12. Tím spíše, že výrokový potenciál daný soudním řádem správním, jak je dosud vykládán, neumožňuje pouhé vyslovení protizákonnosti či dokonce protiústavnosti těchto opatření; to je možné toliko u tzv. zásahových žalob (§ 87 odst. 1 tohoto zákona), což je však zcela odlišný typ řízení. A právě v tom spatřujeme také důvod, pro který měla být posouzena část ústavní stížnosti směřující proti "prvnímu" mimořádnému opatření.
13. Většina pléna má samozřejmě pravdu v tom, že opatření obecné povahy je přezkoumatelné ve správním soudnictví a bez vyčerpání těchto procesních prostředků je ústavní stížnost s ohledem na princip subsidiarity zásadně nepřípustná. To však neplatí, přesahuje-li stížnost svým významem podstatně vlastní zájmy stěžovatele.
14. Souhlasíme rovněž s kritickým hodnocením argumentační úrovně ústavní stížnosti a jí tvrzeného přesahu vlastních zájmů stěžovatelky (bod 62). Současně však platí, že přesah vlastních zájmů stěžovatele může zjistit Ústavní soud sám, takže k jeho konstatování může dospět i "navzdory" samotnému stěžovateli. Žádná povinnost takového tvrzení totiž ze zákona explicitně neplyne a v tomto ohledu nesouhlasíme s odůvodněním v bodu 63. Jak Ústavní soud uvedl v usnesení sp. zn. II. ÚS 2183/18 ze dne 19. 9. 2018 (U 10/90 SbNU 625), "znění ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nehovoří o tom, že by se jednalo o návrh na prominutí podmínky nevyčerpání všech procesních prostředků před podáním ústavní stížnosti, když uvádí, že ,Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle předchozího odstavce'. Jinak řečeno, zákonodárce tuto procesní situaci koncipoval zjevně tak, že Ústavní soud může nesplnění předmětné podmínky řízení prominout i bez návrhu (resp. bez vlastní argumentace stěžovatele, anebo s argumentací toliko implicitní), byť by samozřejmě mělo být v zájmu stěžovatele předložit Ústavnímu soudu relevantní argumentaci tak, aby tohoto procesního benefitu dosáhl".
15. Přesah vlastních zájmů stěžovatelky je jednoznačně dán s ohledem na v minulosti učiněný výklad ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Z judikatury (její přehled viz např. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář, 2. vyd., C. H. Beck, 2007, s. 580-581) se totiž podává, že tento přesah je dán i tehdy, týká-li se věc stovek či dokonce tisíců případů a její řešení by odstranilo větší množství soudních sporů, je pociťována potřeba zajištění ústavně konformního výkladu právního předpisu, zajištění ústavnosti postupu orgánů veřejné moci anebo se věc týká základních principů demokratického právního státu. Všechny tyto okolnosti v projednávaném případě byly jednoznačně splněny: omezení plynoucí z napadeného mimořádného opatření se týká dokonce miliónů osob, jedná se o dosud "nezmapovaný právní terén", a to zejména z ústavněprávního hlediska, a zcela jistě je splněna i podmínka ochrany základních principů demokratického a právního státu. Současně si jsme vědomi toho, že každé opatření obecné povahy již svojí podstatou nutně přesahuje vlastní zájmy jednotlivého stěžovatele, což je dáno již samotnou povahou napadeného právního aktu. Zároveň nepochybujeme o tom, že za standardních podmínek je přezkum opatření obecné povahy prováděný správními soudy velmi kvalitní, efektivní a účelný.
16. Jak jsme však uvedli již shora, v takto specifickém případě, kdy jedno mimořádné opatření ruší a nahrazuje v horizontu několika málo dnů opatření předchozí, správní soudy efektivní přezkum nejsou schopny plně zaručit (podobně viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017; N 188/87 SbNU 77), a to samozřejmě nikoliv z důvodu jejich menší schopnosti či ochoty chránit základní práva (o které nepochybujeme!), nýbrž ze shora zmíněného důvodu větší omezenosti jejich výrokového potenciálu oproti citovanému § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Právě v tomto aspektu spatřujeme rozhodující důvod, pro který Ústavní soud neměl ustrnout u konstatování nepřípustnosti ústavní stížnosti, nýbrž měl shledat podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatelky a věcně se napadeným opatřením zabývat.
b) Ústavní pochybnosti ohledně napadených opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví
17. Věcným důvodem, proč by se měl Ústavní soud napadenými opatřeními obecné povahy zabývat, je však okolnost, že právě v situacích mimořádného stavu, který exekutivě umožňuje zásadním způsobem zasahovat do základních práv jednotlivců, musí být plné soudní kontrole podrobeno zejména to, zda je dodržován princip dělby mocí a respekt k limitům pravomocí svěřeným moci výkonné po dobu nouzového stavu. Tím spíše pak proto, že napadenými opatřeními Ministerstva zdravotnictví bylo přistoupeno k omezení volného pohybu osob na celém území České republiky dle § 69 odst. 1 písm. i) ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") tedy k bezpříkladnému omezení jednoho ze základních práv zaručeného Listinou základních práv a svobod v čl. 14, jímž je svoboda pohybu.
18. Vytýkáme většině pléna, že se odmítnutím této části návrhu vyhnula zodpovězení velmi zásadních ústavněprávních pochybností, na které poukazujeme v dalším textu tohoto disentu. Právě jimi se totiž měl Ústavní soud zabývat, a přispět tak k vyjasnění ústavněprávně značně nepřehledného stavu.
19. Především, zákon o ochraně veřejného zdraví obsahuje v § 69 odst. 1 výčet mimořádných opatření, která lze nařídit v případě epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Mají-li být tato opatření provedena celostátně nebo na území několika krajů, je dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví příslušné k jejich nařízení Ministerstvo zdravotnictví. Tyto kompetence Ministerstva zdravotnictví nemají spojitost s nouzovým stavem a lze je využít pro řešení jakékoliv epidemie nebo při nebezpečí vzniku epidemie [srov. § 95 zákona o ochraně veřejného zdraví, v němž je výslovně upravena zvláštní kompetence Ministerstva zdravotnictví vázaná na vyhlášení krizového stavu, včetně nouzového stavu; ustanovení § 69 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví takto podmíněna nejsou]. Úvahy týkající se této kompetence proto musí být vedeny s vědomím toho, že její využití ze strany Ministerstva zdravotnictví nepřipadá v úvahu jen pro řešení nynější krizové situace, ale i kdykoli jindy, a to i mimo rámec nouzového stavu.
20. Již jazykový výklad ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví vrhá značné pochybnosti na názor Ministerstva zdravotnictví, že zakládá jeho kompetenci omezit volný pohyb osob na území celého státu. Toto ustanovení má obecný charakter a umožňuje vydat "zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku". To však neznamená, že by bylo Ministerstvo zdravotnictví oprávněno nařídit či zakázat cokoliv si zamane, bude-li to sloužit k zákonem předvídanému účelu (pravidlo "účel světí prostředky" nemá v podmínkách právního státu místo). Takovýto výklad by totiž vyprázdnil výhradu zákona, tedy jeden ze základů české ústavní konstrukce, spočívající v tom, že povinnosti lze ukládat jen zákonem a že každý může činit vše, co mu není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy; čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny). Ve skutečnosti lze neurčitost tohoto ustanovení odstranit standardními výkladovými metodami - ačkoliv je velmi obecné, následuje po výčtu konkretizovaných oprávnění Ministerstva zdravotnictví v § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví.
21. V souladu s výkladovým argumentem ejusdem generis je nutné obecné výrazy, které v normativním textu následují po slovech s omezenějším (konkrétním) významem, vykládat restriktivním způsobem, tedy tak, že se tyto obecné výrazy vztahují pouze na jevy charakterově odpovídající tomu, co bylo konkrétněji vymezeno [k vymezení viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 181; dále viz nález sp. zn. I. ÚS 3018/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 111/77 SbNU 621), bod 44; nebo nález sp. zn. III. ÚS 1589/15 ze dne 13. 10. 2016 (N 192/83 SbNU 125), bod 22, v němž byl tento argument užit pro výklad kompetencí insolvenčního soudu]. Rovněž obecné kompetenční ustanovení dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví je tak třeba vykládat restriktivně ve světle konkrétních oprávnění dle písm. a) až h). Obsahově blízké a pro ministerstvem nařízený zákaz volného pohybu je zvláště relevantní písm. b), umožňující nařídit "zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu". Je zřejmé, že napadená opatření se nevztahují jen na osoby podezřelé z nákazy, ale na všechny osoby na území České republiky. Zákaz volného pohybu, byť s výjimkami, tedy typově neodpovídá jiným oprávněním zakotveným v § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví, a proto již jazykový výklad nepodporuje závěr, že obecná kompetence dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví zahrnuje možnost vydat i obecný zákaz volného pohybu na územní celého státu.
22. Ani systematický výklad postup Ministerstva zdravotnictví zřejmě nepodporuje. Krizový zákon totiž svěřuje oprávnění omezit svobodu pohybu vládě, přičemž tak činí výslovně v § 5 písm. c) krizového zákona. Naopak v zákoně o ochraně veřejného zdraví zákonodárce tuto pravomoc pro Ministerstvo zdravotnictví neuvádí. I kdyby tak učinil, jednalo by se o zákonné zmocnění, jež by za běžného stavu bylo v rozporu s ústavně zakotveným požadavkem omezení základních práv výlučně zákonem; v nouzovém stavu pak rovněž v rozporu s čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle něhož může z orgánů moci výkonné rozhodnout o omezení základních práv jedině vláda, a to za přesně stanovených podmínek.
23. Zvláště problematický pak je závěr, že by snad v nouzovém stavu mohly mít dva orgány výkonné moci - vláda a Ministerstvo zdravotnictví - pravomoc a působnost rozhodovat o téže otázce, a to omezení volného pohybu osob. Interpretace právních předpisů má být vedena s cílem odstranit případné rozpory, což ve vztahu k ustanovením o kompetencích orgánů veřejné moci znamená, že by výklad neměl vytvářet či podporovat potenciální kompetenční konflikty. I kdyby tedy Ministerstvo zdravotnictví mělo za běžného stavu oprávnění zakázat volný pohyb osob na území celého státu, vyhlášením nouzového stavu dochází k atrakci této kompetence na vládu na základě § 5 písm. c) krizového zákona ve vztahu k území, jehož se nouzový stav týká.
24. Posledním, ale z pohledu ochrany demokratického právního státu (zaručeného čl. 1 odst. 1 Ústavy) nejvýznamnějším důvodem, který svědčí v neprospěch širokého chápání kompetence Ministerstva zdravotnictví při řešení epidemie dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, je narušení dělby moci a kontrolních mechanismů vymezených ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky.
25. Zákaz volného pohybu osob, byť doprovázený řadou výjimek, představuje zásadní zásah do základního práva na svobodu pohybu zaručeného čl. 14 Listiny, jehož omezení Listina základních práv a svobod v nezbytných případech umožňuje z důvodů ochrany veřejného zdraví. Skutečnost, že k němu bylo přistoupeno, svědčí o tom, za jak závažnou pokládá výkonná moc současnou epidemiologickou situaci. V době nouzového stavu dochází k vychýlení dělby moci a posílení kompetencí exekutivy, která dle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky může přistoupit k omezení práv jednotlivců a ukládání povinností, což by jinak bylo přípustné učinit jedině zákonem. Umenšení úlohy zákonodárné moci na úkor moci výkonné je ovšem doprovázeno posílením kontrolní funkce zákonodárné moci. V době nouzového stavu vláda může omezit jen ta práva a uložit ty povinnosti, u kterých to Parlament připustí jejich zakotvením ve zvláštním zákoně, jímž je krizový zákon (srov. čl. 6 odst. 1 věty druhou a třetí ústavního zákona o bezpečnosti České republiky). Především je však trvání nouzového stavu a s tím spojených krizových opatření časově omezeno a prodloužení je podmíněno souhlasem Poslanecké sněmovny, která navíc může sama rozhodnout o jeho zrušení (čl. 6 odst. 2 a 3 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky).
26. Tyto ústavní pojistky, spočívající v zesílené kontrole ze strany Poslanecké sněmovny, jsou extenzivním výkladem kompetencí Ministerstva zdravotnictví dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví zjevně obcházeny. Obáváme se, že při řešení epidemiologické krize, která by jinak vyžadovala vyhlášení nouzového stavu, by se totiž i pro futuro mohla výkonná moc spokojit s vydáváním opatření ze strany Ministerstva zdravotnictví bez vyhlášení nouzového stavu, a vyhnout se tak zvláštnímu mechanismu kontroly ze strany Poslanecké sněmovny, zakotvenému v ústavním zákoně o bezpečnosti. Větší moc však musí být vždy a důsledně doprovázena větší kontrolou a odpovědností, což je logika, kterou ústavní zákon o bezpečnosti České republiky následuje, ale excesivní výklad kompetencí Ministerstva zdravotnictví popírá. Zbývá jen připomenout, že Ministerstvo zdravotnictví by touto širokou kompetencí nedisponovalo jen v situacích, které by svým charakterem jinak vyžadovaly vyhlášení nouzového stavu, ale kdykoliv. Její využití by záviselo na tom, zda ministr zdravotnictví dospěje k závěru, že je takového opatření z epidemiologických příčin zapotřebí. Aprobovat bez dalšího nynější praxi by znamenalo, že ministr zdravotnictví může dle vlastního uvážení suspendovat jedno ze základních lidských práv například při řešení příští chřipkové epidemie.
27. Ve svých úvahách jsme se nezabývali otázkou, zda je současné omezení volného pohybu osob přiměřené a důvodné, nýbrž tím, který orgán moci výkonné může v době nouzového stavu o omezení svobody pohybu rozhodovat. A tímto orgánem je vláda. Jediným orgánem, který může omezit svobodu pohybu mimo dobu mimořádného (nouzového) stavu, je pak zákonodárce a musí tak učinit zákonem.
28. Ústavní soud měl jedinečnou příležitost jasně se vyslovit ke všem shora uvedeným pochybnostem, které jsme předestřeli výše. Dodáváme, že ani případné zrušení platného, ale neúčinného opatření, stejně jako deklarace neústavnosti již zrušených opatření Ministerstva zdravotnictví, by nijak neohrozila zájem na ochraně zdraví. Zato by umožnilo výkonné moci napravit svou chybu a přijmout opatření, jež považuje za potřebná, v odpovídající formě, tedy rozhodnutím vlády o krizovém opatření v době nouzového stavu.
29. Benjamin N. Cardozo napsal, že "zákony se navrhují, aby splnily letmé požadavky dané hodiny ... Ústava nestanoví anebo nemá stanovit pravidla pro plynoucí hodinu, ale pro rozšiřující se budoucnost" (The Nature of the Judicial Process. New Haven: Yale University Press, 1921, s. 83). Ústavní soud, který je oprávněn ústavu vykládat, měl možnost pravidla omezení základních práv za stavu nouze vyložit, a to nejen pro plynoucí hodinu, nýbrž zejména pro budoucnost. Tuto příležitost promarnil.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Milady Tomkové k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20
1. Usnesením sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti dvěma aktům vlády a třem aktům Ministerstva zdravotnictví vydaným v souvislosti s koronavirovou pandemií. Výrok rozhodnutí má mou podporu, neboť zjednodušeně vyjádřeno, stěžovatelka byla k podání návrhu v podobě, jak byl jejím advokátem formulován, zjevně neoprávněná. S odůvodněním odmítavého výroku se však smířit nemohu, neboť většina se mimo jiné vzdala pravomoci Ústavního soudu přezkoumávat vyhlášení nouzového stavu. Učinila tak navzdory tomu, že toto vyhlášení významně posiluje postavení výkonné moci, zmocňuje vládu k omezování základních práv a je součástí hypotézy řady právních norem napříč celým právním řádem. Podle většiny ovšem "rozhodnutí vlády o vyhlášení nouzového stavu ... nemá právněnormativní obsah" a představuje toliko "akt vládnutí politického charakteru", k jehož ústavněprávnímu přezkumu Ústavní soud "není příslušný". Nesouhlasím.
2. Nepatřím k těm, kteří si bez soudního přezkumu veškerých myslitelných aktů výkonné moci nemohou vládu práva ani představit. Ostatně, když Ústavní soud před necelým rokem shledal, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí, kterým nebylo uděleno státní občanství cizinci z důvodu bezpečnosti státu, není neústavní, stála jsem na straně většiny. Činila jsem tak paradoxně z podobného důvodu, pro jaký dnes naopak po boku většiny stát nemohu. Věřím v dělbu moci, věřím v systém brzd a protivah, věřím v ochranu politické menšiny. Věřím zkrátka v právní stát. A obávám se, že se to vše může jednoho dne vyloučením ústavněprávního přezkumu vyhlášení nouzového stavu ocitnout v ohrožení.
3. Veškerou naši budoucnost nemáme pod kontrolou, ačkoliv se tak často chováme. Současná pandemie, s ní spojené ekonomické a společenské důsledky i další okolnosti, jimž je náš život vystaven (stav životního prostředí, migrační vlny apod.), to vše může vést k nové realitě, jíž se bude třeba přizpůsobit. Za těchto okolností není namístě ustupovat od standardů ochrany ústavnosti, jejichž plodů si ostatně užíváme jen dobu historicky velmi krátkou.
4. Jak už jsem nastínila, vyhlášení nouzového stavu představuje významnou změnu poměrů v zemi. Pominu-li skutečnosti ex lege nastávající s vyhlášením nouzového stavu bez dalšího (po dobu trvání nouzového stavu se např. nekonají místní a krajská referenda; § 5 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, § 5 odst. 2 zákona č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů), nouzový stav především svěřuje významné kompetence do rukou vlády (viz např. § 6 krizového zákona), ale i jiných orgánů veřejné moci (z mnoha viz např. § 14 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů). Nouzový stav je také součástí skutkové podstaty některých trestných činů (viz např. § 384 trestního zákoníku), umožňuje zpřístupnit utajované informace osobám, které k tomu běžně nejsou oprávněny (§ 60 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), je předpokladem pro změnu okamžiku nabytí účinnosti právních předpisů (§ 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv) i pro mimořádné odchylky od postupů stanovených zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (§ 177 stavebního zákona) a tak by se dalo ještě velmi dlouho pokračovat.
5. Většina sice v nynějším usnesení potvrdila, že např. krizová opatření vlády jsou Ústavním soudem přezkoumatelná jako jiný právní předpis, bude nicméně tato kontrola skutečně efektivní za situace, kdy samotné opatření bude vydáno v souladu s předpisy? Je-li vyhlášení nouzového stavu toliko "aktem vládnutí politického charakteru", který "nepodléhá kontrole Ústavního soudu", z logiky věci tomuto přezkumu nemůže podléhat ani v rámci přezkumu aktů na vyhlášení nouzového stavu navazujících. Mnohé další z načrtnutých důsledků vyhlášení nouzového stavu se pak před soud ani nemohou dostat.
6. Nemíním podceňovat kontrolní funkci Poslanecké sněmovny (čl. 5 odst. 4, čl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky), jak na ni poukazuje většina (bod 26), současně si je ale potřeba uvědomit, že v našem systému je vláda sestavována na základě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny a opírá se o její podporu. Je tak běžné, že zájmy vlády odpovídají zájmům většiny Poslanecké sněmovny, zatímco menšina se prosazuje jen obtížně a spíše se snaží zabránit nejhoršímu, např. skrze návrh Ústavnímu soudu dle § 64 zákona o Ústavním soudu, dojde-li přijetím zákona k přímému útoku na ústavnost. Tuto obranu však Ústavní soud politické menšině nyní odebral. Nezapomínejme zároveň, že z rozhodování o vyhlášení a trvání nouzového stavu je dle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyřazena i další tradiční a klíčová pojistka demokracie, tedy Senát.
7. Většina se nejspíše nechala až příliš ukolébat tím, že přímo v rámci vyhlášení nouzového stavu nedošlo k omezení základních práv (bod 26). Připomínám ovšem, že Ústavní soud je ochráncem ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoli "pouze" základních práv, jakkoli právě rozhodování o základních právech tvoří drtivou část rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Bez dělby moci a bez zajištění, že politická menšina bude nejen slyšena, ale bude se moci i účinně bránit proti libovůli většiny, se právní stát stane iluzí. Iluzí se pak ostatně stane i ochrana základních práv, neboť ani stále narůstající počet lidskoprávních dokumentů, ani nejkvalitnější soudy a soudci nezmohou nic ve státě, jehož právní řád neposkytuje patřičné prostředky brzdící přirozenou touhu člověka po moci.
8. Nemám sebemenších pochyb o vážnosti situace, která v důsledku rozšíření nového typu koronaviru nastala. Nenaznačuji a ani se nedomnívám, že by orgány veřejné moci nebyly primárně vedeny snahou situaci vyřešit a ochránit obyvatelstvo. Vyslovil-li nicméně Ústavní soud svou nepříslušnost k přezkumu vyhlášení nouzového stavu, znamená to vyloučení přezkumu i kdykoli v budoucnosti, kdy mohou být okolnosti odlišné.
9. Většina se patrně sama zalekla toho, čeho se vyslovením nepříslušnosti dopouští, což se pokusila kompenzovat bodem 27, v němž je uvedeno, že "vyhlášení nouzového stavu by Ústavní soud mohl zrušit, bylo-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu a znamenalo-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu". Jak to ale chce většina učinit? Sama vyslovila, že Ústavní soud je k ústavněprávnímu přezkumu nepříslušný. Zrušit určitý akt může jen orgán, který je k tomu příslušný. Ostatně i jen zjištění, zda je vyhlášení nouzového stavu v rozporu se základními principy demokratického právního státu a mění jeho podstatné náležitosti, může učinit k tomu příslušný orgán po řádném ústavněprávním přezkumu. Této pravomoci se většina vzdala. Podstatnou náležitostí právního státu je i čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní (veřejnou) moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Konstatováním nepříslušnosti, tedy popřením své pravomoci, se Ústavní soud v souladu s citovaným článkem Ústavy zavázal, že vyhlášení nouzového stavu rušit nebude. Bude-li tak Ústavní soud v budoucnu chtít plnit svou funkci ochránce ústavnosti, nezbude mu než se od právního názoru vysloveného v nynějším usnesení odchýlit. Věřím, že tak v dobách nejhorších učiní, aniž chci jakkoli takové doby přivolávat.
10. Upozorňuji, že jsem po většině nežádala, aby si pravomoc Ústavního soudu přezkoumávat vyhlášení nouzového stavu jednoduše vymyslela. Jsem totiž přesvědčena, že Ústavní soud tuto pravomoc má dle čl. 87 odst. 1 Ústavy, neboť usnesení o vyhlášení nouzového stavu je právním předpisem. Právní předpis je normativní právní akt obsahující právní normu, tedy pravidlo chování. Jak je zmíněno výše, vyhlášení nouzového stavu je součástí hypotézy řady právních norem napříč celým právním řádem (je podmínkou, za níž se použije zbytek normy). Vymezuje zároveň území, na němž jsou orgány veřejné moci oprávněny realizovat krizová opatření. Na území určeném ve vyhlášení nouzového stavu pak mohou (bez dalšího) vznikat práva a povinnosti, které by jinak nevznikly či jejichž porušení by mělo odlišné následky. Znakem normativnosti je koneckonců i to, že se jako "rozhodnutí" publikuje ve Sbírce zákonů "stejně jako zákon", nehledě na to, že posléze nabývá "účinnosti" (čl. 12 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky).
11. Nechci zde malicherně připomínat případy, kdy v minulosti Ústavní soud považoval za normativní akty, o nichž by bylo opravdu možno pochybovat [např. sp. zn. Pl. ÚS 17/94 (N 45/2 SbNU 51; 194/1994 Sb.) a další].
12. Závěr většiny, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu nemá normativní charakter z hlediska formy, obsahu ani funkce, je tedy poněkud nepřesvědčivý. Dodatečné argumenty většiny tomu pak také nepřidávají. Většina argumentuje, že vyhlášení nouzového stavu "neobsahuje žádné opakovatelné pravidlo" (bod 25), což je ovšem nepodstatné, neboť norma může regulovat právní chování i jednorázově (typicky derogační normy). V bodě 26 většina pokračuje, že napadený akt je "primárně aktem aplikace ústavního práva". Není mi vůbec jasné, co je tím myšleno, resp. co má toto tvrzení prokazovat či odůvodňovat. I zákon je přece "aplikací ústavního práva". Konečně, irelevantní je i tvrzení, že vyhlášení nouzového stavu je aktem vládnutí, za nějž vláda nese politickou odpovědnost a který podléhá kontrole Poslanecké sněmovny. Kontrola Poslanecké sněmovny pochopitelně neurčuje povahu aktu (ostatně i zákonná opatření Senátu vyžadují dodatečný souhlas Poslanecké sněmovny) a nevylučuje ani současnou či následnou kontrolu soudní. Politickou odpovědnost pak vláda nese za vše, co činí. Ze soudní kontroly ji to nevyjímá.
13. Může se nabízet otázka, zda usnesení (rozhodnutí) o vyhlášení nouzového stavu je jiným právním předpisem dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, či ho lze považovat za předpis mající sílu zákona, v kterémžto případě by byl podřaditelný pod čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Ale tato otázka bohužel není za současné situace, kdy dle většiny přezkum vyhlášení nouzového stavu je mimo pravomoci Ústavního soudu, důležitá - byla bych ochotna diskutovat o obou variantách. Přezkum ze strany Ústavního soudu by byl v obou případech minimální, plnící onu nezbytnou funkci, o které jsem hovořila výše. Ústavní soud by ověřil pravomoc, působnost, proceduru a splnění podmínek stanovených ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky, přičemž by respektoval, že posouzení podmínek předpokládaných ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky náleží primárně vládě a Poslanecké sněmovně s tím, že Ústavní soud by zůstal garantem vůči excesům - ochráncem ústavnosti.
14. V úvodu jsem zmínila, že ústavní stížnost, o níž Ústavní soud rozhodoval, směřovala i proti třem aktům (mimořádným opatřením) Ministerstva zdravotnictví. Souhlasím s názorem většiny, že tyto akty jsou opatřením obecné povahy, což jednoznačně plyne z § 94a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. Tím spíše je mi ovšem nejasné, proč se následně většina pouští do úvah o tom, že mimořádná opatření ministerstva nemohou být právním předpisem, jelikož by to "bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny" (bod 53). Pokud by mimořádné opatření ministerstva bylo právním předpisem, nebylo by rozhodnutím dle čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako jím nejsou např. vyhlášky. Pokud by naopak mimořádná opatření naplňovala znaky individuálního rozhodnutí, nešlo by o právní předpis. Většina se nepochopitelně točí v kruhu, když konstatuje, že mimořádné opatření je rozhodnutím dle čl. 36 odst. 2 Listiny, a proto nemůže být právním předpisem, neboť by tím došlo k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. Nehledě na to, že dle této logiky se v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny ocitá celá pasáž usnesení Ústavního soudu věnovaná přezkumu usnesení o přijetí krizového opatření vlády, které dle většiny je údajně "obsahově téměř totožné" (bod 53).
15. Shodneme-li se každopádně na závěru, že mimořádné opatření ministerstva je opatřením obecné povahy, nabízí se otázka, zda a jak je tento akt Ústavním soudem vůbec přezkoumatelný. Většina dospěla na první pohled k logickému, ve skutečnosti však neudržitelnému závěru, že opatření obecné povahy je "opatřením" ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Tento pokus o textualismus v judikatuře Ústavního soudu je natolik nepovedený a nešťastný, že se obávám, že poslouží jako lehký terč všem odpůrcům gramatického výkladu. Ten samozřejmě nemůže fungovat na prosté úvaze, že "opatřením" dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu bude cokoli, co v sobě shodou náhod obsahuje slovo "opatření". Chystá se snad v budoucnu většina v řízení o ústavní stížnosti přezkoumávat i zákonná opatření Senátu?
16. Dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu lze ústavní stížností napadnout rozhodnutí, opatření nebo jiný zásah orgánu veřejné moci. V době přijetí zákona o Ústavním soudu opatření obecné povahy v českém právním řádu neexistovala a nic nenasvědčuje tomu, že by právě akt obdobný opatřením obecné povahy měl zákonodárce na mysli. Ostatně judikatura Ústavního soudu opatření obecné povahy za "opatření" dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu dodneška neoznačovala. Měla k tomu dobré důvody.
17. Předně, původ slova "opatření" v zákoně o Ústavním soudu lze shledat ve starorakouské spřežce "rozhodnutí a opatření", nacházející se již v zákoně č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu. Mínily se jím individuální správní akty schopné nabýt právní moci a zakládající nové právní pozice. Není ostatně náhodou, že čl. 87 Ústavy ani zákon o Ústavním soudu na jiném místě než v § 72 odst. 1 písm. a) o "opatření" nehovoří. Pokud tedy většina konstatuje, že opatření obecné povahy "není akt individuální aplikace práva ve smyslu pravomocného rozhodnutí v řízení, jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků", pak by stejně tak musela dospět k závěru, že opatření obecné povahy není "opatřením", jak ho mínil zákon o Ústavním soudu.
18. Jestliže se ovšem většina rozhodla dát slovu "opatření" dle zákona o Ústavním soudu nový, samostatný význam, má to své následky. Především, jestliže Ústavní soud vyhoví ústavní stížnosti, pak dle čl. 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zruší napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci nebo dle písm. b) téhož ustanovení, jestliže "porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody spočívalo v jiném zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, zakáže tomuto orgánu, aby v porušování práva a svobody pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením". Jinými slovy, závěr většiny vede k tomu, že Ústavní soud nemůže opatření obecné povahy zrušit (a to ani v rámci přezkumu spolu s rozhodnutími správních soudů), neboť zjevně dle většiny jde o "jiný zásah orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí". I kdyby tedy většina v ústavní stížnosti shledala přesah vlastních zájmů dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a chtěla jí vyhovět, mohla by nanejvýše ministerstvu zakázat pokračování porušování práv a nařídit obnovit stav před porušením, což by byla ve srovnání s možnostmi správních soudů slabší ochrana. Obnovení stavu by navíc patrně muselo spočívat v tom, že by ministerstvo své opatření obecné povahy zrušilo. Příkaz ke zrušení právního aktu v podobě opatření obecné povahy by přitom byl pro Ústavní soud velmi neobvyklou kompetencí.
19. Možnosti přezkumu opatření obecné povahy Ústavním soudem jsou samozřejmě poměrně komplikované (není se tak co divit, že Ústavní soud přímo v opatřeních obecné povahy porušení ústavně zaručených práv zásadně neshledává a omezuje se většinou na přezkum rozhodnutí správních soudů), což plyne mimo jiné z již uvedené skutečnosti, že zákon o Ústavním soudu s opatřeními obecné povahy nepočítal. Po zakotvení opatření obecné povahy do právního řádu přitom zákon o Ústavním soudu nebyl novelizován tak, jak tomu bylo u soudního řádu správního. Pokud by opatření obecné povahy bylo rozhodnutím, nenašla by se oprávněná osoba, neboť ústavní stížnost může podat fyzická nebo právnická osoba, která tvrdí, že k porušení ústavně zaručených práv došlo rozhodnutím "v řízení, jehož byla účastníkem".
20. Jiný zásah orgánu veřejné moci je pak v judikatuře Ústavního soudu vnímán taktéž odlišně. Zde si však neodpustím krátkou vsuvku. Pochopitelně totiž nelze souhlasit s názorem většiny, podle které se jiný zásah definuje tak, že jde o "protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči ústavně zaručeným právům" (bod 55), jelikož otázka protiprávnosti, resp. protiústavnosti je součástí až samotného přezkumu důvodnosti ústavní stížnosti. Z hlediska výkladu, co je jiným zásahem, pak nehraje roli ani to, zda se proti němu lze, či nelze bránit jiným způsobem (než ústavní stížností), to může být významné pouze z hlediska přípustnosti ústavní stížnosti [nález sp. zn. I. ÚS 3296/17 ze dne 20. 12. 2017 (N 238/87 SbNU 853) zde většina zcela nepochopitelně dezinterpretuje].
21. Nejenže opatření obecné povahy příliš nezapadá do kategorií napadnutelných aktů dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jeho abstraktní přezkum k návrhu fyzické či právnické osoby ani nezapadá do celkové koncepce zákona o Ústavním soudu. Ten zásadně vychází z toho, že u Ústavního soudu se jednotlivec může domáhat ochrany proti aktům bezprostředně zasahujícím do jeho práv a do jisté míry i přímo vůči němu namířeným. Proto zákon o Ústavním soudu vyžaduje, aby napadené rozhodnutí bylo rozhodnutím vydaným v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, proto nepřipouští actio popularis, a proto v řízení o kontrole norem není jednotlivec aktivně legitimován, ledaže postupuje podle § 74 zákona o Ústavním soudu. V souladu s tím pak § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu činí výjimku ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti, podle níž Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když stěžovatel nevyčerpal prostředky ochrany práva, jestliže "stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele". U opatření obecné povahy ovšem přesah zájmů stěžovatele nastává z povahy věci, přičemž záchranným lanem pro Ústavní soud zůstává pouze slovo "podstatně" a dále už jen složité konstrukce této výjimky, jak jsou zachyceny v bodech 59 a násl. předmětného usnesení.
22. Je tedy otázka, zda ve světle právě uvedeného by opatření obecné povahy vůbec mělo být Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti samo o sobě přezkoumatelné. Ochrana práv osob dotčených opatřeními obecné povahy je zaručena soustavou správních soudů, jejichž rozhodnutí lze vždy následně napadnout ústavní stížností, tento výklad by tedy stěžovatelům ani neodepřel ochranu poskytovanou Ústavním soudem.
23. Tolik tedy mé výhrady k "pilotnímu" usnesení Ústavního soudu ohledně přezkumů aktů vydaných ve spojitosti s koronavirovou pandemií. Jsem si vědoma obtížné situace, v níž se soudce zpravodaj - a potažmo celé plénum - ocitl. V době mimořádných opatření, která nevyhnutelně mají vliv i na běžný chod soudů, byl Ústavní soud povolán k tomu, aby v rámci jednoho rozhodnutí přezkoumal pět různých aktů vydaných různými orgány veřejné moci a upravujících odlišné otázky. V některých případech šlo o akty natolik výjimečné, že se s nimi Ústavní soud dosud ve své rozhodovací činnosti nesetkal a vesměs v minulosti zůstaly stranou i pozornosti odborné veřejnosti. Nadto, některé z těchto aktů jsou stále platné a účinné, jiné účinnosti pozbyly plynutím času, další byly v průběhu řízení před Ústavním soudem, či dokonce před jeho zahájením, zrušeny. "Oporu" pro své rozhodnutí Ústavní soud nemohl nalézt ani v samotném návrhu stěžovatelky, který - ač sepsán advokátem - byl mimořádně nekvalitní a neodpovídající úrovni, kterou by měl advokát v řízení před Ústavním soudem disponovat, zvláště rozhodne-li se pominout veškeré procesní postupy a svůj "útok" na akty veřejné moci adresuje přímo Ústavnímu soudu, jehož působení v oblasti ochrany individuálních práv a svobod je založeno na principu subsidiarity.
24. Při absenci předchozí judikatury, relevantní literatury a kvalitního návrhu muselo patnáct soudců během pár dnů nalézt společnou řeč a přijít s řešením pokud možno zohledňujícím veškeré myslitelné i nemyslitelné dopady, které rozhodnutí může mít. Není přitom náhoda, že Ústavní soud v plenárních věcech obvykle nerozhoduje ze dne na den. Sepsání rozhodnutí sice může být otázkou několika málo dnů, důkladné promyšlení názoru, který následně bude v rozhodnutí zachycen, ovšem vyžaduje svůj čas.
25. Přesto musím ještě jednou vyjádřit nad celkovým výsledkem své zklamání. Celý svět je nyní postižen novou nemocí, jejíž šíření zásadním způsobem ovlivňuje život každého jednotlivce i fungování celých států, které činí vše, co je v jejich silách, aby šíření infekce čelily. V České republice započala studie kolektivní imunity, která by mohla napovědět o našich vyhlídkách a nadějích ve vztahu k průběhu pandemie. Za Ústavní soud mohu vzkázat, že zřekl-li se svých pravomocí a rezignoval na možnost přezkumu vyhlášení nouzového stavu, pak se právě úspěšně "imunizoval". Nadějí mě to bohužel nenaplňuje - přestože naději, že bude lépe, nám všem upřímně přeji.