148. Konstrukce rozpočtového pravidla obsažená v § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nemá charakter pevného "stropu", jehož překročení je nepřípustné. Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti totiž představuje pomyslnou záchrannou síť, která obcím a krajům umožňuje v případě porušení rozpočtového pravidla snížit jejich dluh alespoň o 5 % z rozdílu mezi výší dluhu a zmiňovanou šedesátiprocentní hranicí. Splní-li územní samosprávný celek danou povinnost anebo sníží-li svůj dluh pod stanovenou hranici (tyto podmínky jsou stanoveny alternativně), opatření podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se neaplikují. Opatření spočívající v pozastavení převodu podílu na výnosu daní tak představují prostředek ultima ratio. Ústavní soud připomíná, že obcím nejsou dané prostředky odňaty, ale jejich výplata je toliko podmíněna dle ustanovení § 6b až 6d zákona o rozpočtovém určení daní. Uvedená opatření tedy nemají povahu sankce v pravém slova smyslu.
149. Vzhledem k tomu, že argumentace navrhovatelky nenabízí žádné další šetrnější alternativy k zákonodárcem přijatému řešení, vycházel Ústavní soud ze srovnání s členskými státy Evropské unie, které ve svých právních řádech pravidla rozpočtové odpovědnosti pro územní samosprávné celky zakotvily.
150. Z předchozí argumentace je zřejmé, že zvažované alternativy k pravidlu omezení schodkového hospodaření územních samosprávných celků obsaženému v § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s ustanovením § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nejsou způsobilé zcela dosáhnout sledovaného legitimního cíle.
151. Přijaté řešení zasahuje právo na samosprávu, resp. právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, jakož i právo na pokojné užívání majetku v nejnižší možné míře. Zakotvení sankce v podobě možnosti uveřejnění seznamu územních samosprávných celků, které porušily povinnost dle § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, je rovněž - svým prevenčním působením - způsobilé dosáhnout požadovaného cíle. Možnost šetrnějšího prostředku v tomto směru Ústavní soud neshledal.
152. Ke stanovení dluhového stropu, k navazujícímu rozpočtovému pravidlu a k mechanismu směřujícímu k zajištění jeho dodržování Ústavní soud uvádí, že volba mezi jednou a druhou v úvahu přicházející formou fiskálních numerických pravidel je v dispozici zákonodárce. Ústavní soud je přesvědčen, že obě v úvahu přicházející varianty (celková nebo upravená salda nebo dluhový strop) jsou způsobilé dosáhnout sledovaného legitimního cíle na požadované úrovni, při stejné míře zásahu do dotčených práv územních samosprávných celků. K alternativám rozpočtového pravidla a k mechanismu garantujícímu jeho dodržování je třeba říci, že řešení obsažené v § 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní je v porovnání s variantou sankcí (pokut), ukládaných územním samosprávným celkům za nedodržení rozpočtového pravidla pro územní samosprávné celky, mnohem příznivější. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní je totiž podmíněno nesplněním povinnosti územního samosprávného celku snížit svůj dluh alespoň o 5 % z rozdílu mezi jeho výší a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky a nastupuje až jako prostředek ultima ratio. Zákonodárcem přijaté řešení nezbavuje obce a kraje nezbytných prostředků (jak by tomu bylo v případě ukládání pokut za nesplnění daných povinností), ale omezuje příjmy obcí a krajů s podmínkou, že v případě zlepšení jejich hospodaření (nebo budou-li tyto užity pro účely snížení jejich dluhu) jim tyto prostředky budou vráceny (srov. § 6c odst. 1 zákona o rozpočtovém určení daní). Přijaté řešení proto představuje ve srovnání s právní úpravou aplikovanou v jiných zemích Evropské unie nejšetrnější podobu zásahu.
153. Se zřetelem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že napadená ustanovení splňují i kritérium potřebnosti.
154. Zbývá posoudit přiměřenost předmětných ustanovení stricto sensu, tedy zda újma na právu územních samosprávných celků na samosprávu, právu mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu a právu na pokojné užívání majetku není nepřiměřená ve vazbě na cíl, jímž je zajištění dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí.
155. K posouzení proporcionality § 14 písm. c) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Ústavní soud předně uvádí, že nesdílí přesvědčení navrhovatelky, že při aktivaci režimu úsporných opatření dle uvedených ustanovení může dojít k situaci, kdy územní samosprávné celky nebudou schopny plnit úkoly svěřené jim v rámci samostatné a přenesené působnosti. Napadená ustanovení deficitní hospodaření nevylučují, nýbrž je - ve vztahu k některým zdrojům financování plánovaného schodku obecního či krajského rozpočtu - toliko podmiňují. Navrhovatelka zmiňuje výdaje v oblasti vzdělávání, sociálních služeb, kultury či údržby infastruktury. Tyto oblasti jsou však, jak připomíná vláda, financovány také na základě přímých transferů ze státního rozpočtu, případně přímo státem nebo prostřednictvím zdrojů ze státních fondů. Za problematické by bylo možno považovat ve světle uvedené námitky pouze ty oblasti hospodaření územních samosprávných celků, jejichž financování je závislé na vlastních prostředcích obcí a krajů. Nicméně i v tomto případě se uplatňuje pravidlo, že rozpočet může být z důvodu financování výdajů na takové oblasti hospodaření schválen jako schodkový, pokud daný schodek bude moci být uhrazen prostřednictvím finančních prostředků z minulých let nebo návratnou finanční výpomocí, případně dalšími způsoby úhrady plánovaného schodku, jež připouští § 4 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, za podmínky, že takový schodek vznikne z důvodu předfinancování projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie.
156. Obcím a krajům je tedy i nadále umožněno v případě nedostatku vlastních finančních prostředků financovat své aktivity z jiných zdrojů. Těmito jinými zdroji mohou být nadále finanční prostředky státu a Evropské unie, popřípadě i třetích osob, budou-li dané investiční záměry současně spolufinancovány prostřednictvím prostředků z rozpočtu Evropské unie. Na tomto místě je rovněž třeba opětovně připomenout, že schodkové hospodaření obcí a krajů představuje samo o sobě výjimku z obecného pravidla [srov. VEDRAL, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C. H. Beck, 2008, s. 264].
157. Navrhovatelka dále namítá absenci přechodných ustanovení, jež by regulovala délku trvání opatření spočívajícího v omezení schodkového rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků. Vláda v tomto směru oponuje jednak nemožností určení doby trvání nežádoucího stavu sektoru veřejných institucí a dále existencí režimu tzv. únikových klauzulí (§ 15 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Ústavní soud si je vědom neexistence časového omezení daných opatření směřujících k nápravě nežádoucího stavu veřejných financí. Odůvodnění vlády však pokládá za racionální s ohledem na nepředvídatelnost délky trvání takového stavu a na potřebu trvání předmětných opatření až do obnovy takové výše dluhu sektoru veřejných institucí v poměru k HDP, která odpovídá požadavku zdravých a udržitelných financí (tj. 55 %). V případě, že takový stav bude výsledkem dlouhodobé hospodářské recese, je pochopitelné, že tomu bude odpovídat i doba trvání opatření. Klauzule uplatnitelné dle § 15 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vymezují pojem "významného zhoršení ekonomického vývoje" na základě skokového poklesu HDP (mezičtvrtletně o 2 % nebo meziročně o 3 %). Tyto klauzule vylučují aplikaci opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti po dobu 24 měsíců v případě náhlého zhoršení stavu veřejných financí, a z hlediska omezení dluhového rozpočtového hospodaření obcí a krajů jsou tak prostředkem zamezujícím aplikaci nápravných opatření. Námitku navrhovatelky, že dané ustanovení je příliš vágní, proto Ústavní soud nemohl přijmout jako důvodnou.
158. Samotné trvání opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti je závislé na vyhlášení výše dluhu sektoru veřejných institucí, k němuž je příslušná Národní rozpočtová rada dle § 21 odst. 2 písm. b) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Jinými slovy, nevyhlásí-li (opětovně) Národní rozpočtová rada, že výše dluhu sektoru veřejných institucí činí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu nejméně 55 % nominálního HDP, opatření dle § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti se neuplatní a územním samosprávným celkům povinnost postupovat dle uvedeného ustanovení nevznikne.
159. Z hlediska možnosti realizace dotčených základních práv je stěžejní, že obce a kraje budou moci při aplikaci příslušných opatření i nadále plnit povinnosti vůči svým občanům, ať již v rámci přenesené, nebo samostatné působnosti. K zajištění těchto svých úkolů přitom budou moci využít i nad rámec vyrovnaného výsledku svého hospodaření prostředky získané na základě návratné finanční výpomoci, smluvně zabezpečené půjčky, úvěru nebo příjmu z prodeje komunálních dluhopisů (za podmínky stanovené § 4 odst. 6 větou druhou zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Schodkové rozpočtové hospodaření nelze vnímat jako standard, ale jako beneficium poskytnuté obcím a krajům ze strany zákonodárce, neboť prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, jsou veřejnými prostředky a jejich užívání musí být racionální, důvodné a ku prospěchu všech občanů územního samosprávného celku. Za situace, kdy veřejné finance vykazují nežádoucí stav, dochází k ohrožení nejen subjektů, jež jsou součástí sektoru veřejných institucí, ale i obyvatelstva, neboť může být ohroženo plnění úkolů jednotlivých složek veřejné moci. O to více je třeba v takové situaci dbát na to, aby jednotlivé složky sektoru veřejných institucí hospodařily odpovědně.
160. Nelze přehlédnout, že územní samosprávné celky jsou podle § 3 písm. h) zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti součástí sektoru veřejných institucí. Současně je třeba připomenout, že obce a kraje jsou svými příjmy závislé mimo jiné i na státním rozpočtu. Požadavek, aby za stavu veřejných financí vymezeného návětím § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti hospodařily i obce a kraje úsporněji, čemuž odpovídá úprava omezující jejich schodkové hospodaření, je proto oprávněný. Na oprávněnosti takového požadavku nemůže nic změnit pouhá skutečnost, že § 14 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti vůči rozpočtovému hospodaření státu podobné omezení nestanoví (což má své opodstatnění s ohledem na rozdílné funkce státu a územních samosprávných celků).
161. Vedle toho obnova žádoucího stavu sektoru veřejných institucí má široké celospolečenské dopady. Zajištění zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí vytváří prostor pro svobodné rozhodování o realizaci rozpočtové a fiskální politiky, a tedy umožňuje v budoucnu vynakládat finanční prostředky územních samosprávných celků na oblasti, jejichž rozvoj je nezbytný a prospěšný. Nelze opomenout, že prostřednictvím udržitelných zdravých veřejných financí je garantována i schopnost České republiky plnit své mezinárodní závazky i v situaci poklesu hospodářského cyklu (recese). Těmito závazky jsou především povinnosti vyvarovat se nadměrného schodku veřejných financí dle čl. 126 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s Protokolem č. 12 o postupu při nadměrném schodku a navazujícího sekundárního práva Evropské unie, především Paktu stability a růstu. Nezbytnost dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí představuje celoevropský fenomén, neboť schodkové hospodaření svědčí o neodpovědnosti vůči budoucím generacím. Tento fenomén dokládá i zahraniční srovnání s jinými zeměmi Evropské unie, které ve větší či menší míře tyto požadavky primárního a sekundárního práva postupně implementují ve vztahu k jednotlivým složkám sektoru vládních institucí.
162. V návaznosti na shora uvedené považuje Ústavní soud za nezbytné říci, že hospodaření územních samosprávných celků je autonomní ve smyslu rozhodování o nakládání s vlastními prostředky a dle vlastního rozpočtu, avšak je současně závislé na aktuálním celkovém stavu veřejných financí. Územní samospráva je jednak výrazem odpovědnosti územního společenství vůči jeho občanům (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02), avšak současně není zcela nezávislá vůči státu. Jestliže stát zčásti zajišťuje prostředky pro chod územní samosprávy (hospodaření státu a územních samosprávných celků představuje "spojité nádoby"), jeví se jako fair požadavek, aby územní samospráva byla solidární vůči státu v situaci, kdy hospodaření celého sektoru veřejných institucí není příznivé, a přispěla k jeho zlepšení omezením deficitního rozpočtového hospodaření. Taková premisa nachází svůj odraz v primárním a sekundárním právu Evropské unie, z něhož vyplývá požadavek zajištění dodržování pravidel vedoucích k vystříhání se nadměrného schodku i na nejnižší úrovni sektoru vládních institucí. Ústavní soud se proto nemohl ztotožnit s tvrzením navrhovatelky, že napadená ustanovení jsou vybudována na principu kolektivní viny. Není podstatné, jaká složka (národního) sektoru veřejných institucí zavinila vznik dluhu, ale to, že náprava takového nežádoucího stavu je v zájmu všech složek tohoto sektoru, které se na ní podílejí (princip kolektivní solidarity).
163. Z těchto důvodů Ústavní soud konstatuje, že požadavek, aby obce a kraje za kvalifikovaného nežádoucího stavu veřejných financí přispěly k jeho nápravě, a napomohly tak dosažení a zajištění dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí prostřednictvím omezení svého schodkového hospodaření, je při poměření s mírou omezení dotčených základních práv obcí a krajů proporcionální.
164. Ústavní soud dále přistoupil k posouzení proporcionality úpravy obsažené v ustanoveních § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a § 6a až 6d zákona o rozpočtovém určení daní. Již na tomto místě Ústavní soud předesílá, že za stěžejní považuje námitku navrhovatelky týkající se časových účinků napadených ustanovení.
165. Ve vztahu k tzv. rozpočtovému pravidlu Ústavní soud nemohl přijmout námitku navrhovatelky, že stanovením horní hranice dluhu územního samosprávného celku dochází k popření, resp. omezení principu odpovědnosti obcí a krajů za své hospodaření. Uvedené pravidlo totiž na odpovědnosti obcí a krajů nic nemění; nadále platí, že stát neručí za hospodaření a závazky obce nebo kraje, nepřevezme-li tento závazek smluvně (srov. § 38 odst. 5 obecního zřízení a § 17 odst. 5 krajského zřízení). Pravidlo, jehož cílem je zabraňovat přílišnému zadlužování obcí a krajů tím, že v případě překročení určité výše dluhu se stanoví povinnost tento dluh postupně splácet, nijak nepopírá odpovědnost obcí a krajů.
166. Obce a kraje mohou i při existenci rozpočtového pravidla nadále nakládat se svým majetkem v mezích zákona a hospodařit dle vlastního (a za podmínek dle § 4 odst. 5, případně odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, i schodkového) rozpočtu. Rozpočtové pravidlo slouží dle slov vlády k "nastavení rámcových pravidel, která mají vést územní samosprávné celky k tomu, aby své dluhy nekumulovaly, ale postupně je splácely ... [p]ovinnost snížit dluh nevylučuje možnost dluhového financování investičních aktivit územního samosprávného celku, pouze při určité ... výši jeho zadluženosti stanoví tempo splácení dluhu". Ústavní soud s tímto názorem souhlasí. Optikou dotčených základních práv tedy rozpočtové pravidlo představuje hranici volného uvážení obcí a krajů při nakládání s jejich majetkem, při jejímž překročení nastupuje dílčí právní regulace. Je třeba zdůraznit, že nejde o hranici pevnou a neprostupnou. Obcím a krajům není zapovězeno vytvářet dluh. Navrhovatelce je třeba dát za pravdu v tom směru, že některé aktivity obcí a krajů se nemohou obejít bez zadlužení v důsledku financování těchto aktivit z cizích zdrojů. Rozpočtové pravidlo však takové aktivity nevylučuje. Pouze klade důraz (prostřednictvím povinnosti zakotvené v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, která se uplatní, pokud výše dluhu územního samosprávného celku překročí k rozvahovému dni 60 % jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky) na splácení vzniklého dluhu v určité výši. Existenci takové hranice a navazující povinnosti postupně snižovat dluh Ústavní soud považuje nejen za přípustné, ale i žádoucí.
167. Důvodem pro takový závěr je skutečnost, že prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, mají charakter veřejných prostředků a je s nimi nakládáno ku prospěchu a v zájmu všech jejich občanů. Stejně tak je třeba připomenout, že územní samosprávné celky, i přes značnou míru autonomie a vlastní odpovědnost za své hospodaření, jsou majetkově propojeny se státem a jejich příjmy ze státního rozpočtu tvoří významnou (v případě obcí až stěžejní) složku jejich příjmů. Za této situace je žádoucí, aby hospodaření obcí a krajů mělo jasně stanovená pravidla, která zajistí, že s veřejnými prostředky bude nakládáno odpovědně, hospodárně, efektivně a svědomitě. Takovým požadavkům odpovídá i pravidlo, že zadlužení obcí a krajů by mělo být výjimkou, a pokud je nezbytné, mělo by docházet k jeho postupnému snižování (v opačném případě hrozí, že míra dluhů přesáhne určitou rozumnou mez). Nelze si přitom představit, že by pravidlo, které by splňovalo všechny uvedené požadavky, současně nijak nelimitovalo volné uvážení územních samosprávných celků stran dispozic s jejich majetkem, protože takové omezení je určité právní regulaci přímo vlastní. Z hlediska omezení volného uvážení obcí a krajů při nakládání s jejich majetkem je však napadená právní úprava poměrně shovívavá, neboť nestanovuje pevnou hranici výše dluhu, jejíž překročení by bylo následně sankcionováno (jak činí některé zahraniční právní úpravy).
168. Na tomto místě je třeba připomenout důvody zakotvení rozpočtového pravidla. Vláda ve svém vyjádření poukázala na následky spojené s nadměrným zadlužováním obcí a krajů, k nimž patří i případná platební neschopnost územního samosprávného celku, která může vyústit v neschopnost plnění jeho základních úkolů v rámci samostatné i přenesené působnosti. Takový stav je nežádoucí jak z hlediska občanů územního samosprávného celku, tak i státu, neboť to je právě stát, který v takových případech zajišťuje, aby územní samosprávný celek byl nadále schopen plnit své úkoly. V těchto skutečně výjimečných případech sice nastupuje odpovědnost územních samosprávných celků za jejich hospodaření, avšak je zřejmé, že retrospektivní pojetí odpovědnosti není schopné zjednat nápravu tak efektivně jako prospektivně pojímaná odpovědnost (tedy stanovující pravidla hospodaření a následky jejich porušení již v případě hospodářských výsledků, které lze označit za hraniční).
169. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že v roce 2016 nevykazovalo žádnou míru zadlužení 2 988 obcí z celkového počtu 6 254 obcí v České republice, tedy necelá polovina (dle vyjádření vlády), resp. 3 593 obcí z celkového počtu 6 265 obcí (dle tabulkové přílohy k vyjádření vlády), tedy více než polovina. Je zřejmé, že rozpočtové pravidlo vytváří právní regulaci v oblasti, kde je jí zapotřebí, neboť významná část obcí a krajů má dluhy, a je proto nezbytné - byť řada obcí rozpočtové pravidlo splňovala i před jeho zakotvením v právním řádu - předcházet dalšímu nadměrnému zadlužování.
170. Na straně jedné tedy stojí neregulovaná volnost obcí a krajů při uvážení, jak naloží se svým majetkem, která může vést až k bezbřehému zadlužování územních samosprávných celků, přičemž následky takového jednání mohou mít zásadní vliv na fungování územních samosprávných celků ve smyslu jejich schopnosti plnit své základní funkce. Na straně druhé stojí pravidlo regulující výši zadlužení a reflektující zájem na zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financích, mj. tedy i financích obcí a krajů, jejichž zachování má dalekosáhlý význam nejen z hlediska fungování územní samosprávy, ale i z hlediska zajištění práva na samosprávu samotným občanům.
171. Ústavní soud z těchto důvodů kvalifikuje samotnou existenci rozpočtového pravidla (ve smyslu pevného, nikoliv však neprostupného, dluhového stropu) jako mírný zásah do dotčených práv územních samosprávných celků. Konstatuje, že přínosy, které plynou z dodržování rozpočtového pravidla, přesahují případná negativa spočívající v zásahu do dotčených základních práv. V této části tedy Ústavní soud považuje napadenou právní úpravu za proporcionální.
172. Ohledně povinnosti územního samosprávného celku snížit svůj dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky navrhovatelka namítá, že taková povinnost předpokládá jednak dostatek finančních prostředků na úhradu dluhu v požadované výši a možnost předčasného (úplného nebo částečného) splacení dluhu. V případě některých dluhů podle § 17 odst. 5 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, např. vzniklých z vydaných dluhopisů, ale i přijatých úvěrů či zápůjček, je možnost jejich předčasného splacení nízká, neboť územní samosprávné celky jakožto dlužníci nedisponují možností přimět své věřitele přijmout dílčí či celé plnění před termínem splatnosti. Navrhovatelka tak v podstatě brojí proti retroaktivitě napadených ustanovení.
173. Co se týče následku nesplnění pravidla dle § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, spočívajícího v pozastavení převodu podílu územního samosprávného celku na výnosu daní ve výši 5 % z rozdílu mezi dosaženým dluhem a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, namítá navrhovatelka zásah do legitimního očekávání obcí a krajů, nepoměr mezi výší pozastaveného podílu na výnosu daní a výší nesplaceného dluhu, porušení majetkové autonomie obcí a krajů a v neposlední řadě i porušení zákazu retroaktivity. Ani s těmito námitkami Ústavní soud nesouhlasí.
174. Mechanismus zakotvený v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti představuje dílčí zásah do dotčených práv územních samosprávných celků, avšak s ohledem na jeho míru (ve srovnání se zahraničními právními úpravami, které jsou v tomto ohledu značně striktnější) jde o zásah nízký. Ústavní soud pokládá požadavek postupného snižování dluhu jako oprávněný a rozumný. Jinak totiž nelze zajistit postupné snižování zadlužení obcí a krajů pod hranici zakotvenou v § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (cíl napadeného ustanovení). Ústavní soud zde opět připomíná charakter prostředků, s nimiž hospodaří obce a kraje, a jejich odpovědnost vůči jejich občanům.
175. Ohledně tvrzeného nepoměru mezi výší pozastaveného podílu na výnosu daní a výší nesplaceného dluhu Ústavní soud přitakal tvrzení vlády, že uvedená úprava není neproporcionální. Odpovídá-li výše pozastaveného podílu na výnosu daní výši částky, o kterou byl územní samosprávný celek v předchozím kalendářním roce povinen svůj dluh snížit, jde o zcela racionální a předvídatelný následek nesplnění dané povinnosti, již samotnou shledal Ústavní soud proporcionální. Pozastavení převodu podílu na výnosu daní představuje pro obec a kraj stejný výpadek v jejich rozpočtu, jako by představovala úhrada dluhu ve výši požadované ustanovením § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti v předchozím kalendářním roce. Územní samosprávné celky jsou prostřednictvím této úpravy na jednu stranu omezeny ve svém rozhodování o nakládání s vlastním majetkem (pozastavený podíl na výnosu daní jim může být vyplacen, jen pokud sníží výši svého dluhu pod stanovenou hranici nebo pokud tyto prostředky použijí na jeho úhradu), naproti tomu jim však tento majetek není odňat ve smyslu sankce za nesplnění zákonem uložené povinnosti. S ohledem na své předchozí závěry proto Ústavní soud považuje i tuto úpravu za proporcionální.
VII. 4. 6 Časové účinky napadených ustanovení
176. Zbývá, aby Ústavní soud zvážil poslední námitku navrhovatelky, jíž je retroaktivní účinek napadených ustanovení a s ním spojený zásah do právní jistoty a legitimního očekávání obcí a krajů. Navrhovatelka připomněla, že obce a kraje si nemohly být při schvalování svých rozpočtů na roky 2014 až 2017 vědomy povinnosti reflektovat rozpočtové pravidlo ani následků souvisejících s jeho nesplněním. Stejně tak si obce a kraje nemohly být při vzniku svých závazků, z nichž plynou jejich dluhy, které se posuzují dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, vědomy toho, že v budoucnu jim může vzniknout povinnost tyto dluhy splácet v rozsahu stanoveném § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Navrhovatelka je přesvědčena, že napadená ustanovení jsou z těchto důvodů v rozporu se zákazem retroaktivity, tj. zpětné účinnosti právních norem (lex retro non agit). Ústavní soud - s následnými výhradami co do hodnocení povahy časových účinků rozpočtového pravidla - sdílí obecné výhrady navrhovatelky vůči retroaktivnímu působení právních norem.
177. Principem zákazu retroaktivity se Ústavní soud zabýval např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), v němž připomenul, že v demokratickém právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) musí mít adresáti právních norem reálnou možnost seznámit se předem s jejich obsahem, a poznat tak rozsah svých práv a povinností. Jen v takovém případě jim totiž mohou přizpůsobit své jednání a nést za něj odpovědnost. Právní norma, která se stává účinnou teprve poté, co nastaly skutečnosti, ve vztahu k nimž se má uplatnit, již na toto jednání nemůže mít vliv; může mu pouze - ať už zpětně, nebo do budoucna - přiznat nebo odepřít právní účinky. Protože však jednotlivec obsah takovéto právní normy nemohl v minulosti znát, je zásadně nepřípustné, aby bylo jeho původně dovolené jednání zpětně učiněno protiprávním nebo aby s ním byly dodatečně spojeny právní následky, jež jdou k jeho tíži. Přednost zde musí dostat jeho právní jistota a důvěra v právo.
178. Zásady právní jistoty, důvěry v právo či ochrany nabytých práv (resp. zákaz zásahu do nabytých práv) se nedotýkají jen právních norem, které působí zpětně. Zákonodárce musí i jinak dbát o to, aby zásah do již existujících právních vztahů neznamenal popření legitimního očekávání, které u jejich adresátů předchozí právní úpravou (případně i její absencí) vyvolal. Tím je do budoucna možnost některých změn buď vyloučena, nebo alespoň omezena, pokud jde o způsob jejich provedení, včetně případné nezbytnosti ponechat po přechodnou dobu v účinnosti dosavadní právní úpravu, aby se adresáti nové právní úpravy mohli reálně přizpůsobit z ní plynoucím právům a povinnostem. Stejně je tomu i v případě, kdy nová právní úprava přistupuje k regulaci oblasti dosud normotvůrcem neupravené, neboť i zde má své místo právní jistota a důvěra jednotlivce v tom směru, že může činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 4 Ústavy).
179. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu [srov. zejména nálezy ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)], zákaz retroaktivity se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda v konkrétním případě změny právní normy jde o tzv. pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná pouze výjimečně, v případě nepravé retroaktivity je zásadou její přípustnost.
180. Při posuzování tohoto návrhu je však třeba připomenout, že vedle pojmu retroaktivity, resp. retroaktivního působení zákona (právní normy), je třeba rozlišovat pojem retrospektivy. Retrospektivním působením zákona (na rozdíl od retrospektivního působení judikatury) [k tomu viz nález sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 (N 216/71 SbNU 531) či nález sp. zn. II. ÚS 1955/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 208/79 SbNU 373)] se rozumí případy, kdy skutečnost, která se udála již v minulosti, se stane právní skutečností rozhodnou pro určité vztahy, které vzniknou až po účinnosti zákona (srov. GERLOCH, A. Teorie práva. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2001. s. 92.). Retrospektivně působící zákon nezpůsobuje vznik právních vztahů před jeho účinností za podmínek, které takový zákon teprve dodatečně stanovil, nebo změnu či zánik právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (pravá retroaktivita); nezpůsobuje ani modifikaci právních následků právních vztahů či skutečností, které vznikly nebo nastaly v době minulé, s účinky pro futuro (nepravá retroaktivita). Retrospektivně působící zákon "povyšuje minulou skutečnost za podmínku budoucího právního následku" [srov. PROCHÁZKA, A. Retroaktivita zákonů. In: HÁCHA, E. (ed.). Slovník veřejného práva československého. Svazek III. Brno: Polygrafia, 1934, s. 800].
181. Rozdíl mezi retroaktivně působícím zákonem a retrospektivním zákonem je tedy v tom, že retroaktivní zákon se přímo dotýká určité minulé právní skutečnosti či právního vztahu a s tím spojuje i následek, který nastává buď v minulosti (retroaktivita pravá), nebo v budoucnosti, avšak v podobě modifikace podmínek změny nebo zániku daného právního vztahu či právní skutečnosti (nepravá retroaktivita). Naproti tomu retrospektivní zákon minulou skutečnost sice zohledňuje (představuje jako v případě retroaktivního zákona hypotézu právní normy), avšak následek s ní spojený nastává až pro futuro, tj. v budoucnosti, a ve vztahu k jiným skutečnostem. Minulá skutečnost tak představuje hypotézu nové právní normy. Takovou minulou skutečnost, která se povýšením na součást hypotézy právní normy stane skutečností právní, může představovat i existence právního vztahu.
182. Retrospektivní zákon nepůsobí zpětně a ani minulé právní skutečnosti nebo vztahy nemodifikuje. Přesto však retrospektivní zákonodárství představuje z hlediska právní jistoty a ochrany obecně vzato problematickou kategorii, protože s minulými skutečnostmi spojuje právní následky, které dotčené subjekty nemohly předvídat. Jestliže by dotčený subjekt věděl, že existence právního vztahu, jehož je účastníkem, bude v budoucnu představovat předpoklad nějakého nového (např. odpovědnostního) právního vztahu, zvažoval by, zda při vědomí takového nového právního vztahu a s ním spojených následků má zájem účastnit se právního vztahu dřívějšího.
183. K tomu je třeba doplnit, že časová mez nového zákona (právní normy) se nemusí nutně dotýkat pouze zákona starého, upravujícího tentýž předmět právní regulace. Nemusí tedy nutně jít pouze o kolizi dvou norem, ale mohou nastat i případy, kdy časová mez zákona je vytyčena "vzhledem k prostoru právem nevyplněnému." [srov. PROCHÁZKA, A. Základy práva inter-temporálního se zvláštním zřetelem k § 5 obč. zák. (studie). Brno: Barvič & Novotný, 1928, s. 46].
184. Ve světle těchto závěrů Ústavní soud přezkoumal napadený § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a dospěl k závěru, že jej nelze interpretovat způsobem, který by zakládal retroaktivní účinky daného ustanovení.
185. Ústavní soud ale dospěl k závěru, že § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti má retrospektivní charakter, neboť v minulosti nastalé skutečnosti (resp. vniklé právní poměry) kvalifikuje jako podmínku nové právní normy. Takovou podmínku, založenou na v minulosti (rozuměj před účinností zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) vzniklých právních poměrech, představuje ustanovení § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, podle něhož územní samosprávný celek hospodaří v zájmu zdravých a udržitelných veřejných financí tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky. Na danou podmínku (hypotézu) pak navazuje požadavek (dispozice) zakotvený v § 17 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, podle něhož, překročí-li dluh územního samosprávného celku k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, územní samosprávný celek je povinen jej v následujícím kalendářním roce snížit nejméně o 5 % z rozdílu mezi výší svého dluhu a 60 % průměru svých příjmů za poslední 4 rozpočtové roky. Konečně na nesplnění dispozice navazuje sankce obsažená v ustanovení § 17 odst. 3 téhož zákona, podle něhož, nesníží-li územní samosprávný celek svůj dluh a jeho dluh k následujícímu rozvahovému dni převyšuje 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky, ministerstvo v následujícím kalendářním roce rozhodne podle zákona o rozpočtovém určení daní o pozastavení převodu jeho podílu na výnosu daní.
186. Posuzování výše dluhu územních samosprávných celků v sobě tedy zahrnuje hodnocení období, v němž obcím a krajům nebyly známy následky spojené s hospodařením v rozporu s následně zakotveným dluhovým stropem a rozpočtovým pravidlem (§ 17 odst. 2 a 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti). Při vzniku závazků, z nichž vzešly následné dluhy územních samosprávných celků, si obce a kraje nemohly být vědomy nové právní úpravy, a neměly proto ani možnost přizpůsobit jí obsah jednotlivých závazků (tj. svá práva a povinnosti) tak, aby jednaly v souladu s dispozicí dané normy a vyloučily aplikaci stanovené sankce. V době, kdy zastupitelstva územních samosprávných celků schvalovala své rozpočty na roky 2014 až 2017, tedy v letech 2013 až 2016, neexistovala žádná relevantní právní úprava, kterou by bylo možno považovat za předchůdce rozpočtového pravidla dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, byť tato otázka byla předmětem veřejné diskuse po dlouhou dobu i ústavodárné iniciativy již od roku 2012 (viz návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, Poslanecká sněmovna, VI. volební období, tisk 821/0, v němž byla tato problematika, podobně jako nyní v § 17 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, obsažena v čl. 13).
187. Při posuzování ústavní konformity retrospektivního působení zákona je dle Ústavního soudu nutné aplikovat obecné pravidlo, podle něhož je pravá retroaktivita zásadně nepřípustná, zatímco retrospektivní působení je zásadně přípustné, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti (srov. přiměřeně rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58). Viz též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/14.
188. Ústavní soud vzhledem ke všem shora uvedeným závěrům konstatuje, že zákonodárce takové podmínky respektoval. Ustanovení § 17 odst. 1 až 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti sledují legitimní cíl, obstála při posouzení účelnosti, potřebnosti a hodnocení, zda nejsou nadměrným zásahem do hospodaření územních samosprávných celků.
189. Na rozdíl od retroaktivity se právo může - a často musí - dívat zpět. Jen tehdy, kdyby retrospektivní norma zklamala důvěru či legitimní očekávání, musel by Ústavní soud posoudit, zda taková úprava není v rozporu s požadavky právního státu. V našem případě nelze tvrdit, že nejméně sedm let diskutovaná otázky dluhové brzdy v celém sektoru veřejných institucí mohla být něčím jednak neočekávaným, jednak něčím, co lze chápat jen negativně.
190. Ústavní soud znovu [viz např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53, popř. nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 147 a 159] poukazuje na pravidlo, podle něhož pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, avšak v případě retroaktivity nepravé, popř. retrospektivity (v německé teorii označované jako tzv. tatbestandliche Rückanknüpfung), lze konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není. O takovouto situaci jde v případě, že "je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva" (PIEROTH, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Masstäbe für intertemporale Gesetzgebung. Berlin, 1981, s. 380-381; srov. dále rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 19. 12. 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278).
191. Tento názor se promítá i do ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle níž je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).
192. Takovéto porušení důvěry v právo v posuzované věci Ústavní soud, s ohledem na shora obsáhle rozvedené důvody naléhavosti i hranice únosnosti napadené právní úpravy, neshledal.
193. K tomu je třeba ještě při výkladu ústavní konformity aplikace napadených zákonných ustanovení zdůraznit, že jiný závěr, podle něhož by se mělo období posledních čtyř let počítat až z období 2018-2021, by ve svém důsledku zcela míjel možnost zákonodárce bránit dalšímu rostoucímu zadlužování některých obcí. Jinak řečeno, ani zastupitelstva, která budou volena v roce 2018, by v dalších čtyřech letech svého fungování prakticky nemusela na tzv. dluhovou brzdu brát žádný ohled a stát, který jim k plnění jejich veřejnoprávních funkcí převádí významné podíly na některých daních, by zůstal prakticky bezmocný a nemohl by ani vytvářet onen "polštář", s nímž počítá § 6c odst. 2 zákona o rozpočtovém určení daní.
194. Napadená ustanovení připouštějí výklad, který je ústavně konformní, a pro který tedy není třeba přistupovat k jejich zrušení. Na tom nic nemění skutečnost, že napadaná právní úprava byla vyhlášena později, než by měla podle textu zákonů, ve kterých je obsažena, nabýt účinnosti.
195. Zákon č. 23/2017 Sb. nabyl účinnosti podle svého ustanovení § 35 dnem 1. ledna 2017 s výjimkou ustanovení § 17 odst. 3, které nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2018; jelikož však k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až dne 6. února 2017, nastala jeho účinnost v důsledku uplatnění § 3 odst. 3 věty prvé zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, patnáctým dnem po jeho vyhlášení, tj. dnem 21. února 2017.
196. Protože v roce 2017 obce a kraje hospodařily dle rozpočtů schvalovaných v roce 2016, je prvním rokem, ve kterém obce a kraje hospodařily podle rozpočtu, při jehož sestavování byly povinny vyjít z rozpočtového pravidla dle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, rok 2018.
197. Protože však toto ustanovení vztahuje rozhodný okamžik k tzv. rozvahovému dni, nikoli k účinnosti zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ani ke dni 21. 2. 2017 (podle usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 4. 4. 2007 č. j. 31 Ca 105/2006-34 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008 č. j. 4 Ans 5/2007-60), mohlo by se to projevit jen u obcí, u nichž nebyl takovým prvním rozvahovým dnem den 31. 12. 2017. Přitom je třeba zdůraznit, že právě uvedené nemá vliv na výjimku stanovenou podle § 35 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (a navrhovatelkou nenapadenou), tedy že § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti lze uplatnit až v roce 2018, což značí, že teprve v tomto roce se bude vycházet z rozvahového dne a bude třeba postupovat tak, aby bylo dodrženo fiskální pravidlo o výši dluhu a nutnosti jeho splácení ve stanovené výši. Teprve v roce 2019 je stanovena možnost zásahu podle § 17 odst. 1 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.
198. Konečně je třeba uvést, že určité nepochopení (viz body 33, 34, 38, 55, 56) ústavní problematiky zásahů do činnosti územních samosprávných celků (obecně, nejen v oblasti hospodaření a majetku) spočívá v tom, že navrhovatelka zaměňuje úpravu působnosti územních samosprávných celků (čl. 104 odst. 1 Ústavy) se zásahy v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) týkajících se jejich vlastní činnosti. V tomto případě jde o zásah na základě zákona, který předtím vymezil samostatnou působnost a možnosti zásahu v posuzované věci podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Zásah slouží k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci. Uvedené ústavní ustanovení nelze ovšem chápat jako možnost zasahovat zákonem do zákonem stanovené samostatné působnosti, protože by to odporovalo logickým pravidlům pro derogování právních předpisů podle pravidel platných pro lex posterior a lex specialis.
199. Nelze tvrdit, že za situace, kdy zákonodárce může podle Ústavy vymezit, co spadá do samostatné působnosti, takové vymezení nemůže dále upravit a upřesnit. Zásah do ústavního rámce "samostatně hospodařit" podle vlastního rozpočtu je možný, protože přichází až po zjištění nedostatků v hospodaření, které - jak ukazuje praxe - mohou vést k vážnému ohrožení samotné možnosti vykonávat samosprávu a k jejímu nahrazení úředním výkonem podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (jmenovaným správcem). Stát zde nediktuje, jak má být obecně rozpočet stanoven, nýbrž definuje situaci, kdy hrozí nebezpečí pro to, aby obec vůbec majetek vlastnila (odpovídá za své hospodaření) a aby rozpočtové hospodaření nevedlo k ohrožení plnění jejích úkolů, které jí stát zákonem při vymezení samostatné působnosti svěřil, a kdy je proto třeba zvážit "sešlápnutí" dluhové brzdy.
200. Je třeba dále poukázat na v návrhu pominutou otázku formulace oprávnění ministerstva k zásahu v podobě "pozastavení převodu podílu na rozpočtovém určení daní", nikoli v podobě propadnutí či odnětí takového podílu. Právě toto pozastavení je přitom oním zásahem ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy. Nutno však zdůraznit, oproti tvrzení navrhovatelky, že ministerstvo podle § 17 odst. 3 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ve spojení s § 6a odst. 1 zákona o rozpočtovém určení daní převod "nepozastaví", nýbrž "rozhodne o pozastavení" (tak jako je např. rozdíl ve formulacích "jmenuje či odvolá" oproti "rozhodne o jmenování či odvolání"). K pozastavení tedy nedojde "automaticky", nýbrž s přihlédnutím ke všem okolnostem případu se bude ad hoc rozhodovat, zda k pozastavení dojde, či nikoli, podle podmínek hospodaření a stavu majetku konkrétní obce či konkrétního kraje. Totéž platí v případě žádosti o zrušení pozastavení převodu podílu podle pravidel stanovených v § 6c zákona o rozpočtovém určení daní. Již proto je argumentace navrhovatelky, vedená v abstraktní rovině pro více jak 6 250 celků (s výjimkou ne příliš vhodného poukazu na jednu obec), málo průkazná. Zcela je pak opomenuta možnost územního samosprávného celku bránit se v řízení o pozastavení takovému zásahu, nehledě na to, že k tomu má další (dosud opomíjený) nástroj v podobě stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy k Ústavnímu soudu. Abstraktní kontrola ústavnosti může sloužit jen k odstraňování systémových vad napadené právní úpravy, kdežto princip proporcionality zásahu se plně uplatní až při hodnocení konkrétních podmínek a dopadů takového zásahu a možných excesů.
201. Na okraj lze ještě poznamenat, že pokud by návrhu na zrušení napadených ustanovení bylo vyhověno, vznikla by nejen možnost nově zvolených zastupitelstev v roce 2018 dále v eventuálním zadlužování pokračovat, nýbrž současně by se znerovnoprávnily další složky sektoru veřejných institucí, na které se tato úprava rovněž vztahuje.
VIII. Závěr
202. Ze všech shora uvedených důvodů rozhodl Ústavní soud v souladu s § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu tak, že návrh zamítl.
1. Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida
Nesouhlasím s výrokem ani odůvodněním nálezu, a to z důvodů, jež jsou níže popsány.
Většina pléna přistoupila na omezený rozsah dokazování. Přezkoumávané části právních předpisů však mají hodnotově i fakticky významné dopady na hospodaření územních samosprávných celků. Problematika je polycentrická; nejde jen o rozpočtovou kázeň, ale též o důsledky dluhové brzdy pro plnění funkcí dotčených subjektů v nejrůznějších sférách společenského života. Když už plénum nepovažovalo za nutné nařídit veřejné jednání, mělo, ať už skrze využití institutu amici curiae, nebo v rámci dokazování, umožnit vyjádření k věci těm orgánům a subjektům územní samosprávy, jichž se napadená právní úprava bezprostředně dotýká. Většina pléna se však spokojila s vyjádřeními vlády a obou komor Parlamentu, jejichž obsah se dal předvídat, a neobrátila se ani na Asociaci krajů České republiky, ani na Svaz měst a obcí České republiky, ani na Sdružení místních samospráv České republiky. Nepochybuji přitom o potřebě pléna dobrat se komplexních poznatků o aktuálním hospodaření obcí a krajů nejen z běžně publikovaných dokumentů či empirickou cestou. Jaké jsou nejčastější příčiny deficitů obecních rozpočtů a jaký je současný trend? Nakolik je reálné hospodařit beze schodku, má-li obec investovat do modernizace či dokonce do chybějící infrastruktury? Je obec schopna bez deficitu zajistit plnění svých základních funkcí ve vztahu k obyvatelům tak, aby nedocházelo k odlivu zejména těch mladších do měst? Jsou obce většinově schopny dosáhnout na dotace včetně evropských? Jak se zajišťuje zadržení vody v krajině při problémech se suchem, nebo naopak zvýšená protipovodňová ochrana? Stálo za to položit si i tyto otázky.
Další důvod mého disentu spočívá v námitce proti obsahu testu proporcionality, jenž je, a to v podobě kolize základního práva na samosprávu se zájmem svrchované státní moci, v nálezu aplikován.
Doktrína zdrženlivosti přezkumu socioekonomických zákonů má svůj základ již v rané judikatuře Spolkového ústavního soudu (srov. nález Investitionshilfe I, BVerfGE 4, 7) v tezi o tom, že Základní zákon nemůže garantovat neutralitu státní moci v ekonomických či sociálních věcech. Nepřekvapuje proto, že za legitimní cíl sledovaný zkoumanými normami (jenž je ale "branou" testu proporcionality a do jisté míry předurčuje obsah jeho dalších kroků) označilo plénum vcelku konzistentně "dlouhodobě udržitelný stav veřejných financí" (bod 134), který se navíc netýká jen "veřejných rozpočtů, jako spíše veřejných dluhů" (bod 137). Problémem však zůstává, zda neměl být takto vymezený legitimní cíl dotčených zákonů doplněn v jednotlivých krocích testu pestřejšími aspekty regionální politiky. Ty chybí zejména ve druhém kroku testu, který sice předkládá dvě alternativy právní úpravy (vedle stávající varianty též použití smluvně zajištěných půjček, úvěrů, příjmů z prodeje komunálních dluhopisů atd., viz body 142-144) a tvrdí, že napadená právní úprava umožňuje i další výdaje nad rámec vyrovnaného rozpočtu územního samosprávného celku. Otázka však může být položena takto: má hledat takřka všechna řešení popsaných problémů výhradně Ústavní soud? J. King (Judging Social Rights, Cambridge, 2012) považuje za komponenty soudcovské zdrženlivosti při rozhodování socioekonomických otázek demokratickou legitimitu, polycentricitu, expertní povahu problematiky a flexibilitu. A jestliže nebyly, jak se domnívám, tyto komponenty dostatečně zohledněny, pak se vracíme k důkaznímu deficitu plenárního nálezu tvrzenému výše.
Mezi Ústavním soudem a Parlamentem, v tomto případě jeho dolní komorou, musí být veden dialog. Přítomno v tomto vztahu však má být i vnitřní napětí, zajišťující kvalitu legislativy i jejího eventuálního ústavního přezkumu. Zmíněné napětí je žádoucí zejména v době, v níž není snadné zabezpečit soulad normotvorby se společenskými potřebami. Právě v takovém období nestačí jen hledět pod drobnohledem na jednotlivá zákonná ustanovení. Svůj význam mají i jejich společenské dopady. Ostatně mnohé prognózy budoucího vývoje preferují investice do infrastruktury, a také do územní samosprávy.
Přezkoumávaná problematika vykazuje ústavní rozměr, o čemž svědčí nejen nedávný pokus o ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti, ale především essentials ústavní úpravy územní samosprávy, jimiž jsou podle čl. 101 odst. 3 Ústavy existence vlastního majetku územních samosprávných celků a jejich hospodaření podle vlastního rozpočtu. Spokojila-li se většina pléna Ústavního soudu s úpravou problematiky obyčejnými zákony, pak se zde přiklonila k defenzivnímu pojetí ústavnosti, lemovanému jen příležitostnými numerickými ukazateli, bez náležité vize do budoucna.
Domnívám se, že zákonodárný sbor, jenž napadená ustanovení schválil, zatáhl za dluhovou brzdu na nesprávném místě. Ustanovení, jejichž přezkum navrhla Ústavnímu soudu senátní většina, měla být zrušena.
2. Odlišné stanovisko soudců Jaromíra Jirsy, Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka
1. S názorem většiny pléna se nemůžeme ztotožnit, neboť jsme přesvědčeni o tom, že návrhu mělo být vyhověno a napadená ustanovení měla být pro svůj rozpor s čl. 101 odst. 3 Ústavy a pro nepřiměřený zásah do ústavně zaručeného práva na územní samosprávu dle článku 8 Ústavy a do ústavně nastavené dělby mocí zrušena.
2. Celou problematiku je třeba nahlížet a hodnotit prizmatem přirozenoprávního a lidskoprávního základu práva na samosprávu územních samosprávných celků zaručeného v článku 8 Ústavy. Toto právo je dále rozvinuto v samostatné sedmé hlavě Ústavy, vyjadřující v čl. 101 právo územně samosprávných celků - obcí i krajů - na samosprávu, jehož velmi podstatnou garancí je i samostatné hospodaření dle rozpočtu přijatého samostatně zastupitelstvem příslušné samosprávy.
3. Ústavní soud ve své starší judikatuře vycházel z toho, že základem svobodného státu je svobodná obec: "Při tomto pojetí veřejné správy budované zezdola musí být samosprávě, jakožto významnému prvku demokratického právního státu, imanentní postulát, dle něhož územní samosprávné celky musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují regionální rámec a o nichž rozhodují ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení, kdy je formou zastupitelské demokracie realizována vůle zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce ve svém konkrétním projevu posléze limitována (čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů musí tak mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy." [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
4. Jsme přesvědčeni o tom, že čl. 101 odst. 3 Ústavy je třeba vykládat tak, že zakotvuje ústavně chráněné autonomní právo obce i kraje na "hospodaření podle vlastního rozpočtu", což znamená právo rozhodovat o nakládání s vlastním majetkem a příjmy, jako součást výkonu ústavně chráněné územní samosprávy. Napadená zákonná ustanovení do tohoto ústavně zaručeného práva na samosprávu nepřiměřeně zasahují bez ústavního zmocnění a základu. Pokud by mělo být do tohoto práva zasaženo, bylo by to možné jedině formou změny ústavní úpravy. Ostatně nelze přehlédnout ani první dva odstavce čl. 101 Ústavy zdůrazňující garanci, že obce i vyšší územně samosprávné celky jsou svými zastupitelstvy spravovány "samostatně". Ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy pak nelze chápat jako zmocňovací normu k vydání zákona, který zasahuje do samosprávy, ale jen jako "prováděcí" normu, která stanoví, za jakých podmínek a jakým postupem lze provádět ochranu zákona zasahujícího do samosprávy (tj. zákona, který představuje zásah, jenž je přípustný na základě jiných ústavních ustanovení). Jsme tedy přesvědčeni, že zákonodárce napadenými ustanoveními zákona bez dostatečného ústavního základu zasáhl do práva územních celků na samosprávu, a tím též narušil ústavně nastavenou dělbu moci.
5. Velmi symptomatické je, že k přijetí napadených pravidel formou obyčejného zákona došlo teprve poté, co bylo zřejmé, že vládou navrhovaná ústavní změna neprojde. Je proto velmi nepřesvědčivý postoj vlády, která nejprve navrhovala změnu Ústavy, a poté, co zjistila její neprůchodnost v Senátu, začala tvrdit, že zásahy do samostatného hospodaření obcí a krajů bylo možno stanovit i bez změny Ústavy. Považujeme za nebezpečné, že tuto praktiku spočívající v převedení neprůchodné ústavní změny do formy zákona a obejití Senátu většina pléna svým rozhodnutím aprobovala.
6. Česká republika je v čl. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát, přičemž jednou z nejpodstatnějších organizačních zásad takovéhoto státu je princip dělby moci. Vedle horizontální dělby moci český ústavní pořádek počítá i s dělbou moci vertikální mezi státem a samosprávnými subjekty. Český ústavní pořádek není založen jen na přísné separaci jednotlivých mocí, ale i na jejich vzájemné kontrole a na působení brzd a protivah. Ústavní soud ve své judikatuře formoval koncepci dělby moci zejména v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) s populárním názvem "Jezy na Labi", v němž vysvětlil a vymezil horizontální dělbu moci na příkladu konfliktu mezi pravomocemi odlišných mocí s tím, že zákonodárce nesmí individualizovanou úpravou toho, jaká konkrétní stavba je ve veřejném zájmu, zasáhnout do pravomoci správních orgánů a soudů, které v konkrétních případech váží jednotlivé zájmy a určují, co je a co není ve veřejném zájmu. Toto individualizované konkrétní rozhodnutí nemůže udělat zákonodárce, jemuž náleží jen pravomoc stanovovat obecná pravidla. Jasný předěl mezi pravomocemi ústavodárce, zákonodárce a exekutivy vydávající podzákonné normativní právní akty je tedy důležitým aspektem horizontální dělby moci. Ústavní soud by pak měl bdít i nad tím, aby zákonodárce neobcházel ústavodárce tak, že bude revizi ústavní úpravy provádět formou zákona, stejně jako dosud Ústavní soud bránil tomu, aby se zákonodárce příliš širokými zmocněními vzdával své pravomoci i povinnosti regulovat společenské vztahy [srov. nedávný nález Ústavního soudu k elektronické evidenci tržeb (dále jen "EET") sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.) či nález ke kontrolnímu hlášení sp. zn. Pl. ÚS 32/15 ze dne 6. 12. 2016 (N 232/83 SbNU 605; 40/2017 Sb.), jimiž Ústavní soud zrušil příliš širokou možnost exekutivy stanovovat výjimky z EET formou vládních nařízení, respektive její možnost stanovovat povinnosti ke sdělování dalších údajů do kontrolního hlášení formou úpravy daňových formulářů].
7. Jak bylo řečeno výše, důležitou součástí českého systému dělby moci i systému brzd a protivah je vedle horizontální dělby moci i ta vertikální, založená ústavním uznáním práva na samosprávu a samostatného rozhodování zastupitelstev obcí a vyšších územně samosprávních celků i jejich práva samostatně hospodařit podle vlastního rozpočtu. Právo na samosprávu je nicméně v Ústavě vymezeno poměrně lakonicky (v čl. 8, 99 a následujících Ústavy), pročež další mantinely, v nichž se musí státní zásahy do práva na samosprávu pohybovat, formuloval ve své dřívější judikatuře Ústavní soud. V aktuálním nálezu však většina pléna plný respekt k vertikální dělbě mocí opouští a přiklání se na stranu etatistického pohledu na fungování obcí a krajů - stát musí obce a kraje chránit před jimi samými, a navíc je trestá za chyby omezením jejich přístupu k zaručenému podílu z daňových výnosů. "Instrumentália" konkrétní situace u většiny pléna převažují nad potřebou ochrany ústavně zaručeného materiálního základu vertikální dělby moci.
8. Nejfrapantněji tento etatistický pohled na vertikální dělbu moci plyne ze závěru, že "schodkové rozpočtové hospodaření nelze vnímat jako standard, ale jako beneficium poskytnuté obcím a krajům ze strany zákonodárce" (bod 159). Nemusí se nám líbit, že v našem světě všichni žijí na dluh - politické strany, státy, rodiny i obchodní korporace, ale najednou jsou územní samosprávy jediné, pro něž je schodkové rozpočtové hospodaření beneficiem ze strany centrální státní moci.
9. Nezpochybňujeme závazek českého státu zapracovat do svého právního řádu tzv. "dluhovou brzdu" plynoucí z práva Evropské unie, avšak v různých zemích mají dluhové brzdy různou míru právní síly pro různé úrovně. Nejpřísněji míří zpravidla na vládní úroveň a s různou mírou intenzity se potom přelévají i na samosprávné jednotky. V ustanovení § 14 českého zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, je v písmenech a) a c) tato perspektiva nastavena úplně jinak. V případě vlády je stanoveno, že rozpočty "vedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí", zatímco v případě územních samosprávných celků je porušení nastavené dluhové brzdy tvrdě sankcionováno zásahem do financování samosprávy. A to tak, že stát zasáhne do zákonem garantovaného podílu samosprávných celků na daňových výnosech, nikoli třeba mnohem rozumnějším způsobem hledání konkrétně odpovědné osoby či jiným rozumným nástrojem. Ne takovým, kterým chudou obec v obtížích připravíme o další finanční prostředky.
10. Nezpochybňujeme ani legitimní cíl zákonodárce zabránit vzniku nadměrných schodků veřejných financí, avšak proporcionalita stanovených opatření a jejich vhodnost a nezbytnost podle našeho názoru není dostatečně odůvodněna. Nevyváženost závazků a sankcí ve vztahu k porušení "dluhové brzdy" státem na straně jedné a obcemi na straně druhé, jakož i právní úprava, jíž stát ukládá územním samosprávám řadu úkolů, ale nedává jim dostatek kontroly nad příjmy, které jim plynou z výnosu daní či státního rozpočtu, nabývají protiústavní dimenze.
11. Většina pléna v odůvodnění nálezu sice připouští, že "hospodaření podle vlastního rozpočtu" ve smyslu čl. 101 odst. 3 Ústavy je "samotný základ práva na samosprávu" (bod 98), ale zároveň metodologicky zkoumá, jestli jsou napadená ustanovení zákona zásahem do podstaty, resp. "minimálního obsahu" práva hospodařit podle vlastního rozpočtu (bod 127), což považuje jako zásadní pro rozhodnutí, jestli je potřeba změny Ústavy, nebo ne. Přitom podstatu daného práva vymezuje restriktivně a umožňuje státu zásahy, jsou-li odůvodněny požadavkem "hospodárného, racionálního a udržitelného nakládání s takovým majetkem ku prospěchu územního samosprávného celku a jeho občanů" (bod 127). Domníváme se však, že je nepřijatelné, aby to byl stát, kdo bude určovat, jaké nakládání s majetkem obce či kraje je "ku prospěchu územně samosprávného celku a jeho občanů", namísto samotného konkrétního územně samosprávného celku (tedy podle čl. 100 odst. 1 Ústavy "územního společenství občanů"), o jehož majetek se jedná. Takový přístup je podle našeho názoru vybočením z dosavadní judikatury Ústavního soudu chránící majetkovou autonomii územních samospráv. Správně chápaná podstata práva samosprávy na hospodaření podle vlastního rozpočtu má širší rozsah. Stát obyčejným zákonem nemůže zasahovat do práva územních samospráv a určovat si, zda potřebují aktuálně šetřit, investovat, půjčit si peníze atd.
12. Jak již bylo uvedeno, Ústavní soud ve své dřívější judikatuře ústavní úpravu územní samosprávy (ústavně zaručeného práva na samosprávu), založené i na samostatném hospodaření, dotvářel právě s respektem k roli samosprávy ve vertikální dělbě moci (srov. např. pojednání o dělbě moci v Kosař, D., Antoš, M., Kühn, Z., Vyhnánek, L. Ústavní právo: casebook. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 56 a 71-77). Nynější nález tuto linii opouští a zdůrazňuje, že je to "moudrý a odpovědný stát", kdo dohlíží na "nezodpovědné obce", a podíl územních samospráv na daňových výnosech považuje za standardní poskytování financí ze státního rozpočtu, nad nímž by měl mít stát kontrolu. S takovýmto pohledem se však nemůžeme smířit, neboť ekonomická autonomie je nezbytným základem samosprávy a její politické role.
13. V jednom svém textu bývalý předseda Českého statistického úřadu a senátor Eduard Outrata uvedl trefně ve vztahu k finanční ústavě: "Skutečnost, že se občas kormidelníkovi podaří najet na mělčinu, přece není možno řešit tak, že kormidlo nějak naprogramujeme a kormidelníka propustíme." Napadená pravidla bez hlubšího promyšlení jejich rozumnosti ústavodárcem ve svém důsledku mohou vést k vytěsňování politického rozhodování a legalizaci depolitizace rozhodování samospráv, ekonomicky nerozumným důsledkům a zejména k zásahu do ústavně zaručené vertikální dělby moci a práva na samosprávu. Ze všech uvedených důvodů jsme přesvědčeni, že mělo být návrhu, který byl podán padesáti devíti senátory a senátorkami, vyhověno a napadená právní úprava měla být zrušena.