88. Institut stavu legislativní nouze není, obecně viděno, českým specifikem. Obdobné instituty jsou zakotveny v ústavách (!) Spolkové republiky Německo (čl. 81 GG) a Rakouska (na spolkové úrovni v čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG). Při komparaci těchto institutů v daných zemích je zcela zřejmé, že jejich účel, úprava jejich využití, ústavněprávní limity i četnost aplikace se od institutu legislativní nouze upraveného v JŘPS značně odlišují. Jak řečeno, ve Spolkové republice Německo je vyhlášení stavu legislativní nouze upraveno v čl. 81 GG. Ten umožňuje přijímání zákonů, aniž by k tomu bylo zapotřebí řádného usnesení Spolkového sněmu (Bundestagu, dolní komory parlamentu). [Od přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze je třeba odlišit přijímání zákonů za stavu ohrožení státu, resp. za stavu obrany státu (Verteidigungsfall) ve smyslu čl. 115a-115l GG] Stav legislativní nouze vyhlašuje pouze spolkový prezident k návrhu spolkové vlády s předchozím souhlasem Spolkové rady (Bundesrat, horní komory parlamentu). Prezident ovšem není povinen vyhovět návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze, disponuje jako koncový hráč vlastním politickým uvážením. Ústavněprávní a ústavněsoudní kontrola takového rozhodnutí se pak musí omezit jen na přezkum splnění formálních požadavků na vyhlášení stavu legislativní nouze či na přezkum eventuálního zneužití prezidentova uvážení (viz Schmidt-Bleibtreu, B., Klein, F. Kommentar zum Grundgesetz, 9. Auflage, Kristel 1999, s. 1251). Stav legislativní nouze je časově omezen na dobu 6 měsíců od jeho vyhlášení, přičemž po uplynutí této lhůty již nesmí být další stav legislativní nouze vyhlášen, a to po dobu funkčního období toho kancléře, který o vyhlášení požádal. Ustanovení čl. 81 GG nebylo nikdy v historii Spolkové republiky Německo aplikováno, neboť jeho aplikace je prakticky nadbytečnou, a to s ohledem na bezproblémový demokratický vývoj ve Spolkové republice Německo, v jejímž politickém systému hovoří vše pro to, aby byly politické strany nuceny ke hledání vzájemného konsenzu, eventuálně aby řešení hledaly v nových parlamentních volbách [srov. Kunig, P. (Hrsg.): Grundgesetz - Kommentar, Band 3, 3. Auflage, München 1996, s. 311].
89. V Rakousku je institut legislativní nouze na spolkové úrovni předvídán čl. 18 odst. 3 až 5 Spolkového ústavního zákona (B-VG). Tato ustanovení tvoří právní základ řešení výjimečných situací (netýkají se nicméně stavu ohrožení státu, jež jsou řešeny v čl. 9a a 79 a násl. B-VG), kdy zákonodárný orgán na spolkové úrovni není z různých důvodů usnášeníschopný. Stav legislativní nouze je v čl. 18 odst. 3 B-VG vymezen jako situace, kdy si odvrácení zřejmé a neodčinitelné škody pro společnost žádá dle ústavy okamžité přijetí usnesení Národní rady (Nationalrat, horní komory parlamentu), která však v rozhodné době nezasedá, nemůže se včas sejít k jednání nebo jí vyšší moc brání v činnosti. V takovém případě může spolkový prezident na návrh spolkové vlády přijmout na odpovědnost svou a spolkové vlády tzv. prozatímní nařízení (Notverordnung), jímž může změnit zákon a přijmout opatření k odvrácení škody. Návrh na přijetí opatření dle věty první může spolková vláda podat jen se souhlasem Stálého podvýboru Hlavního výboru Národní rady (upraven v čl. 55 odst. 3 B-VG) a takové nařízení musí spolková vláda spolupodepsat (srov. Mayer, H. Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. 2. Auflage. Wien 1997, s. 212). Každé vydané prozatímní nařízení spolková vláda neprodleně předloží Národní radě svolané buď spolkovým prezidentem (v případě, že Národní rada právě nezasedá), nebo předsedou Národní rady (pokud právě zasedá) do osmi dnů od předložení prozatímního nařízení. Ve lhůtě 4 týdnů od předložení návrhu je Národní rada povinna buď přijmout namísto nařízení příslušný spolkový zákon, nebo usnesením žádat po spolkové vládě, aby nařízení ihned zrušila. Návrhu na zrušení musí spolková vláda ihned vyhovět. V případě, že spolková vláda prozatímní nařízení zruší, vstupují dnem účinnosti zrušení nařízení opět v platnost zákonné předpisy zrušené nařízením. Ústavněprávní limity prozatímních nařízení určuje čl. 18 odst. 5 B-VG. Prozatímní nařízení nesmějí měnit ustanovení spolkového ústavního zákona a nesmějí představovat trvalé finanční zatížení státu, spolkových zemí, okresů nebo obcí ani finanční závazek občanů. Dále se nesmějí týkat zcizení státního majetku, činit opatření ve věcech dle čl. 10 odst. 1 bodu 11 B-VG (jedná se o oblast pracovního práva, práva sociálního a smluvního pojištění a dělnických a zaměstnaneckých komor) nebo v oblasti spolčovacího práva a ochrany nájemníků. Z dostupných zdrojů vyplývá, že stav legislativní nouze v podobě předvídané čl. 18 odst. 3 až 5 B-VG v novodobé historii Rakouska nikdy nenastal. Je nicméně nutné upozornit, že z ústavněhistorického hlediska byla prozatímní nařízení v době vlády spolkového kancléře E. Dollfuße (1933-1934) využita k nastolení diktatury a odstranění prakticky všech atributů demokratického právního státu (k tomu srov. Hoke, R. Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte. Wien 1996, s. 474-476).
VI.
Vlastní přezkum
90. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. 10. 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády P. Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. 10. 2010 a na její 8. schůzi dne 2. 11. 2010, jež jsou blíže rozvedena ve výše rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. 1. 2011. Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabydou účinnosti dne 1. 1. 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 JŘPS). Obdobně tyto důvody předseda vlády formuloval i při ústním jednání, konaném dne 8. 2. 2011 (viz výše), kde byl vyslechnut jako svědek. Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
91. Ústavní soud se zabýval především otázkou, zda výše vymezenou "obstrukci" opozičních poslanců lze považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS. Podle § 90 odst. 3 JŘPS mohou dva poslanecké kluby nebo skupina 50 poslanců uplatnit námitku proti návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona již v prvním čtení. Uplatněním této námitky je takový způsob projednání návrhu zákona znemožněn. Obdobná námitka může ze strany stejných subjektů být podle § 91 odst. 2 JŘPS uplatněna i ve vztahu k návrhu, aby byla zkrácena 60denní lhůta pro projednání návrhu zákona v určeném výboru podle odstavce 1 tohoto ustanovení pod 30 dnů. Obě ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu.
92. Pokud při projednávání návrhu napadeného zákona byly uplatněny námitky, které směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu v takovém postupu parlamentní opozice spatřovat žádný prvek mimořádnosti. Jednalo se o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv. Tento postup opozice nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. V této souvislosti vycházel Ústavní soud ze specifik zákona o státním rozpočtu z hlediska jeho obsahových náležitostí, jakož i z jeho funkce v rámci ústavního a politického systému. Zákon o státním rozpočtu obsahuje souhrn očekávaných příjmů a odhadovaných výdajů státního rozpočtu v rozpočtovém roce. Z obsahového hlediska se jedná pouze o zákon ve formálním smyslu (srov. nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09; N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), neboť jeho obsahem nemůže být stanovení práv a povinností. Navzdory tomu má tento zákon zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01). Avšak ani v tomto směru není uvážení vlády a Poslanecké sněmovny neomezené, neboť při stanovení výše a struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu musí vycházet z platných právních předpisů, které zakotvují práva a povinnosti mající dopad na státní rozpočet v podobě mandatorních výdajů. Prosazení priorit vlády v zákoně o státním rozpočtu tak zpravidla provází i nezbytná změna zvláštních zákonů umožňující dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu.
93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých koaličních poslanců). Mimořádnou okolností není ani situace, kdy s ohledem na určité politické souvislosti by nedošlo k přijetí samotného zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku. V takovém případě by se až do jeho přijetí řídilo hospodaření státu podle pravidel rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. I v těchto případech se tedy jedná o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn.
94. Nesouhlas parlamentní opozice se zkrácením procedury proto nezakládá prvek mimořádnosti ani v kontextu pochopitelného zájmu vlády na přijetí napadeného zákona před začátkem rozpočtového roku. Pokud by Ústavní soud v posuzovaném případě vládou formulovaný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze posoudil jako ústavně aprobovatelný, mohlo by to do budoucna mít neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se přitom promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny.
95. Výše uvedené závěry nelze interpretovat tím způsobem, že Ústavní soud jakkoliv snižuje nebo relativizuje oprávněný zájem vlády na důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, projevující se v příznivých ratingových hodnoceních. Naopak si je vědom významu uvedených skutečností pro stav veřejných financí, jakož i pro možnost České republiky prosazovat své zájmy i zájmy jejích občanů. Uvedený zájem, který se dlouhodobě promítá do rozpočtové a ekonomické politiky jednotlivých vlád, však nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti postupovat při jeho prosazování na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Otázky týkající se snižování nebo zvyšování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, výše daní a odvodů, jakož i sociálních dávek nebo nároků ze státního rozpočtu nejsou a obvykle nebývají předmětem společenského konsenzu. Hledání způsobu a nástrojů jejich řešení je vždy podmíněno politicko-ideovým směřováním vlády, resp. parlamentní většiny. Úlohou Ústavního soudu není hodnotit napadené zákony měřítkem jejich účelnosti, a zasahovat tak do politické soutěže. Ústavní soud je povolán k tomu, aby poskytoval ochranu politické soutěži demokratických sil, jakož i ostatním, výše vyloženým ústavním principům, které se vztahují k proceduře stanovené pro přijímání návrhů zákonů. Ústavní soud na svoji funkci ochrany ústavnosti nemůže rezignovat pouze z důvodu obecného a hypotetického rizika, nepodloženého žádnými konkrétními daty, že by jeho nález vydaný v řízení o kontrole norem mohl mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. že vyvolá negativní reakci ze strany finančních trhů.
96. Ústavní soud si je vědom toho, že v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 akceptoval přijetí zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve stavu legislativní nouze, ačkoliv jeho předmět, kterým bylo snížení platů veřejných činitelů, rovněž směřoval ke snížení výdajů státního rozpočtu. Tento případ se však významným způsobem odlišoval od nyní projednávané věci. Zákon č. 418/2009 Sb. byl společně se zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, přijat za mimořádných politických okolností (zrušení předčasných voleb citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 27/09) a pod vlivem hrozby zásadního a neplánovaného zvýšení deficitu veřejných financí v důsledku hospodářské krize, kdy o naléhavosti situace a o potřebě přijetí rychlých opatření panovala, a to s ohledem na trvající hospodářskou krizi, shoda napříč politickým spektrem, čemuž Ústavní soud implicitně přiznal relevanci (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18).
97. Závěr o mimořádnosti okolností odůvodňujících vyhlášení stavu legislativní nouze v posuzovaném případě koneckonců zpochybňuje i skutečnost, že, jak potvrdil při svém výslechu i předseda vlády, záměry vlády obsažené ve všech čtyřech vládních návrzích zákonů projednaných ve zkráceném jednání byly již dlouhodobě dopředu dostatečně známy. V této souvislosti lze poukázat na to, že k předložení původního vládního návrhu zákona došlo nejprve dne 4. října 2010, přičemž prvé čtení zákona se konalo až 26. října 2010. Z důvodové zprávy k návrhu zákona ani z příslušné rozpravy na 7. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 26. října 2010 pak neplyne, že by vláda přijetí předkládaného návrhu zákona zdůvodňovala existencí mimořádných okolností. Naopak předkladatelem tohoto zákona i zástupci vládní většiny byla opakovaně zdůrazňována toliko obava, že legislativní proces týkající se všech vládních návrhů zákonů, které byly posléze projednány ve stavu legislativní nouze, nebude ukončen do konce roku 2010.
98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).
99. Za této situace nebylo třeba se zabývat dalšími namítanými vadami procesu, který probíhal již v podmínkách legislativní nouze a ve zkráceném jednání. Zejména nebylo třeba zkoumat kompetenci Senátu v návaznosti na složení, v němž hlasoval o napadeném zákonu. Přesto Ústavní soud považuje za nutné dodat, toliko jako obiter dictum, že vady následného procesu v Poslanecké sněmovně tkvěly jednak v tom, že nebyla dodržena lhůta pro svolání mimořádné schůze, když návrh zákona předkládaný vládou k projednání v režimu legislativní nouze a ve zkráceném jednání byl dodán poslancům v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale i vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem, a posoudit tak jeho možné dopady (že se nejedná o pouhou hypotézu lze doložit i na vyjádřeních některých koaličních poslanců prezentovaných v médiích po přijetí jednoho z předmětných vládních návrhů zákonů v rámci legislativní nouze - viz výše rekapitulované ústní jednání před Ústavním soudem ze dne 22. 2. 2011). Dále byla bezpochyby krácena demokratičnost již omezené procedury přijímání napadeného zákona vypuštěním obecné rozpravy v rámci 2. čtení, a to navzdory usnesení č. 16, které bylo přijato výborem pro sociální politiku na jeho 4. schůzi konané dne 2. 11. 2010, který Poslanecké sněmovně doporučil projednat návrh napadeného zákona i v obecné rozpravě (viz bod 31).
100. Projednání této věci, jakož i zkušenosti s vyhlašováním stavu legislativní nouze v minulosti, mj. vážení míry omezení a zkrácení práv momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických principů ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným pochybnostem o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní nouze. Aprobovat by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za předpokladu, že bude vykládána maximálně restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně. To se však v daném případě a mnohdy ani v minulosti nedělo. Ústavní soud má za to, že by Poslanecká sněmovna měla zvážit novelizaci svého jednacího řádu v naznačeném směru tak, aby se do JŘPS promítly ústavní principy vyložené shora.
VII.
Výroková část nálezu a odklad vykonatelnosti
101. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil, že "případné posuzování (...) porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky." (nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05; N 60/48 SbNU 873, 257/2008 Sb., bod 44). V tomto nálezu Ústavní soud poukázal na nezbytnost toho, aby při posuzování procedurálních pochybení při přijímání zákonů, aniž by byla současně zpochybněna i jejich materiální ústavnost, byly vzaty v úvahu a váženy i důsledky případného zrušení zákona pro jiné ústavním pořádkem chráněné hodnoty. Pokud by Ústavní soud začal vyhovovat návrhům odůvodněným "pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementovaného práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout" (bod 44 nálezu), přičemž poukázal i na to, že "formální zrušení právní úpravy ... (nic jiného by v daném případě nepřicházelo do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu." (bod 45 nálezu).
102. Uvedené právní závěry je třeba vzít v úvahu i při rozhodování Ústavního soudu v dané věci, je však nezbytné je blíže objasnit. Úlohou Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve sporech o tom, zda došlo "jen" k porušení jednacích řádů obou komor Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu.
103. Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem), přičemž k algoritmu přezkumu se Ústavní soud již vyjádřil v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodu 61. To však s ohledem na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky není akceptovatelné, neboť zmíněné ustanovení zákona o Ústavním soudu je jeho provedením. Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici.
104. Ústavní soud v předmětné věci rozhoduje o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců domáhá zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně garantovaných právech v rámci legislativního procesu. Jiná situace by však nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách. Ústavní soud by současně musel mnohem více brát zřetel na zásadu oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a na zásadu nabytých práv (srov. nález ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 4/07; N 249/55 SbNU 397; 10/2010 Sb.; bod 28). Zrušení takového právního předpisu by totiž dopadlo v důsledku plynutí času na stále se zvětšující množiny jeho adresátů, a přitom jeho dosavadní aplikace by nebyla z obsahového hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.
105. Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance.
106. Ústavní soud považuje za nutné vysvětlit, proč přistoupil toliko ke zrušení novelizujícího zákona, nikoliv zákona novelizovaného, jak odpovídá jeho převážné praxi [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2001 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]. Je třeba podotknout, že navrhovatelé učinili návrh jen ve vztahu k novelizujícímu zákonu a Ústavní soud se, jak známo, setrvale cítí být vázán petitem návrhu. K tomu ovšem přistupuje ta okolnost, že byl zpochybněn toliko proces přijímání napadeného zákona, žádné relevantní námitky ve vztahu k jeho obsahu vzneseny nebyly. Tím se projednávaná věc zřetelně odlišuje od věcí projednávaných Ústavním soudem v minulosti a s odkazem na bod 98 tohoto nálezu nebylo možno vykonat přezkum ustanovení novelizovaných. Nicméně je třeba zdůraznit, že novelizovaná ustanovení z hlediska jejich platnosti a vykonatelnosti sdílejí osud nyní posuzovaného novelizujícího zákona.
107. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud shledal rozpor napadeného zákona s čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny, rozhodl podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o jeho zrušení uplynutím dne 31. prosince 2011. Ústavní soud při stanovení data zrušení napadeného zákona vzal v úvahu negativní důsledky, které by mohly nastat v případě zrušení zákona ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, resp. při jeho zrušení s účinky ex tunc, a to jak z hlediska právní jistoty adresátů dotčených právních norem, tak i s ohledem na dopad takového postupu na státní rozpočet. Je ovšem třeba dodat, že pokud nebude do okamžiku nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava, obživne dnem 1. ledna 2012 úprava obsažená v právním řádu přede dnem účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem.
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka
Hlasoval jsem pro zamítnutí návrhu, a to z následujících důvodů:
Maminkám mohu přinést zprávu dobrou a špatnou.
Špatná zpráva spočívá v tom, že ve věci dávek sociální podpory včetně příspěvku na dítě, porodného a rodičovského příspěvku zůstává situace do 31. 12. 2011 nezměněna.
Dobrá zpráva je v tom, že Ústavní soud právě vydává volné pokračování příběhů o královně Koloběžce I.
Podařilo se, že napadený zákon obstál a zároveň neobstál. Dvousethlavému drakovi byla uťata většina jeho hlav, tyto se však mohou odkutálet pod sprchu živé vody a do shora uvedeného data stihnout přijetí téhož zákonného textu. Pouze pokud by se to nepodařilo, vstala by možná z mrtvých již pár měsíců trouchnivějící předchozí právní úprava.
Zdá se, že byla opuštěna dosud v judikatuře Ústavního soudu běžná zásada minimalizace zásahu a byly položeny základy doktríně maximalizace nezásahu.
K dokonalosti už snad scházelo pouze to, aby zákon byl zrušen s účinností ke dni ustavující schůze v příštích volbách zvolené Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Přijaté rozhodnutí dává pak vynikající možnost subjektivního prožitku obdobného tomu, jaký asi zažil švédský voják po bitvě u Lützenu. Bitva vyhrána, leč schopný král Gustav Adolf I. - obiter dictum prý též kvůli zradě - padl...
x x x
Nemohla se mi nevybavit scénka popisovaná v dobové zprávě z Varšavy o konání polského Sejmu o dvaadvacet let později r. 1652:
"Sněmovna poslů pronatura sua nesváry a rozpory dies consumendo, nepřistoupila podle práva ad continuationem colloqui s pány senátory ani pátého dne před ukončením (sněmu), ani čtvrtého a třetího a druhého, až die ultima přišli (poslanci) nahoru do senátu. K rozporu došlo per causam z (důvodu) tohoto:
Ve středu jel kníže Radziwill, hejtman litevský, do zámku kolem hospody Pokrzywnického v Pivní ulici, kde stála také zapřažená kareta pana starosty. Kavalkáda nejdříve potupila vozku a hajduky a potom sám hejtman zavolal: "Bij!". A tak byli zabiti dva hajdukové pana starosty a vozka asi sotva životem vyvázne. Nemálo Litevců bylo také posekáno ex parte pana starosty, ale síla praevaluit, takže se Litevci probili až do domu. Tento zločin tedy moram fecit o dva dny, protože páni Prusové nechtěli na nic přistoupit, dokud by ten případ nebyl soudně projednán. Teprve v pátek se podařilo uspokojit pány Prusy tím, že sněmovna poslů se měla nejdříve obrátit nahoru a poprosit krále, aby přikázal ten případ rozsoudit. A tak tedy stetit, aby se soudilo. Toho dne byl činěn odklad do soboty. V sobotu začali korunní páni prudce napadat Prusy ratione coaequatinois prošlých daní, chtějíce - bude-li sněm rozpuštěn ("serván") svalit vinu in causam země pruské, někteří ovšem inarcanis (jednali) v zájmu pana Radziejowského, promoventes restitutionem (pana Radzijowského) inhonorem pristinum. Když ale páni Prusové dali publice najevo, že totaliter spolu s městy při jeho Milosti králi až na smrt chtějí setrvat, byly záměry jejich milostí (korunních pánů) docela zmařeny. Potom, když Rzech pospolita prosila o prodloužení sněmu do pondělí, jeden z litevských poslů vykřikl: "Já nedovoluji prodloužení!", neočekávaně vyskočil, vznesl protest a hned se přepravil na druhou stranu Visly. A tak bylo sněmu zazpíváno requiem, ale zžel se bože, aby to nebylo cum requiem (celému) Polsku." (citováno dle S. Balík, S. Balík ml., Texty ke studiu právních dějin evropských zemí a USA, Plzeň 2005, str. 119).
Po tomto prvém liberum veto se zvolání "ja niepozwalam" stalo v 18. století již docela běžným jevem. Ačkoliv ochromovalo činnost valného sněmu, považovala je polská šlechta za jedno ze svých základních práv. Nutno dodat, že důsledkem bylo trojí dělení Polska koncem 18. století, jemuž již nemohlo zabránit ani to, že ústavou z roku 1791 bylo liberum veto zrušeno...
x x x
Jsem toho názoru, že v souzené věci měl být aplikován princip proporcionality, nikoliv však ve vztahu k jednotlivým dílčím krokům či etapám legislativního procesu, ale tak, že na jedné misce vah měly být váženy věcné důvody a úvahy o situaci, na niž měl přijímaný a Ústavním soudem nyní zrušený zákon reagovat, na druhé misce samotná procedura a práva parlamentní menšiny.
Když dva dělají totéž, není to totéž.
Příklad Rakouska z doby Dollfussovy není jediným z meziválečného světa.
Také Československo stálo na počátku třicátých let dvacátého století v situaci, kdy bylo třeba reagovat na světovou hospodářskou krizi.
Nikoliv náhodou v této době bylo rovněž vzpomenuto příkladu polského.
Je pojem parlamentarismus totožný s pojmem demokracie?
Je nejdemokratičtějším právě onen stát, v němž je oproti jiným státům pozice parlamentu nejsilnější?
Je reálné udržet stav, aby fungování parlamentu zůstalo statické, i když vývoj je dynamický?
Není učebnicový model statického parlamentu až příliš idealistický?
Zodpovědět otázku proporcionality mezi cílem a prostředkem je jistě složité, přičemž se nepochybně mohou lišit jak názory současníků, tak názory historiků popisujících minulost.
Nemůže být tak například realistický pohled publikovaný ve Velkých dějinách zemí Koruny české?
Lze proti němu jednoznačně namítnout, že masarykovské Československo bylo nedemokratické?
Jistým se mi jeví pouze to, že na tehdejších vahách cíle a prostředku bylo na misku prostředku položeno daleko těžší závaží než v nyní posuzované věci:
"Masaryk pokládal zmocňovací zákony za nutnost. Viděl však jejich rizikovost, odvíjející se i od toho, kteří lidé je budou provádět ...
... Jeden z tvůrců ústavy prof. Weyr v nedělních sloupcích Lidových novin pochyboval, že se podaří starý řád udržet, a uvedl řecký citát, že lepší je vláda jedince než skupiny ...
... Dne 7. června [1933] začal prezident - též podle návrhů Beneše - upravovat osnovu zmocňovacího zákona. K jeho přepracování ale nedošlo. Masaryk ustoupil stranám a souhlasil s pověřením prezidenta a celé vlády ...
... Zákon "o mimořádné moci nařizovací" (zmocňovací zákon) byl vydán 9. června 1933. Jeho věcný obsah byl rozšiřován a platnost do konce června 1935 dvakrát prodloužena; za tu dobu bylo na jeho základě vydáno 240 nařízení hospodářského charakteru; definitivně byl zrušen až 30. června 1937, kdy vláda prohlásila, že už není potřebný. Kabinetu zákon dovoloval přijímat nařízení a opatření podléhající až dodatečnému schválení parlamentu. Debata, zda parlament měl právo přenášet část svých pravomocí na vládu, k jednotným a jasným závěrům nedospěla. Nutno ovšem vyzvednout, že - na rozdíl od některých jiných států - nedošlo v ČSR ke zneužívání zmocňovacích zákonů ..." (srov. A. Klimek, Velké dějiny zemí Koruny české, XIV., 1929-1938, Praha-Litomyšl 2002, str. 133, 216, 239)
Novela jednacího řádu sněmoven z května 1933 "stanovila, že zákony má v prvním čtení předkládat premiér či příslušný ministr a vystoupit k nim má přední parlamentní reprezentant každé vládní strany, jednání poslanecké sněmovny má být přítomno nejméně 30 poslanců a zástupci lidu nesmí projevy číst ..." (srov. A. Klimek, Velké dějiny zemí Koruny české, XIV., 1929-1938, Praha-Litomyšl 2002, str. 239-240).
x x x
Při těchto vstupních úvahách jsem nemohl nereflektovat ani hodnotící pohled do právních dějin Spojených států amerických ve třicátých letech 20. století za Rooseveltova New Dealu:
"Ke konci zasedacího období roku 1936 Nejvyšší soud rozhodl v neprospěch zákonů nového údělu v sedmi z devíti případů, které mu byly předloženy ...
... Nakonec otupily ostří Rooseveltova úsilí změnit Nejvyšší soud nepředvídané události. Řadou rozhodnutí přijatých na jaře 1937 Nejvyšší soud změnil své předchozí výnosy a podpořil Wagnerův zákon a zákon o sociálním zabezpečení. Jeden konzervativní soudce rezignoval a na jeho místo Roosevelt jmenoval jednoho z nejdůslednějších zastánců nového údělu, senátora Huga Blacka z Alabamy.
Později Roosevelt prohlásil, že prohrál bitvu, ale vyhrál válku. Nejvyšší soud změnil k důležitým zákonům nového údělu postoj a Roosevelt mohl jmenovat soudce, kteří se ztotožňovali s jeho politikou." (srov. G. B. Tindall, D. E. Shi, Dějiny států. USA, Praha 1994, str. 579).
x x x
Pokusme se nyní posoudit jednání účastníků legislativního procesu z toho pohledu, zda tito účastníci nevěděli, že svým jednáním mohou porušit nebo ohrozit zájem chráněný Ústavou, ač o tom vzhledem k okolnostem a k svým osobním poměrům vědět měli a mohli.
V prvé řadě nelze odhlédnout od jevu "mentálních reziduí v hlavách dlouholetých poslanců, kteří vzorce reprodukují a činí je přístupnými i parlamentním nováčkům" (srov. J. Kysela, Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: J. Kysela, Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 128). Dovolím si dodat, že tomuto jevu nelze zabránit, stejně tak jako nelze zabránit tomu, aby synové přebírali dobré a špatné návyky svých otců.
Stav legislativní nouze byl vyhlášen dne 29. října 2010. Stalo se tak necelé dva měsíce po tom, kdy Ústavní soud vydal nález ze dne 7. září 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.). V tomto nálezu, jehož slova jako jeho soudce zpravodaj nemohu chápat jinak, než jak byla jako vyjádření mého myšlenkového pochodu zformulována, Ústavní soud hlasy patnácti soudců vyslovil jako nosný důvod, že "rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zabránit či redukovat hrozící škodu, nemusí obsahovat.".
Z téhož nálezu se lze také dočíst, že "Ústavní soud předně podotýká, že v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) vyslovil, že "není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá". Touto zásadou se pak Ústavní soud řídil i v dalších nálezech, zejména sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.).".
Z téhož nálezu se konečně vědělo, že navrhovatel ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 12/10 dovozoval, že nenastal stav hrozby značné hospodářské škody státu dle § 99 odst. 1 téhož jednacího řádu Poslanecké sněmovny, pro což "snesl ekonomické důvody spočívající zejména v tom, že "uspořená částka představuje 0,008 % výdajů státního rozpočtu", a tedy dle jeho názoru v tomto případě bylo vyhlášení stavu legislativní nouze zneužito k obejití řádného legislativního procesu, neboť předpokládaná úspora výdajů ve státním rozpočtu v tak relativně malém objemu nemohla naplnit předpoklad "značnosti" hrozící hospodářské škody.".
V posuzované věci, zejména pak za situace, kdy se jednalo o mezi sebou navzájem a mezi všemi i jednotlivě s budoucím státním rozpočtem více provázaných zákonů, se mohlo ekonomické vyjádření hrozící škody prima vista jevit vyšší. Účastníci legislativního procesu si pak mohli ve vztahu k napadenému zákonu vypočíst totéž co navrhovatelé, tedy, že by to v případě přijímání zákona v řádném legislativním procesu znamenalo škodu "jen 1,96 miliardy Kč". Nebylo by divu, kdyby si z těchto informací a údajů učinili závěr, že se jedná o analogickou situaci jako při projednávání zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
V kontextu zmiňovaných "mentálních reziduí" si zkušení mohli připomenout a nováčkové zjistit, že za analogické situace v případě přijímání zákona č. 418/2009 Sb. v podstatě nikdo proti vyhlášení stavu legislativní nouze nic nenamítal, což mohlo navozovat dojem, že nedávná praxe je uzavřením předchozích diskusí na téma legislativní nouze.
Předpokládám, že shodně jako já nenalezl i účastník legislativního procesu ve vztahu k vyhlášení stavu legislativní nouze ústavněprávní normu ve znění: "mnohokrát a dost".
Je známo, že jistou kontinuitu uvnitř parlamentu udržují jeho odborné orgány, přičemž z provedeného dokazování je zřejmé, že předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konzultovala svůj postup při vyhlášení stavu legislativní nouze s právním odborem.
Kladu si otázku, co tedy bylo, při úvaze o tom, zda lze či nelze přistoupit k projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, opomenuto. Napadá mne pouze, že se pravděpodobně mělo již tehdy kalkulovat s "jistotou překvapivého rozhodnutí Ústavního soudu".
Přejděme od nevědomé nedbalosti k přímému úmyslu, resp. od prostředku k cíli.
x x x
Většina věděla, že chce prosadit přijetí zákona a chtěla toho dosáhnout.
Pokud nechceme presumovat, že parlamentní většina je zločinným spolčením, se samotnou vazbou o tom, že věděla, čeho chtěla dosáhnout a dosáhla toho, nevystačíme.
Aby se stalo přijetí napadeného zákona zavrženíhodným, nestačí pouze přímý úmysl ve vztahu k proceduře a výsledku, ale také k obsahu.
Můžeme s jistotou říci, že úsporná opatření byla činěna ve zlém úmyslu?
Vznikla přijetím zákona škoda?
Existují záruky a doložitelná jistota, že bez úsporných opatření by škoda nevznikla?
Zapomněli jsme na Quod bonum, felix, faustum, fortunatumque sit, či mu již nemáme věřit?
Jsme již tak duševně zestárlí, že nám zbývá pouze skepse?
V každém případě je nutno vzít v úvahu, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze je snaha projednat návrh zákona "ve zkráceném řízení".
Je snad záměrem stanovit podmínky pro posouzení toho, zda nastala situace zralá k vyhlášení stavu legislativní nouze tak, aby projednávání toho, zda taková situace nastala, trvalo posléze déle než projednání zákona v řádném legislativním procesu?
x x x
Z výpovědi předsedkyně Poslanecké sněmovny České republiky Miroslavy Němcové vyplynulo, že si jednací řád vyložila tak, že z titulu své sněmovní funkce nemůže než po příslušném návrhu stav legislativní nouze vyhlásit.
Jsem toho názoru, že takový pohled je správný, a to nejenom z hlediska jazykového výkladu, ale především výkladu teleologického.
Bylo-li by tomu opačně, pak by téměř ad absurdum vláda neměla nástroj, jak dosáhnout projednávání zákona ve stavu legislativní nouze, pokud by byla pravomoc předsedy Poslanecké sněmovny České republiky mylně užita jako rozhodovací. Odmítl-li by předseda Poslanecké sněmovny takový stav vyhlásit, nebylo by opravného prostředku.
Bylo by vyvážené postavení vlády na jedné straně a opozičních poslanců na druhé, kdyby vláda byla bezbranná ve shora uvedeném smyslu, zatímco poslanci mohou kdykoliv proti běžícímu projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze brojit a zvrátit je?
x x x
Pokud jde o diskusi nad návrhem zákona, resp. její publicitou, ztotožňuji se v zásadě se zjištěním, že "rozhodně není pravidlem, že o zásadních záměrech vlády se národ dozvídá z parlamentní tribuny ... Místo monopolu se parlamenty stávají spíše součástí sítě veřejného diskursu zahrnující média, politické strany, nevládní organizace, atd. Od nich se ovšem stále odlišují tím, že jsou institucionálními sídly suverenity s nárokem na (souladem s Ústavou podmíněnou) konečnost rozhodnutí." (srov. Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 129). Nesouhlasím tedy s názorem navrhovatelů, že by byla výrazně krácena práva občanů vyslechnout v adekvátní šíři argumenty pro a proti přijatému zákonu.
Jak je patrno i z odůvodnění tohoto nálezu Ústavního soudu, stávají se prohlášení učiněná v médiích pro některé referenčním kritériem pro rozhodnutí téměř na úrovni provedeného důkazu. Bylo-li by tomu tak, pak je otázkou, zda byla takto "vyslechnuta" i druhá strana, neboť v odůvodnění zakomponované citace jsou vesměs slovy poslanců či politiků koalice.
Navrhovatelé v návrhu uvádějí, že jim bylo znemožněno, aby argumentovali jako poslanci pro a proti přijatému zákonu. V návrhu však není uvedeno nic z věcných argumentů, takže není možné učinit si závěr, do jaké míry by bývaly takové argumenty závažné, neboť i v tomto směru by pak šlo lépe uvažovat o proporci mezi zkrácením legislativního procesu a pádností neodeznělých argumentů.
Jako věrohodnou jsem si posoudil tu část svědecké výpovědi předsedy vlády Petra Nečase, v níž se vyjadřoval k tomu, do jaké míry byl předkladatel návrhu zákona obeznámen s argumenty opozice. V období informační společnosti, zejména za situace, kdy stanoviska byla součástí volebních programů jednotlivých politických stran, jakož i programového prohlášení vlády, byly pozice obou stran v zásadě známé každému, kdo se o politiku chce zajímat.
x x x
Jako jeden z dalších faktorů oslabení parlamentů uvádí Jan Kysela s použitím Bryceova rozboru okolnost, že "racionální debata začíná ustupovat na jedné straně hlasovací mašinerii, na straně druhé četným obstrukcím a hádkám" (srov. Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 124). I v tomto případě se ukazuje, že se jedná o setrvalý jev, který konstitucionalistická literatura pravidelně popisuje, nenalezla však proti němu dosud prakticky účinný lék.
Může se Ústavní soud reálně za těchto okolností stát úspěšným preceptorem?
Je otázkou de lege ferenda, zda by úprava vztahu mezi koalicí a opozicí v Parlamentu, zejména pokud jde o kontury přípustných či korektních obstrukcí a nástrojů proti obstrukcím opačného typu, neměla namísto z parlamentních zvyklostí vycházet přímo z jednacího řádu.
Jako nešťastné de lega lata se mi jeví i to, že návrh na projednávání návrhu ve stavu legislativní nouze nelze učinit za běhu legislativního procesu. Za této situace shledávám jako juristicky nejméně zpochybnitelné to, co bylo učiněno za situace, kdy předkladatel shledal důvody pro návrh na vyhlášení stavu legislativní nouze. Svědek Petr Nečas z mého zorného úhlu věrohodně vysvětlil, že toto byl důvod, proč bylo postupováno tak, že po zpětvzetí byl předložen znovu tentýž text návrhu zákona spolu s návrhem na vyhlášení stavu legislativní nouze.
V tomto konkrétním souzeném případě pak je nutno na časové údaje hledět nikoliv pouze tak, jako by při druhém předložení téhož začínaly lhůty pro seznámení se a práci s textem běžet od nuly.
Vypne-li dítě před příchodem rodiče počítač poté, kdy na něm hrálo dvě hodiny počítačovou hru, a obratem jej zapne znovu, aby se na měřiči času v okamžiku příchodu rodiče ukázalo 10 minut, hrálo si toto dítě na počítači 10 minut nebo 130 minut?
x x x
Připustili-li bychom, že protiústavnost zákona může spočívat pouze v tom, že zákon neměl být přijímán ve stavu legislativní nouze, naskýtá se otázka, kolikrát denně tak jednáme podle protiústavního nezrušeného zákona.
Šlo by pak o tom uvažovat třeba právě po dobrém obědě při platbě stravenkou...
Jak však naložit s návrhy na zrušení takových zákonů?
Ústavnímu soudu podle mého názoru nepřísluší, aby výrokem či dokonce pouze odůvodněním svého rozhodnutí vydával právní normu, kterou bude stanovovat lhůtu pro podání takového návrhu.
Měla by snad taková lhůta být prekluzivní?
Nebo snad pouze promlčecí?
Mohla by se práv parlamentních menšin dovolávat menšina, která by byla složena z jiných poslanců než těch, kteří by tvrdili porušení svých práv?
Je možné akceptovat argumentaci návrhu poslanců namítajících protiústavnost zákona pro protiústavnost legislativní procedury v Senátu Parlamentu České republiky tehdy, když se nevytvořila senátní menšina, která by návrh podala sama, či naopak?
Odkdy poběží jednotlivým oprávněným navrhovatelům subjektivní lhůta k podání návrhu?
Nemělo by toto namísto devíti soudcům Ústavního soudu být svěřeno k případnému přijetí právní úpravy ústavodárci či alespoň zákonodárci?
x x x
Zbývá uzavřít, že jsem neshledal postup při vyhlášení stavu legislativní nouze a projednávání návrhu zákona protiústavním.
Tradičně se hlásím ke zdrženlivosti, pokud jde o přezkoumávání ekonomických zákonů Ústavním soudem.
Jsem přesvědčen, že na tom, zda byla naplněna podmínka hrozby pro vyhlášení stavu legislativní nouze, by se jednoznačně neshodli ani ekonomičtí experti.
Ius summum saepe summa est iniuria...
2. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko směřující proti výroku, jakož i proti odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/10.
I.
Podstatu problému posuzovaného Ústavním soudem tvoří otázka, zda zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, byl přijat ústavně akceptovatelnou procedurou, a zvláště s přihlédnutím k námitce navrhovatelů, zda nebyly porušeny procedurální předpisy takovým způsobem, který by eliminoval ty z funkcí parlamentní opozice, resp. menšiny, které požívají ústavní ochrany.
Na uvedenou otázku odpovídám, že nikoliv. Zvažuji přitom, že odpovědnou za hospodářskou politiku státu je vláda opírající se o parlamentní většinu, která bude povolána ke složení účtů voličům nejpozději v příštích volbách do Poslanecké sněmovny. Naopak konkrétní okolnosti využití režimu legislativní nouze, jak vyplynuly z dokazování provedeného před Ústavním soudem, a zároveň hospodářský stav země, jak musí být všeobecně znám komukoliv, komu v posledních letech prošly rukama stránky ekonomického zpravodajství z denního tisku, mne přesvědčily o tom, že postup parlamentní většiny nebyl svévolný a že parlamentní menšině nebyly upřeny práva a funkce, které jí přísluší. Vláda, resp. parlamentní většina měla pro svůj postup zcela konkrétní a jasně deklarované důvody a zároveň na ní ležela tíha odpovědnosti (jak věrohodně vyplynulo i např. z výslechu předsedy vlády Petra Nečase a následně i předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové). Naléhavost věci byla dána provázáním projednávané materie (úsporných opatření) s připravovaným zákonem o státním rozpočtu, jehož plnění je nepochybně jednou z vládních (politických) priorit. Je to právě ústavně preferovaný princip majorizace (čl. 6 Ústavy), který má zaručovat, že odpovědnost vládní většiny bude doprovázena i dostatečnými (procesními) prostředky, kterými lze stanoveného cíle dosáhnout. Při opačném výkladu by v podstatě každá vláda byla předem odsouzena k selhávání při plnění svých (politických) cílů.
Použití institutu legislativní nouze odůvodněného hrozícími značnými hospodářskými škodami v nyní posuzované věci zcela koresponduje s mezinárodním kontextem ekonomické krize. Řada relativně vyspělých členských zemí Evropské unie se postupně a pro mnohé překvapivě dostala do takových ekonomických problémů, které již je nutno považovat za mimořádně komplikované a obtížně řešitelné. Ani vývoj českých ekonomických ukazatelů však snad žádnou odbornou autoritou není hodnocen jako utěšený. Dle mého soudu je přímo scestný názor, který naznačuje, že hospodářská situace zemí, které se ocitly v hlubokém propadu, pro nás není významná. Naopak jejich situace a přijatá řešení by pro nás měly být varováním a poučením. Mezinárodní věrohodnost se nutně zakládá na viditelných a sledovatelných schopnostech každého jednotlivého státu mít např. deficit státního rozpočtu pod kontrolou a činit kroky k jeho snižování, a ne naopak.
Žádnou politickou vládu nepochybně netěší dělat radikální a nepopulární úsporná opatření a tím nutně ztrácet i podporu voličů. Vládu, která k těmto krokům nalezne odvahu, nelze a priori považovat za nezodpovědnou, právě naopak. V demokratickém procesu vládnutí a správy země, kdy dochází ke střídání politických stran a jejich uskupení u moci, však považuji za důležité, aby volební většina měla v čase, který má přesně vymezen, dostatek jistoty o ústavnosti nástrojů, které může používat.
Ústavní soud rozhoduje vždy na základě konkrétního návrhu, tedy neurčuje si vlastní agendu. Pokud by navrhovatelé sledovali dosažení svých politických cílů prostřednictvím rozhodovací činnosti Ústavního soudu, lze to považovat za nepřípustný pokus o politizaci justice. Za takové situace musí být Ústavní soud obezřetný, aby přílišným aktivismem (přistoupením na hru rozehranou různými politickými silami) nemohl být nařčen z judicializace politiky, tedy pokušení determinovat svými rozhodnutími čím dál širší spektrum (politických) otázek. Dává-li jedna z právně-filozofických škol důraz na diskursivní soudní procedury při hledání spravedlnosti (práva), odmítám taková kvazisoudní měřítka přenášet do politického rozhodování, jak činí většinový názor pléna.
Rozmělnění a zamlžení rozdílných rolí parlamentní většiny a funkcí opozice může vést ke snížení demokratického standardu, neboť jen dále zhorší orientaci voličů v základních otázkách správy věcí veřejných.
II.
Domnívám se, že legitimitu aktů parlamentu, což je klíčová hodnota chráněná jednacími řády parlamentních komor, nelze posuzovat mechanicky (s absolutními důsledky) ve vztahu k jednotlivým dílčím krokům legislativního procesu. Stejně jako individuální právní akty i zákony lze posuzovat s ohledem na konkrétní kontext věci a materiální naplnění většinou pléna požadovaných diskursivních vztahů mezi vládní většinou a opoziční menšinou.
Volební proces dává politickou i ústavní legitimitu konkrétním politickým silám a programům, které zformovaly většinu v Poslanecké sněmovně a následně i převzaly odpovědnost za správu země. Legitimita zákonodárného sboru (příp. vlády) a jeho kroků nemusí být po celé volební období neměnná. Váže se na řadu faktorů, mezi nimiž nelze nezvažovat i charakter povolební většiny, průběh procesu vyslovení důvěry či nedůvěry vládě, tedy celkově na skutečnost, zda a po jakou dobu kroky parlamentu či vlády odpovídají politické vůli většiny obyvatel vyjádřené ve volbách. Ústavní soud nenazírá na otázku legitimity státní moci formálně, nýbrž zohledňuje při zvážení řady faktorů i "legitimitu faktickou" [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/07 ze dne 9. 2. 2010 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), bod 54].
Lze se domnívat, že např. ke konci volebního období stojí státní moc (zákonodárná, výkonná) v jiné pozici než nově sestavený zákonodárný sbor (či vláda), který realizuje svůj explicitní volební program, přímo prověřený nedávnými volbami. Preference voličů a jejich faktická vůle se v průběhu výkonu mandátu zákonodárného sboru nepochybně mění, neděje se tak ovšem ze dne na den. Pokud vláda a zákonodárný sbor činí určité kroky, které považuje za (politicky, hospodářsky) nezbytné a naléhavé a které byly výslovným předmětem volební soutěže politických sil, a to hned v prvních měsících výkonu svého mandátu, je legitimita těchto kroků natolik silná, že zájem na formální ochraně jednoho z (mnoha) prvků institucionálního zakotvení rolí a funkcí parlamentní opozice, která svým politickým programem nepřesvědčila dostatečný počet voličů, je nemůže převýšit.
Uvedené materiální posouzení legitimity postupu parlamentní většiny zcela postrádám v úvahách většiny pléna, které se soustředilo toliko na přísné posouzení čistoty (rychlosti) legislativního procesu, bez ohledu na (obsahový) charakter napadeného zákona, jehož meritum bylo přímo a výslovně prověřeno ve volbách (předvolební deklarace úspor a změn v sociální oblasti) a provedeno hned v úvodní fázi výkonu mandátu vlády (parlamentní většiny). Podotýkám, že změny představené napadeným zákonem lze považovat za problematiku - po právní stránce - poměrně jednoduchou, spíše než o tvorbu právních pravidel chování se jedná o parametrické, nikoliv zásadní, změny s především hospodářským dopadem. I tato skutečnost jistě ovlivňuje posouzení významu parlamentní diskuse v konkrétní věci.
III.
V projednávané věci se domnívám, že ochrana parlamentní opozice byla naplněna. Český ústavní pořádek a právní řád obsahují řadu ustanovení, která znamenají institucionalizovanou ochranu parlamentní opozice, počínaje samotnou podstatou poměrného volebního systému, přes výsady, imunity a materiální výhody propůjčené všem poslancům bez rozdílu (vládní) afiliace, možnost iniciovat přijetí poslaneckého návrhu zákona, možnost legislativně procedurální opozice (kvalifikované menšiny) blokovat či oddalovat určitá rozhodnutí většiny, kontrolní a interpelační instrumenty, zastoupení v orgánech Poslanecké sněmovny, až po možnost kvalifikované skupiny (opozičních) poslanců předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona a požadovat v každém jednotlivém případě kontrolu ústavnosti legislativního procesu. Posuzovat proto izolovaně zachování pouze jedné z mnoha záruk (konkrétně zda projednání zákona ve stavu legislativní nouze znamenalo ústavně relevantní popření práv parlamentní menšiny) se zdá poměrně nepřiměřeným s ohledem na celkovou úroveň právní ochrany, kterou opoziční poslanci jednotlivě i kolektivně požívají.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) a předtím v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud upozornil, že případné posuzování porušení zásad legislativního procesu spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Na důkladné zvážení všech konkrétních okolností věci v testu proporcionality však dle mého názoru většina pléna rezignovala a především nerespektovala ani zásadní závěry vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 k ústavní relevanci institutu legislativní nouze (body 15-17).
Ze zjištění učiněných Ústavním soudem neplyne, že by legislativní proces proběhl podloudně, ve skrytu před kritickým hlasem parlamentní opozice, resp. že by parlamentní menšina ve kterékoliv fázi legislativního procesu - což například potvrdil k mému dotazu i předseda vlády při ústním jednání Ústavního soudu - ztratila kontakt s projednávanou předlohou. Navrhovatelé neprokázali a ani z jiných skutečností nevyplynulo, že by poslanci hlasující o návrhu napadeného zákona mohli mít pochyby o jeho totožnosti s návrhem předloženým v dostatečném předstihu před vyhlášením legislativní nouze.
Jednání Poslanecké sněmovny probíhá takřka v přímém přenosu mnoha médií, a faktická kontrola jednotlivých kroků se tak rozšiřuje i na novináře a širokou veřejnost.
Je nepochybné, že jestliže opozice nemá garantován dostatečný komplex oprávnění, dochází k oslabování demokracie jakožto systému vládnutí. Jestliže naopak opozice má přiznáno široce definované a institucionalizované postavení, které nevyužívá k nabízení účelných racionálních alternativ (tzv. konstruktivní opozice), pak disponuje silným potenciálem oslabovat a ochromovat efektivní správu země.
Vytýkám většinovému názoru pléna, že své úvahy předkládá převážně v abstraktní rovině, jakoby se jednalo toliko o parlament modelový, a nikoliv reálný. Česká ústavní praxe však není ani zdaleka takto ideální. Většinový názor pléna nevzal v úvahu, že institut legislativní nouze, jak je upraven zákonem, nemá výslovná ústavní omezení a je využíván dlouhodobě k rozličným účelům. V tomto režimu byla schválena řada zákonů, které svým významem dle mého názoru převyšují nyní posuzovanou novelizaci.
Byla to právě současná hlavní opoziční strana, která se do legislativního procesu v režimu legislativní nouze ještě v nedávné době aktivně zapojovala. Dne 25. 9. 2009 tak byl kupříkladu schválen zákon č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, (tzv. Janotův balíček), a to i hlasy dnešní hlavní opoziční strany. Posléze dne 2. března 2010 pak téže straně nevadil stav legislativní nouze při sledování politických cílů ve věci zdanění zaměstnaneckých výhod [vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk 1059)]. Má-li být hodnocení "porušení práv parlamentní opozice" úplné, nelze nekonstatovat zjevnou dávku licoměrnosti a účelovosti v dovolávání se nyní "svých práv". Odhlížím přitom od skutečnosti, že hlavní role a význam demokratické opozice spočívá v poskytnutí alternativy k vládní většině při prosazování jejího vážného zájmu převzít vládní odpovědnost. V době po pádu vlády premiéra Mirka Topolánka to byla rovněž nynější hlavní opoziční strana, která hrála hlavní roli v naprostém selhání parlamentní opozice vládní odpovědnost přijmout.
Nejen od parlamentní většiny se vyžaduje určité ústavně konformní chování [nález sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)], nýbrž ani role opozice, má-li být legislativní proces funkční (účinný a účelný), nemůže spočívat na prosté negaci, blokaci a mediální kritice předkládaných návrhů.
Problematika úspor ve veřejných výdajích je dominantním tématem veřejné politické diskuse již několik let. Současná parlamentní opozice je tvořena stranami, které jsou v Parlamentu České republiky zastoupeny (a to nejen v opozici, viz vládu premiéra Jana Fischera) kontinuálně po celé období, kdy přetrvávají hospodářské problémy. Současná opozice tak měla dostatek prostoru a času, aby svá řešení a alternativy předkládala průběžně a skutečně tak parlamentní diskurs obohatila. Čím více právních nástrojů má parlamentní opozice k dispozici, tím větší odpovědnost a konstruktivnost od ní lze požadovat.
IV.
Předložený návrh dle mého názoru je problémem primárně politickým, nikoliv ústavněprávním. Považuji jej za projev úpadku politické a právní kultury, v lidské rovině prosté slušnosti, a to napříč politickým spektrem. Domnívám se, že v českém právním řádu existuje komplex právních i zvyklostních záruk, které dostatečně a různými prvky chrání participaci parlamentní opozice na demokratickém legislativním procesu. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že přijetím napadeného zákona nedošlo k porušení čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy ani čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
V dalším odkazuji na odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy, se kterým souhlasím.
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
I.
Jednotlivé výhrady
1. První výhrada se odvíjí již od synkretické a kompilativně vybudované argumentační konstrukce, v jejímž rámci většinové stanovisko tím, že hojně cituje z vlastní judikatury (a to především tam prezentované obecné principy parlamentní normotvorby), ponechává příliš otevřený prostor po hledání, jak který a v jakém smyslu byl aplikován ve věci právě posuzované. Což se komplikuje i tím, že ony obecné principy ani v tamních konkrétech nenalezly (nemusely nalézt) přímý výraz, protože rozhodující úsudky se utvářely na jiném poli. Tak kupříkladu základní nosný "procedurální" názor (bod 62) byl vysloven v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), v němž šlo (jen) o to, zda lze "revokovat" usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl přijat návrh zákona, a další výchozí nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) se týkal tzv. "přílepků" a reflektoval v jistém smyslu technickou stránku tvorby právního předpisu (z hlediska existence tzv. těsného vztahu pozměňovacího návrhu), pročež do povýtce politického prostoru dané věci (parlamentní diskurs, role parlamentní opozice, podmínky projednání zákona ve stavu legislativní nouze) přímý a jednoznačný instrumentální průmět nemají. Nehledě na to, že je k mání i judikatura jiná: v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) jsou závěry "přílepkového" nálezu nejen zřetelně zmírněny (srov. "má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž "zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem", chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace"), nýbrž je relativizován i procedurální aspekt "diskursu vedeného napříč politickým spektrem ... v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit" (bod 67), pakliže - v "politicky" i "procesně" srovnatelné situaci s dnešní - "základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu", Ústavní soud zodpověděl (byť s rezervou a ve vztahu ku konkrétním zvláštnostem) tak, že odtud derogační důvod nedovodil, spatřuje v tom "spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny". Tolerantně se pak Ústavní soud vyjádřil i k jinak sporným tzv. "sběrným novelám" [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.)], "komplexním pozměňovacím návrhům" [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/09 ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)] a konečně stejně tak "vlídný" byl i k samotné legislativní nouzi [nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)], nemluvě o procedurálně "likvidačním" nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), s nímž se však většinový názor zde rozhodl explicite rozejít.
2. Pluralita pramenů, nadto ne zcela sourodá, a nezřetelnost uplatnění traktovaných obecných zásad do konkrétních závěrů jsou doprovázeny - logicky - i nejistotou v otázce, jaké hodnoty se rozhodla většina pléna z pozic ústavněprávních chránit; zda parlamentní diskurs (bod 67) nebo práva menšiny (bod 70), parlamentní opozici (body 72 a násl.), skupinu poslanců (bod 104) anebo adresáta právní normy jakožto parlamentního výstupu (bod 65). To zakládá výhradu druhou, neboť v tom je nutné mít jasno, aby teprve pak mohlo být hodnoceno, co vlastně bylo dotčeno (zasaženo), zda relevantně či nikoli, eventuálně je-li zde zvláštní důvod, proč ochranu neposkytnout (což by se mohlo týkat "skupiny poslanců" - navrhovatelů, případně i parlamentní opozice či jiné menšiny, pakliže by se dovolávali pravidel, jež sami porušují). Specifickou podobu takovému hodnocení dodává to, že argument protiústavnosti je spojen výlučně s procedurou, aniž by protiústavnost byla tvrzena materiálně, v jejím výsledku, v podobě konkrétního právního předpisu (byl-li by výsledný zákon přesto "správný", odpadla by úvaha o dotčení jeho "adresátů").
3. Řečené je důležité rovněž proto, že - v obecné rovině - existují procedurální vady a "vady"; jedny mají (mohou mít) průmět do výsledku, jiné nikoli, resp. ani jejich odstranění by nemohlo v rámci posuzovaného procesu přinést výsledek jiný. To ostatně Ústavní soud dříve vnímal, a dokonce ve většině shora zmíněných nálezů efektivní účinek procesním vadám nepřiznal, když - jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 - jejich hodnocení spojil "s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky". Výhrada třetí se pak odvíjí od toho, jak se většina pléna se závěry tohoto nálezu, rekapitulovanými v bodu 101, vypořádala. "Bližší objasnění", avizované v bodu 102, je prezentováno jednak v podobě jejich pouhého popření (srov. první dvě věty bodu 103, resp. že "by se stal obsoletní a nefunkční příkaz ... zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem", a to "není akceptovatelné"), jednak prostřednictvím úvahy, že je přesto (?) nezbytné rozlišovat, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (o což však zde nejde), anebo zda jde "o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici" (o což zde naopak jde, jak se podává z následujícího bodu 104). Není však logicky uchopitelné, proč mezi těmito dvěma situacemi "rozlišovat", když i druhá "subtilnější" zakládá důvod, aby závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 byly eliminovány, když navíc se upíná k hodnotám méně výrazným (oproti parlamentnímu diskursu), jímž je "jen" porušení práva "skupiny poslanců". Jinak řečeno, ve finále jde zase jen o (nezdůvodněné) "popření" judikatury předchozí; přitom nic nebránilo se tohoto nálezu přidržet, a případný zásah Ústavního soudu ve specifických poměrech, kdy je namítána výlučně vada procedury (aniž byla zpochybněně ústavnost v jejím rámci přijatého právního předpisu), vyhradit pro situace vskutku zásadní, jakou je právě ta, již většina pléna v této souvislosti zmiňuje příkladmo "k rozlišení".
4. Je pravda, že procesní doktríny i platné podústavní právo - opět v obecné rovině - zaznamenávají jako zvláštní druh vad ty, jež jsou pojímány jako významné natolik, že již jejich existence sama způsobuje, že v jimi zasaženém procesu vydané rozhodnutí nemůže obstát a musí být odstraněno bez dalšího. K takové vadě i v legislativním procesu může dojít, a zásah Ústavního soudu, jak bylo v předchozím odstavci naznačeno, by tak byl namístě (většinový názor ji předjímá v tam odkazovaném bodu 103 v podobě "... absence souhlasu jedné z komor").
5. Existenci podobné absolutní ("zmatečnostní") vady zřejmě většina pléna měla na mysli i v dané věci, a to ve vztahu k samotnému faktu, že napadený zákon byl přijat v režimu tzv. legislativní nouze, neboť neposuzovala již nic jiného, než zda podmínky pro její vyhlášení a pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání byly splněny, či nikoli. A to - jak se podává kupříkladu z bodu 79 - proto, že sám tento institut je způsobilý svojí povahou představovat "znemožnění důkladné přípravy a seznámení se s projednávanou materií" a "celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury i rozpravy", čímž je založeno riziko relativizace a narušení ústavního požadavku, dle kterého se má stát zákonodárná procedura ovládaná výše uvedenými demokratickými principy "skutečným zdrojem legitimity zákona", neboť "dochází tak totiž k výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a debaty a Poslanecká sněmovna se v takové situaci může snadno stát pouhým schvalovatelem vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto byly podrobeny důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily kritice či přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany opozice.".
6. Těžištěm výhrady čtvrté pak je, že s tímto pojetím povahy a důsledků procedurální vady se ztotožnit nelze, neboť pro takové - a oproti předchozí vlastní judikatuře odlišné - posouzení důvod není; i zde proto mělo následovat hodnocení vycházející z širšího kontextu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] a zejména z reflexe postavení Ústavního soudu vůči Poslanecké sněmovně a tomu odpovídajícího vážení smyslu a účinků derogačního instrumentária, jímž ve vztahu k ní disponuje. Ani ve vyloženém pojetí většiny nejde totiž o vadu, jež by se svojí kvalitou vymykala posouzení svého významu pro výsledek jí dotčeného procesu.
7. Výhrada pátá tkví v úsudku, že většina pléna nesprávně vyložila samy zákonné podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze, pakliže ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS vnímá tak, že coby samostatnou a dokonce primární podmínku zakotvuje doložení přítomnosti "mimořádných okolností", s tím že teprve pak lze uvažovat o podmínkách dalších, jmenovitě "ohrožení základních práv a svobod", "ohrožení bezpečnosti státu", resp. "hrozby značných hospodářských škod". Je tomu totiž zjevně naopak; fundamentálními podmínkami jsou právě tato "ohrožení", a to za předpokladu, že dosahují intenzity, již lze považovat za mimořádnou. Úvahy většiny o tom, že "obstrukce" opozičních poslanců není nic "mimořádného" (bod 92), že mimořádnost je vyloučena již tím, je-li dotčený zákon předjímán dříve schváleným zákonem o státním rozpočtu, neboť "je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů", apod. (body 93 a 94), že o "mimořádnost" nejde proto, že záměry vlády v dotčeném návrhu byly známy "dlouhodobě dopředu" (bod 97), a stejně tak že není významné, že by zákon nenabyl účinnosti "nejpozději ke konci roku 2010" (body 93 a 98), jsou tedy mimosměrné, a skutečných podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS se netýkají.
8. Důsledkem toho je výhrada šestá, pakliže jednu z těchto skutečných podmínek, jejíž existencí argumentovala vláda, totiž hrozících hospodářských škod, většina pléna očividně bagatelizovala (bod 95); ačkoli při ústním jednání jednotliví soudci k této otázce soustředili pozornost značnou, v odůvodnění nálezu o této okolnosti není prakticky řeč. A to navzdory tomu, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 se Ústavní soud podmínkou hrozící škody zabýval, a dokonce se pokusil i tuto "škodu" vymezit nad rámec "škod v právním smyslu", totiž s přesahem do roviny "širších politických konsekvencí". Proti názoru většiny se sluší nadto dodat, že "hrozící škoda" se stane regulérní podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze zjevně i v případě, že vláda předloží Poslanecké sněmovně návrh zákona "opožděně", a to ať se tak stane z důvodů vnějších či těch, jež spočívají na její straně; potřeba návrh projednat v tomto režimu bude objektivní, pakliže bude škoda vskutku hrozit.
9. Také argument většiny vycházející z existence ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (bod 80) "v plné síle" neobstojí (výhrada sedmá). Je přirozeně k dispozici i takový výklad, že - prostě - je-li zde stav "ohrožení státu" nebo stav "válečný", projednají se návrhy vlády "ve zkráceném jednání", a že to je vše, co odtud plyne. Neznamená to, že jsou vyloučeny i jiné situace "přiměřeně" (což nemusí znamenat "srovnatelně") mimořádné, jako jsou kupříkladu již ty, které jako podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze zakotvuje ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, totiž situace, kdy jsou ohroženy základní práva a svobody nebo kdy hrozí závažné škody, jako kupříkladu v situacích přírodních katastrof. Zcela mimoběžně a nejasně působí v tomto kontextu většinou vyslovená podmínka (pro jiné situace než upravené zmíněným ústavním zákonem), jež má spočívat v "širokém konsenzu v Parlamentu", a také s tímto "konsenzem" většina nakládá nepřehledně až arbitrárně; zatímco zde je zaznamenán (bod 80) jako předpoklad "využití institutu legislativní nouze", v bodech 83 a 86 je jeho význam potlačen, resp. ohlášen jako nepodstatný. Byla-li by však ve hře jakožto podstatná práva "skupiny poslanců", jež většina na různých místech nálezu deklaruje, pak by ovšem jejich "konsenzus" nepodstatný být nemohl, stejně jako při jejich dlouhodobém mlčení (bod 104).
II.
Souhrnné výhrady
10. Těžiště nálezu lze (byť přibližně, neboť konfúzně jsou jakožto zasažené ohlašovány i hodnoty jiné) zřejmě spatřovat především v tom, že konkrétním vyhlášením stavu legislativní nouze došlo k zásahu do základních principů parlamentarismu, k omezení požadavku regulérního parlamentního diskursu, práva se na půdě sněmovny vyjádřit, a to jak s důsledky vnitřními (vyvolání diskuse), tak přesahy vnějšími, k voličům, ve prospěch veřejné demokratické kontroly. Většina pléna dospěla k závěru, že tento proces přijetí napadeného zákona nese z hlediska legality i ústavnosti znaky nekorektnosti; Ústavní soud však nestál jen před úkolem konfrontovat akademicky konstruované zásady parlamentních postupů se stavem, který reálně nastal, nýbrž před úkolem posoudit, zda jsou splněny podmínky, za kterých jím zjištěné odchylky jsou svým významem způsobilé založit stav, kdy jeho zásah je nevyhnutelný. Stojí za to zdůraznit, že jde vskutku o podmínky "nevyhnutelnosti", neboť zatímco ohledně hodnocení produktů parlamentních postupů (z hledisek ústavnosti) pochyb v jeho poslání není, co do vnitřního parlamentního života a na jeho půdě probíhajících procesů jde o situaci významně odlišnou potud, že tyto procesy jsou povýtce politické a vystihují určitou, zpravidla vyhrocenou, podobu politické soutěže. Z pochopitelných důvodů se v tomto prostoru klade - též pro zachování balance mezi dotčenými "mocemi" - pro Ústavní soud požadavek zdrženlivosti a "minimalizace zásahů" (jež ostatně sám mnohdy traktuje) s naléhavostí zcela mimořádnou; jinak řečeno, pro aktivní vstup Ústavního soudu do tohoto "procesového" prostoru musí být splněny specifické podmínky.
11. Takové podmínky v dané věci však splněny nebyly; z popisu parlamentní procedury (body 22 až 33) nelze dovodit, že základní principy parlamentarismu (viz výše) byly porušeny extrémně, resp. ve své podstatě; "jistý" (v určité úrovni a obsahu) parlamentní "diskurs" fakticky proběhl, zákonná předloha byla všem poslancům známa, a to s reálně dostatečným časovým předstihem. To mělo Ústavnímu soudu stačit, neboť jinak - dle skutkového shrnutí obsaženého v bodech 23 až 27 - šlo než o politický zápas, vedený vládou a z obou stran parlamentního (stranického) spektra právě těmi prostředky, jež té či oné straně jednotlivě přisoudila jejich politická síla a jež odpovídaly konkrétnímu stadiu tohoto střetu. Že v něm není místo pro Ústavní soud coby rozhodčího (ve sněmovně), je mimo pochybnost.
12. Představitel skupiny poslanců - navrhovatelů v dané věci (poslanec B. Sobotka) - na dotaz, zda by v případě, že by byl vybaven právě těmi přísnými kritérii vyhlášení stavu legislativní nouze, jež prosazuje nyní, i v situaci někdejší, kdy jako zpravodaj uváděl zákon č. 120/2010 Sb., novelizující zákon o dani z přidané hodnoty (nižší zdanění zaměstnaneckých benefitů - tzv. kauza "stravenky"), odpověděl - překvapivě - kladně. Což nelze vyložit jinak, než že ačkoliv v dané věci tento postup na úrovni specificky kvalifikované (před Ústavním soudem) zpochybňuje, stane se v praktických poměrech akceptovatelným kdykoli, kdy to bude příznivé sledovanému politickému zájmu.
13. Ústavní soud si měl svůj zásah do parlamentních procedur vyhradit pro situace nejen vskutku mimořádné, jak již bylo vícekrát řečeno, nýbrž i věcně uchopitelné a přesvědčivě nezpochybnitelné. Zásady, z nichž v dané věci k zásahu do sledovaného "mlhavého terénu" přistoupil, jsou jistě hodné obdivu, leč reálnému politickému parlamentnímu životu (reálnému "diskursu") očividně vzdálené. Lze se obávat, že Ústavní soud narazí na této půdě na nepochopení, jeho rozhodnutí trvalý efekt nepřinese, a hodnocen coby neúčinný mentor spíše ztratí kredit.
III.
Závěr
Návrh měl být proto zamítnut.
4. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Ústavní soud se již ve své předchozí v nálezu citované judikatuře [zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)] vyjádřil k zákonodárné proceduře a důsledkům plynoucím z jejího ústavního deficitu. Ve vztahu k této problematice však rovněž v některých jí se týkajících nálezech akcentoval jistou míru zdrženlivosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)], a to i při přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] či nevměšování se do situací, které jsou pouze politicky nekorektní [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
Dle mého názoru těmto závěrům, nadto i nepřesně interpretovaným (zejména sp. zn. Pl. ÚS 12/10), naprosto neodpovídá rozsah provedeného přezkumu v projednávané věci, tj. přezkumu zákonodárné procedury ve specifických podmínkách legislativní nouze.
Neztotožňuji se s východisky přezkumu ani se závěry učiněnými z tzv. skutkových zjištění.
Ústavní soud by měl v případě vyhlášené legislativní nouze v prvním kroku pouze posuzovat, zda ze strany vlády a posléze předsedy Poslanecké sněmovny nedošlo ke zjevnému zneužití tohoto institutu.
Vláda může požádat o vyhlášení legislativní nouze pouze za podmínek stanovených v § 99 odst. 1 JŘPS a svou žádost musí řádně odůvodnit. Důvody tedy musí být objektivně seznatelné, odpovídat citovanému ustanovení, a pokud nedochází k svévolnému vybočení z těchto požadavků, nepřísluší Ústavnímu soudu meritorní přezkum důvodů založený na subjektivních názorech jednotlivých soudců. To platí tím spíše, jedná-li se o mimořádné okolnosti spočívající v hrozbě závažné hospodářské škody, tedy o otázku ekonomickou, na niž mohou mít rozdílné názory i renomovaní ekonomové. Odhlédnout nelze ani od toho, že důvodem pro vyhlášení legislativní nouze je pouze hrozba, přičemž hrozící důsledek by nemusel nastat. Důvody hrozící závažné hospodářské škody uvedené vládou, respektive jejím předsedou, z hlediska možných důsledků nereálného rozpočtu nepodloženého příslušnými legislativními změnami (spočívajících ve zhoršeném ratingu, prodražení dluhové služby a prohloubení státního deficitu) nepředstavují důvody, jež by bylo možno považovat za zjevně svévolné.
Samostatné posuzování mimořádných okolností jako podmínky pro vyhlášení legislativní nouze považuji za nesprávné z hlediska výkladu ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, neboť situace, kdy státu hrozí závažná hospodářská škoda, je samozřejmě mimořádnou okolností, kterou není již nutno nalézat. Nesdílím tak výklad citovaného ustanovení, dle něhož se v případě mimořádných okolností a hrozící závažné hospodářské škody jedná o dvě podmínky, které musí být naplněny kumulativně.
Neshledávám tedy svévolné zneužití institutu legislativní nouze ze strany vlády ani předsedkyně Poslanecké sněmovny, která na základě řádně odůvodněné žádosti stav legislativní nouze vyhlásila.
Považuji proto za odpovídající kompetenci Ústavního soudu v druhém kroku posoudit, zda v tomto specifickém legislativním procesu nedošlo k porušení procedury projednávaní zákona způsobem majícím důsledky ústavněprávní (objektivní nemožnost prostudovat návrh předmětného zákona či naprostá absence k tomuto návrhu vedené parlamentní diskuse vztahující se výlučně k nevládním poslancům). Proto je zapotřebí posuzovat vždy konkrétní okolnosti legislativního procesu, tedy zabývat se otázkou, zda nedošlo k porušení základních principů demokratického státu.
Nutno ovšem konstatovat, že za stavu legislativní nouze a při zkráceném jednání o zákonech jsou vždy omezena práva jednotlivých poslanců, a to jak vládní koalice, tak poslanců opozičních. K omezení těchto práv dochází v zájmu naplnění legitimního cíle, tedy urychleného přijetí zákona, jímž mají být odvráceny ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu anebo hrozící závažné hospodářské škody. Ani v tomto typu legislativní procedury nelze však rezignovat na práva poslanců či parlamentní opozice ve smyslu shora naznačeného excesu, jenž by znamenal porušení ustanovení čl. 22 Listiny.
V dané věci se bezpochyby nejednalo o materii poslancům neznámou, neboť příslušné návrhy zákonů měli k dispozici odpovídající dobu, byla k nim započata obecná rozprava, byly projednány ve výboru Poslanecké sněmovny a v podrobné rozpravě k nim bylo možno předkládat pozměňovací návrhy. Z žádných podkladů, ostatně ani z vlastního návrhu, Ústavní soud nezjistil, že by některý z poslanců či některá z politických stran byla ve svých právech omezena jinak než způsobem odpovídajícím podmínkám tohoto typu legislativní procedury, kteroužto při splnění podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze za protiústavní považovat nelze.
Institut legislativní nouze je od roku 1993 vládou i Poslaneckou sněmovnou využíván poměrně často, a to i v případech, které nemusí plně odpovídat původnímu záměru zákonodárce. Každý právní institut je však naplňován až jeho aplikací, a lze si pouze obtížně představit, že by to měl být Ústavní soud, který bude arbitrem v jednotlivých případech, kdy s výjimkou ohrožení základních práv a svobod občanů nemá pravomoc (a ani dostatečnou odbornost) na posuzování vládou (a Poslaneckou sněmovnou ve smyslu ustanovení § 99 odst. 4 JŘPS) identifikované "hrozby". Z tohoto důvodu lze také těžko srovnávat obdobné instituty zkrácené legislativní procedury v jiných zemích, neboť jejich obsah, zakotvení v ústavním systému či tradiční využívání mohou být naprosto odlišné.
Ze shora uvedených důvodů jsem přesvědčena, že při přijímání zákona č. 347/2010 Sb. ve stavu legislativní nouze nedošlo k porušení principů demokratického státu ani k porušení práv opozičních poslanců či opozičních politických stran, které by znamenalo porušení ustanovení čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny; proto měl být návrh zamítnut.
5. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10. V tomto řízení navrhovatelé napadli: a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům, což dle jejich názoru porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy a čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, a zdůraznili, že je to o to závažnější, že se jednalo o přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry zejména práv sociálních. Většina Ústavního soudu vyhověla námitkám uvedeným sub a) až c) a konstatovala porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Dospěla k závěru, že v dané věci se jednalo pouze o ohrožení včasného přijetí zákona č. 347/2010 Sb. tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což nebyl důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze. S těmito závěry a postupem většiny Ústavního soudu se nemohu ztotožnit. Vedou mne k tomu následující důvody:
1. Ústavní soud nedostatečně odpověděl na otázku, zda tyto nedostatky působí neústavnost vcelku nebo samostatně; dále nedostatečně zdůvodnil spojitost námitek, když podstatný argument navrhovatele, tj. snahu vlády, aby hlasoval Senát ve starém složení, nakonec jako neústavní neuznal. Tím ovšem byla argumentace navrhovatele výrazně oslabena.
2. Stejně tak při volbě referenčního hlediska pro posouzení návrhu (body 61 až 76 odůvodnění) se odůvodnění drží argumentace navrhovatele, která ovšem spočívala jen v reprodukci obecných pouček o postavení opozice v parlamentním systému, popř. v reprodukci závěrů z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), který se však týkal zcela jiné problematiky (vztah návrhu a možných pozměňovacích návrhů). To se týká rovněž dovolávání se nálezů sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) (k tomu viz níže). Navíc ze závěrů o odpovědné a konstruktivní opozici většinové stanovisko v dané věci nic nevyvozuje (bod 76). Přitom bych ze zprostředkované reprodukce závěrů (H. P. Schneidera, G. Kretschmera, J. Pietzckera nebo H. Schultze-Fielitze) očekával, že Ústavní soud zaujme stanovisko k tomu, jak dosud často Poslanecká sněmovna ve své praxi institut legislativní nouze využívala a zda je nyní možné nasadit zcela nová měřítka (viz bod 80), která JŘPS, natož ústavní pořádek neznají. Popravdě je nezná nikdo, takže JŘPS to ponechává na vládě jako iniciátorovi a Poslanecké sněmovně jako kontrolorovi. Ani Ústavní soud v tomto řízení nedospěl k závěrům, které by umožnily předvídat zainteresovaným subjektům v komorách Parlamentu, stejně jako vládě, jak bude rozhodováno příště. Jediné, v čem mohou mít pochybnou jistotu, je, že Ústavní soud může anulovat výsledek stavu legislativní nouze. Kdy a proč se tak stane, však Ústavní soud jednoznačně nevymezil, takže to bude záviset na subtilních měřítcích, která se mohou případ od případu lišit. To ovšem vrhá stín i na toto rozhodnutí, ve kterém byly takové závěry učiněny, zejména když místo notoriet o opozici měl Ústavní soud hledat a poskytnout referenční měřítka pro hodnocení takovéhoto druhu procesních rozhodnutí komor Parlamentu propojených s hodnocením stavů ve společnosti a státě.
3. Nemohu souhlasit ani se závěrem, že v dané věci bylo zasaženo do podstatných náležitostí demokratického právního státu, kam většinové stanovisko řadí též racionální právní diskurs. Pak je ovšem čl. 9 odst. 2 Ústavy při známém způsobu jednání Poslanecké sněmovny neustále v ohrožení! Navíc Ústavní soud sahá i k morálním apelům na dodržování politické kultury (bod 76), aniž by to podle mého názoru mohlo být referenčním hlediskem, přičemž ztotožňuje pravidla soudního rozhodování s rozhodováním parlamentním, ačkoli to je založeno na jiných pravidlech právě proto, že je rozhodováním politickým, předurčeným výsledky voleb. Pevnosti většinového stanoviska nenasvědčuje v této souvislosti (bod 69) konstrukce ideje "spravedlivého rozhodnutí" jako měřítka hodnocení ústavnosti parlamentní procedury. Jednak nevím, co to je, jednak se snažím vycházet z čl. 6 Ústavy, který dosud stále hovoří o politických rozhodnutích vycházejících z vůle většiny.
4. Nepochybuji o tom, že do podstatných náležitostí demokratického právního státu spadá ochrana menšiny; ovšem v pojetí většinového stanoviska tento klíčový princip demokratického rozhodování dostává jakousi novou podobu. Vzniká tak obava, že by se z parlamentního jednání stalo soudní řízení (viz výše), ve kterém se pokračuje v "politickém" rozhodování soudními prostředky (politics by lawsuit), řízení, kde se stává z vládní většiny obžalovaný a z opozice, která v hlasování neuspěla, zase žalobce. Cesta k tzv. třetí komoře Parlamentu byla takovým postupem většiny Ústavního soudu otevřena více než kdykoli předtím.
5. Nepovažuji při hodnocení ústavnosti procedury přijetí zákona č. 347/2010 Sb. pominutí obecné rozpravy ve 2. čtení za problém natolik závažný, že by mohl být kvalifikován jako porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy. Považuje-li to většina za porušení podstatných náležitostí a důvod pro vyhovění, pak musím konstatovat, že nemůže jít o zásah do jádra postavení opozice, neboť tam řadím právo vystoupit v rozpravě, podat návrh a nechat o něm hlasovat. Jinak by musel být § 99 JŘPS zrušen jako neústavní, neboť právě zde se nachází sedes materie. Podstata práv opozice (ne všechna) byla šetřena cestou podrobné rozpravy a právem na vystoupení představitele poslaneckého klubu. Tím je právo být slyšen nepochybně zajištěno. Navíc Ústavní soud pominul přihlédnout k možnosti, kterou dává zástupci poslaneckého klubu § 59 odst. 1 JŘPS.
6. Stejně tak se nemohu ztotožnit s tím, že odůvodnění pracuje s pojmem opozice (našemu právnímu řádu neznámým), jako bychom se pohybovali v podmínkách parlamentarismu westminsterského typu (což většinovému stanovisku ovšem nebrání, aby byla vyslovena obava nad tím, že vládní většina může vyhlášení stavu legislativní nouze prosadit - bod 86). Většinové stanovisko takový pojem konstruuje zřejmě k překvapení voličů obou nevládních stran házených "do jednoho pytle".
7. Pro vztahy většiny a opozice pak nelze mechanicky aplikovat pravidla pro hodnocení zásahu do základních práv a svobod, neboť i opozice je součástí organizace veřejné moci, nikoli tedy sborem fyzických osob nebo nějakou novou právnickou osobou. Má-li přitom mít menšina k dispozici prostředky, jak zdržovat schválení zákona, kterému jinak nemůže zabránit, může mít (a použít) i většina prostředky, aby se tomu bránila. Stále se zde jedná o přímý střet dvou skupin názorů v rámci jedné větve státní moci, nikoli o přímý zásah státní moci do základních práv a svobod osob soukromého práva. Tento střet je předurčen výsledkem voleb, pokud se jím nezasahuje do podstatných náležitostí demokratického státu (ochrana menšiny).
8. V této souvislosti většinové stanovisko dostatečně nerozlišuje mezi právy menšiny a oprávněními vyplývajícími z právního statusu jednotlivých poslanců, popř. nevládních poslaneckých klubů. K některým závěrům většinové stanovisko dospívá (stejně jako v případě zamlčení možnosti podle § 59 odst. 1 JŘPS) cestou neudržitelného výkladu klíčových ustanovení JŘPS. Tak v bodě 80 konstruuje překvapivý závěr, že využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu ve formě aklamace. Tu ovšem jako způsob rozhodování JŘPS vůbec nezná a dovolávání se jí v souvislosti s ideou "spravedlivého rozhodnutí" a "přesvědčování oponentů o pravdě a spravedlnosti" je překvapivé. Totéž platí pro argumentaci většinou (opět bod 80), která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona. Pak mi ovšem není jasné, proč nebyl zpochybněn § 99 odst. 4 JŘPS, který je v režimu čl. 39 odst. 2 Ústavy, nikoli čl. 39 odst. 3 nebo dokonce čl. 39 odst. 4 Ústavy. V bodě 91 k podpoře svého stanoviska zaměňuje odůvodnění pojmy kvalifikované menšiny a kvalifikované většiny! Aby se v této souvislosti většinové stanovisko vyhnulo řešení základní otázky mimořádných okolností z hlediska hospodářské situace, zadlužení státu a plnění závazků z členství v Evropské unii v oblasti hospodářské politiky podle Smlouvy o fungování Evropské unie [logika nálezu Lisabon I - nález sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.) - se z úvah Ústavního soudu v tomto rozhodnutí zcela vytratila!], nahradilo ji hodnocením toho, zda obstrukce opozice je mimořádnou okolností (bod 91). Podstatu problému tak zaměnilo za jevovou stránku a problém řešení zadlužení státu za parlamentní hašteření vládní většiny s opozicí.
9. Mám-li shrnout své stanovisko, mohu konstatovat:
- většinové rozhodnutí nesplnilo svůj úkol. Nestanovilo vodítko pro další postup v obdobných případech, navíc přišlo se svéráznou konstrukcí jakési "promlčecí doby" (není mi známo, že by měl platit § 12 prvorepublikového zákona č. 162/1920 Sb., o ústavním soudě) pro napadení zákonů z tohoto důvodu. To nesvědčí o tom, že se jedná o porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, pokud lze s uplynutím času takové porušení přejít;
- v řízení se neprokázalo, že by hospodářská situace byla v hranicích přijatelnosti. To je konečně notorieta ve státě s vysokým zadlužením. Podstatné mělo být, že zákon č. 347/2010 Sb., který byl předmětem jednání a o jehož obsahu odůvodnění v podstatě mlčí, byl iniciován v přímé souvislosti s řešením této situace. Není podstatné, zda ji zákon dokáže vyřešit, ale zda s řešením souvisel a zda mohl k němu přispět (platí potencialita a odpovědnost vlády). Posouzení takovéto souvislosti přísluší Ústavnímu soudu spíše než spekulace, zda má jít o jednotky nebo desítky miliard. Nejednalo se proto o svévoli, neboť vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně za vedení hospodářské politiky státu, a to ve vazbě na výsledek voleb. Tento základní ústavní aspekt jako referenční hledisko hodnocení postupu vlády většinové rozhodnutí zcela přehlíží;
- vláda jako ústavně odpovědný subjekt státní moci je vybavena podle § 99 JŘPS možností, jak v podobné situaci postupovat. Použitý procedurální prostředek nezpochybnil ani návrh na zrušení zákona, který byl jeho pomocí přijat. To je pochopitelné, protože při změně vlády jej bude samozřejmě připravena použít i dnešní opozice, tak jak jej ostatně využívala v minulosti. Protože Ústavní soud nenašel postup, kterým by napříště jasně stanovil, kdy lze stav nouze použít a kdy ne, zpochybňuje tím plnění ústavních povinností exekutivy, která za vedení hospodářské politiky státu odpovídá;
- úvahy, že něco se dalo stihnout (kdyby se chtělo) do konce roku nebo do února, by měly být mimo předmět posuzování Ústavního soudu, neboť ten za hospodaření státu neodpovídá a prostředky, jak to hodnotit, v tomto rozhodnutí nenašel (viz bod 82). Proto podle mého názoru je třeba v pochybnostech dát přednost vládě, aby šla svou zvolenou cestou ("they should have its way" - slovy odůvodnění - bod 75) v situaci, kdy opozici nebylo odňato její právo na zaujetí stanoviska, podání návrhu a hlasování (měla přece "its say"). Obojí bylo v daném případě možné a slučitelné, což je nepochybně v tomto případě závěrem relevantním i v kontextu hodnotových úvah;
- obecná rozprava a možnost obstrukce nepatří do jádra práva na ochranu menšiny a již vůbec ne mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu. Při řešení těchto problémů je proto nutno rozlišovat důsledně ústavní rovinu a v ní podstatné náležitosti podle čl. 9 odst. 2 Ústavy a věci reglementového práva, které jen dotvářejí parlamentní procedury; neměly se proto stát oporou pro vyhovující výrok;
- ne všechny argumenty navrhovatele dosahovaly úrovně ústavní. Proto měly být vyřazeny ty, které zůstaly pod tímto prahem, a měly být zhodnoceny jednotlivě, a pokud obstály, tak i ve vzájemné souvislosti argumenty ústavně relevantní;
- návrh, který nenapadá sedes materie (§ 99 JŘPS a § 118 JŘS), vybízí ke zvážení, zda není zjevně neopodstatněný; o samotném obsahu zákona č. 347/2010 Sb. nepadlo v návrhu ani slovo, kromě toho, že jde o zásah do sociálních práv, byť přípustný. S ohledem na výrok nálezu tak docházím k závěru, že jeho význam spočívá jen v udělení lekce vládní většině a v prevenci možných návrhů, které by se domáhaly přezkumu vlastního obsahu takto napadeného "neústavního" zákona;
- na závěr zdůrazňuji, že se nemohu ztotožnit se způsobem, jakým byla reflektována judikatura Ústavního soudu v tomto výjimečném případě. Především jde vedle uvedených případů o změnu právního názoru z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), kterou právě s ohledem na chybějící úzkou souvislost musím hodnotit jako nepřípustný "přílepek" k nálezu, jenž řeší otázku jinou. Ve věci tzv. squeeze-out byl napaden nejdříve obsah zákona, který byl pociťován jako palčivý problém v případě velkého množství akcionářů a obchodních společností. Teprve poté byl návrh doplněn o procedurální námitku. V daném případě obsah zákona vůbec napaden není, takže základ pro srovnání obou situací zde postrádám.
10. Proto tvrdím, že v odůvodnění nebylo většinou dostatečně prokázáno porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy, a již vůbec ne čl. 22 Listiny. Záhadou pro mne zůstává, proč z porušení právě těchto ustanovení plyne nutnost alibisticky odložit vykonatelnost nálezu až do konce rozpočtového roku, když odůvodnění dosud dopady na státní rozpočet a jeho situaci popíralo.
6. Odlišné stanovisko soudkyně Michaely Židlické
S obecnými výklady v odůvodnění citovaného nálezu nelze než souhlasit. S jejich aplikací v tomto konkrétním případě souhlasit nelze. Své disentní stanovisko opírám o tyto důvody:
Je zřejmé, že v projednávané věci došlo k nepřípadnému využití procesních instrumentů umožňujících urychlení a zjednodušení legislativního procesu. Ovšem při vyváženém hodnocení nastalé situace měla být podle mého názoru zvážena úroveň politické kultury v České republice, jež se neprojevuje toliko na straně vládnoucí většiny, ale rovněž na straně parlamentní opozice. V těchto souvislostech by měly být čteny závěry zprávy Benátské komise citované, resp. parafrázované v bodech 73 a 76 nálezu, kde se praví: "Při rozhodování o výši úrovně a o šíři garance kteréhokoliv z uvedených práv parlamentní opozice, stejně jako při jejich samotném výkonu, je vždy nezbytné hledat a posoudit rovnováhu mezi legitimními zájmy vládnoucí většiny a parlamentní opozice či menšiny. Na straně jedné totiž nepřiznání některých z výše uvedených práv opozici, resp. faktické znemožňování jejich řádného a nerušeného výkonu v důsledku jednání vládnoucí většiny, může vést nejen k oslabení legitimity výkonu moci, nýbrž neustálé omezování či dokonce porušování základních demokratických principů může vést i k ohrožení demokratičnosti samotného politického systému. Na straně druhé, přílišná míra a šíře garance jednotlivých práv parlamentní opozici může vést k jejich častému nadužívání až zneužívání ze strany opozice, což může mít za následek oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou ...".
Jestliže se Ústavní soud pokusil svoje závěry podpořit paralelou mezi postavením stran soudního řízení a postavením vládnoucí většiny a parlamentní opozice, měl by tak - i při zohlednění diference mezi oběma prvky - činit důsledně. Při posuzování dodržení ústavněprávních východisek vztahujících se k právu na spravedlivý proces Ústavní soud totiž ve své judikatuře dospěl k závěru, že ne každé porušení norem podústavního práva vyvolá zásah narušující hodnoty chráněné ústavním právem. Ani v tomto směru z citovaného nálezu neplyne, že by se Ústavní soud - když tedy k tomuto srovnání přistoupil - tímto aspektem (tedy onou závažností porušení hodnot a norem ústavněprávních) opět s ohledem na konkrétní pozadí posuzovaného případu dostatečně zabýval.
Na skrytá úskalí přecenění významu procedurálních pravidel upozorňoval i Vladimír Čermák: "Také o Parsonsovu stanovisku [že pouze na základě procedurálního primátu se systém může vyrovnat se širokou paletou měnících se okolností a typů případů] platí, že přeceňuje míru nezávislosti práva na skladbě politických a ekonomických zájmů. Jakkoli totiž také právo a právní vědomí do určité míry mohou transcendovat existující společenské poměry, neděje se tak nikdy v míře, ze které by bylo možné usuzovat na jejich nezávislost na politických a ekonomických zájmech. Na druhé straně i přílišné zdůrazňování procedurálního faktoru by mohlo vést k jeho hypertrofii umožňující stěží poznatelný vlom simulativních a disimulativních prvků. Procesní podmíněnost práva je sice pro jeho funkce nepostradatelná, lze ji však aktualizovat pouze v sociálním polémos, nikoliv využitím anticipovaných a formálních aspektů." [srov. Čermák V. Otázka demokracie 4) Hodnoty, normy a instituce, 1. vydání, Olomouc, Nakladatelství Olomouc, 2002, s. 223].
V Čermákově textu zaznívá i další významný argument mého disentu, a to, že otázky právní nelze oddělit a izolovat od aktuálního stavu ekonomiky. Napadený zákon č. 374/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, byl přijat Parlamentem České republiky v reakci na ekonomické události v Evropě, zejména tzv. řeckou krizi, a v souvislosti s obavou z opakování tohoto vývoje v dalších zemích Evropské unie. Účelem napadeného zákona bylo zajištění vnímání České republiky jako stabilního subjektu na finančních trzích
Ústavní soud ve své judikatuře týkající se otázek ekonomicko-politických dal jasně najevo, že ke zrušení právní úpravy z důvodu porušení pravidel vlastních právní kultuře vyspělých demokracií přistupuje jen ve výjimečných případech. V nyní posuzovaném případě měl Ústavní soud causa cognita s ohledem na předložená písemná podání, průběh ústního jednání a zejména s ohledem na širší ekonomické a politické okolnosti ctít zásadu své zdrženlivosti a minimalizace zásahů.