161. S výše uvedeným souvisí další okolnost, kterou Ústavní soud posuzuje, a to, jak silná byla v konkrétním případě důvěra v nezměnitelnost právní úpravy. I tento aspekt posuzované věci přitom svědčí ve prospěch přípustnosti nepravé retroaktivity. Napadená úprava byla ještě před jejím přijetím široce medializována a veřejně diskutována. Důvěra pojištěnců v to, že ke změně věkové podmínky nedojde, tedy byla nízká. Veřejně diskutován přitom nebyl jen obsah novely, ale také její samotná účinnost. Přestože původním záměrem vlády bylo zahrnout do napadené úpravy přechodné období, následný odklon od této varianty prostřednictvím pozměňovacího návrhu byl rovněž předmětem intenzivních veřejných diskusí. Informace o tom, že novela bude mít v zásadě bezprostřední účinnost, a jaké to bude mít dopady, byly v široké míře medializovány.
162. Dalším faktorem pro posouzení ústavnosti je, zda se ti, jejichž důvěra v právní řád byla zklamána, mohli nové právní úpravě alespoň do určité míry přizpůsobit (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 31/13, bod 47; Pl. ÚS 30/23, bod 145). Toto pravidlo však nelze vykládat tak, že by zákonodárce byl povinen přijímat vždy jen takovou úpravu, na níž se adresáti právních norem mohou adaptovat způsobem, jakým si přejí. Možnost přizpůsobit se nové úpravě je pouze jedním z faktorů při posuzování přípustnosti nepravé retroaktivity - ani absolutní nemožnost adaptovat se na novou právní úpravu nezakládá bez dalšího nepřípustnost nepravé retroaktivity či porušení principů právního státu.
163. Ve zde posuzované věci se přitom pojištěnci nejpozději od 7. 9. 2023, kdy byla napadená úprava vyhlášena, mohli s ní seznámit a do 30. 9. 2023 se rozhodnout, zda do předčasného důchodu vstoupí (právě do 30. 9. 2023) za stávajících podmínek, anebo této možnosti nevyužijí, načež se jim dočasně uzavře, než tak budou moci případně učinit za zpřísněných podmínek. Každý, kdo ke dni vyhlášení právní úpravy splňoval věkovou podmínku a podmínku doby pojištění, tedy měl možnost se po další cca tři týdny rozhodnout, zda podá žádost o předčasný důchod. Z přechodných ustanovení změnového zákona plyne, že o všech nárocích vzniklých do účinnosti napadené úpravy se rozhodne podle dosavadní úpravy (čl. II bod 1 změnového zákona). Den vzniku nároku přitom fakticky vymezuje sám pojištěnec tím, od jakého data žádá o přiznání dávky. Navíc, jak bylo podrobně uvedeno výše, právní úprava a praxe správních orgánů umožňují pojištěncům podat prostou blanketní žádost, po jejímž zaslání mají ještě další tři měsíce na rozmyšlenou, zda do předčasného důchodu skutečně vstoupí, anebo se uplynutím této lhůty stane blanketní žádost neúčinnou. Možnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě tedy byla v přijatelné míře zachována.
164. Cíl, který zákonodárce napadenou úpravou sledoval, lze označit za legitimní. Jednalo se o reakci na stav, kdy se odchod do předčasného důchodu mohl pojištěncům paradoxně vyplatit oproti čekání na řádný starobní důchod. Takový stav je však v rozporu s výše popsaným účelem předčasných důchodů. Upozorňovali na to rovněž ekonomové včetně Národní ekonomické rady, kteří poukazovali nejen na celkovou neudržitelnost důchodového systému při jeho tehdejším nastavení, ale i na další negativní dopady stavu, kdy se odchod do předčasného důchodu stal výhodnějším oproti čekání na řádný starobní důchod; takový stav vede nejen k nadměrnému zatížení důchodového systému, ale i k poklesu ekonomické aktivity či odvodů z ní. (poznámka pod čarou č. 2) Napadená úprava tedy sledovala legitimní cíl narovnání této paradoxní situace, která neodpovídala smyslu a účelu předčasných důchodů. Zpřísnění věkové podmínky je jedním ze vzájemně působících parametrů, jejichž změna měla za cíl snížit atraktivitu a výhodnost předčasných důchodů, a to za účelem stabilizace veřejných rozpočtů a zajištění potřebné mezigenerační solidarity, jakožto nezbytných předpokladů udržitelnosti důchodového systému do budoucna (srov. obecnou část důvodové zprávy k návrhu změnového zákona č. 270/2023 Sb.). Za legitimní cíl a faktický důsledek napadené úpravy lze právě proto označit také rovnost občanů v širokém slova smyslu, resp. snahu zabránit vzniku nedůvodných rozdílů ve výši důchodů mezi různými skupinami obyvatel. Jinak řečeno, nepřiměřeně výhodné předčasné důchody jedné skupiny pojištěnců v konečném důsledku zaplatí jiní pojištěnci.
165. Legitimní cíl sleduje také stanovení účinnosti napadené úpravy v relativně krátkém čase po jejím vyhlášení. Chybějící přechodné ustanovení, které by umožnilo odejít do předčasného důchodu pojištěncům dosud splňujícím věkovou podmínku i po účinnosti napadené úpravy, mělo především zabránit dalšímu hromadnému odchodu do předčasných důchodů. Tento trend totiž výrazně zatížil důchodový systém, zejména v roce 2022 (srov. důvodovou zprávu ke změnovému zákonu, citovanou výše).
166. Napadená úprava tedy odrazuje (a vláda to ve vyjádření ani v důvodové zprávě nikterak nezastírá) od vstupu do předčasného důchodu, resp. záměrně snižuje jeho atraktivitu. Jde však o legitimní cíl. Také v tomto ohledu Ústavní soud spatřuje odlišnost mezi předčasnými a řádnými starobními důchody. Zatímco záměrné odrazování od odchodů do řádného důchodu by svědčilo o selhání systému sociálního zabezpečení, jelikož jde o plánované završení celoživotního pracovního úsilí, u předčasných důchodů taková úvaha neplatí.
167. Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že nepravě retroaktivní účinky napadené právní úpravy jsou v této první modelové situaci přípustné. Důvěra v nezměnitelnost právní úpravy byla za daných okolností nízká. Pojištěnci měli v třítýdenní legisvakanční lhůtě možnost přizpůsobit se blížící se účinnosti napadené úpravy a rozhodnout se, zda do předčasného důchodu vstoupí. Snižování výhodnosti předčasných důchodů, jakož i rychlé stanovení účinnosti napadené úpravy, přitom sledují legitimní cíle. Právo na předčasný důchod není standardním a očekávatelným prodloužením řádného starobního důchodu; důvěra v nezměnitelnost právní úpravy předčasných důchodů tedy nepožívá výjimečné ústavněprávní ochrany.
VIII.e Posouzení ústavnosti napadené úpravy v druhé modelové situaci
168. Ústavní soud se nakonec vypořádá s ústavností účinků napadené úpravy v druhé modelové situaci. Jde o pojištěnce, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, a tedy nemohli podat žádost o předčasný důchod. Mohli však mít důvěru v to, že pokud se právní úprava nezmění, budou i někdy po 30. 9. 2023 moci žádost podat, jelikož brzy začnou věkovou podmínku splňovat.
169. Pokud Ústavní soud dospěl k závěru, že nepravá retroaktivita v první modelové situaci je přípustná, lze konstatovat, že tím spíše napadená úprava nevyvolává ústavněprávní problémy v druhé modelové situaci. V tomto případě totiž ani nedošlo k odnětí již splněné věkové (ani jiné) podmínky. Zásah do důvěry v právní řád je proto v této druhé modelové situaci výrazně nižší.
170. Napadená úprava pouze zasáhla do obecné důvěry pojištěnce v to, že za několik týdnů či měsíců po dni 30. 9. 2023 začne splňovat podmínku pro to, aby mohl v případě zájmu podat žádost o přiznání předčasného důchodu. Takový zásah však ve světle všeho výše uvedeného obstojí. Argumenty týkající se přípustnosti nepravé retroaktivity v první modelové situaci lze v zásadě analogicky použít i na druhou situaci. Cíl napadené úpravy je legitimní, ochrana důvěry v nezměnitelnost podmínek pro přiznání předčasného důchodu je nízká, a to jak s ohledem na povahu dané právní úpravy, tak vzhledem ke konkrétním okolnostem, které přijetí napadené úpravy provázely.
171. Naopak jediným důsledkem napadené úpravy, který lze v druhé modelové situaci označit za tvrdší než v situaci první, je nemožnost pojištěnců přizpůsobit se napadené úpravě před její účinností. Pojištěnci totiž před 1. 10. 2023 nesplňovali obě podmínky pro podání žádosti o předčasný důchod. Ústavní soud v této souvislosti nemíní zlehčovat určité obtíže, které mohly některým pojištěncům v této souvislosti vzniknout tím, že napadená úprava zmařila jejich plány. Mohlo jít ilustrativně o osobu, která v červnu 2023 plánovala odchod do předčasného důchodu s očekáváním, že od listopadu 2023 bude splňovat věkovou podmínku. Nová úprava však od září, resp. začátku října stanovila, že tuto možnost mít pojištěnec nebude. Jde o důsledek napadené úpravy, který je teoreticky způsobilý vyvolat v životě jednotlivce jisté nepříjemnosti. To však neznamená, že je v právním státě nepřípustný. Jak Ústavní soud uvedl výše, téměř každá změna právní úpravy je přirozeně spojena se zásahy do důvěry v právo. Plánování odchodu do předčasného důchodu, a to navíc v momentě, kdy ještě pojištenec ani nesplňuje podmínky pro podání žádosti (tedy nesplňuje minimálně dvě ze tří hmotněprávních podmínek nároku), nepožívá ústavněprávní ochrany.
172. Napadená úprava způsobila to, že pojištěncům o dva roky odložila (nikoli navždy odňala) možnost odejít do předčasného důchodu. I přes nemožnost odejít do předčasného důchodu však pojištěncům zůstávají v případě potřeby (která vůbec nemusí nastat) zachovány jiné formy podpory. Ztráta zaměstnání krátce před dosažením řádného důchodového věku - situace, na kterou reaguje i institut předčasného důchodu - může vést k nároku na podporu v nezaměstnanosti. Ta má oproti předčasnému důchodu navíc tu výhodu, že se při splnění zákonných podmínek započítává jako náhradní doba pojištění, a tedy z dlouhodobého hlediska zvyšuje dávky starobního důchodu [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona o důchodovém pojištění].
173. V této souvislosti si však dílčí pozornost zaslouží aplikační problém, který z druhé modelové situace vyplývá. Podle § 82 odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení lze žádost o dávku předčasného důchodu podat nejdříve 4 měsíce přede dnem, od kterého občan žádá dávku přiznat. Existuje zde tedy jistá skupina pojištěnců, kteří podali předběžnou žádost, např. v srpnu 2023, s tím, že např. od 20. 10. 2023 začnou splňovat věkovou podmínku. Navrhovatelka přitom na tento aspekt posuzované věci na okraj upozorňuje v souvislosti s vyjádřením poslance Víta Kaňkovského, který vyslovil své zklamání z toho, že praxe orgánů státní správy tyto předběžně podané žádosti zamítá. (poznámka pod čarou č. 3)
174. Ústavní soud považuje za vhodné uvést, že tento aspekt posuzované věci neopomněl. Zároveň se jím však nemůže v tomto nálezu blíže zabývat. V této fázi se Ústavní soud pohybuje v rovině abstraktního přezkumu a zkoumá důsledky, které z novelizované právní úpravy bezpochyby plynou. Pokud jde o posuzování předběžných žádostí, zákon zjevně připouští vícero výkladových možností, což dokládá i určitá nejednotnost ve správní judikatuře - byť i ta se kloní spíše k zamítání předběžných žádostí, a to v souladu s praxí správních orgánů (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 34 Ad 4/2024-30, který potvrdil zamítnutí předběžné žádosti; opačně např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 17 Ad 19/2024-18). Jde tedy v každém případě o otázku aplikace a interpretace práva v konkrétním případě, ke které se Ústavní soud v tomto řízení nemůže vyjádřit. Je na správních soudech, aby se výkladem této otázky zabývaly. Až poté může jejich výklad případně přezkoumat Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti.
175. Lze shrnout, že napadená úprava v druhé modelové situaci pojištěnců, kteří před účinností napadené úpravy ani nesplňovali věkovou podmínku, nemá protiústavní dopady. Otázkou, jak mají být posuzovány předběžné žádosti o přiznání předčasných důchodů, se Ústavní soud v nynějším abstraktním přezkumu nezabýval.
VIII.f Tvrzené porušení § 3 odst. 3 sbírkového zákona
176. Ústavní soud se nakonec stručně vyjádří také k argumentaci navrhovatelky, týkající se tvrzeného porušení § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv (dále jen "sbírkový zákon").
177. Podle § 3 odst. 3 sbírkového zákona nabývají právní předpisy účinnosti k 1. 1. nebo k 1. 7. kalendářního roku. Ustanovení § 3 odst. 4 sbírkového zákona z tohoto pravidla stanoví výjimku: "Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze ve zvlášť výjimečných případech stanovit dřívější den nabytí účinnosti než stanovený v odstavci 3, nejdříve však počátkem dne následujícího po dni vyhlášení právního předpisu." Podle navrhovatelky v případě napadené úpravy nebyly dány výjimečné okolnosti svědčící pro stanovení dřívějšího dne nabytí účinnosti. Když už nebyla napadená úprava přijata s přechodným obdobím, měla její účinnost být stanovena alespoň k 1. 1. 2024 podle sbírkového zákona.
178. Ústavní soud předně uvádí, že délka legisvakance, a zejména stanovení data účinnosti zákona je primárně otázkou politické úvahy (srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Wolters Kluwer, 2015, s. 513). Z ústavního pořádku v tomto směru pouze plyne, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen (čl. 52 odst. 1 Ústavy), a že způsob vyhlášení zákona stanoví zákon (čl. 52 odst. 2 Ústavy). Ústava tedy ponechává podrobnosti na zákonné úpravě, která je obsažena ve sbírkovém zákoně, ale i v konkrétních nově přijatých zákonech. Nelze totiž odhlédnout právě od toho, že každý nově přijatý zákon, který v sobě obsahuje stanovení data své účinnosti, má stejnou právní sílu jako sbírkový zákon, a proto jde ve vztahu k němu fakticky o lex specialis.
179. Na druhou stranu, stanovení doby legisvakance v konkrétním případě může představovat zásah do základních práv a ústavních principů. Ústavní soud již ve své judikatuře vymezil některé základní hranice ústavnosti při publikaci zákonů. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/13 zdůraznil, že datum účinnosti právního předpisu nesmí být stanoveno před datem jeho vyhlášení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 pak vyzdvihl požadavek předvídatelnosti právní úpravy, tedy zachování minimální ochrany důvěry v právo (srov. body 47 a 61 nálezu). Také v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/20 Ústavní soud upozornil, že extrémně krátké legisvakance mohou teoreticky vyvolat protiústavnost, a to zejména v otázkách daňových předpisů, na jejichž změnu se adresáti nemohou adaptovat; ani v tomto případě však Ústavní soud vzhledem ke konkrétním okolnostem neshledal protiústavnost (body 138 a 139 nálezu).
180. Ústavní soud považuje za důležité odlišit při zkoumání přípustné délky legisvakance konkrétní a abstraktní rovinu. Konkrétní rovinu představuje posuzování únosnosti zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád a jeho stabilitu, které Ústavní soud provedl výše. V abstraktní rovině, tedy v rovině tvrzeného porušení § 3 odst. 4 sbírkového zákona, však není na Ústavním soudu, aby nyní, ani do budoucna v konkrétních případech, přezkoumával naplnění podmínky naléhavého obecného zájmu pro dřívější nabytí dne účinnosti (a tedy i zkrácení legisvakance). Pokud by v případě všech zákonů Ústavní soud měl zkoumat konkrétní okolnosti jejich přijetí, a současně, zda tyto okolnosti jsou dostatečně naléhavé ve smyslu sbírkového zákona, překračoval by svou roli ochránce ústavnosti.
181. Ústavní soud tedy shrnuje, že stanovením data účinnosti napadené úpravy na 1. 10. 2023 se již v konkrétní rovině (tedy z pohledu zásahů do důvěry jednotlivců v právní řád) podrobně věnoval výše. V abstraktní rovině, tedy z pohledu existence naléhavého obecného zájmu pro dřívější stanovení účinnosti zákona, jde o rovinu výkladu podústavního práva a politickou úvahu.
182. Ve zde posuzované věci lze alespoň podpůrně poukázat na to, že, jak bylo rovněž uvedeno výše, dřívější účinnost napadené úpravy sledovala legitimní cíl, který byl zákonodárcem deklarován jak veřejně, tak v důvodové zprávě k návrhu zákona. Z těchto důvodů Ústavní soud neshledal protiústavnost napadené úpravy ani v té okolnosti, že nabyla účinnosti k jinému dni než 1. 1. nebo 1. 7. kalendářního roku.
IX.
Závěr
183. Ústavní soud se v tomto nálezu nejprve zabýval ústavností průběhu legislativního procesu, v rámci něhož byl přijat změnový zákon. Dospěl přitom k závěru, že ačkoli došlo v jednom ohledu k porušení jednacího řádu, toto porušení nezakládá protiústavnost celého legislativního procesu. Jinak řečeno, v daném případě převážil ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny nad zasaženým oprávněním poslance účastnit se sněmovní rozpravy. Tyto závěry zasadil Ústavní soud do kontextu dlouhodobě dysfunkční podoby (i praxe) jednacího řádu Poslanecké sněmovny, v němž parlamentní většina mnohdy není bez porušení jednacího řádu schopna prosadit zákony, přestože k jejich přijetí má dostatek hlasů.
184. Následně se Ústavní soud zabýval samotným obsahem napadené úpravy, avšak jen co se týče časových účinků změny věkové podmínky pro odchod do předčasného důchodu. Šlo o jediné ustanovení, jehož věcnou protiústavnost navrhovatelka namítala.
185. V té souvislosti dospěl Ústavní soud k závěru, že účinky napadené úpravy nejsou protiústavní, a to ani v jedné z modelových situací, které podrobně popsal. V první modelové situaci Ústavní soud shrnul, z jakých důvodů se nejedná o pravou retroaktivitu, ani o legitimní očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu. Dále Ústavní soud rozvedl, že napadená úprava vyvolává účinky nepravé retroaktivity, která je v posuzované věci přípustná. Zákonodárce sledoval legitimní cíl, přičemž byla zachována přiměřená možnost pojištěnců se účinkům nové právní úpravy přizpůsobit. Nelze navíc odhlédnout od specifického účelu předčasných důchodů; změny právní úpravy v této oblasti lze jen výjimečně považovat za protiústavní zásah do důvěry jednotlivce v neměnnost právního řádu.
186. Obdobně Ústavní soud uvedl, proč napadená úprava nevyvolává protiústavní dopady ani v druhé modelové situaci. Pojištěncům nebyla odebrána již splněná věková podmínka, pouze bylo zasaženo do jejich důvěry, že ji někdy v období po účinnosti napadené úpravy začnou splňovat, a že na základě toho budou moci případně podat žádost o předčasný důchod. V této souvislosti Ústavní soud poukázal na aplikační problém vyplývající z možnosti předběžných žádostí o předčasný důchod, kterým se však v abstraktním přezkumu ústavnosti nelze zabývat.
187. Nakonec Ústavní soud shrnul, proč napadená úprava neporušuje žádné ústavní principy ani tím, že její účinnost byla stanovena k jinému dni než k 1. 1. nebo 1. 7., jak stanoví sbírkový zákon. Tentýž zákon totiž umožňuje výjimku z uvedeného pravidla, přičemž naplnění podmínek pro uplatnění této výjimky Ústavní soud nezkoumá. Každý zákon stanovující datum své účinnosti je ostatně ke sbírkovému zákonu lex specialis s totožnou právní silou.
188. Ústavní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 4. června 2025
Josef Baxa, v. r.
předseda Ústavního soudu
------------------
1) ePortál ČSSZ. Uplatnění nároku na dávku důchodového pojištění. Dostupné na stránce eportal.cssz.cz/web/portal/-/tiskopisy/unddp
2) Návrhy NERV na snížení výdajů a zvýšení příjmů veřejných rozpočtů v ČR, s. 2. Dostupné na stránce vlada.gov.cz/assets/media-centrum/aktualne/Navrhy-NERV-na-snizeni-vydaju-a-zvyseni-prijmu.pdf. Obdobně srov. Ekonom.cz. Vlna předčasných důchodů nás bude stát desítky miliard. Dostupné na stránce ekonom.cz/c1-67160930-vlna-predcasnych-duchodu-nas-bude-stat-desitky-miliard.
3) Nečekanou změnu předčasných důchodů prosadil poslanec Kaňkovský, ale důvody nesdělil. Dostupné na stránce medium.seznam.cz/clanek/david-budai-necekanou-zmenu-predcasnych-duchodu-prosadil-poslanec-kankovsky-ale-duvody-nesdelil-18252.
Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy k nálezu Ústavního soudu ze dne 4. června 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23
Na základě § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podávám odlišné stanovisko k výroku nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a jeho odůvodnění:
1. V posuzované věci se Ústavní soud nejprve zabýval ústavností průběhu legislativního procesu, jímž byl přijat zákon č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Dospěl k závěru, že ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě bylo do rozpravy přihlášeno 36 poslanců, byl porušen § 66 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci, a že spolu s tímto porušením došlo i k zasažení ústavních principů rovnosti členů parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy (bod 113. odůvodnění), avšak že toto porušení nezakládá protiústavnost (sc. neústavnost) celého legislativního procesu, protože převážil ústavní princip politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny nad zasaženým oprávněním poslance účastnit se sněmovní rozpravy (bod 183. odůvodnění).
2. Je notorietou, že Ústava České republiky vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Avšak součástí požadavků na zákonodárný proces nejsou pouze konkrétní procesní pravidla, ale i některé zastřešující principy jako zejména princip demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip volné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), princip většinového rozhodování a také princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v tomto kontextu považovat zejména parlamentní opozici [viz nálezy ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 107. odůvodnění, ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 124. odůvodnění, nebo ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.) (lex Babiš II), bod 79. odůvodnění]. Jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu jsou (resp. mají být) promítány do praxe především skrze zákony o jednacích řádech jednotlivých komor Parlamentu [nálezy ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 80. odůvodnění].
3. Ústavní soud již v zásadním nálezu k procedurálním pravidlům projednávání návrhů zákonů ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002) zdůraznil, že "jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu... Dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila". Z téhož předpokladu Ústavní soud výslovně vyšel také v pozdějším nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), v němž dále uvedl, že "zástupcům parlamentní opozice, která bývá složena ze zástupců politických stran zastoupených v Parlamentu, na výkonu vládní moci se však přímo nepodílejících a co do počtu zpravidla se ocitajících v početní menšině, musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany menšin... umožněn v rámci legislativních procedur nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv a nesmí jim být libovolně znemožňováno plnit ... pro demokracii nezastupitelné funkce parlamentní opozice".
4. Připouštím, že nikoliv každá (zejména pak "technická") vada zákonodárného procesu je způsobilá odůvodnit derogační výrok. Ústavní soud opakovaně poukázal na to, že důvodem zrušení zákona pro omezení práv opozičních poslanců je především situace, pokud by legislativní proces "neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu" [nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 92. odůvodnění]. V té souvislosti je třeba připomenout, že právo poslanců a senátorů prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné, neboť význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 155. odůvodnění]. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (36/2024 Sb.), v němž posuzoval ústavnost snížení mimořádné valorizace důchodů ve stavu legislativní nouze, vždy "je nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny" (bod 79. odůvodnění). Podstatné však je také to, v jaké fázi legislativního procesu byla práva parlamentní opozice omezena, a především, zda tato omezení mohla být (či byla) zhojena v jeho jiné fázi (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 79. odůvodnění).
5. Navrhovatelka v zásadě namítala tři "okruhy" vad legislativního procesu, a to způsob předložení pozměňovacího návrhu poslancem MUDr. Vítem Kaňkovským, zkrácení doby vystoupení poslanců a především ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní ještě bylo přihlášeno 36 poslanců. Vzhledem k předcházející judikatuře Ústavního soudu, v níž byl obdobný postup již výslovně označen za rozporný s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Sněmovny - viz dále), považuji za nejvýznamnější poslední námitku týkající se ukončení rozpravy ve třetím čtení (aniž bych snižoval význam zbývajících námitek - viz dále).
6. Jak vyplývá z bodu 34. odůvodnění nálezu, v průběhu třetího čtení návrhu zákona došlo dne 26. 7. 2023 v čase 12:30 k ukončení rozpravy předsedkyní Poslanecké sněmovny, a to s odkazem na schválený návrh koaličního poslance J. Jakoba na "pevné datum hlasování". V okamžiku ukončení rozpravy do ní přitom bylo prokazatelně přihlášeno ještě 36 poslanců, z toho dva s faktickou poznámkou (viz snímek informační tabule v jednacím sále Poslanecké sněmovny dne 26. 7. 2023 v čase 12:30, zdroj: https://videoarchiv.psp.cz). (následuje snímek informační tabule - pozn. AO ÚS)
7. Podle § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Sněmovny platí, že předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci. Jde bezpochyby o kogentní ustanovení, které znemožňuje rozpravu "předčasně" uzavřít, jsou-li do ní ještě přihlášeni řečníci (shodně viz TETOUROVÁ, E. In SYLLOVÁ, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 372). Jde ostatně o zásadní rozdíl oproti prvorepublikové právní úpravě obsažené v § 48 odst. 2 zákona č. 325/1920 Sb., o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění, ve znění účinném do 8. 6. 1948, která umožňovala usnést se předčasně na ukončení rozpravy - i poté však mohl "mluvit hlavní řečník pro návrh a hlavní řečník proti návrhu".
8. Problematikou "předčasného" ukončení rozpravy ve třetím čtení v návaznosti na předcházející schválení návrhu tzv. pevného okamžiku hlasování, se Ústavní soud zabýval v nálezu ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.). V něm posuzoval ústavnost ukončení rozpravy při projednávání návrhu zákona o elektronické evidenci tržeb, ačkoliv do rozpravy ještě byli přihlášeni poslanci (bod 57. a násl. odůvodnění). Dělo se tak v situaci, kdy od zahájení prvního čtení návrhu zákona v Poslanecké sněmovně do okamžiku jeho schválení ve třetím čtení uplynulo takřka 7 měsíců, a jen projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně trvalo 9 jednacích dnů (z toho třetí čtení v 5 dnech), přičemž tehdejší parlamentní většina poukazovala na rozsáhlé obstrukce opozice. Podruhé se Ústavní soud zabýval touto otázkou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (lex Babiš II), kdy došlo k "předčasnému" ukončení rozpravy ve třetím čtení v reakci na Ústavním soudem deklarované obstrukce (bod 171. odůvodnění) spočívající mimo jiné v rozsáhlém podávání návrhů na doplnění pořadu schůze, opakované žádosti o přestávku na poradu opozičního poslaneckého klubu a více než půlhodinové projevy opozičních poslanců. V obou nálezech dospěl Ústavní soud k jednoznačnému závěru o rozporu takového postupu s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 26/16, bod 63. odůvodnění, a sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 173. odůvodnění). S ohledem (především) na specifické okolnosti zmíněné v předchozím bodu však v obou těchto nálezech uzavřel, že nešlo o vadu ústavní intenzity, která by založila důvod pro zrušení zákona. Ve věci posuzované Ústavním soudem v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud dále poukázal na to, že mimo jiné vzhledem k celkové délce projednávání návrhu zákona neshledal, že "by došlo k porušení práv opozice či principů demokratického právního státu na poli parlamentního práva obecně, resp. v takto tvrzené intenzitě" (bod 58. odůvodnění). Právní úprava přijatá (byť při porušení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) nadto nebyla pro adresáty nikterak překvapivá, s návrhem zákona o evidenci tržeb byla seznámena odborná i laická veřejnost. Ani ve druhé věci (nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23) nepřistoupil Ústavní soud ke zrušení zákona navzdory porušení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny pro zásadní obstrukce opozice, a zdůraznil, že "proti používaným obstrukčním metodám nebylo možné se v reálném čase zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Sněmovny. Bez přijetí usnesení o pevném hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou většinovou vůli" (bod 176. odůvodnění).
9. V nyní posuzované věci není pochyb o tom, že postup spočívající v ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní ještě byli přihlášeni poslanci, představuje porušení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Vzhledem k právnímu názoru vyslovenému v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 si této skutečnosti v době projednávání návrhu zákona mohla (a měla) být Poslanecká sněmovna, resp. její předsedkyně při ukončení rozpravy, vědoma. Proto je třeba posoudit, zda se okolnosti projednávání návrhu změnového zákona (především) ve třetím čtení odlišovaly od zákonodárných procesů posuzovaných Ústavním soudem v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 26/16 a sp. zn. Pl. ÚS 41/23, a to způsobem odůvodňujícím závěr o ústavní intenzitě takového pochybení.
10. Z průběhu legislativního procesu v nynější věci je patrné, že délkou trvání se zřetelně odlišuje od projednávání návrhu zákona o elektronické evidenci tržeb. První i druhé čtení návrhu změnového zákona probíhalo v jednom jednacím dnu, třetí čtení se pak konalo ve 3 dnech, přičemž v rozpravě ke sněmovnímu tisku č. 458 vystoupilo první den "jen" 9 poslanců a posléze byla schůze její předsedkyní přerušena. Další jednací den došlo ještě před vystoupením prvního opozičního poslance k omezení rozpravy na dvakrát 10 minut, což samo o sobě představuje zákonem předvídaný výrazný prostředek k "usměrnění" případných obstrukcí (§ 59 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Projednávání návrhu zákona bylo poslední jednací den třetího čtení ukončeno v rozporu s § 66 odst. 1 tohoto zákona po 3,5 hodinách, kdy stihlo v rozpravě vystoupit 14 poslanců. Z porovnání celkového počtu poslanců ve všech třech čteních vyplývá, že z opozičních řad vystupoval zhruba "jen" dvojnásobný počet poslanců oproti počtu poslanců koaličních, což samo o sobě rozhodně nesvědčí o obstrukčním jednání opozice. Nelze opomenout, že i někteří z koaličních poslanců vystupovali v rozpravě opakovaně, a to v celkové délce desítek minut (krátce před "pevným hlasováním" ve 12:30 vystoupil například koaliční poslanec MVDr. Pavel Bělobrádek v čase 12:10 až 12:23). Nynější věc tak není srovnatelná ani s omezením práv opozice při projednávání snížení mimořádné valorizace důchodů ve stavu legislativní nouze (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23), kdy po dobu 95 hodin vystupovali v zásadě pouze opoziční poslanci (bod 24. a 121. odůvodnění), přičemž jen předseda jedné z opozičních stran souvisle hovořil 7 hodin (bod 122. odůvodnění).
11. Nelze popřít, že smyslem a účelem třetího čtení je podle § 95 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny oprava data účinnosti návrhu zákona, legislativně technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů. Lze přisvědčit vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. "osobnímu vyjádření" její předsedkyně, že velká část opozičních poslanců v průběhu rozpravy omezení vyplývající z výše uvedeného ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny dostatečně nereflektovala. Po seznámení s obsahem stenozáznamů jsem shledal, že přinejmenším ve stejném rozsahu totéž zákonné "omezení" v rozpravě nezohledňovali ani poslanci koaliční. Předsedající přitom ani v jednom případě nevyužila možnosti odejmout poslanci odchylujícímu se od projednávané věci slovo (§ 59 odst. 4 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Především vzhledem ke zcela zásadnímu pozměňovacímu návrhu MUDr. Víta Kaňkovského, který by bylo možné vnímat z pohledu opozičních poslanců i adresátů zákona o důchodovém pojištění, jako do jisté míry překvapivý, lze považovat za legitimní zájem opozice vyjádřit se též k úpravám plynoucím z tohoto pozměňovacího návrhu (to se týká i účinnosti změnového zákona, kterou část opozičních poslanců podrobovala kritice). Uvedené platí tím spíše, pokud došlo (byť plně v souladu s § 95 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) ke zkrácení lhůty k zahájení třetího čtení návrhu zákona na "minimálně přípustných" 7 dnů. Vzhledem k této skutečnosti a značné legislativní složitosti zákona o důchodovém pojištění, dané rovněž jeho četnými novelizacemi, nelze automaticky předpokládat, že dalších 36 přihlášených poslanců by se k návrhu zákonu z hledisek vymezených v § 95 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny nevyjádřilo.
12. V návaznosti na předchozí bod nelze přitom opomenout ani to, že byť by každý z 36 přihlášených poslanců hypoteticky využil maximální řečnickou dobu 10 minut, rozhodně by to neúměrně nezasáhlo do pravidla politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny (čl. 6 Ústavy), natož, aby postup opozice mohl znemožnit přijetí zákona v daném volebním období. V tom se nynější věc zřetelně odlišuje od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23. Ve světle východiska uvedeného výše v bodu 4. in fine, je třeba brát zřetel i na to, že omezení práv opozičních poslanců (ve zjevném rozporu s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) v průběhu posledního jednacího dne třetího čtení již nebylo možné zhojit v další fázi legislativního procesu. Přitom návrh změnového zákona nebyl projednáván ve stavu legislativní nouze (naproti tomu srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23), která by vyžadovala značnou promptnost přijetí navržené úpravy (§ 99 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
13. V průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně jsem (rozdílně od výše uvedených nálezů) neidentifikoval ani zásadní "obstrukční jednání" opozice, například v podobě mnohahodinových přednesů na změnu programu, opakovaných zjevně účelových návrhů na přerušení projednávání, předkládání stovek pozměňovacích návrhů apod. Lze sice uvést, že ve třetím čtení předsedkyně poslaneckého klubu hnutí ANO JUDr. Alena Schillerová, Ph.D. navrhla přerušení projednávání, návrh na přerušení však padl také od koaličních poslanců MUDr. Víta Kaňkovského, Mgr. Ondřeje Lochmana, Ph.D. a Jana Jakoba (viz hlasování č. 29 až 31 dne 26. 7. 2023). Přestože Poslanecká sněmovna, resp. její předsedkyně, ve vyjádření hovoří o jednání "obstrukčního až destrukčního charakteru" ze strany opozice, z vyjádření není ani nepřímo patrné, v čem přesně je toto "obstrukční" či "destrukční" jednání spatřováno. Vláda pak ve svém vyjádření uvedla, že se "necítí být povolána k tomu, aby hodnotila ústavní relevanci navrhovateli namítaných vad legislativního procesu", a ani z jejího vyjádření není patrné, v čem přesně mají spočívat opoziční obstrukce. Na dokreslení kontextu stran tvrzených obstrukcí opozice ve třetím čtení lze uvést, že předseda poslaneckého klubu TOP 09 Jan Jakob navrhl na jednání dne 26. 7. 2023 v čase 12:09, tedy krátce před "pevným hlasováním na 12:30", které sám navrhl, opakování druhého čtení podle § 95 odst. 2 in fine zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny [viz hlasování č. 38, byť návrh padl patrně v návaznosti na předchozí slova poslankyně Lucie Šafránkové (SPD)].
14. Ústavní soud přitom (v návaznosti na výše uvedená východiska) výslovně připustil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, že § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je jednou z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti vyplývající už z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny (bod 170. odůvodnění), jinými slovy, že jeho porušení může za určitých situací vést k vadě zákonodárného procesu ústavní intenzity, odůvodňující zrušení takto přijatého zákona. K této situaci podle mého názoru v posuzované věci došlo. Jak vyplývá z uvedených zjištění, ukončení rozpravy v rozporu s § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny představovalo především vzhledem k a) absenci zásadních obstrukcí opozice v průběhu třetího čtení, b) celkové délky legislativního procesu v Poslanecké sněmovně, c) zásadního pozměňovacího návrhu k novelizaci § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění a čl. III změnového zákona (účinnost) s přihlédnutím ke zkrácení lhůty mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona, d) dalším aspektům odlišujícím nynější věc od nálezů sp. zn. Pl. ÚS 26/16 a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (viz výše), svévolný postup, který nepřiměřeně a bezdůvodně zasáhl do práv opozičních poslanců coby politické "menšiny" ve smyslu čl. 6 Ústavy.
15. Nerozhodl-li Ústavní soud v nynější věci, vzhledem k výše uvedeným okolnostem, proti porušení § 66 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny derogačním nálezem, nejenže fakticky popřel východisko plynoucí z bodu 170. odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23, ale především parlamentní většině vyslal jasný signál, že může v jakékoliv situaci bezdůvodně a svévolně ukončovat rozpravu, byť jsou do ní ještě přihlášeni poslanci, přičemž toto vědomé porušování výše uvedeného ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny zůstane bez odezvy. Tímto postupem Ústavní soud nejen ignoroval ústavní zásadu, že státní moc lze uplatňovat pouze způsobem a v mezích stanovených zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), ale především rezignoval na své postavení soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a učinil obsoletním § 68 zákona o Ústavním soudu (povinnost Ústavního soudu zkoumat, zda byl zákon přijat předepsaným způsobem), představující provedení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
16. Jen pro úplnost dodávám poznámku k bodu 173. odůvodnění tohoto nálezu, v němž se odkazuje na vyjádření poslance MUDr. Víta Kaňkovského. Text odkazovaného příspěvku totiž obsahuje jeho přiznání, že pozměňovací návrh vlastně ani nepsal a že si ho vyžádalo ministerstvo. Teprve po této zásadní informaci následuje poslancovo zklamání z praxe orgánů státní správy, na které reaguje odůvodnění nálezu v bodu 174.
17. Z výše uvedených důvodů nesouhlasím s výrokem nálezu a jeho odůvodněním, Ústavní soud měl návrhu skupiny poslanců vyhovět a napadený zákon nálezem zrušit.
V Brně 4. června 2025
Josef Fiala