{"html": "

117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády Petra Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010 a na její 8. schůzi dne 2. listopadu 2010 (rovněž jsou blíže rozvedeny v rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. ledna 2011 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bodech 43 a 44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání v již prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.

118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti stavu legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený zákon, se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (část VI.). V dané věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř zákonů projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry obsažené v tomto nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i následným ústavněprávním konsekvencím porušení § 99 odst. 1 jednacího řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu, neboť se jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě projednávání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání konala i obecná rozprava, neboť tato skutečnost nemění nic na podstatě omezení řádné zákonodárné procedury. Z těchto důvodů Ústavní soud na toto odůvodnění v plném rozsahu odkazuje a v této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp. doplnění s ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se vztahují k napadenému zákonu.

119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byly dány důvody stanovené § 99 odst. 1 jednacího řádu. K přijetí napadeného zákona tímto postupem totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s urychlením projednávání vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do 31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to za situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného procesu (včetně předpokládaného neschválení návrhu zákona v Senátu) bylo možné předpokládat, že nedojde k jeho včasnému přijetí. Zkrácené jednání tak bylo odůvodněno zcela standardní politickou situací, kdy opozice využila procesních prostředků stanovených jednacím řádem k prosazení svého nesouhlasného stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými vládní většina prosazovala své politické priority.

120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2 jednacího řádu ze strany opozice při projednávání návrhu napadeného zákona, jež směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednávání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu. Obě uvedená ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se tedy o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).

121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska právní úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje, tedy prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového opoždění došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o mimořádnou okolnost, neboť důsledky této situace předvídá právní úprava rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 92, 93 a 94).

122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze za těchto okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednávání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 94). Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím, aby za dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze (odkaz na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými konkrétními daty, že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. negativní reakci ze strany finančních trhů, i když sám nezpochybňuje význam uvedených faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost České republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).

123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu. Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku. Jak již bylo zdůrazněno, orgánem primárně příslušným k posouzení, zda se o takovouto situaci jedná, je vláda a posléze Poslanecká sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj k návrhu zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.

124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek její racionalizace (ve vztahu k negativním důsledkům případné obstrukce ze strany parlamentní menšiny) uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny. Přisvědčení jejich postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna artikulovat jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem rozpočtového roku, protože z nich již vychází předložený návrh státního rozpočtu, by vlastně znamenalo přiznat řádné zákonodárné proceduře, včetně jejích jednotlivých stadií, pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá žádný smysl a jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její časový aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b), se však Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou zákonodárnou proceduru chápe právě jako garanci volné politické soutěže a v jejím rámci též práv politické opozice.

125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nebyl dán legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pročež byla všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený zákon byl tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.

126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné vyjádřit se i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání čtyř návrhů zákonů, včetně napadeného zákona. K tomuto svolání došlo v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale ani vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit tak jeho možné dopady (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99). Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze parlamentní komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se této schůze a seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body. Posouzení, zda tomu tak v daném případě bylo, však není pouze otázkou nějakého abstraktního časového určení, nýbrž závisí i na posouzení okolností, za nichž byla schůze svolána. V daném případě došlo ke svolání mimořádné schůze v průběhu jiné řádné schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli poslanci obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné schůze ke čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od důvodnosti vyhlášeného stavu legislativní nouze. Pokud by totiž byl důvodný, tak by bylo logickým důsledkem této procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a 3. čtení během několika dní. V daném případě proto na tento postup dopadají výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně Poslanecké sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto krátkém čase, aniž by jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil obecně z hlediska ústavnosti, lze ale nepochybně označit za postup nežádoucí, k němuž by mělo docházet pouze výjimečně a ze závažných důvodů.

V.

Odložení vykonatelnosti

127. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 odlišil zásadní vady legislativního procesu, v jejichž důsledku vůbec nebyly splněny ústavní podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor), a vady vztahující se toliko k ústavním pořádkem garantovaným právům jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici (bod 103 nálezu). Ve druhém případě je přitom nezbytné posuzovat i časový odstup mezi přijetím zákona a podáním návrhu na jeho zrušení, jenž může vést ke zhojení porušení ústavního pořádku, resp. k odpadnutí derogačního důvodu (body 104 a 105 nálezu).

128. Obdobně jako v případě výše uvedeného nálezu podala skupina poslanců i v této věci návrh na zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho publikaci ve Sbírce zákonů, přičemž ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury. Byl tedy dán důvod, aby Ústavní soud přistoupil k jeho zrušení. Ústavní soud však v dané věci rovněž dospěl k závěru, že je dán podstatný důvod pro odložení vykonatelnosti nálezu, spočívající v negativních důsledcích zrušení tohoto zákona na státní rozpočet. Tento důvod přitom chápe v kontextu všech zákonů schválených a projednaných v rámci předmětného stavu legislativní nouze. Je-li tedy v dané věci dán totožný derogační důvod, jako tomu bylo ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10, musel Ústavní soud s ohledem na uplatněné materiální námitky zvažovat, zda by ponechání zákona v platnosti do 31. prosince 2011 současně nevedlo k vystavení adresátů napadeného zákona případným (tvrzeným) protiústavním důsledkům napadeného zákona. V důsledku postupu Ústavního soudu by totiž v takovém případě zůstaly v platnosti, byť jen přechodně, napadené předpisy, aniž by došlo rovněž k posouzení námitek vztahujících se k jejich obsahu.

129. Ústavnímu soudu proto nezbylo než nad rámec zjištěného derogačního důvodu posoudit i ostatní námitky navrhovatelů, jež by mohly zdůvodňovat zrušení zákona bez odkladu vykonatelnosti. Z tohoto důvodu Ústavní soud pokračoval v přezkumu napadeného zákona, přičemž posoudil jak zbývající otázku kompetence a ústavnosti zákonodárné procedury ve vztahu k Senátu, tak následně věcné námitky navrhovatelů proti napadenému zákonu.

VI.

Posouzení kompetence Senátu s ohledem na námitku odepření hlasovacího práva senátorům

130. Obdobně jako v případě Poslanecké sněmovny není ani ve vztahu k posouzení kompetence Senátu pochyb o jeho kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy. S ohledem na argumentaci navrhovatelů se však Ústavní soud musel vypořádat s námitkou týkající se odepření hlasovacího práva senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010. Vyhovění této námitce by totiž znamenalo, že o návrhu zákona rozhodoval Senát v nesprávném složení, což by mělo za následek, že návrh zákona nebyl dne 12. listopadu 2010 projednán a schválen kompetentním orgánem.

131. Ve vztahu k posouzení otázky, zda Senát projednal a schválil napadený zákon ve správném složení, zjistil Ústavní soud, že kromě senátorů, jejichž volební období se odvozuje od senátních voleb konajících se v roce 2006 a 2008, trval ke dni 12. listopadu 2010 mandát i senátorům zvoleným ve volbách v roce 2004, jejichž druhé kolo se konalo ve dnech 12. a 13. listopadu 2004. Současně již ale trval mandát i senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010.

132. S ohledem na to, že volby třetiny senátorů se podle čl. 17 odst. 1 Ústavy mohou konat již třicet dnů před uplynutím volebního období, vzniká po volbách v podstatě pokaždé situace, kdy po určitou dobu současně trvají mandáty jak nově zvolených senátorů, tak i senátorů zvolených v minulých řádných volbách, jimž ještě neuplynulo šestileté volební období. Důvodem této situace, kdy po určitou dobu nepřesahující třicet dnů mohou současně trvat mandáty až 108 senátorů, je to, že ačkoliv podle čl. 19 Ústavy vzniká mandát senátora zvolením, Ústava s touto skutečností nespojuje rovněž zánik mandátu dosavadního senátora za určitý volební obvod. Tento stav však neznamená, že by se, byť jen přechodně, zvýšil počet členů Senátu anebo že by dokonce po určitou dobu existovaly vedle sebe dva Senáty se shodnou zákonodárnou kompetencí. Je totiž nezbytné rozlišovat mezi počtem senátorů, kterým v určitém období trvá jejich mandát, a složením, v němž Senát v tomto období zasedá. Toto rozlišování, které se uplatní i ve vztahu k Poslanecké sněmovně, má totiž z hlediska uplatněné námitky zásadní význam.

133. Ústava stanovuje volební období zákonodárců a dobu zasedání příslušné komory odlišným způsobem. V případě Poslanecké sněmovny se za den zvolení, kterým počíná čtyřleté volební období, považuje (druhý) den voleb. Poslanecký mandát všech poslanců pak zaniká ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy uplynutím volebního období. Zvolením však nepočíná rovněž doba zasedání Poslanecké sněmovny, protože k tomu dochází až rozhodnutím prezidenta republiky o jeho svolání podle čl. 62 odst. b) Ústavy. Ten je povinen ho svolat nejpozději na třicátý den po dni voleb, přičemž neučiní-li tak, sejde se Poslanecká sněmovna podle čl. 34 odst. 1 Ústavy právě tento den. Od tohoto dne zároveň trvá její zasedání. Konec zasedání Poslanecké sněmovny pak stanovuje čl. 34 odst. 4 Ústavy tak, že k němu dochází uplynutím jejího volebního období nebo jejím rozpuštěním.

134. Na rozdíl od poslanců se v případě senátorů odvíjí jejich volební období od voleb příslušné třetiny senátorů ve smyslu čl. 16 odst. 2 věty druhé Ústavy. Zasedání Senátu je trvalé, a to počínaje dnem jeho svolání podle čl. 107 odst. 2 Ústavy. Lze konstatovat, že vzhledem k úpravě důvodů zániku mandátu připouští Ústava krátkodobě trvání jak mandátů dosluhujících, tak i nově zvolených poslanců nebo senátorů. Tato skutečnost ale nemá vliv na pevně stanovený počet členů komor Parlamentu podle čl. 16 Ústavy. Poslanecká sněmovna nebo Senát zasedají vždy právě v tomto pevně stanoveném počtu, a to pouze v jediném složení a jen v tomto složení mohou vykonávat svoji kompetenci. Pokud tedy ústavodárce nenavázal konec volebního období, a v případě Poslanecké sněmovny ani konec jejího zasedání, na den konání nových voleb, neomezil tím ani možnost výkonu kompetence obou komor Parlamentu v dosavadním složení po dobu vymezenou tímto přesahem zasedání do nového volebního období.

135. V případě Poslanecké sněmovny to znamená, že vzhledem k tomu, že její zasedání končí až uplynutím jejího volebního období, je tato až do konce svého zasedání oprávněna vykonávat svoji kompetenci ve svém dosavadním složení. Případné konání voleb do Poslanecké sněmovny, a v jeho důsledku vznik mandátů nových poslanců, nemá samo o sobě na tuto skutečnost z ústavního hlediska žádný vliv. Z čl. 34 odst. 4 Ústavy navíc a contrario vyplývá, že rozhodnutí prezidenta o svolání není důvodem konce zasedání dosavadní sněmovny, a tedy nově zvolená Poslanecká sněmovna může být svolána ke svému zasedání až po jeho konci.

136. Určitým způsobem odlišné řešení se uplatní ve vztahu k Senátu, neboť v jeho případě dochází k částečné obměně složení v průběhu jeho trvalého zasedání. Nedostatek výslovné ústavní úpravy vynahrazuje v případě Senátu právní úprava obsažená v jeho jednacím řádu, jež při časovém rozhraničení toho, kdy zasedá Senát v jakém složení, vychází v podstatě ze stejných východisek, jako je tomu v případě Poslanecké sněmovny. Složení, ve kterém Senát zasedá, je tedy ve smyslu § 24 a § 26 odst. 1 jednacího řádu Senátu vymezeno jeho funkčním obdobím.

137. Senát zasedá v obměněném složení od své první schůze (§ 24 odst. 2 a § 26 jednacího řádu Senátu), kterou se zároveň začíná jeho funkční období (srov. usnesení ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 47/10; U 2/60 SbNU 765). Až do tohoto dne trvá jeho dosavadní funkční období, a tedy zasedá ve svém dosavadním složení, což ale nemá vliv na trvání mandátu dosluhujících senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum následující první schůze zaniká mandát již uplynutím jejich volebního období ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy.

138. Ústavní soud zjistil, že napadený zákon byl přijat dne 12. listopadu 2010 na 25. schůzi Senátu v jeho 7. funkčním období, přičemž byl projednán a schválen potřebnou většinou hlasů (senátní tisk č. 365/1, usnesení č. 603) Senátem zasedajícím ve složení, jehož třetině vznikl mandát na základě volby třetiny senátorů v listopadu 2004. Všem senátorům, kteří se zúčastnili hlasování o návrhu zákona, trval dne 12. listopadu 2010 jejich mandát senátora.

139. Zároveň je z uvedeného zřejmé, že v době projednávání návrhu zákona nebyli senátoři zvolení ve volbách v říjnu 2010 součástí složení, v němž Senát ve smyslu čl. 16 odst. 2 a čl. 34 odst. 1 Ústavy zasedal. Z tohoto důvodu tak rovněž nemohlo dojít ani k odepření jejich hlasovacích práv. Ústavní soud tedy neshledal nedostatek kompetence orgánu, jenž vydal napadený zákon, pročež přistoupil k posouzení námitek vztahujících se k obsahu napadeného zákona.

VII.

Posouzení ústavní konformity snížení výše státní podpory i pro smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona

140. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah napadeného zákona, resp. alternativním petitem vymezených novelizujících ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého přezkumu na dvě hlavní části. V první řadě se jedná o otázku ústavnosti snížení výše státní podpory pro smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona (čl. II napadeného zákona). Druhou část představuje posouzení ústavnosti jednorázové daně ze státní podpory, na niž vznikl nárok v roce 2010 a jež byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010 (změna zákona o daních z příjmů čl. III napadeného zákona). Ústavní soud tak nejdřív přistoupil k posouzení první z uvedených otázek.

VII./a

Dikce napadeného ustanovení čl. II zákona č. 348/2010 Sb.

141. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem v této části je přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona, které zní následovně:

"Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.".

142. K tomuto znění je třeba dodat, že § 10 zákona o stavebním spoření stanovuje obecné podmínky pro vznik nároku na státní podporu, způsob jejího poskytování a její výši. Napadeným zákonem bylo toto ustanovení změněno tím způsobem, že výše zálohy státní podpory byla snížena z 15 % na 10 % z uspořené částky v kalendářním roce, ohraničené za tímto účelem maximální výší 20 000 Kč. Toto snížení se přitom podle citovaného přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem smlouvám o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření.

143. V obdobném rozsahu se v důsledku čl. II napadeného zákona vztahuje na všechny smlouvy i § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření, ve znění účinném od 1. ledna 2004. Podle tohoto ustanovení se částka úspor přesahující 20 000 Kč v jednom roce z hlediska posuzování nároků účastníka na státní podporu převádí do následujícího roku spoření pouze v případě, že uzavřená smlouva bude obsahovat prohlášení účastníka, že v rámci této smlouvy žádá o přiznání státní podpory, přičemž toto prohlášení nesmí účastník po dobu trvání smlouvy změnit. Tato podmínka se přitom dosud nevztahovala na smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003, neboť ve smyslu přechodného ustanovení čl. II zákona č. 423/2003 Sb. se na tyto smlouvy dosud vztahovalo znění § 10 odst. 3 zákona o stavebním spoření, v původním znění (resp. totožné znění § 10 odst. 4 tohoto zákona, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.), podle něhož nebyl případný převod částky přesahující maximální výši základu pro výpočet státní podpory (v té době 18 000 Kč) omezen.

VII./b

Obecně k ústavním principům zákazu retroaktivity a právní jistoty a řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy

144. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením se týkala jejich nepřípustných retroaktivních účinků a s tím souvisejícího zásahu do právní jistoty účastníků stavebního spoření. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně vymezil obsahy pojmu pravé a nepravé retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem [srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (viz výše), na jehož podrobné odůvodnění lze v této souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i navrhovatelé, dále též nález ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.]. O pravou retroaktivitu se jedná v případě, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104, Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák., Brno, 1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75). V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).

145. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo (srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227, nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92; Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15). Tento zákaz se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 - viz výše; nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.; nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06, N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). Jen v takovémto případě je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6 Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější.

146. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na právní názor, že "zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti" (Tichý, L. citováno podle bodu 144, s. 1102). Za jiný příklad přípustnosti pravé retroaktivity označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce (srov. nález ze dne 18. prosince 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07, N 228/47 SbNU 983, bod 19, nález ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09; N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.; body 53 a 54).

147. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě, že "je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva" (Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle kterého je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).

148. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity je nezbytné zmínit i pojem legitimního očekávání, jehož relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (viz výše); nález ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), body 80 a násl.]. Toto ustanovení stanoví právo každého pokojně užívat svůj majetek. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je přitom pojem "majetek" obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. Ústavní soud k tomuto principu v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva uvedl, že "z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (nález ze dne 8. března 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb., též nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).

149. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.

VII./c

Nárok na státní podporu podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010

150. Nárok účastníka stavebního spoření, který je fyzickou osobou, na státní podporu není nárokem z jeho smluvního vztahu se stavební spořitelnou. Byť tato smlouva představuje podmínku jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo na základě zákona o stavebním spoření. Tento zákon přitom nestanoví jen podmínky pro vznik uvedeného nároku, nýbrž i dva související nároky účastníků vůči stavební spořitelně, jejímž prostřednictvím je podle § 11 odst. 2 zákona o stavebním spoření nárok účastníků vůči státu uplatňován.

151. Stát podle § 10 odst. 1 zákona o stavebním spoření poskytuje státní podporu formou ročních záloh, jejichž výše se odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. První z uvedených nároků účastníka se týká připsání roční zálohy státní podpory na jeho účet. Stavební spořitelna uplatňuje písemnou žádostí u Ministerstva financí nárok na vyplacení této zálohy souhrnně za všechny účastníky vždy po uplynutí kalendářního roku. Výjimku představují pouze účastníci na základě smluv o stavebním spoření uzavřených před účinností zákona č. 423/2003 Sb., kteří ukončili stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku, neboť v jejich případě žádá stavební spořitelna o vyplacení státní podpory k 30. červnu kalendářního roku (čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb. ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.). Poté, co jí byla státní podpora poukázána, je povinna jednotlivé zálohy státní podpory zaevidovat na účtech účastníků. Ustanovení § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření pak stanoví vůči stavební spořitelně druhý související nárok, a to na výplatu záloh státní podpory. Tento nárok je podmíněn tím, že účastník po dobu 6 let ode dne uzavření smlouvy nenakládal s uspořenou částkou nebo v tomto období uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory použije na bytové potřeby (v tomto případě je možnost požádat o úvěr zpravidla vázána na uplynutí určité doby ve všeobecných obchodních podmínkách tvořících součást smlouvy o stavebním spoření). Splnění těchto podmínek kontroluje stavební spořitelna.

152. Vymezení těchto dvou nároků reflektuje způsob vyplácení státní podpory, nic však nemění na tom, že samotný nárok účastníka na státní podporu směřuje jen vůči státu. Zákon v tomto směru stanoví, že stát podporu poskytuje nikoliv jako celek za celou dobu spoření, nýbrž průběžně formou ročních záloh, jejichž výše se určuje podle skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. Tato skutečnost vybízí k závěru, že pojem nároku na státní podporu je pouze označením pro souhrn samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé kalendářní roky. Byť přitom zákon používá pojem nároku na státní podporu v některých svých ustanoveních (např. § 5 odst. 11, § 10 odst. 4), jeho obsah na žádném místě blíže nevymezuje. Naopak lze poukázat na terminologii, kterou používá zákon o stavebním spoření na jiných svých místech. Např. ustanovení § 4 odst. 3 výslovně stanovuje podmínku pro vznik nároku na státní podporu za příslušný kalendářní rok. Ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona upravuje dokonce způsob uplatnění nároku účastníka na vyplacení zálohy státní podpory vždy po uplynutí kalendářního roku. Posledně uvedený nárok přitom nelze zaměňovat s nárokem na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jenž se sice vztahuje na státní podporu jako celek, týká se však vyplacení již poukázaných záloh ze strany stavební spořitelny. Vycházeje z uvedených ustanovení a systematiky zákona o stavebním spoření tak Ústavní soud přisvědčil výkladu, podle kterého je třeba nároky na státní podporu posuzovat samostatně vždy ve vztahu k určitému kalendářnímu roku. Takovýto nárok je přitom totožný s tím, který zákon vymezuje v § 11 odst. 2 jako nárok účastníka na vyplacení zálohy státní podpory.

153. K uplatnění uvedeného nároku účastníka vůči státu ze strany stavební spořitelny dochází podáním příslušné žádosti u Ministerstva financí. Je-li této žádosti vyhověno, poukáže ministerstvo zálohy stavební spořitelně, která je připíše na účty účastníků. Nárok na státní podporu je sice nárokem vůči státu, ten však splní svoji povinnost již poukázáním předmětných částek stavební spořitelně. Tyto částky tak budou pouze evidovány na účtu účastníka, aniž by se staly jeho vlastním příjmem. Tím se totiž stanou až jejich vyplacením, pokud budou splněny podmínky pro vznik nároku na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.

154. Podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 měli účastníci stavebního spoření za předpokladu, že splní další zákonem stanovené podmínky, nárok na připsání ročních záloh státní podpory na svůj účet ve výši stanovené zákonem v době, kdy došlo k uzavření smluv (srov. přechodné ustanovení čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb.). Podle původního znění § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření činila poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z částky 18 000 Kč. Novelou provedenou zákonem č. 423/2003 Sb. byla výše zálohy státní podpory změněna na 15 % z ročně uspořené částky, tentokrát však maximálně z částky zvýšené na 20 000 Kč. Tato změna se však týkala pouze smluv uzavřených po 31. prosinci 2003, neboť u těch dosavadních byla výše ročních záloh státní podpory zachována v nezměněné výši. Maximální výše těchto ročních záloh tak činila 4 500 Kč u smluv uzavřených do 31. prosince 2003 a 3 000 Kč u smluv uzavřených po tomto datu.

VII./d

Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření

155. Ustanovení čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona, působí účinky nepravé retroaktivity, protože jím do budoucna dochází ke změně obsahu právního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem.

156. Tento vztah vzniká uzavřením smlouvy o stavebním spoření, pokud fyzická osoba v jejím rámci požádá o přiznání státní podpory. Jeho změna se přitom týká stanovení výše, v jaké by mělo dojít v jednotlivých letech doby trvání stavebního spoření ke vzniku nároku účastníka na státní podporu, resp. na připsání roční zálohy státní podpory. V důsledku uvedeného přechodného ustanovení totiž dochází ke snížení výše ročních záloh státní podpory, na které vznikne nárok po 31. prosinci 2010, pro všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření. Tato změna se však nedotkne nároků na státní podporu (resp. nároků na vyplacení záloh státní podpory) za předchozí kalendářní roky, neboť tyto nároky vznikly splněním zákonem stanovených podmínek nejpozději k 31. prosinci 2010, tedy před účinností napadeného zákona. Stejným způsobem se tato změna promítne i do nároku účastníka vůči stavební spořitelně na vyplacení státní podpory jako celku, neboť ta bude sestávat z jejích ročních záloh poukázaných jak ve výši podle dosavadních právních předpisů, tak ve výši určené podle nové právní úpravy.

157. Pokud ale Ústavní soud dospěl k závěru o nepravé retroaktivitě napadeného ustanovení, musel se rovněž vypořádat s otázkou její přípustnosti. Ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně. Ústavní soud musel tedy posoudit, zda na straně účastníků, kteří uzavřeli smlouvu o stavebním spoření do 31. prosince 2010, není dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonem stanovené výše záloh státní podpory, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na jeho snížení. Takovýto zájem, který by se obecně týkal všech účastníků stavebního spoření, ale v dané věci neshledal.

158. Navrhovatelé formulovali několik důvodů (případně se ztotožnili s důvody obsaženými ve stanovisku Asociace českých stavebních spořitelen) pro zachování dosavadní právní úpravy. Ve svém návrhu zdůraznili požadavek její stálosti s ohledem na dlouhodobý charakter stavebního spoření, zkušenost z legislativního řešení podle čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb., jakož i případné negativní dopady na individuální postavení jednotlivých účastníků stavebního spoření, zejména zhoršení zhodnocení jejich úspor nebo prodloužení doby spoření ve vztahu k dosažení cílové částky (na což je navázáno úrokové zvýhodnění) i doby případného trvání překlenovacího úvěru a povinnosti platit z něho úrok. Po zvážení těchto důvodů však Ústavní soud nemohl argumentaci navrhovatelů přisvědčit.

159. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu nevyjímaje.

160. Z definice cílové částky podle § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření, k jejímuž určení (i když s možností změny) dochází již při uzavření smlouvy pro celou dobu jejího trvání, vyplývá, že se do její výše promítá předpokládaná výše státní podpory určená podle právních předpisů účinných v době uzavření smlouvy. Od cílové částky se pak odvíjí výše tzv. překlenovacího úvěru, který podle § 5 odst. 5 zákona může stavební spořitelna účastníkovi poskytnout v případě, kdy tento ještě nemá nárok na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření. Ústavní soud ale podotýká, že dovozovat neměnnost výše státní podpory bez dalšího pouze z uvedené konstrukce cílové částky nelze. Aniž by měl přitom jakkoliv v úmyslu relativizovat námitky navrhovatelů, že se tato změna může fakticky promítnout k tíži některých účastníků stavebního spoření nebo stavebních spořitelen (např. v menším rozsahu finančních prostředků pro poskytování úvěru a s tím spojeným prodloužením čekací doby na jeho poskytnutí), zůstává skutečností, že změnou výše státní podpory nedochází ke změně smlouvou stanovené cílové částky ani práv a povinností stran této smlouvy, jež jsou na tuto částku navázány. Změna se tak ve vztahu k cílové částce promítá pouze do toho, že k jejímu dosažení budou účastníci stavebního spoření muset naspořit částku zvýšenou o sníženou část státní podpory, tedy ve větším rozsahu, než s ohledem na její dosavadní výši očekávali. Tento faktický důsledek je ale z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo nezbytné postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního hlediska ochranu přiznat nelze.

161. Ústavní soud nakonec nepovažoval za ústavněprávně relevantní ani poukaz na to, že v případě novely provedené zákonem č. 423/2003 Sb. zvolil zákonodárce jiný způsob řešení časového střetu právních norem, když ve vztahu ke starým smlouvám ponechal výši státní podpory nezměněnou. Zákonodárce se samozřejmě mohl rozhodnout i pro jiné řešení, pokud by toto řešení nebylo v rozporu s ústavním pořádkem. Napadené ustanovení tak nepředstavuje nepřípustnou nepravou retroaktivitu, pročež Ústavní soud neshledal důvod pro závěr o porušení principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

162. Za opodstatněnou Ústavní soud nepovažoval ani námitku neodůvodněné diferenciace mezi účastníky stavebního spoření, jež spočívala v tom, že v případě smluv uzavřených do 31. prosince 2003 dojde ke snížení státní podpory o 56 %, tedy ze 4 500 Kč na 2 000 Kč, zatímco v případě smluv uzavřených od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2010 pouze o 33 %, tedy z 3 000 Kč na 2 000 Kč. O porušení zásady rovnosti by se podle Ústavního soudu jednalo pouze v případě, že by nové stanovení výše ročních záloh bylo projevem libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a práv (srov. nález ze dne 25. června 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.). Pokud se však zákonodárce rozhodl do budoucna sjednotit výši státní podpory pro všechny účastníky stavebního spoření, nelze případnou diferenciaci v nominálním nebo procentuálním rozsahu snížení oproti výchozí částce považovat bez dalšího za nedůvodnou nebo svévolnou. Tento nepoměr je pouze nezbytným důsledkem tohoto opatření.

163. Poslední námitka navrhovatelů ve vztahu k čl. II napadeného zákona se týkala porušení práva vlastníků stavebních spořitelen na podnikání. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž tohoto práva se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001, N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.). Podle Ústavního soudu toto ustanovení nebrání zákonodárci přijmout takové změny, jež se dotýkají dosavadních zákonem stanovených podmínek pro podnikání v určité oblasti. Posuzovaná změna přitom nepředstavuje zásah do podstaty a smyslu tohoto práva a ani navrhovatelé v této souvislosti neuvedli žádné relevantní argumenty. Stavební spořitelny totiž musí počítat s tím, že výše státní podpory není neměnná a že v budoucnosti bude docházet k její změně, čemuž se musí v takovém případě přizpůsobit. Vzhledem k nové výši státní podpory navíc Ústavní soud nezastává názor, že by se z pohledu práva na podnikání jednalo o změnu zásadní, resp. změnu, které by bylo možné přisuzovat rdousící účinky. Zároveň dodává, že mu na tomto místě nepřísluší hodnotit obecnou námitku rizika vzniku souvisejících arbitrážních sporů ze strany dotčených zahraničních vlastníků stavebních spořitelen.

VII./e

Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření

164. Ústavní soud se v rámci přezkumu čl. II napadeného zákona zabýval i další námitkou týkající se jeho retroaktivních účinků, a to ve spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření. Pro úplnost je třeba uvést, že navrhovatelé tuto námitku neuplatnili ve svém původním návrhu, byla však obsažena ve vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen, se kterým se navrhovatelé ztotožnili.

165. Zákon o stavebním spoření ve svém původním znění umožňoval, aby se částka přesahující maximální výši úspor, ze kterých se počítala výše státní podpory (tehdy 18 000 Kč), bez omezení převedla do následujícího roku za účelem posuzování nároků účastníka na státní podporu. Od účinnosti novely zákona o stavebním spoření č. 423/2003 Sb. byla možnost takovéhoto převodu podmíněna tím, že účastník stavebního spoření požádal o přiznání státní podpory již v rámci smlouvy při jejím uzavření a toto prohlášení nebylo po dobu trvání smlouvy měněno. Tato podmínka se však týkala jen smluv uzavřených po 31. prosinci 2003. Až v důsledku čl. II napadeného zákona došlo do budoucna k jejímu vztažení na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byly uzavřeny.

166. I v tomto případě působí napadené ustanovení pouze s účinky nepravé retroaktivity. V případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2010, sice dochází ke změně právního vztahu mezi nimi a státem, tato změna se ale nijak nedotýká nároku na státní podporu, na jejíž zálohy za uplynulé roky vznikl nárok právě v důsledku převodu určité částky do následujících let, a nelze ji vztáhnout ani na převyšující částku za období do 31. prosince 2010, neboť vůči ní se ještě uplatní dosavadní právní úprava, a tedy se převede za účelem posouzení nároku účastníka na státní podporu do následujícího roku. Změna se tak dotkne pouze částky úspor za období předcházející účinnosti napadeného zákona, která by i po převodu do aktuálního roku převyšovala maximální částku úspor, z níž lze stanovit výši roční zálohy státní podpory. Tato částka tak zůstane jako součást úspor dál na účtu účastníka stavebního spoření bez možnosti převedení. Ani v tomto případě však nelze pod princip ochrany důvěry v právo podřadit případné očekávání účastníků, že z této částky bude v průběhu příštích let vyplacena státní podpora v určité výši. Ústavní soud proto ani v tomto bodu neshledal závěr o nepřípustnosti nepravé retroaktivity.

VIII.

Posouzení ústavní konformity změny zákona o daních z příjmů, kterou se stanovuje zvláštní daň ze státní podpory stavebního spoření za rok 2010 ve výši 50 %

167. Napadený zákon svým čl. III mění a doplňuje zákon o daních z příjmů tím způsobem, že stanoví novou jednorázovou daň ze státní podpory, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Před posouzením námitek navrhovatelů považuje Ústavní soud za nezbytné vymezit obsah předmětné daně, jakož i některá obecná kritéria přezkumu ústavnosti daní.

VIII./a

Dikce napadených ustanovení

168. Ústavní soud přistoupil k posouzení námitek navrhovatelů k obsahu napadeného zákona s ohledem na důvody pro odklad vykonatelnosti nálezu, kterým se tento zákon ruší. Z tohoto důvodu připomíná, že předmětem jeho posouzení i v této části je stále tento zákon, nikoliv jednotlivá novelizovaná ustanovení zákona o daních z příjmů, vymezená v eventuálním petitu. Za účelem lepší přehlednosti přezkoumávané části napadeného zákona však Ústavní soud považuje za vhodné uvést jeho znění v podobě novelizovaných ustanovení zákona o daních z příjmů. Tam, kde se návrh týká pouze části ustanovení, je tato skutečnost dodatečně uvedena. Ustanovení zákona o daních z příjmů ve znění novelizovaném čl. III napadeného zákona zní:

"§ 4

Osvobození od daně

(1) Od daně jsou osvobozeny

...

s) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), s výjimkou příspěvku, na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010,

...

§ 8

Příjmy z kapitálového majetku

(2) Za příjmy z kapitálového majetku se dále považují

...

c) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010.

(3) Příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... jsou samostatným základem daně pro zdanění zvláštní sazbou daně (§ 36).

(4) Plynou-li příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... ze zdrojů v zahraničí, jsou nesnížené o výdaje základem daně (dílčím základem daně). ..."

[v § 8 odst. 3 a 4 zákona o daních z příjmů je předmětem řízení pouze část vymezená slovy "a c)"].

"§ 36

Zvláštní sazba daně

(8) Příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010, podléhá dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně ve výši 50 %.".

169. K uvedenému znění Ústavní soud dodává, že čl. III bod 1 napadeného zákona nestanovil jen nové znění § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, nýbrž ním došlo ke zrušení původního znění tohoto ustanovení, podle něhož byly od daně z příjmů fyzických osob osvobozeny "úroky z vkladů ze stavebního spoření, včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního zákona.". Tyto úroky jsou tak od 1. ledna 2011 zdaňovány jako příjem z kapitálového majetku.

VIII./b

Základní východiska pro posouzení ústavnosti daně

170. Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře opakovaně vyjádřil ke kritériím přezkumu ústavnosti daní. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke stanovení daní a poplatků, zároveň však ústavně aprobuje omezení vlastnického práva, k němuž v souvislosti s jejich stanovením, vyměřením a výběrem dochází (srov. nález ze dne 1. června 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05, N 113/37 SbNU 463). Daň je totiž ukládána ve veřejném zájmu, kterým je získání příjmů státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí státu (nález ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08, N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb., body 40 a 41).

171. Při posouzení omezení základního práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny za účelem stanovení daně posuzuje Ústavní soud v první řadě to, zda k tomuto omezení dochází na základě zákona a v jeho mezích (srov. nález ze dne 11. října 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95, N 59/4 SbNU 91, 265/1995 Sb.; nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04, N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.). Dále musí daňová povinnost obstát z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zásah do vlastnického práva nesmí vést k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, že by došlo ke "zmaření samé podstaty majetku", tj. ke "zničení majetkové základny" poplatníka (srov. nález ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), resp. že by "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení" (nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Rovněž nesmí být v rozporu s ústavním principem rovnosti, a to jak neakcesorické, plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv podle čl. 1 odst. 1 Listiny, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 43, dále nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 - všechny viz výše).

172. Pro stanovení daňové povinnosti se uplatní i požadavky vyplývající ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež se obecně vztahují na tvorbu právních předpisů. Jedná se především o požadavek určitosti, princip právní jistoty a zákaz retroaktivity (k jeho obsahu viz část VII./b nálezu).

173. Pro bližší vymezení ústavních kritérií pro stanovení daně Ústavní soud odkazuje na výše citované nálezy, zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, přičemž dál se bude zabývat pouze vlastním přezkumem napadené daňové povinnosti.

VIII./c

Konstrukce napadené daně

174. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. c) zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného zákona, stanoví jednorázovou daňovou povinnost fyzickým osobám, jejímž předmětem je státní podpora, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Z hlediska vymezení předmětu daně je třeba uvést, že pojem "příspěvek fyzickým osobám ..., na který vznikl nárok v roce 2010" označuje s ohledem na dobu vzniku nároku státní podporu za uvedený kalendářní rok.

175. Daňová povinnost se na tuto státní podporu vztahuje pouze v případě, že k jejímu poukázání stavební spořitelně došlo po 31. prosinci 2010. Tato podmínka je významná z toho hlediska, že v případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 a ukončili stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku 2010, došlo k poukázání záloh státní podpory stavební spořitelně ještě v roce 2010 (srov. bod 151). Tato skutečnost vyplývá nejen z příslušných lhůt pro uplatnění a poskytnutí záloh státní podpory, nýbrž s ní koresponduje, jak zjistil Ústavní soud z veřejně přístupných základních ukazatelů vývoje stavebního spoření za jednotlivé kvartály roku 2010 (podle internetové stránky Ministerstva financí, www.mfcr.cz), i nárůst reálně vyplacené státní podpory mezi 3. a 4. kvartálem roku 2010 o přibližně 0,5 mld. Kč. Státní podpora poukázaná stavební spořitelně v tomto období tak není předmětem daně.

176. Daň je vybírána srážkou podle zvláštní sazby ve výši 50 %, přičemž plátcem daně je Ministerstvo financí jako poskytovatel státní podpory. Ke srážce daně dochází současně s poukázáním záloh státní podpory za rok 2010, v důsledku čehož ji stavební spořitelny obdrží již ve výši po zdanění. Zvláštností této konstrukce způsobu placení daně je to, že ke sražení daně dojde bez ohledu na to, kdy a zda se poukázaná státní podpora skutečně stane příjmem účastníka. K tomu totiž dochází až vyplacením státní podpory (nikoliv připsáním na účet) ze strany stavební spořitelny. Pokud by přitom mezitím zaniklo právo účastníka na státní podporu evidovanou na jeho účtu, byla by stavební spořitelna povinna tuto částku vrátit právě ve výši, v jaké jí byla ze strany Ministerstva financí poukázána, tedy ve výši po sražení daně.

177. Ústavní soud nakonec poznamenává, že podle § 4 odst. 1 písm. t) zákona o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. prosince 2010, byla státní podpora jako příspěvek ze státního rozpočtu podle zvláštního zákona osvobozena od daně. Napadeným zákonem sice nedošlo ke změně tohoto ustanovení, novým zněním § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů však bylo osvobození státní podpory výslovně stanoveno s tím, že se ale nevztahuje na státní podporu, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Výčet příjmů, jež jsou osvobozeny od daně, tak byl upraven s ohledem na novou mimořádnou daň.

VIII./d

Vlastní přezkum daňové povinnosti

178. Napadeným zákonem nedochází přímo ke snížení výše záloh státní podpory za rok 2010, protože ta zůstává formálně dál zachována ve stejné výši. Pokud by se zákonodárce rozhodl pro její přímě snížení, mohl postupovat buď změnou výše státní podpory se zpětným stanovením účinnosti pro rok 2010, což by nepochybně bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, nebo přistoupit k dodatečné změně obsahu již vzniklého nároku v případě těch účastníků stavebního spoření, kteří mají nárok na státní podporu za rok 2010, tato jim však zatím nebyla poukázána. Zákonodárce nezvolil ani jednu z uvedených přímých možností, nýbrž stanovil ze státní podpory za rok 2010 mimořádnou srážkovou daň pro ty účastníky, jimž ještě nebyla poukázána ze strany stavební spořitelny. Tím dosáhl stejného účinku, k jakému by vedlo dodatečné snížení trvajících nároků na předmětnou státní podporu.

179. Ústavní soud na tomto místě nijak nezpochybňuje, že i příjmy poskytované ze státního rozpočtu nebo jiných veřejných rozpočtů mohou být předmětem daňové povinnosti. S tím nakonec počítá i zákon o daních z příjmů, který řadu těchto příjmů osvobozuje od daně [srov. např. § 4 odst. 1 písm. i) nebo t) citovaného zákona, v platném znění]. Účel zdanění se však v takovémto případě odlišuje od zdanění jiných příjmů, neboť nevede k posílení příjmové části státního rozpočtu. Ve své podstatě se jedná o nepřímou formu snížení jeho výdajů, resp. stanovení jejich výše, neboť jeho prostřednictvím zůstává část výdaje dále ve státním rozpočtu nebo se do něj vrací. Takováto forma tak má svůj význam především tehdy, je-li s ní spojen i nějaký jiný účel (např. vyjádření rovnosti postavení státu a jiných subjektů v určitých právních vztazích). K jejímu využití by přitom mělo docházet v kontextu celkového vymezení určitého plnění ze státního rozpočtu, aby její výsledná výše odrážela účel sledovaný jejím poskytováním. Je-li totiž příspěvek ze státního rozpočtu poskytován za určitým účelem, měla by být výše daně z tohoto příspěvku stanovena v kontextu se stanovením výše tohoto příspěvku, neboť jinak by tento příspěvek nemusel plnit předpokládaný účel.

180. Aniž by Ústavní soud jakkoliv posuzoval výši státní podpory, lze předpokládat, že zákonodárce ji původně určil v přesvědčení o její vhodnosti pro dosažení sledovaného účelu, a to za současného zvážení její únosnosti z hlediska možností státního rozpočtu. Součástí určení této výše přitom bylo i osvobození státní podpory od daně z příjmů fyzických osob. Ústavní soud nezastává názor, že by snížení části státní podpory a její následné zdanění bylo možné obecně považovat za opatření identická, a je si vědom široké míry uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti. V posuzované věci ale došlo napadeným zákonem ke stanovení jednorázové srážkové daně z příspěvku ze státního rozpočtu, na jehož připsání na účet v konkrétní výši již sice vznikl nárok, samotný se však ještě nestal příjmem účastníka. Takto vymezená daňová povinnost se od dodatečného snížení nároku na státní podporu s účinky do budoucna, tedy druhé výše zmiňované alternativy, liší pouze svým označením a sama představuje přímé snížení již vzniklého nároku na státní podporu. Forma daně vybírané srážkou, kterou provede přímo Ministerstvo financí při poukázání státní podpory bez toho, aby bylo postaveno najisto, zda předmětný příjem určitému účastníkovi vůbec vznikne, tento závěr už jen potvrzuje. Z výše uvedených důvodů má tedy Ústavní soud za to, že stanovením této daňové povinnosti došlo ke změně právního vztahu mezi státem a účastníkem stavebního spoření, jehož součástí byl i nárok účastníka na vyplacení státní podpory za rok 2010. Tento právní vztah tak nelze hodnotit jako nezávislý a nesouvisející s případným právním vztahem vyplývajícím z povinnosti platit daň ze státní podpory, nýbrž na oba je nezbytné nahlížet jako na soubor práv a povinností tvořících jeden celek.

181. Právní závěr, že předmětnou daň je třeba v rámci přezkumu ústavnosti považovat nikoliv za daň, nýbrž za změnu právního nároku, se promítá do ústavních kritérií pro její posouzení. Slouží-li určité ústavní principy a základní práva k ochraně jednotlivce před zásahem ze strany veřejné moci, nemůže míra této ochrany být v jednom ze dvou srovnatelných případů nižší jen z toho důvodu, že zákonodárce použil pro stejnou regulaci odlišné označení. V daném případě tak nelze obsah daňové povinnosti ve vztahu k budoucímu příjmu spočívajícímu v předmětné státní podpoře posuzovat prizmatem aprobovaného zásahu do vlastnického práva. Naopak je nezbytné vypořádat se s otázkou změny již vzniklého právního nároku účastníků stavebního spoření na státní podporu za rok 2010, a to z hlediska principu právní jistoty.

182. Napadený zákon nabyl účinnosti v době, kdy dotčení účastníci stavebního spoření již měli individualizovaný právní nárok na státní podporu za rok 2010, neboť v průběhu tohoto roku splnili všechny zákonem stanovené podmínky pro jeho vznik. Není přitom rozhodující, že v tomto okamžiku ještě nedošlo k poukázání této částky ze strany státu nebo k jejímu vyplacení ze strany stavební spořitelny. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že právě ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Toto ustanovení se totiž nevztahuje jen na již nabytý (existující) majetek, nýbrž poskytuje též ochranu legitimnímu očekávání nabytí takovéhoto majetku (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a sp. zn. Pl. ÚS 9/07 - oba viz výše).

183. Ústavnímu soudu proto nezbylo než posoudit, zda dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu obstojí s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření, kteří splnili zákonem stanovené podmínky pro jeho vznik. Takto vymezenou důvěru v právo neboli legitimní očekávání na straně účastníků přitom považuje za ekvivalentní té, jež je určující i pro posouzení přípustnosti retroaktivních účinků právní normy. To znamená, že připuštění zásahu do této důvěry lze akceptovat pouze výjimečně, a to z důvodů, jež byly výše formulovány jako odůvodňující výjimku ze zásady zákazu pravé retroaktivity (bod 146). Poněvadž však Ústavní soud v dané věci žádný takovýto případ neshledal, dospěl k závěru, že daň stanovená některými ustanoveními zákona o daních z příjmů, jež byla doplněna na základě čl. III napadeného zákona, je v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu.

184. S ohledem na uvedený závěr o nepřípustnosti dodatečného snížení nároku na státní podporu se Ústavní soud již nezabýval námitkou svévole při stanovení sazby daně ani nerovnosti v rámci skupiny těch účastníků stavebního spoření, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 (body 24 a 151).

IX.

Formulace výrokové části nálezu a odklad vykonatelnosti

185. Ústavní soud připomíná, že napadený zákon byl přijat způsobem, jenž je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny, a je tedy důvodem pro jeho zrušení. Zároveň ale shledal existenci důvodu pro odklad vykonatelnosti tohoto nálezu do 31. prosince 2011. Poněvadž by ale takovýto odklad vedl k tomu, že by napadený zákon byl dál aplikovatelný a současně navrhovatelé namítali i jeho obsahový nesoulad s ústavním pořádkem, přistoupil Ústavní soud i k posouzení jejich věcných námitek. V rámci tohoto přezkumu přitom shledal nad rámec uvedeného derogačního důvodu rovněž rozpor podstatné části čl. III napadeného zákona s principem právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a současně legitimním očekáváním účastníků stavebního spoření ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu. Tato skutečnost i s ohledem na obsah tohoto ustanovení napadeného zákona vylučuje, aby se ve vztahu k němu odklad vykonatelnosti uplatnil. Poněvadž k předmětným srážkám daně dochází právě v tomto období, zvažoval Ústavní soud možnost zrušit v této části napadený zákon již ke dni jeho účinnosti. K takovémuto kroku ale nepřistoupil, neboť případné vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů až poté, co došlo ke sražení daně ve smyslu napadeného zákona, by vzhledem k legitimnímu očekávání dotčených účastníků stavebního spoření nemohlo mít vliv na možnost uplatnění jejich nároku na vyplacení státní podpory za rok 2010 v jeho plné výši. Jejich nárok nebyl napadeným zákonem dotčen. Ústavní soud tedy přistoupil ke zrušení této části napadeného zákona ke dni jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

186. Takto stanovená vykonatelnost se ale neuplatní ve vztahu k bodu 1 čl. III napadeného zákona v tom rozsahu, kterým zrušil § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, v dosavadním znění. Podle tohoto ustanovení se osvobození od daně vztahovalo i na "úroky z vkladů ze stavebního spoření, včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního zákona.". Vzhledem k tomu, že derogační důvody ve vztahu k čl. III se týkaly jen těch jeho bodů, jež doplňovaly zákon o daních z příjmů o právní úpravu daně ze státní podpory za rok 2010, a nikoliv nesouvisejícího zrušení osvobození předmětných úroků od daně z příjmů fyzických osob, rozhodl Ústavní soud tak, že toto ustanovení v této části zrušil až dnem 31. prosince 2011, tedy stejným dnem jako ostatní ustanovení napadeného zákona, při nichž byl derogační důvod shledán pouze ve vztahu k legislativní proceduře.

187. Ze všech těchto důvodů proto rozhodl Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak, jak je uvedeno ve výroku nálezu.

1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka

Hlasoval jsem proti přijetí obou vyhovujících výroků, maje za to, že návrh měl být in extenso zamítnut. Vedly mne k tomu následující důvody:

I. Poco sostenuto - vivace

Překročil jsem nejprve směrem zpět její hranici a při procházce historií si pak všímal okamžiků vyjádřeného vlastenectví, společenské sounáležitosti, solidarity, bratrství, důvěry a naděje, jakož i s nimi často spojených příkladů odříkání a obětí ve prospěch celku.

Podotýkám, že jsem se přitom ani nemusel vrátit až třeba k (*)"? ????', ????????? ???????µ?????? ??? ???? ???µ???, ???? ?????? ??µ??? ?????µ????", neboť i v českých dějinách lze nalézt z tohoto pohledu celou řadu hvězdných okamžiků:

1357

Dne 9. července položil Karel IV. slavnostně základní kámen k novému mostu přes Vltavu.

"Ze všech mostů je Karlův nejpevnější, tak vypravují, protože při jeho stavbě měli vápno vejci rozdělané. I bylo jich potřeba nepočítaných kop na šestnácte jeho mohutných oblouků, na tolik pilířů, na tolik ohromného zdiva.

V Praze ani tolik vajec nesehnali ... Proto nařídil Karel IV. všem městům v Českém království, aby každé poslalo určitý počet kop vajec na stavbu pražského mostu ...

... Také z Velvar jich poslali na celý vůz, ochotně, rádi, a myslili, jak se zachovají ..." (srov. A. Jirásek, Staré pověsti české, Praha 1988, str. 143-144).

1420

"Mimořádné okolnosti vyžadovaly mimořádná řešení, takže nově příchozí odkládali přebytečné věci ve prospěch celé obce do pověstných kádí. Takto získané prostředky sloužily potřebám komunity v situaci, kdy se Tábor teprve budoval a postrádal hospodářské zázemí, organické vazby s nejbližším okolím i zásoby potravin. Kádě byly nouzovým řešením, které obyvatelům umožnilo překlenout obtížné první měsíce. Bez principu solidarity, připomínající evropské levici 19. a 20. století spotřební komunismus, nemohl Tábor ve svých počátcích existovat. Praktický zřetel se opět splýval s myšlenkou harmonie společenských vztahů, předjímající soulad nebeského království ... Analogický způsob zabezpečení existence zvolili ve chvílích nebezpečí a izolace i písečtí husité, kteří možná s myšlenkou společných kádí přišli jako první." (srov. P. Čornej, Velké dějiny zemí Koruny české, V., 1402-1437, Praha-Litomyšl 2000, str. 236-237).

1868-1883

Národ sobě.

"... roznícena vrozená láska k domácímu umění v zlatém chrámě našem nad Vltavou stravou, kteráž mu tam byla podávána." (srov. H. Konečná a kol., Čtení o Národním divadle, Praha 1983, str. 35).

Svého času jsem se tak při psaní dějin Jílového u Prahy dozvěděl, že "dne 16. května 1868 se zúčastnili zástupci Jílového, pěvecký spolek Horymír s praporem a další zájemci položení základního kamene Národního divadla ... Při různých příležitostech se prováděly sbírky na Národní divadlo. Po požáru činil příspěvek z Jílového přes 1000 zlatých. Znovuotevřené divadlo navštívilo 17. dubna 1885 okolo 600 osob, na Prodanou nevěstu se jich 14. června 1885 z města a okolí vydalo 568." (srov. S. Balík, Jílové od revolučního roku 1848 do pádu monarchie (1849-1918), in: E. Šmilauerová a kol., Jílové u Prahy, Jílové u Prahy 1987, str. 96-97).

1919-1924

Z podnětu ministra financí Aloise Rašína proběhly veřejné sbírky na zlatý poklad Republiky československé. Mnozí o těchto sbírkách slýchali vyprávět své prapředky.

Rašín v letech 1921-1922 "prosadil na funkci ministra financí svého blízkého spolupracovníka Augustina Nováka, který za jeho účinné podpory vytvářel do konce 1921 předpoklady pro zvýšení hodnoty koruny ráznými úspornými opatřeními ... Základním příznivým předpokladem byl však úspěšný postup poválečné hospodářské obnovy. Zatímco v sousedním Německu začala superinflace, v ČSR jako jediné středoevropské zemi se podařilo inflaci zastavit a 1922 hodnota československé koruny výrazně stoupla." (srov. Politická elita meziválečného Československa 1918-1938. Kdo byl kdo, Praha 1998, str. 209).

1968

Sbírka na obnovení zlatého pokladu. Mnozí si ji pamatují, jiní by o ní měli mít povědomí z vyprávění svých předků.

1992

"My, občané České republiky v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, v čase obnovy samostatného českého státu, věrni všem dobrým tradicím dávné státnosti zemí Koruny české i státnosti československé, odhodláni budovat, chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, jako svobodný a demokratický stát, založený na úctě k lidským právům a na zásadách občanské společnosti, jako součást rodiny evropských a světových demokracií, odhodláni společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu, prostřednictvím svých svobodně zvolených zástupců přijímáme tuto Ústavu České republiky."

2011

(*)????????µ???

Nálezem Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 zajištěno účastníkům stavebního spoření střádajícím měsíčně 1 500 Kč připsání další části ročního státního příspěvku za rok 2010, odpovídající výši maximálně 8,20 Kč denně. Po dobu jednoho roku tak této skupině umožněno každou neděli ve svatém supermarketu přikoupit plato jogurtů v akci na celý příští týden. Lze posléze díky pravidelné celoroční konzumaci vápníku u tohoto segmentu populace očekávat zpevnění páteře?

II. Allegretto

Sobota, 16. dubna 2011, 15:00 hod., Dvořákova síň Rudolfina. Česká filharmonie, dirigent Ken-Ičiro Kobajaši. Na programu Ludwig van Beethoven, Symfonie č. 1 C dur op. 21 a po přestávce Symfonie č. 7 A dur op. 92.

V tištěném programu založen zvláštní list Česká filharmonie pro Japonsko. Před zahájením koncertu učiněna výzva, aby posluchači podpořili "charitativní sbírku příspěvkem do kasiček umístěných ve Foyer Dvořákovy síně Rudolfina.".

O pauze kasičky z průhledného plexiskla zaplněny bankovkami.

Příspěvky od těch, kteří by si přáli získat pro sebe za dobu jednoho roku 8,20 Kč denně navíc?

Symfonii č. 7 A dur zahrála po přestávce Česká filharmonie, jejíž hráči se vzdali honoráře ve prospěch zkoušeného Japonska - a přeji si nyní, aby to vyznělo jako nejvyšší možné ocenění - jako za zlatých časů Neumannových. Přimhouřil jsem občas oči a nechal se unášet dojmem, že slyším lesní rohy Zdeňka a Bedřicha Tylšarových.

Při bouřlivém potlesku ve stoje jsem byl nezlomně rozhodnut, jak budu hlasovat. Přes lesk v těch svých jsem viděl dojetí v Kobajašiho očích ...

III. Presto - Assai meno presto

Naznačil jsem, že s ohledem na zásadu minimalizace zásahu měl být návrh, a to i pokud se týkal výroku I nálezu, zamítnut. Z pohledu účastníků stavebního spoření se jedná o bagatelní věc.

S bagatelními věcmi Ústavní soud nakládá nezřídka prestissimo:

"Úsilí o hledání spravedlnosti a o vyloučení protiústavních excesů v rozhodnutích ústavními stížnostmi napadených nemůže být doslova zesměšňováno takovými požadavky, jako je návrh formulovaný stěžovatelkou. Představa, že by útratový výrok nepřiznávající stěžovatelce 28 Kč mohl se materiálně dotknout jakéhokoliv ústavně garantovaného práva, je očividně absurdní, přičemž nemělo by být ani pro stěžovatelku ani pro jejího zástupce obtížné tuto absurditu rozpoznat. Vždyť jen náklady spojené se sepsáním a podáním ústavní stížnosti zjevně převyšují tu sumu, jež by obecnými soudy byla (eventuálně) stěžovatelce přiznána v případě kasačního nálezu Ústavního soudu," podává se z usnesení Ústavního soudu ze dne 20. května 2008 sp. zn. IV. ÚS 1154/08 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz).

Lze jistě namítnout, že se jednalo o pouhé cca 1 % z částky, o niž jde v nyní souzené věci.

"Již ve své dřívější rozhodovací praxi dal Ústavní soud najevo, že v případech tzv. bagatelních věcí, tj. žalob znějících na peněžité plnění nepřevyšující částku 2 000 Kč (§ 202 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění do 30. 6. 2009), je ústavní stížnost v podstatě vyloučena s výjimkou zcela extrémních pochybení obecného soudu přivozujících zřetelný zásah do základních práv stěžovatele (srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 405/04, U 43/34 SbNU 421). V usnesení ze dne 7. 10. 2009 sp. zn. II. ÚS 2538/09 (či v usneseních sp. zn. I. ÚS 2552/09, sp. zn. II. ÚS 1045/10 či sp. zn. I. ÚS 2585/10, ve SbNU nepublikována, všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud s ohledem na účinnost zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, vyslovil závěr o nutnosti reflektovat zvýšení hranice tzv. bagatelních věcí (novelizováno ustanovení § 202 odst. 2 o. s. ř., kdy horní hranice tzv. bagatelních věcí byla zákonodárcem zvýšena na 10 000 Kč) při posuzování oprávněnosti stěžovatele k podání ústavní stížnosti. V těchto usneseních Ústavní soud dovodil, že bagatelní částky - často jen pro svou výši - nejsou schopny současně představovat porušení základních práv a svobod. Jelikož tak nemohlo dojít k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, je osobou zjevně neoprávněnou k podání ústavní stížnosti, a to bez ohledu na dobu podání žaloby, vzniku škody či rozhodování obecného soudu, neboť schopnost porušit základní práva a svobody je třeba posuzovat materiálně v kontextu aktuálních sociálních a ekonomických poměrů ve společnosti (tedy v okamžiku rozhodování Ústavního soudu). Jak dříve uvedl Ústavní soud, nelze takový výklad chápat jako denegatio iustitiae, nýbrž jako promítnutí celospolečenského konsenzu o bagatelnosti výše uvedených sporů do výkladu základních práv, resp. do stanovení jejich hranice.

V nyní projednávané věci směřuje ústavní stížnost stěžovatele zejména proti rozhodnutím obecných soudů o zamítnutí jím podané žaloby v celé výši, resp. pouze do výše částky 5 714 Kč. Dospěl-li Ústavní soud ve shora uvedených řízeních k závěru o neoprávněnosti stěžovatele k podání ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutí ve věcech, kde výše uplatněného nároku nepřevyšuje částku 10 000 Kč, je třeba argumentem a maiori ad minus dospět k tomu, že stejně tak je neoprávněným stěžovatel, který napadá rozhodnutí obecných soudů v rozsahu nepřevyšujícím totožnou částku.

Ústavní soud dodává, že v případě bagatelních částek musí přisvědčit názoru, že nad právem na přístup k soudu převažuje zájem na vytvoření systému, který soudům umožňuje efektivně a v přiměřené době poskytovat ochranu těm právům, jejichž porušení znamená i zásah do základních práv účastníka řízení a kde hrozí relativně větší újma na právech účastníků řízení, než je tomu v případě stěžovatelky brojící proti rozsudku vydanému, jak sama uznává, v bagatelní věci. Jinak řečeno, řízení o ústavní stížnosti v případech, kde se jedná o bagatelní částky, by bezúčelně vytěžovalo kapacity Ústavního soudu na úkor řízení, v nichž skutečně hrozí zásadní porušení základních práv a svobod. Z druhé strany částka 10 000 Kč není absolutní a jedinou mezní hranicí pro posouzení oprávněnosti stěžovatele k podání ústavní stížnosti, tu je třeba vždy posuzovat individuálně v kontextu intenzity zásahu, resp. v kontextu extrémnosti napadeného rozhodnutí, kterou v dané věci neshledal.

Proto Ústavní soud skrze soudce zpravodaje mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], neboť podaný návrh nehájil základní práva stěžovatele," podává se z usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2011 sp. zn. II. ÚS 360/11 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz).

Účastnil se zmiňovaného celospolečenského konsenzu i ten, jehož ústavní stížnost byla takto odmítnuta?

Je zde však i celá řada usnesení z nedávné doby, znamenajících odmítnutí ústavní stížnosti většinou pro zjevnou neopodstatněnost z důvodu bagatelnosti.

Pro ilustraci si dovoluji předložit následující tabulku:

Soudce zpravodaj\tSpisová značka\tDatum rozhodnutí\tČástka (Kč)

Stanislav Balík\tII. ÚS 97/11 24. 3. 2011 4.500,-

II. ÚS 3386/10 20. 1. 2011 7.249,-

II. ÚS 2882/10\t11. 11. 2010 8.100,-

František Duchoň \tI. ÚS 154/11\t22. 2. 2011 4.000,-

I. ÚS 2953/10\t24. 11. 2010 8.536,-

I. ÚS 2812/10\t3. 11. 2010 6.270,-

Vlasta Formánková \tIV. ÚS 839/10 14. 3. 2011 7.735,-

IV. ÚS 2002/10 6. 9. 2010 8.626,50

IV. ÚS 1567/10\t30. 6. 2010 4.000,-

Vojen Güttler \tI. ÚS 840/10\t10. 3. 2011 7.735,-

I. ÚS 2599/09\t29. 4. 2010 3.411,-

I. ÚS 2841/08 10. 2. 2011 2.935,-

Pavel Holländer \tIII. ÚS 2403/09 15. 12. 2009 5.085,-

III. ÚS 3543/10 11. 1. 2011 1.641,-

IV. ÚS 874/07 21. 8. 2007\t 1.400,-

Ivana Janů \t I. ÚS 561/10\t30. 3. 2011 4.140,-

I. ÚS 716/10\t29. 3. 2011 6.015,-

I. ÚS 1583/10\t15. 2. 2011 2.142,-

Vladimír Kůrka \tIII. ÚS 856/10 24. 6. 2010 3.310,-

III.ÚS3274/09 3. 6. 2010 5.441,50

III. ÚS 926/10 8. 4. 2010 2.760,-

Dagmar Lastovecká \tII.ÚS 2827/09\t17. 12. 2009 4.799,-

II.ÚS3126/10 20. 1. 2011 7.139,-

II.ÚS 2748/10\t7. 10. 2010 9.600,-

Jiří Mucha \t III. ÚS 217/11 3. 3. 2011 4.535,-

III. ÚS 3450/10 5. 1. 2011 4.200,-

III. ÚS 3141/10\t2. 12. 2010 3.359,-

Jan Musil \t III. ÚS 538/11\t31. 3. 2011 5.712,-

III. ÚS 301/11\t3. 3. 2011 4.055,-

III. ÚS 3660/10\t27. 1. 2011 6.200,-

Jiří Nykodým \tII. ÚS 190/11\t24. 3. 2011 4.464,-

II. ÚS 3732/10 20. 1. 2011 5.358,-

II. ÚS 2836/10\t4. 11. 2010 5.779,-

Pavel Rychetský \tIII. ÚS 2262/10 24. 8. 2010 3.467,-

I. ÚS 1547/10\t8. 7. 2010 6.298,-

III. ÚS 1491/10\t23. 6. 2010 5.000,-

Miloslav Výborný \tIV. ÚS 191/11\t15. 3. 2011 3.864,-

IV. ÚS 2039/10 11. 8. 2010 3.286,-

IV. ÚS 3565/10\t 4. 4. 2010\t 4.055,82

Eliška Wagnerová \tII. ÚS 360/11\t23. 2. 2011 9.714,-

II. ÚS 53/11\t 11. 1. 2011 7.600,-

I. ÚS 2585/10\t13. 9. 2010\t 2.880,-

Michaela Židlická \tIV. ÚS 697/11\t17. 3. 2011 3.360,-

IV.ÚS3482/10 19. 1. 2011 3.996,-

IV. ÚS 513/10\t3. 3. 2010\t 2.379,92

Princip proporcionality?

Na jedné straně za dobu jednoho roku individuálních maximálně -8,20 Kč denně, na straně druhé +500 000 000 Kč do společného státního rozpočtu.

Dospěl jsem k závěru, že "převažuje zájem na vytvoření systému", který v době krize zavádí úsporná opatření i proto, že "schopnost porušit základní práva a svobody je třeba posuzovat materiálně v kontextu aktuálních sociálních a ekonomických poměrů ve společnosti (tedy v okamžiku rozhodování Ústavního soudu)" (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2011 sp. zn. II. ÚS 360/11 - viz výše).

IV. Allegro con brio

Pokud jde o II. výrok nálezu, nabídl tak trochu po francouzském způsobu Ústavní soud de facto zákonodárci již podruhé [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)] využití možnosti kontroly norem a priori.

Nezbedný student, který poprvé text načmáral poněkud rychle, již ví, že s výjimkou části napadeného zákona zrušené I. výrokem nálezu, preceptor neshledal v dalším obsahu rušeného zákona nic protiústavního. Stačí tedy napsat text pomaleji krasopisně.

V rámci reparátu nebrání zákonodárci konečně nic v tom, aby kupříkladu nalezl ústavně konformní a zároveň co nejsnadnější zákonný postup pro ty účastníky stavebního spoření, kteří se neprosili o právě vnucovaný danajský dar a chtěli by jej odmítnout ...

-------

*) následují znaky v alfabetě

2. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů

podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, směřující proti výrokům, jakož i proti odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10

K výroku I nálezu ve stručnosti uvádím, že ze stavebního spoření se stal výhodný finanční produkt, který ovšem neodpovídá svému názvu. Z veřejně přístupných údajů Ministerstva financí plyne, že k 31. 12. 2010 bylo uzavřeno 4 845 319 smluv a poskytnuto pouze 993 357 úvěrů. Z vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen plyne zhruba korespondující poměr pěti spořících klientů ku jednomu klientu čerpajícímu (účelový) úvěr. Je realitou, že stavební spoření se státní podporou je převážně využíváno k prostému výhodnému zhodnocení finančních prostředků, a to bez účelového omezení. Není-li státem vyžadováno účelové využití takto získaných prostředků, nelze očekávat, že stát v době svých vlastních ekonomických problémů bude v takto nastavené podpoře - beneficiu - v plném rozsahu pokračovat. Stavební spoření se státní podporou s ohledem na nutnost z rodinného rozpočtu pravidelně vyčleňovat určitou částku pochopitelně využívá pouze ta část obyvatel, která má tomu odpovídající dostatečné příjmy a nežije na doraz od platu k platu. Ekvivalent příspěvku na stavební spoření nebyl poskytován nikomu z těch, kteří si stavební spoření nemohli dovolit. Ekvivalent v žádné formě nebyl poskytnut ani těm, co možnost získat státní podporu nevyužili, ať už proto, že se o této možnosti nedozvěděli, anebo ji ignorovali jako finančně nezajímavou, ačkoliv na tuto podporu ostatním jako daňoví poplatníci rovněž přispívají. Je-li důsledkem hospodářské situace státu i snižování různých sociálních dávek, jeví se snížení státní podpory stavebnímu spoření, a to v rozsahu, který je výrazně nižší než například současný tzv. ochranný limit pacientů v systému regulačních zdravotnických poplatků, jako nevýznamný zásah. Nutno podotknout, že uvedenými zásahy se pro klienty nestalo stavební spoření ekonomicky nevýhodným, stát jim takříkajíc nesáhl na jejich úspory, nýbrž se spoření stalo pouze výhodným méně než v minulosti. V této optice pohledu nepovažuji za rozhodné, k jakým závěrům dospěla většina pléna ve vztahu k charakteru zpětných účinků zákona. Nemohu bez dalšího přijmout implicitní - ovšem klíčový - závěr většiny, že závažné hospodářské důvody pro přijetí napadeného zákona (a další úsporná opatření) nejsou dány, resp. že nejsou ústavně akceptovatelnou hodnotou, která by ospravedlnila snížení státní podpory stavebního spoření.

Mám za to, že většina pléna při posouzení ústavnosti části zákona nezohlednila charakter tzv. státní podpory [§ 10 a násl. zákona o stavebním spoření], která nepředstavuje provedení některého ze sociálních práv, nýbrž je toliko beneficiem státu. Využití takto naspořených prostředků po uplynutí vázací doby není omezeno účelem (použití na uspokojení bytových potřeb). Nemá-li státní podpora stavebního spoření sociální charakter, je logicky na straně státu mnohem širší prostor k dispozici s ní. Stát podporuje stavební spoření od roku 1994. V posledních letech se celková výše vyplacené státní podpory pohybovala mezi nemalými částkami 11 a 16 mld. Kč ročně [zdroj: http://www.mfcr.cz]. Sofistikované závěry o protiústavním zásahu do základních práv "stavebních střádalů" nerespektují ústavní princip proporcionality a zdrženlivosti soudní moci v oblasti, která je výlučně v odpovědnosti moci politické. Řečené platí zvláště za situace, kdy jsou redukovány i sociální pomocné funkce státu těm, kteří na stavební spoření nikdy nedosáhli. Uvedeným výrokem většina pléna nerespektovala tenkou hranici odpovědnosti za hospodářskou situaci státu v době ekonomické krize.

K výroku II nálezu, týkajícímu se posouzení legislativní nouze, odkazuji na důvody, které mě vedly k odlišnému stanovisku ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10, neboť tyto dopadají i na otázku posouzení ústavní konformity legislativního procesu v nyní přezkoumávané věci. Tím spíše, že tento případ vykazuje skutkové odlišnosti oproti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10. Nelze přehlédnout, že sněmovní tisk č. 116, který byl rozeslán dne 12. 10. 2010 a projednán v 1. čtení v obecné rozpravě dne 26. 10. 2010 na 7. schůzi, je obsahově totožný se sněmovním tiskem č. 157, který byl (v režimu legislativní nouze) po 2. a 3. čtení nakonec Poslaneckou sněmovnou schválen na 8. schůzi dne 2. 11. 2010. Je-li středem zájmu většiny pléna právo jednotlivého poslance (eventuálně politické menšiny či parlamentní opozice) se s návrhem materiálně seznámit a zaujmout k němu stanovisko, nelze nezohlednit celkovou délku legislativního procesu k oběma obsahově totožným sněmovním tiskům kumulativně. Ústavní principy v průběhu legislativního procesu porušeny nebyly.

3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky

A.

Ad "ústavní konformita zákonodárné procedury"

(legislativní nouze)

1. Jelikož situace nyní oponovaného nálezu je v rozhodných znacích identická s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 55/10 oponovaném dříve, je namístě, abych - pro stručnost - především na předchozí odlišné stanovisko vcelku odkázal, s tím, že jen z důvodů srozumitelnosti zamýšleného sdělení se pokusím zdůraznit některé jeho dílčí argumentační linie.

2. Z bodů 103 až 108 nálezu se podává, že většina pléna setrvává na zdůraznění "procedurálních pravidel" a "respektování demokratických principů v zákonodárném procesu"; ty jsou spatřovány především v "zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, principu volné soutěže politických sil". Přitom ku splnění těchto požadavků má docházet jen tehdy, je-li návrh zákona projednán v úplném a plnohodnotném parlamentním diskursu, kdy "k přijetí rozhodnutí ... dochází až poté, co byly ... formulovány důvody pro i proti přijetí návrhu zákona" a "jednotliví poslanci a senátoři, aniž by tím byla dotčena jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím argumentů obou stran", čímž "je zároveň umožněno veřejnosti nejen kontrolovat jejich činnost, tedy mít možnost poznat, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv, nýbrž ve své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném procesu, neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní vyplývající souhlas nebo kritika, vždy ovlivňují i rozhodování individuálních poslanců a senátorů". A konečně, do téže kategorie ústavněprávních podmínek regulérního zákonodárného procesu pak má patřit i "vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy".

3. Na výhradách vyslovených v předchozím odlišném stanovisku zejména v bodech 1 až 4 nemohu než setrvat; připomínám jen, že nadále kritizuji většinový názor pro "synkreticky a kompilativně vybudovanou argumentační konstrukci", nesourodost užitých judikatorních pramenů, prezentaci jednotlivě vytržených tezí bez zakotvení v poměrech dané kauzy (a zejména bez doložení "silného", tj. derogačního účinku dříve), absenci rozlišování mezi tím, co být má (pedagogicky, resp. akademicky) a co jest (reálně), a co provokuje - coby vada procesu - nevyhnutelnost zásahu bez ohledu na v procesu dosažený výsledek, a co naopak takový průmět nemá (a to vše se zřetelem k dokládaným situacím, kdy Ústavní soud k takovému průmětu - ve srovnatelných poměrech - nepřistoupil).

4. Nadále kritizuji, s jakou lehkostí se většina pléna oprostila od předešlých názorů a závěrů (závazných), zejména těch, jež Ústavní soud vyslovil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (kde operoval ještě s fenoménem "oblasti úrovně demokratické politické kultury" - viz závěr bodu X/b), a zvláště pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008, N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb. (v němž jako nerelevantní vůbec ohlásil procedurální vady, jejichž odstranění nemůže přinést jiný věcný výsledek).

5. Kritika vedená tímto směrem je podle mého názoru zásadní; pakliže tento "ústavněprávní základ" neobstojí, nemá cenu uvažovat samostatně o institutu legislativní nouze podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny ("JŘPS"), neboť by tím Ústavní soud za kritérium svého přezkumu nevzal předpisy ústavního pořádku (jak je mu uloženo), nýbrž naopak (nepřípustně) předpisy práva podústavního. Trvám pak nadále na tom, že "ústavněprávní základ" nebyl způsobilým základem ani v předchozí věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (viz body 10 a 11 mého disentu), což jest k připomenutí zvláště proto, že skutkové poměry rozhodných procedurálních újem (na straně menšiny, opozice, poslanců, co do úrovně, kvality a vymezeného času parlamentní debaty apod.) jsou v dané věci oproti dříve posuzované očividně "mírnější", jak se podává z přehledu parlamentních postupů, a zvláště pak z faktu dvakrát vedené obecné rozpravy, v níž vystoupilo celkem 22 poslanců (pozn.: tato skutková odlišnost byla způsobilá položit základ odchýlení se od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a současně poskytuje oporu pro vybočení z vázanosti jím i pro potřeby disentního stanoviska).

6. Ani co do izolovaně posuzovaných (podústavních) podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze s většinou pléna souhlasit nemohu, ostatně obdobně jako ve věci předchozí.

7. Nadále setrvávám na názoru, že samy zákonné podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze byly pochopeny většinou pléna vadně (bod 7 mého disentu), pakliže ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS vnímá tak, že coby samostatnou a dokonce primární podmínku zakotvuje doložení přítomnosti "mimořádných okolností", a že teprve pak lze uvažovat o podmínkách dalších, jmenovitě "ohrožení základních práv a svobod", "ohrožení bezpečnosti státu", resp. "hrozby značných hospodářských škod". Je tomu totiž zjevně naopak; fundamentálními podmínkami jsou právě tato "ohrožení", a to za předpokladu, že dosahují intenzity, již lze považovat za mimořádnou. Úvahy, že "obstrukce" opozičních poslanců není nic "mimořádného" (bod 120 nálezu), že mimořádnost je vyloučena již tím, je-li dotčený zákon předjímán dříve schváleným zákonem o státním rozpočtu, neboť "je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů" (bod 121 nálezu), apod., jsou tedy mimosměrné a skutečných podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS se netýkají.

8. V důsledku toho zůstala zcela - opět neakceptovatelně - mimo pozornost většiny pléna jedna ze skutečných podmínek, jejíž existencí argumentovala vláda, totiž hrozících hospodářských škod, o níž v odůvodnění nálezu (stejně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10) není prakticky řeč. A to - opět ve shodě s mojí výhradou pod bodem 8 dřívějšího disentu - navzdory tomu, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 se Ústavní soud podmínkou hrozící škody zabýval, a dokonce se pokusil i tuto "škodu" vymezit nad rámec "škod v právním smyslu", totiž s přesahem do roviny "širších politických konsekvencí". Již dříve jsem též (i nyní marně) namítal, že "hrozící škoda" se stane regulérní podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze zjevně i v případě, že vláda předloží sněmovně návrh zákona "opožděně", a to ať se tak stane z důvodů vnějších či těch, jež spočívají na její straně, přičemž potřeba návrh projednat v tomto režimu bude objektivní, pakliže bude škoda vskutku hrozit.

9. I nyní (viz bod 9 předchozího disentu) podle mého názoru platí, že argument většiny, vycházející z existence ústavního zákona č. 110/1998 Sb., "v plné síle" neobstojí, neboť je k dispozici i takový výklad, že odtud neplyne, že jsou vyloučeny i jiné situace "přiměřeně" (což nemusí znamenat "srovnatelně") mimořádné, jako jsou kupříkladu již ty, které jako podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze zakotvuje ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, totiž situace, kdy jsou ohroženy základní práva a svobody nebo kdy hrozí závažné škody, jako kupříkladu v situacích přírodních katastrof.

10. Nadále mám za to, že platí, že zcela mimoběžně a nejasně (a nesprávně) působí v tomto kontextu většinou pléna uvažovaná podmínka (pro jiné situace než upravené zmíněným ústavním zákonem), jež má spočívat v "širokém konsenzu v Parlamentu"; již proto, že ji jako podmínku vyhlášení stavu legislativní nouze nelze odnikud reálně vyvodit, a pakliže není výslovně zakotvena, její "dovození" nemůže být než v kolizi s principy většinového hlasování, a to ať již jde o rovinu podústavní nebo ústavní.

11. Zcela v intencích závěrů předchozího odlišného stanoviska, jímž jsem vybízel Ústavní soud ku zdrženlivosti v zásazích do parlamentních procedur, vyznívá ostatně citace z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, v němž Ústavní soud (k otázce neprojednání zákonné předlohy v Senátu na základě přijatého závěru, že se jí nebude zabývat) konstatoval, že "pakliže by se obsah tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů". Což stojí za to připomenout zvláště, neboť právě toho bylo nyní (a podruhé) dosaženo.

12. Závěrem mám za praktické citovat shrnutí z dřívějšího disentu, neboť je pokládám za užitelné i ve věci nyní posuzované; v tamních bodech 10, 11 a 13 jsem uvedl následující:

"Těžiště nálezu lze (byť přibližně, neboť konfúzně jsou jakožto zasažené ohlašovány i hodnoty jiné) zřejmě spatřovat především v tom, že konkrétním vyhlášením stavu legislativní nouze došlo k zásahu do základních principů parlamentarismu, k omezení požadavku regulérního parlamentního diskursu, práva se na půdě sněmovny vyjádřit, a to jak s důsledky vnitřními (vyvolání diskuse), tak přesahy vnějšími, k voličům, ve prospěch veřejné demokratické kontroly. Většina pléna dospěla k závěru, že tento proces přijetí napadeného zákona nese z hlediska legality i ústavnosti znaky nekorektnosti; Ústavní soud však nestál jen před úkolem konfrontovat akademicky konstruované zásady parlamentních postupů se stavem, který reálně nastal, nýbrž před úkolem posoudit, zda jsou splněny podmínky, za kterých jím zjištěné odchylky jsou svým významem způsobilé založit stav, kdy jeho zásah je nevyhnutelný. Stojí za to zdůraznit, že jde vskutku o podmínky "nevyhnutelnosti", neboť zatímco ohledně hodnocení produktů parlamentních postupů (z hledisek ústavnosti) pochyb v jeho poslání není, co do vnitřního parlamentního života a na jeho půdě probíhajících procesů jde o situaci významně odlišnou potud, že tyto procesy jsou povýtce politické a vystihují určitou, zpravidla vyhrocenou, podobu politické soutěže. Z pochopitelných důvodů se v tomto prostoru klade - též pro zachování balance mezi dotčenými "mocemi" - pro Ústavní soud požadavek zdrženlivosti a "minimalizace zásahů" (jež ostatně sám mnohdy traktuje) s naléhavostí zcela mimořádnou; jinak řečeno, pro aktivní vstup Ústavního soudu do tohoto "procesového" prostoru musí být splněny specifické podmínky.

Takové podmínky v dané věci však splněny nebyly; z popisu parlamentní procedury nelze dovodit, že základní principy parlamentarismu (viz výše) byly porušeny extrémně, resp. ve své podstatě; "jistý" (v určité úrovni a obsahu) parlamentní "diskurs" fakticky proběhl, zákonná předloha byla všem poslancům známa, a to s reálně dostatečným časovým předstihem. To mělo Ústavnímu soudu stačit, neboť jinak ... šlo než o politický zápas, vedený vládou a z obou stran parlamentního (stranického) spektra právě těmi prostředky, jež té či oné straně jednotlivě přisoudila jejich politická síla a jež odpovídaly konkrétnímu stadiu tohoto střetu. Že v něm není místo pro Ústavní soud coby rozhodčího (ve sněmovně), je mimo pochybnost.

Ústavní soud si měl svůj zásah do parlamentních procedur vyhradit pro situace nejen vskutku mimořádné, jak již bylo vícekrát řečeno, nýbrž i věcně uchopitelné a přesvědčivě nezpochybnitelné. Zásady, z nichž v dané věci k zásahu do sledovaného "mlhavého terénu" (srov. kupř. "hrozba značných hospodářských škod") přistoupil, jsou jistě hodné obdivu, leč reálnému politickému parlamentnímu životu (reálnému "diskursu") očividně vzdálené. Lze se obávat, že Ústavní soud narazí na této půdě na nepochopení, jeho rozhodnutí trvalý efekt nepřinese, a hodnocen coby neúčinný mentor spíše ztratí kredit.".

13. Uzavírám tuto část svého stanoviska sdělením, že na řečeném trvám i nyní.

B.

Ad "posouzení ústavní konformity změny zákona o daních z příjmů, kterou se stanovuje zvláštní daň ze státní podpory stavebního spoření za rok 2010 ve výši 50 %"

14. Obdobně jako v předchozí části nemohu než zaznamenat, že ačkoli se většina pléna uchyluje k citacím ze své předchozí judikatury, ve skutečnosti se jí nadále - důsledně - nedrží. Což je významné zejména se zřetelem k tam vyjádřeným - a to úzce vymezeným - zásadám ústavněprávního přezkumu normativního zakotvení daní, a to zvláště potud, že jejich hranice jsou nyní očividně překračovány, resp. rozšiřovány do prostoru hodnocení okolností dalších.

15. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 kupříkladu Ústavní soud uvedl (bod 46), že "sama Listina, v případě daní, omezení vlastnického práva předpokládá, neboť obsahuje ústavní zmocnění zdaňovat dané zákonodárci, které mu dává široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní. Právě z tohoto důvodu Ústavní soud používá pro hodnocení ústavnosti daní test proporcionality v modifikované verzi, sledující toliko vyloučení extrémní disproporcionality a ověřující, zda nedošlo k porušení principu rovnosti". Přitom "otázka vhodnosti a nezbytnosti daného opatření" je podle tohoto nálezu "zásadně ponechána na vůli zákonodárce, který za své rozhodnutí nese politickou odpovědnost", což nicméně neznamená absolutní libovůli zákonodárce, jehož limity jsou dány, jak již bylo uvedeno, vyloučením rozporu s ústavním principem akcesorické i neakcesorické rovnosti, přičemž "akcesorickou rovnost lze vztáhnout k jakémukoli základnímu právu zaručenému ústavním pořádkem". Širší přezkum dalším testem "legitimity a racionality" Ústavní soud výslovně odmítl, byť tzv. rational basis test již aplikoval [nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.)], ztotožňuje jej však se standardním "testem nepřípustnosti extrémní disproporcionality", jenž se od něj "podstatným způsobem odlišuje" (bod 47). Pak "právě posouzení věci z hlediska dodržení ústavních kautel akcesorické a neakcesorické rovnosti umožňuje prosadit požadavek, aby zákonodárce nemohl stanovit jako předmět zdanění zcela iracionálně zvolené jednání, konání nebo chování osob", přičemž jinak "při zdaňování má stát poměrně širokou volnost", avšak i zde - mimo jiné - platí, že "nesmí postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí být patrno, že tak činí ve veřejném zájmu (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/02, vyhlášený pod č. 278/2004 Sb.)". Řečené vedlo Ústavní soud k úsudku, že "další komponenty testu legitimity a racionality nicméně není možno zavádět, protože přesahují vymezení úhlů zkoumání ústavnosti daňových zákonů v míře, která by již nerespektovala zásadně ústavně předvídanou kompetenci zákonodárce zdaňovat, která implikuje, že zákonodárce má v zásadě širokou volnost ve volbě prostředků, tj. ve volbě předmětu, míře a rozsahu daní. Posuzování vhodnosti a nezbytnosti jednotlivých komponent daňové politiky je ponecháno v diskreci demokraticky zvoleného zákonodárce potud, pokud dopad daně na osoby nemá rdousící efekt (není extrémně disproporcionální) a dále neporuší princip akcesorické i neakcesorické rovnosti". Tyto ústavní nároky na právní úpravu daní dle tamního názoru Ústavního soudu "zcela zajišťují (v kontextu ústavního zmocnění uvalovat daně), aby přezkoumávaná ustanovení v případě, že v naznačeném testu obstojí, bylo možno označit za legitimní" (bod 49). V kapitole VIII. E) odůvodnění nálezu, nazvaném "Inspirace odjinud: praxe ESLP", Ústavní soud (v bodu 50) opětovně zaznamenal, že "aby byla povinnost platit daň v souladu s Úmluvou, musí sledovat obecný zájem; státy mají nicméně volnost v tom, aby definovaly, co považují za nezbytné", a že "podle Evropského soudu pro lidská práva může vybírání daně, kromě případu diskriminačního daňového režimu, porušovat článek 1 Protokolu jen tehdy, když na dotyčného nakládá nesnesitelné břemeno nebo rozvrací jeho finanční situaci". V bodech 53 a 54 odůvodnění nálezu se pak znovu praví, že "jak již bylo řečeno, zákonodárce má velkou diskreci v tom, jakou daň zvolí, aby shromáždil finanční prostředky pro zabezpečování svých funkcí a politik, nicméně nesmí zasáhnout do vlastnických práv tak, aby se majetkové poměry dotčeného subjektu zásadně změnily tak, že by došlo ke "zmaření samé podstaty majetku", tj. ke "zničení majetkové základny" poplatníka (srov. nález Pl. ÚS 3/02, vyhlášený pod č. 405/2002 Sb.), resp. že by "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího rdousícího působení (Pl. ÚS 7/03, vyhlášený pod č. 512/2004 Sb.)". O nic takového "v případě daně z převodu nemovitostí stanovené ve výši 5 % však rozhodně nejde"", uzavřel Ústavní soud při hodnocení ústavnosti konkrétní daně z převodu nemovitostí.

16. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 Ústavní soud reagoval na námitku, "dle níž uvedená svévole zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů zakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti", a pokračoval úvahou, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů." [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95 ze dne 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 2/97 ze dne 2. 7. 1997 (N 91/8 SbNU 325; 186/1997 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 25/06 ze dne 19. 9. 2006 (N 165/42 SbNU 381; 487/2006 Sb.)]. Řečené mělo v této věci vazbu zjištění, že "jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., svévolně, a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění", navzdory tomu "posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně)". Ústavní soud si pak položil i otázku, zda je ústavně akceptovatelné "zdanění jakéhokoli předmětu", a zodpověděl ji tak, že "opouští-li zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy". Žádná z těchto alternativ zakládajících derogační důvod v daném případě, a to zejména s ohledem na sazby daně z příjmů podle zákona č. 586/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., však - uzavřel Ústavní soud - "naplněna nebyla".

17. Tolik z nálezů, na které většina pléna odkazuje. Prezentované (pravda dlouhé) citace mám však ve sledovaných souvislostech za funkční, a to v několika směrech.

18. Předně tím, že až na jejich základě si lze učinit spolehlivý obraz toho, jak jsou v dané (daňové) agendě - a to zjevně mimořádně restriktivně - vymezeny limity ústavněprávního přezkumu: viz zejména uplatnění "testu proporcionality v modifikované verzi, sledující toliko vyloučení extrémní disproporcionality a ověřující, zda nedošlo k porušení principu rovnosti", odmítnutí dalšího testu "legitimity a racionality", vyloučení daňové zátěže až v podobě účinku zmaření samé podstaty majetku, resp. škrtícího rdousícího působení, a posléze, což je zvláště k zdůraznění, princip zákonodárcovy široké volnosti ve volbě prostředků, tj. ve volbě předmětu, míře a rozsahu daní. Specifický význam má pak ilustrovaný - konkrétní - průmět těchto zásad do závěru, že ani "svévole" zákonodárce (co do vymezení předmětu a základu daně) sama o sobě důvodem k zásahu Ústavního soudu není.

19. Za druhé tím, že na citované nálezy sice většina pléna formálně odkazuje, avšak v textu odůvodnění nálezu vlastního jim - z pohledu jejich skutečného obsahu - vstříc očividně nevychází; nenaznačuje se totiž jakkoli, že by tato dříve dovozená hlediska ústavněprávního přezkumu byla ve vztahu k posuzované dani aplikována.

20. A konečně jsou prezentované citace funkční i tím, že při jejich důsledném zohlednění by byly vyloučeny - pro většinu pléna zřejmě ústřední - úvahy o "zvláštnostech této konstrukce způsobu placení daně", včetně sofistikovaného rozlišování mezi "připsáním" státní podpory na účet a existencí "příjmu" na straně účastníka stavebního spoření (body 176 a 180), a to v tom rozhodném smyslu, že by z jejich pohledu - naopak - musela posuzovaná daň (a to právě jako "daň") evidentně obstát (obstála-li tzv. superhrubá mzda jako základ daně z příjmu). Stojí za to již jen znovu připomenout, že nejde o "správnost" hodnocenou z pozic "daňového práva" (srov. speciálně nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07), nýbrž o mimořádně úzce vymezený přezkum ústavněprávní, jemuž jsou zmíněné "zvláštnosti" zjevně mimoběžné, resp. nedosahující jeho roviny. A stejně tak je namístě poukázat na to, že klíčová "zvláštnost" (že připsání na účet není ještě příjmem) jí může být stěží už potud, že i před posuzovanou novelou zákon o daních z příjmů počítal se zdaněním již samotného "příspěvku fyzickým osobám poskytovaného podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření" [srov. jeho ustanovení § 4 odst. 1 písm. s)], tj. aniž by jej vázal na "vyplacení" (jak se z nálezu vnucuje), a je již logicky zcela bez významu, že tak činil (jen) tím, že příspěvek od daně tímto ustanovením osvobodil.

21. Posuzovaná "daň" je upravena jako taková zákonem, má její pojmové znaky a rozhodnou vazbu na státní rozpočet (což většina pléna uznává - viz bod 179), pročež pro její konkrétní stanovení měl zákonodárce široký prostor uvážení (viz mnohokrát výše), omezený jen kritérii "extrémní disproporcionality", neakcesorické či akcesorické nerovnosti, resp. "rdousícího efektu". Překročení těchto limitů však většina pléna jakkoli nedovozuje.

22. Ani okolnost, že volba "daňového" prostředku pro dosažení cíle (omezení výdajů státního rozpočtu, jehož legitimitu většina uznává) je případně i výslednicí úvahy, že jiné prostředky vedoucí k témuž (jmenovitě pouhé snížení výše státního příspěvku) by mohly být vystaveny "právní" kritice (na téma pravé retroaktivity či nepřípustné retroaktivity nepravé), na odůvodněnosti uplatnění standardních, dříve aplikovaných kritérií daňového přezkumu a jejich výsledku nemůže nic měnit. Bylo již vícekrát konstatováno, a výše zopakováno, že zákonodárce v této agendě disponuje širokou mírou diskrece a Ústavnímu soudu má být (naopak) vlastní mimořádná zdrženlivost.

23. Zvláštní (a údajně nesplněné) požadavky, jež většina pléna klade na daň, jejímž předmětem je příjem poskytovaný ze státního rozpočtu (viz bod 179), jsou povahy úvahové a podmíněné (viz dikce "k jejímu využívání by ... mělo docházet ..."), a jakoukoli skutečnou argumentační potenci již proto představovat nemohou. Nehledě na to, že i úsudek, že "by měla být výše daně ... stanovena v kontextu se stanovením výše ... příspěvku, neboť by jinak tento příspěvek nemusel plnit předpokládaný účel", zůstává v poloze pouhé kontemplace, aniž by se většina pléna pokusila alespoň naznačit, že "předpokládaný účel" po zdanění již naplněn není.

24. K dosažení legitimního cíle - snížení výdajů státního rozpočtu - měl zákonodárce zřejmě více prostředků; to, že zvolil ten, který pokládal za nejefektivnější (ve smyslu "právně nejbezpečnější"), mu samo o sobě nelze přičítat k tíži.

25. Hodnotící přesun, k němuž se většina pléna uchýlila v bodech 180 a 181 nálezu, zdůvodněný zjištěním obtíží na poli jiných prostředků, resp. vinící zákonodárcovu volbu formy daně ze "skrytého snížení" dávky cestou "odlišného označení", je proto zjevně účelový a neakceptovatelný i z toho důvodu, že ku tvrzeně nepřípustné "změně právního vztahu mezi státem a účastníkem stavebního spoření" musí dojít z povahy věci vždy, když zákonodárce přistoupí ke zdanění plnění, jež je poskytováno ze státního rozpočtu (pročež odtud nelze argumentačně ničeho vytěžit).

26. Obstojí-li v ústavněprávním přezkumu posuzovaná daň "jako daň", pak nelze nic vytnout argumentaci, kterou přednesl k věci ministr financí (v bodech 41 a násl. nálezu), a jíž většina pléna ani výslovně neoponuje; o "nepřípustné retroaktivitě" pak ovšem nemůže být vskutku řeč. V režimu daní pak statek, k němuž většina pléna upíná pozornost ve smyslu jeho ochrany, totiž "legitimní očekávání" (tj. že určitý statek, dosud nezdaněný, nebude zdaněn ani v budoucnu) evidentně místo nemá rovněž.

27. I kdyby šlo jen o "omezení plnění" (jež většina pléna dovodila) a byla ve hře vskutku "pravá retroaktivita", měl se Ústavní soud zabývat otázkou, již sám v obecné poloze široce otevírá (viz body 144 až 149), totiž zda nepřichází v úvahu, že - oproti zásadě - je v dané věci přípustná. Ta měla být vymezena poměřením újmy na klíčovém "legitimním očekávání" účastníků stavebního spoření (jednotlivě vztaženého k nepatrným peněžním částkám, v poměrech očividně mimoběžných "stavebnímu" charakteru spoření, kdy i po jeho zdanění je ve vztahu k jiným dostupným finančním produktům očividně výnosným) na straně jedné a kvalitou a významem nesporného veřejného zájmu (na snížení schodku veřejných financí, tvrzeně o cca 6 mld. Kč) na straně druhé. Pouhé konstatování, že Ústavní soud "takovýto případ" (přípustné retroaktivity) "neshledal" (bod 183), přesvědčivě argumentovaný závěr evidentně nepředstavuje. Což se zjevuje o to silněji, jestliže i většina pléna (v bodu 159) uznává, že posuzované plnění je příspěvkem, "jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody", ... přičemž "nelze opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu nevyjímaje".

28. Shrnuji tedy, že i toto napadené ustanovení (dle výroku nálezu sub I) mělo obstát.

C.

Závěr

Návrh skupiny poslanců měl být zamítnut.

4. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké

Ústavní soud v celé řadě svých rozhodnutí zdůrazňuje princip zdrženlivosti, mnohokrát jej ve své judikatuře akcentoval právě ve vztahu k otázkám státního rozpočtu a problematice daní. Jedná se o problematiku vyhrazenou zákonodárci, vyplývající z politických rozhodnutí souvisejících s fiskálními zájmy státu, činěných s ohledem na ekonomickou a hospodářskou situaci státu. Promítá se zde tedy veřejný zájem, jehož detailní a odborné posuzování nepřísluší Ústavnímu soudu, který může posuzovat pouze zásah do ústavně zaručených práv jednotlivých subjektů.

Od tohoto principu se Ústavní soud odchýlil již v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10, a to ve vztahu ke konkrétnímu posuzování naplnění podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze, což dopadá i na nyní projednávanou věc.

Ve vztahu k ústavnosti zákonodárného procesu odkazuji proto na svoje odlišné stanovisko k nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10. Přestože v něm byly rovněž dle mého názoru nad rámec možného přezkumu Ústavním soudem hodnoceny možné dopady nereálného státního rozpočtu do ekonomické situace státu, byly hodnoceny ve vztahu k důsledkům pro tzv. parlamentní diskurs a omezení práv parlamentních menšin. V případě zákonů nyní napadených i přes vyhlášení stavu legislativní nouze k faktickému omezení parlamentní diskuse nedošlo vůbec, neboť proběhla (a to dokonce dvakrát) i obecná rozprava, v níž měla možnost vystoupit s diskusními příspěvky celá řada poslanců reprezentujících v Poslanecké sněmovně politické strany opoziční. Zřejmě vzhledem k rozdílné situaci proto závěr učiněný v bodu 119 nálezu ještě zužuje přezkum Ústavního soudu ve vztahu k zákonodárné proceduře, a to v podstatě pouze na splnění zákonných podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze, bez vazby na ústavní principy zdůrazňované ve věci sp. zn. Pl. ÚS 55/10.

Přestože Ústavní soud většinově shledal i v nyní projednávané věci ústavní deficit zákonodárné procedury, který je již sám o sobě derogačním důvodem, přistoupil i k přezkumu ústavnosti z hlediska obsahu jednotlivých ustanovení. Zvolený postup se rovněž odchyluje od dosavadní judikatury Ústavního soudu, v níž při shledání derogačního důvodu "procesního" nepřistupuje již Ústavní soud k posuzování námitek věcných. Odůvodnění opírajícímu se v daném případě o faktor času lze přiznat opodstatněnost pouze ve vztahu k odkladu vykonatelnosti přijatého nálezu, který však nebylo nutno přejímat z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10.

Při vytyčení východisek věcného přezkumu, zejména v souvislosti s definicemi pravé a nepravé retroaktivity, jejich přípustnosti a nepřípustnosti, vycházel Ústavní soud, avšak pouze zdánlivě, ze své dosavadní judikatury, především z nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 21/96. Podle něj je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proporcionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.

", "next": 238323}