reprezentace" (bod 204). Sám nález také hovoří o "pevných i proměnlivých prvcích právní úpravy volebního systému", přičemž ústavní pořádek ponechává v jím stanoveném rámci na uvážení zákonodárce, "jakým konkrétním obsahem volební systém naplní" (bod 72). Nález připouští i existenci tzv. volebních paradoxů, které však "samy o sobě nemohou být považovány za neústavní, protože jsou dílem náhody, resp. dílem souhry řady obvykle neopakovatelných okolností" (bod 69). Proto se ústavnost či neústavnost volebního zákona jeví v různých volbách - po zjištění výsledků - jinak. Požadavek "poměrnosti" je nadto oslabován uznanou politickou potřebou, aby z voleb vzešla akceschopná Poslanecká sněmovna a stabilní vláda (bod 115), čehož se ovšem dosahuje různými prostředky ("které omezí možnost provést myšlenku poměrného zastoupení do všech důsledků" - bod 147), aniž by musela nutně nastat jejich zásadní kolize s tímto volebním systémem. Proto se také naplnění tohoto systému zjevuje jen v určitých "zásadách", z nichž se v soudobých demokratických státech pravidelně připouštějí jisté výjimky. Nakonec nález uznává i to, že "matematická přesnost ,zrcadlového odrazu' volebního rozhodnutí voličstva v situaci, kdy je třeba hledat nejen diferenciační, nýbrž i integrační nástroje ... není ani realizovatelná" a že je třeba "přihlédnout k historickým negativním zkušenostem s fungováním zcela čistého poměrného zastoupení a jeho důsledkům" (bod 115). S tím vším souhlasíme, tím méně pak ale rozumíme důvodům derogačního výroku.
Jinak řečeno, zákonodárce se nepohybuje v abstraktně identifikovaném prostoru a zjednodušeně lze říci, že nelze vytvořit než systém spíše více poměrný či naopak poměrný spíše méně. Vést ostrý řez mezi těmito polohami není samozřejmě snadné, a protiústavnost konkrétní volební úpravy lze deklarovat zřejmě až v pozici, kdy je tzv. "za hranou". Otázkou je, kde se taková "hrana" nachází. Tak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 Ústavní soud přiléhavě uvedl, že "v politické praxi používaný model ,poměrného zastoupení' proto může a také musí činit celou řadu koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává ,přivrácen', jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zásadních aspektech alespoň přibližovat". V podobě volebního systému zavedeného zákonem č. 204/2000 Sb. (tzv. velká volební reforma) přitom shledal "existenci ... základní tendence k disfunkční a nepřípustné hypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení", jimiž byly: 1. velké množství malých volebních krajů (celkem 35), 2. pevný nejnižší počet mandátů rozdělovaných v každém volebním kraji bez ohledu na volební účast (v každém kraji nejméně 4 mandáty) a 3. zavedení upraveného systému volebního dělitele, podle nějž dochází k dělení počtu hlasů získaných stranou ve volebním kraji nejprve číslem 1,42. Ústavní soud tedy v r. 2001 shledal, že podoba volebního systému zavedená v roce 2000 se na onom pomyslném kontinuu posunula do té pozice, že se poměrnému zastoupení již nepřibližuje "v jeho zásadních aspektech", v "tendenci", v níž k němu již nebyl "přivrácen", a že jeho prvky představují "ve svém souhrnu již jakýsi hybrid". Dá se však toto říci o podobě volebního systému zavedené v roce 2002 zákonem č. 37/2002 Sb., kterou Ústavní soud nyní přezkoumával?
Zákon č. 37/2002 Sb. totiž 1. namísto 35 umělých volebních krajů jich stanovil 14, a to totožných s vyššími územními samosprávnými celky, 2. nezavedl znovu minimální počet mandátů přidělovaných ve volebním kraji - ten je výlučně závislý na počtu platných hlasů, které jsou v kraji odevzdány, a 3. upravil D'Hondtovu řadu volebního dělitele tak, že začíná číslem 1. Klíčové "většinotvorné prvky" tak byly buď opuštěny, nebo významně oslabeny. Nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 přitom neshledal jako neústavní ani sám institut rozdělení volebního území na volební kraje a přidělování mandátů v nich, ani omezení výpočtu volebního výsledku na jediné skrutinium, ani použití metody volebního dělitele jako takové (D'Hondtovy formule). Např. v usnesení sp. zn. II. ÚS 582/06 ze dne 14. 5. 2008 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) se proto přiléhavě uvádí: "Naopak integrační prvky obsažené v nyní platné právní úpravě, byť vedou k patrnému znevýhodnění malých politických subjektů, neznamenají ani zdaleka příklon k většinovému volebnímu modelu. Kontrast mezi právní úpravou zrušenou uvedeným nálezem a stávající napadenou podobou zákona o volbách tento závěr potvrzuje."
Pro posouzení, zda lze volební systém považovat za ústavně souladný z hlediska požadavku voleb podle "zásad poměrného zastoupení", přitom podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 není rozhodný tzv. komplexní argument sám o sobě, jak se jeví z nálezu dnešního. Jde totiž o to, zda tato upravená (nyní posuzovaná) podoba volebního systému již představuje na onom kontinuu kýžené přivrácení (tendenci) v základních aspektech k proporcionálnímu systému, a to z hlediska globálního efektu volby Poslanecké sněmovny jako celku, anebo zda už je za touto "hranou". Nejde tedy (jen) o to, zda v některých volebních krajích působí více poměrně než v jiných, ale zda celkově (z hlediska celkového výsledku voleb do Poslanecké sněmovny s ohledem na poměry hlasů odevzdaných jednotlivým stranám a koalicím) nevykazuje příklon k většinovému systému, popř. k "hybridu", s nímž Ústava nepočítá. Na základě všech výsledků voleb, které podle něj proběhly (v letech 2002, 2006, 2010, 2013 i 2017), máme za to, že tomu tak není.
Jak se podává z dnešního nálezu, má být nyní kritickým určení volebních krajů, v nichž se rozděluje různý počet mandátů, a přitom volební výsledky nejsou mezi nimi prostupné. Zvláštní a konkrétní problém pak mají představovat Karlovarský kraj a Liberecký kraj, v nichž je tzv. volební práh (počet hlasů potřebný k zisku posledního přidělovaného mandátu) vyšší oproti krajům větším, v nichž se díky většímu počtu (hlasujících) voličů přiděluje mandátů více, což v celostátním výsledku poškozuje politické strany s menším ziskem hlasů.
V tomto "terénu" ovšem máme za to, že spíše než z historizujících úvah nad vývojem meziválečného a poválečného volebního systému měl nález vyjít z pečlivé analýzy volebních dat z jednotlivých voleb, jež se dosud uskutečnily na základě platné úpravy, jakož i z dosavadní bohaté, přesvědčivé a setrvalé judikatury Ústavního soudu jí se týkající, jež vedla k závěrům opačným těm, co nyní podporují derogaci. Ani jedno, ani druhé však v nálezu nenacházíme.
IV. "Separované" volební kraje
Přestože nález nakonec nezrušil volební kraje, jež jsou shodné s vyššími územními samosprávnými celky vymezenými ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (návrh na zrušení § 26 věty druhé volebního zákona byl zamítnut), došlo ke zrušení ustanovení § 49 odst. 4 volebního zákona, podle něhož "mandáty politickým stranám, politickým hnutím a koalicím, které postoupily do skrutinia, se rozdělují v rámci volebních krajů". Plenární většina v tom shledává neústavní problém vzniku Poslanecké sněmovny "cestou čtrnácti separovaných voleb v samostatných volebních krajích bez vzájemného propojení výsledku voleb" (bod 200). Přitom uvádí, že "samotné stávající členění volebního území na různě velké volební kraje není samo o sobě neústavní", neboť takovým je až "spolu s jinými prvky volebního systému" (bod 134), zároveň se ale domnívá, že "nelze volební území (na rozdíl od většinového systému) bez ústavní opory (ta v čl. 18 odst. 1 Ústavy chybí) rozdělit pouze na různě velké volební jednotky, které mají povahu samostatných volebních krajů" (bod 127). To dokládá rozpaky nad tím, jaký mají mít volební kraje význam.
Máme ovšem za to, že s námitkou různě velkých volebních krajů a v nich různého počtu volených poslanců, jakož i rozdělování mandátů "v rámci volebních krajů" stranám dle počtu hlasů v nich odevzdaných se Ústavní soud náležitě vyrovnal již v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 57/06 ze dne 17. 4. 2009, v němž posuzoval podobu stávajícího volebního systému do Poslanecké sněmovny (ostatně asistent tehdejšího soudce zpravodaje byl soudcem zpravodajem v nynější věci). Stačí citovat: