169. Zákon o církvích rozlišuje zaprvé, neregistrovanou církev, zadruhé, registrovanou církev, a konečně, zatřetí, registrovanou církev s oprávněním k výkonu zvláštních práv. Zákon o církvích z dobrých důvodů nespojuje existenci církve nebo náboženské společnosti s registrací podle zákona. Církví a náboženskou společností je totiž dobrovolné společenství osob s vlastní strukturou, orgány, vnitřními předpisy, náboženskými obřady a projevy víry, založené za účelem vyznávání určité náboženské víry, ať veřejně nebo soukromě, a zejména s tím spojeného shromažďování, bohoslužby, vyučování, duchovní služby a případně obecně prospěšné činnosti [§ 3 písm. a) zákona o církvích]. Existence církve není podmíněna její právní osobností (jakkoli některé neregistrované církve mohou mít právní podobu zejm. spolků).
170. Registrace církve je relevantní pro to, aby se stala právnickou osobou soukromého práva (§ 6 odst. 1 zákona o církvích). Registrace je též významná pro získání řady práv. Jako příklad lze uvést duchovní péči ve zdravotnických zařízeních. Nejde o zvláštní právo, toto právo je upravené jen v zákoně o zdravotních službách, a je poskytováno všem registrovaným církvím [§ 28 odst. 3 písm. j) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)].
171. Všechny tradiční církve, které po řadu staletí působily na českém území, včetně obou katolických církví, jsou registrovány již od dob starého Rakouska (viz přechodná pravidla v § 28 odst. 1 stávajícího zákona o církvích; § 22 odst. 1 zákona č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností). Ke dni účinnosti zákona o církvích (7. 1. 2002) bylo v Česku registrováno celkem 21 církví a náboženských společností, v současnosti (ke dni rozhodování Ústavního soudu) je podle údajů ministerstva kultury [18] registrovaných celkem 45 církví a náboženských společností.
172. Největší přesah činnosti církví do veřejné sféry je tam, kde se církev buď dostává do oblasti upravené veřejným právem a naráží na významný veřejný zájem (výuka na státních školách, vlastní školství), při pastorační činnosti se dostává do vězení či obdobných zařízení, nárokuje si výluky z trestního práva (tj. zpovědní tajemství upravené v čl. 4 konkordátní smlouvy) nebo provádí obřady, kterými jsou uzavírány církevní sňatky s dopady pro světské právo. Jde o tzv. zvláštní práva církví (§ 7 zákona o církvích).
173. Důvodová zpráva k zákonu o církvích zdůraznila především rovnost církví v přístupu ke zvláštním právům a to, že zákonné podmínky "nevedou k nerovnosti v obsahu a podstatě náboženské svobody, která musí být pro všechny občany stejná." To ale neznamená, že by zvláštní práva mohly získat všechny církve: předkladatel návrhu zákona, tedy vláda, zdůraznila, že úprava míří na "ty církve a náboženské společnosti, u nichž lze na základě jejich delší činnosti do značné míry garantovat serióznost v tomto působení, ale též patřičné odborné zázemí pro takovou činnost" (Sněmovní tisk 919 [19], Poslanecká sněmovna, III. volební období, návrh vládního zákona o církvích a náboženských společnostech ze dne 25. 4. 2001).
174. Podle veřejně dostupného výpisu z rejstříku registrovaných církví a náboženských společností [20] vedle obou katolických církví má k datu rozhodování Ústavního soudu oprávnění k výkonu všech nebo některých zvláštních práv dalších 19 církví. Výkon zvláštních práv podléhá veřejnoprávní regulaci. Registrovaná církev s oprávněním k výkonu zvláštních práv má povinnost každoročně zveřejnit výroční zprávu o výkonu těchto práv (vyjma práva zachovávat povinnost mlčenlivosti duchovními). Ministerstvo může rozhodnout o zrušení oprávnění k výkonu zvláštních práv, ovšem jen na základě důvodů, které předvídá § 21 zákona o církvích. Učiní tak, pokud a) církev závažným způsobem nebo opakovaně porušuje závazky vůči státu nebo třetím osobám, b) na základě její žádosti, c) na základě podnětu orgánu státní správy, doloží-li závažné nebo opakované porušování povinností církve nebo její dohody s tímto orgánem, nebo d) ztratí-li církev bezúhonnost.
175. Při zrušení oprávnění k výkonu zvláštních práv musí státní orgány pamatovat na ústavněprávní rozměr celé věci. Toto rozhodnutí musí učinit pouze při respektu k principu proporcionality, tj. musí dbát o to, aby tu byl vyvážený vztah mezi porušením práva církví a státem uplatněným opatřením, tj. zrušením oprávnění (nález Pl. ÚS 6/02, část VII, bod 5). Současně je třeba vždy pamatovat na neutralitu státu a principy rovného přístupu ke všem registrovaným církvím (čl. 2 odst. 1 Listiny).
176. Ústavní soud se k povaze zvláštních práv již detailně vyjádřil. Nepovažoval je za porušení rovnosti mezi církvemi, neboť byl zachován ústavní požadavek rovného přístupu k těmto právům. Nárok na jejich přiznání neplyne z ústavy (zabezpečit náboženskou svobodu lze i jinými způsoby, zákonodárce tu má poměrně velký prostor pro uvážení), proto jsou přísné zákonné podmínky a kritéria pro jejich udělení legitimní (nález Pl. ÚS 6/02, část VII, body 2 a 3).
VIII. 1. Ustanovení, kde Ústavní soud shledal rozpor s ústavním pořádkem
VIII. 1. 1. Článek 4 odst. 1 smlouvy (zpovědní tajemství)
177. Navrhovatelka namítá, že čl. 4 konkordátní smlouvy zvýhodňuje katolickou církev v oblasti zpovědního tajemství a práva obdobného zpovědnímu tajemství v rozporu s čl. 2 odst. 1 Listiny. Slučitelnost čl. 4 ("zejména" jeho odst. 1) konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem zpochybňuje také prezident republiky. Navrhovatelka si jeho argumentaci následně osvojila. Ústavní soud se v této části zaměřuje na čl. 4 odst. 1 smlouvy.
178. Zpovědní tajemství plní vícero navzájem se překrývajících funkcí. Zahrnuje povinnosti a současně též ochranu duchovních osob, stejně jako aspekt církevní nebo náboženské autonomie, ale též systémovou záruku náležející církvím a náboženským společnostem, záruku, která slouží ústavním hodnotám a základním právům, jako je ochrana důvěry a svobody náboženského vyznání.
179. V českém právu je povinnost mlčenlivosti upravena především v § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích, jako jedno ze zvláštních práv, které lze přiznat některé z registrovaných církví, pokud splní zákonem stanovené podmínky. Podle tohoto ustanovení církev může získat oprávnění zachovávat povinnost mlčenlivosti duchovními v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo s výkonem práva obdobného zpovědnímu tajemství, je-li tato povinnost tradiční součástí učení církve a náboženské společnosti nejméně 50 let; tím není dotčena povinnost překazit trestný čin uložená zvláštním zákonem. Na to navazuje úprava v trestním zákoníku. Podle § 368 trestního zákoníku (přečin neoznámení trestného činu), oznamovací povinnost nemá advokát nebo jeho zaměstnanec, který se dozví o spáchání trestného činu v souvislosti s výkonem advokacie nebo právní praxe. Oznamovací povinnost nemá také duchovní registrované církve a náboženské společnosti s oprávněním k výkonu zvláštních práv, dozví-li se o spáchání trestného činu v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo v souvislosti s výkonem práva obdobného zpovědnímu tajemství (odst. 3). Naopak § 367 trestního zákoníku (přečin nepřekažení trestného činu) žádnou obdobnou výjimku nezná. Povinnost překazit trestný čin se proto vztahuje i na skutečnosti, o nichž se duchovní dozví v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného zpovědnímu tajemství, což předvídá i samotný zákon o církvích. Trestní zákoník shodným způsobem reguluje též povinnost mlčenlivosti advokáta.
180. Třeba předeslat, že panuje značné napětí mezi výlukou ze zpovědního tajemství, jak ji chápou právě uvedené české zákonné normy, a absolutním pojetím zpovědního práva, jak ji chápe právo kanonické (Tretera, J. R. - Horák, Z. Církevní právo. 2. vydání. Praha: Leges 2021, s. 233; obdobně srov. vyjádření ČBK v bodě 68 shora). Za současného právního stavu (před ratifikací konkordátní smlouvy) však toto napětí nemá právní význam, neboť opačný náhled katolické církve na rozsah zpovědního tajemství nemůže změnit pravidla českého práva.
181. První otázkou, kterou na tomto místě musí Ústavní soud vyřešit, je, zda se na stávajícím českém trestněprávním pojetí zpovědního tajemství něco mění v důsledku přijetí konkordátní smlouvy. Článek 4 konkordátní smlouvy zní:
(1) Česká republika uznává zpovědní tajemství.
(2) Pastorační pracovníci mají právo obdobné zpovědnímu tajemství za podmínek stanovených zákonem.
182. Již prostým jazykovým výkladem tohoto ustanovení je patrný jasný rozdíl mezi jeho prvním a druhým odstavcem. Zatímco první odstavec nepodmíněným způsobem, bez jakéhokoli odkazu na vnitrostátní právo, upravuje zpovědní tajemství, druhý odstavec podstatně jiným způsobem normuje právo obdobné zpovědnímu tajemství, které mají pastorační pracovníci "za podmínek stanovených zákonem". Konkordátní smlouva tedy zakotvuje zpovědní tajemství bez jakýchkoli výluk či výjimek [srov. k tomu Grygar, T. Zpovědní tajemství v českém právu ve světle (nejen) sjednaného konkordátu se Svatým stolcem [21], Právník, 2025, č. 6, s. 542 násl., na s. 555, podle něhož uznal-li "stát bezvýhradně a bezvýjimečně zpovědní tajemství, které je podle kanonického práva absolutně neporušitelné [...], uznal tím zpovědní tajemství en bloc, tj. i jeho neporušitelnost v rámci práva vnitrostátního. [...] stát se konkordátem zavázal respektovat zpovědní tajemství duchovních (kněží) Římskokatolické církve bezvýjimečně a v plném rozsahu."; podobně Jambor, P. Povinná mlčenlivost duchovních. Trestněprávní dopady Smlouvy mezi ČR a Svatým stolcem o některých právních otázkách. Trestněprávní revue, 2025, č. 1, s. 23; pro podobné argumenty srov. též připomínky ministerstva spravedlnosti v mezirezortním řízení k čl. 4 odst. 1 návrhu smlouvy, předložené vládou Ústavnímu soudu: podle ministerstva je toto ustanovení formulováno velice obecně, "optimálně by mělo odkázat na podmínky stanovené ve vztahu ke zpovědnímu tajemství českým právním řádem. [...] Odkaz na podmínky stanovené českým právním řádem je zásadní i s ohledem na to, že smlouva v předloženém znění neobsahuje ani obecné ustanovení, které by stanovilo, že ve své činnosti na území České republiky se katolická církev řídí právním řádem České republiky; to bylo v průběhu vyjednávání součástí textu"].
183. Vídeňská úmluva o smluvním právu závazně stanoví posloupnost výkladových metod v mezinárodním smluvním právu. "Standardní" interpretační pravidla obsažená v čl. 31 Vídeňské úmluvy (obvyklý význam, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti) sama o sobě poskytují jasnou odpověď na význam čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy (viz bod 93 shora).
184. Doplňkové prostředky výkladu, tj. okolnosti uzavření konkordátní smlouvy a přípravné práce, nemohou být v tomto případě použity proti textu konkordátní smlouvy, neboť její význam je jednoznačný a jasný a ani nevede k výsledku, který je zřejmě protismyslný nebo nerozumný (čl. 32 Vídeňské úmluvy). Doplňkové prostředky výkladu nicméně jasně vedou k témuž závěru, k němuž Ústavní soud dospěl výkladem jazykovým.
185. V původním vládním návrhu smlouvy z května 2023 ustanovení o zpovědním tajemství nebylo. S úpravou zpovědního tajemství nepočítala ani vládní směrnice pro expertní jednání o návrhu smlouvy. Poprvé se toto ustanovení objevilo v návrhu Svatého stolce z října 2023 ("Česká republika uznává, že svátostné tajemství je nedotknutelné a zaručuje i v soudní oblasti právo zpovědníka zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s udělováním svátosti smíření." a "Česká republika zaručuje, že osoby vykonávající pastorační péči jsou vázány mlčenlivostí o důvěrných informacích sdělených z důvodů jejich služby. Tuto mlčenlivost může zrušit pouze tatáž osoba, která se svěřila."). Na to reagovala česká strana protinávrhem, který vázal zpovědní tajemství podmínkami stanovenými českým právním řádem ("Česká republika uznává zpovědní tajemství a povinnost mlčenlivosti osob pověřených duchovní službou za podmínek stanovených právním řádem České republiky."). Protinávrh Svatého stolce z ledna 2024 obsahoval tuto formulaci v navrženém článku 3 odst. 1: "Česká republika uznává neporušitelnost zpovědního tajemství, tj. svátostné pečeti" (naopak podle navrženého čl. 3 odst. 2 byla mlčenlivost osob pověřených duchovní službou omezena zákonnými podmínkami). V únorové verzi se poprvé objevila stávající verze čl. 4 odst. 1, ovšem ještě s odkazem na zákon ("Podrobnosti stanoví zákon."). Verzi stávající, tedy již bez odkazu na zákon, lze datovat až k 27. 5. 2024.
186. Z přípravných materiálů je tedy patrné, že stát prosazoval užší pojetí zpovědního tajemství, které by odkazovalo na vnitrostátní právo a zachovalo tak stávající povinnost duchovních překazit trestný čin podle § 367 trestního zákoníku. Svatý stolec prosazoval jeho širší a neprolomitelné pojetí, z něhož by nebyly stanoveny žádné výjimky. Jakkoli vláda nyní dovozuje, že výsledkem byla kompromisní formulace, která nebude nijak vymezovat přesný rozsah zpovědního tajemství, klíčové je jazykové vyjádření tohoto pravidla, které nenechává žádný prostor pro pochybnosti ohledně výkladu. Pro výklad mezinárodní smlouvy není určující chápání smluvního pravidla pouze jednou ze smluvních stran (srov. body 93 až 95 shora), podstatné je vyjádření pravidla v textu smlouvy.
187. V této věci nelze ani použít čl. 31 odst. 4 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ("Výraz bude chápán ve zvláštním smyslu, potvrdí-li se, že to bylo úmyslem stran"). Je totiž zřejmé, že obě smluvní strany chápou význam čl. 4 odst. 1 jinak. Zatímco vláda tvrdí, že smlouva neupravuje absolutní zpovědní tajemství a čl. 4 odpovídá současnému právnímu stavu a nijak jej nerozšiřuje (bod 45 shora), výklad Svatého stolce je odlišný. Svatý stolec ve stručném komuniké [22] v den podpisu konkordátní smlouvy 24. 10. 2024 zdůraznil, že smlouva "chrání nedotknutelnost svátostné pečeti bez podmínek a omezení" ("protects the inviolability of the sacramental seal, without conditions or limitations"). V podstatě shodný názor má též Česká biskupská konference (viz k tomu obsáhlé citace v bodech 68 a 69, k pozici kanonického práva, a v bodu 70, k výkladu platného českého práva). Lze jen dodat, že zmíněné komuniké, jako součást okolností, za nichž byla smlouva uzavřena, stejně jako přípravné materiály na smlouvě, spadá pod doplňkové prostředky výkladu a již jen proto nepodléhá pravidlům o dokazování (k tomu čl. 32 Vídeňské úmluvy o smluvním právu).
188. Ke komparativním argumentům, které srovnávají znění čl. 4 odst. 1 české smlouvy s jinými obdobnými smlouvami (např. s čl. 8 slovenské Základnej zmluvy [23]; čl. 7 smlouvy s Lotyšskem [24] z roku 2000, čl. 8 smlouvy s Litevskou republikou [25] apod.), kde je ochrana zpovědního tajemství zakotvena podrobněji, lze zopakovat, co již Ústavní soud uvedl v bodě 125 shora: každá konkordátní smlouva reaguje na odlišnou sociální a právní realitu v té či oné zemi. Jak plyne ze shora podaného výkladu (body 108 až 110), český Ústavní soud byl vždy velmi otevřený k samovykonatelnosti mezinárodních smluv. Proto nelze na samovykonatelnost mezinárodních smluv v českém právu klást podmínky, které jsou českému právu cizí.
189. Článek 4 odst. 1 smlouvy je tedy obsahově jasný, nic nebrání v českém vnitrostátním právu jeho samovykonatelnosti, tj. bezprostřední použitelnosti a případné přednosti před zákonem, který by se s ní dostal byť do dílčího rozporu. Toto ustanovení zakládá státu negativní závazek (k tomu srov. již rozebíraný nález I. ÚS 2637/17, bod 33; v podrobnostech bod 108 shora). Logicky pak dále platí závěr, že přímá aplikace konkordátní smlouvy by po její ratifikaci vylučovala použití § 367 trestního zákoníku na duchovní katolické církve, tedy dále se již na ně neuplatní povinnost překazit trestný čin. Stanoví-li čl. 4 odst. 1 bezvýjimečně a bezpodmínečně, že stát "uznává zpovědní tajemství", nelze již po duchovních katolické církve pod hrozbou trestněprávního postihu jakkoli vynucovat, aby podle § 367 trestního zákoníku sdělovali státním orgánům informace chráněné zpovědním tajemstvím.
190. Text čl. 4 odst. 1 smlouvy nelze aplikovat na duchovní těch církví, které zpovědní tajemství neznají a místo něj uplatňují výkon práva obdobného zpovědnímu tajemství (což jsou typicky církve protestantské - viz bod 222 dále). Proto pro ně bude stále povinnost překazit trestný čin dopadat. Již to neústavním způsobem privileguje katolickou církev v právním řádu.
191. Článek 4 odst. 1 smlouvy je neústavní nikoli proto, že rozšiřuje zpovědní tajemství nad rámec zákona, ale proto, že tak v rovině "nadzákonné" činí (a s ohledem na povahu smlouvy to nemůže činit jinak) nerovně, jen ve vztahu ke katolické církvi. Na jiné církve by totiž i po ratifikaci a vyhlášení smlouvy plně dopadala dosavadní česká právní úprava, včetně § 367 trestního zákoníku. Již to je evidentním porušením čl. 2 odst. 1 Listiny, tj. porušení neutrality státu a principu rovného zacházení s různými církvemi. Stát se sice formálně ani fakticky na žádnou náboženskou doktrínu neváže, avšak k jednotlivým náboženským směrům přistupuje rozdílně, aniž by k tomu existoval legitimní a přesvědčivý důvod, respektive objektivní a rozumná kritéria (viz bod 155 shora).
192. Zadruhé, konkordátní smlouva na mezinárodněprávní úrovni garantuje katolické církvi přístup k právu na zpovědní tajemství bez ohledu na splnění zákonných podmínek upravených v zákoně o církvích, tj. bez ohledu na trvající oprávnění k výkonu zvláštního práva podle § 7 odst. 1 písm. e). Zatímco všechny ostatní církve se zvláštními právy musí plnit zákonné povinnosti uvedené shora a nesplní-li je, jsou ohroženy eventuálním odnětím zvláštních práv (srov. body 174 a 175 shora), katolická církev by po ratifikaci konkordátní smlouvy měla právo zpovědního tajemství garantováno přímo na základě mezinárodní smlouvy (neboť stricto sensu jen katolické církví svědčí práva ze smlouvy, viz její ratione personae). Odnětí zvláštního práva by se v právní sféře katolické církve nijak neprojevilo. Měla by je totiž beztak z mezinárodní smlouvy, a to díky její přednostní aplikaci před právní úpravou domácí. I to samozřejmě bez dalšího porušuje neutralitu státu (čl. 2 odst. 1 Listiny).
193. Současně má čl. 4 odst. 1 smlouvy ještě další aspekt neústavnosti, opět ve vztahu k čl. 2 odst. 1 Listiny. V důsledku konkordátní smlouvy by totiž nastala nerovnost mezi zpovědním tajemstvím a advokátním tajemstvím (k ústavnímu významu advokátního tajemství srov. nález ze dne 11. 6. 2019 sp. zn. II. ÚS 3533/18, body 20 až 22, včetně toho, že advokátní mlčenlivost je součástí práva na spravedlivý proces, současně ale není absolutní, především nesmí být zneužívána k páchání trestné činnosti). Trestní zákoník reguluje shodně dva typy tajemství, advokátní tajemství jako tajemství sekulárního typu, a zpovědní tajemství a práva obdobná zpovědnímu tajemství, jako tajemství typu náboženského. Konkordátní smlouva vyjímá z dosahu § 367 trestního zákoníku (některé) typy náboženského tajemství (zpovědní tajemství). Z čl. 2 odst. 1 Listiny však plyne též zákaz svévolné favorizace náboženských argumentů před argumenty světskými. Je porušením neutrality státu, pokud na základě smlouvy se Svatým stolcem získala katolická církev určitou výhodu (vynětí z dopadů § 367 trestního zákoníku) ve srovnání s tajemstvím advokátní komunikace, tedy tajemstvím, které je podobně ústavně hodnotné, jeho ústavní hodnota se však zakládá na argumentech čistě světských.
194. Ústavní hodnota obou tajemství je plně srovnatelná též podle právní doktríny nebo srovnávacího práva ústavního. Výjimka z dopadů § 368 trestního zákoníku, tj. neoznámení trestného činu, chrání osoby v určitém postavení proto, že "v tomto postavení vykonávají určité společensky prospěšné činnosti, které pro řádné naplnění svého účelu vyžadují vysoký stupeň důvěry, jenž se s oznamovací povinností vylučuje, a zájem na dosažení účelu takových činností podle zákonodárce převažuje nad zájmem na oznámení uvedených trestných činů." [Provazník, J. § 368. In: Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. 1. vydání (3. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2025, marg. č. 30; k odlišnostem od jiných zákonem chráněných tajemství srov. Šámal, P. - Rizman, S. - Tejnská, K. § 368. In: Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 4602, marg. č. 9; k principiální a hodnotové srovnatelnosti zpovědního a advokátního tajemství srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu USA Trammel v. United States, 445 U.S. 40 [26], na s. 51 (1980), nebo německého Spolkového ústavního soudu, který taktéž uznává srovnatelnou ústavní hodnotu advokátního tajemství a zpovědního tajemství: "Ochrana konverzace náboženského charakteru je součástí ústavně zaručené lidské důstojnosti, která je vlastní praktikování náboženství, jak je zakotveno v čl. 4 odst. 1 a 2 Základního zákona. Stejně tak rozhovory s obhájcem plní důležitou funkci ochrany lidské důstojnosti tím, že zajišťují, aby obžalovaný nebyl v trestním řízení redukován na pouhý objekt.", viz BVerfGE 109, 279 [27] - Großer Lauschangriff, na s. 321 násl.].
VIII. 1. 2. Článek 7 odst. 4 smlouvy (zpřístupnění kulturního dědictví)
195. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy uvádí, že církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět studia. Navrhovatelka a prezident republiky shodně upozorňují, že citovaný článek konkordátní smlouvy znemožňuje státu, aby plnil pozitivní povinnosti, které má vůči tvorbě, rozvíjení a zachování kulturního bohatství. Oba argumentují, že také církevní archivy, resp. archiválie s církevním původem tvoří kulturní bohatství. Ústavní pořádek ukládá státu, aby institucionálně zajistil přístup ke kulturnímu bohatství. Sporný článek konkordátní smlouvy nicméně plnění tohoto veřejného úkolu fakticky znemožňuje, neboť to jsou církevní katolické právnické osoby, které jednostranně určují, zda a v jakém rozsahu se umožní přístup k církevním archivům, resp. církevním archiváliím.
196. Ústavní soud předně upozorňuje, že v prvním českém návrhu smlouvy z května 2023 bylo srovnatelné ustanovení formulováno podstatně jinak, totiž jako bezpodmínečný závazek katolické církve, tedy v podobě ústavně bezproblémové (čl. 8 odst. 3 návrhu: "Katolická církev, vědoma si významu poznání a udržování kulturního dědictví, se zavazuje, že umožní všem, kdo mají zájem se s ním seznámit, aby k němu měli přístup a aby se mohlo stát předmětem jejich studia"). Nynější formulace se objevila až ve verzi po jednání 29. 2. 2024. Jde současně o ustanovení z komparativního hlediska dosti nezvyklé. Nejpodobnější ustanovení v jiných srovnatelných smlouvách lze nalézt ve smlouvě mezi Litvou a Svatým stolcem o spolupráci v oblasti vzdělávání a kultury [28], jejíž čl. 13 odst. 5 stanoví, že "Katolická církev, která si přeje, aby její kulturní dědictví bylo i nadále přístupné veřejnosti, zajistí, aby jej zájemci mohli studovat a zkoumat." (tedy bez sporného autonomního kritéria samotnou církví stanovených podmínek).
197. Pozitivní povinnost státu střežit a rozvíjet zděděné kulturní, hmotné a duchovní bohatství plyne již z preambule Ústavy. Listina v čl. 34 odst. 2 zaručuje právo přístupu ke kulturnímu bohatství za podmínek stanovených zákonem. Ústavní pořádek však blíže nevysvětluje, co se rozumí kulturním bohatstvím. Není ale pochyb o tom, že kulturní bohatství zahrnuje též kulturní dědictví, o kterém hovoří napadený článek smlouvy. Kulturním bohatstvím tak budou také písemnosti s historickým, kulturním, vědeckým či podobným informačním významem. Tyto písemnosti jsou nosiči lidské paměti, nesou svědectví o chodu lidských dějin. Proto tu existuje veřejný zájem na jejich zachování, čímž současně vzniká, rozvíjí se a udržuje se kulturní bohatství na území státu.
198. Článkem 34 odst. 2 Listiny předvídaným zákonem je též tzv. archivní zákon (zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě). Smyslem a účelem archivního zákona je pečovat o dokumenty, které byly vzhledem k jejich politickému, historickému, kulturnímu anebo vědeckému významu ve veřejném zájmu vybrány k trvalému uchování, ochraně a zpřístupnění a které jako celek představují národní kulturní dědictví. Stát tím plní na úseku archivnictví vícero funkcí: správní, informační, vědeckou a kulturní [srov. § 2 písm. a), b) a f) archivního zákona].
199. Aby stát mohl výše uvedený ústavně garantovaný cíl naplnit, ukládá archivní zákon soukromoprávním původcům povinnost uchovávat své dokumenty a umožnit jejich výběr za archiválie [§ 3 odst. 2 archivního zákona]. Kdo a jak provádí výběr archiválií, podrobně upravuje archivní zákon. Výběr potenciálních archiválií provádí jen ten archiv, přesněji správní orgán, který má k plnění tohoto veřejného úkolu kompetenci. Soukromoprávní původci ani soukromé archivy (byť podle § 42 archivního zákona tvoří společně s veřejnými archivy soustavu archivů na území České republiky) neposuzují hodnotu vlastních dokumentů, nerozhodují o jejich výběru za archiválie ani je nezařazují do evidence archiválií, tj. neprovádí výběr archiválií ve smyslu § 2 písm. g) archivního zákona. Ve vztahu k nim výběr archiválií provádí Národní archiv a státní oblastní archivy [§ 46 odst. 1 písm. b) a c) a § 49 odst. 1 písm. b) a c) archivního zákona].
200. Výkon veřejné moci na úseku archivnictví stát nikomu nesvěřil. Výběr archiválií je veřejným úkolem, který tíží pouze a jen stát, a je to stát a jeho orgány, kdo tento úkol musí v prvé řadě splnit. To je také důvod, proč postavení správního orgánu mají podle archivního zákona jen entity veřejnoprávního původu (srov. § 43 archivního zákona).
201. Jakmile je určitý dokument vybrán a zařazen do evidence, stává se archiválií; je součástí Národního archivního dědictví (§ 16 odst. 2 archivního zákona). Soukromoprávní původci ovšem jako vlastníci zůstávají; jejich vlastnictví není výběrem nijak dotčeno. Vlastník musí o archiválii řádně pečovat, jmenovitě ji musí udržovat v dobrém stavu, chránit ji před poškozením, znehodnocením atd. [§ 25 odst. 1 písm. a) archivního zákona]. Pokud chce převést vlastnictví k archiválii, musí ji přednostně nabídnout České republice ke koupi (§ 28 odst. 1 archivního zákona). Proto archivní zákon kompenzuje omezení vlastnického práva paušálním příspěvkem a náhradou nezbytných nákladů (§ 24 odst. 2 a 3 archivního zákona, souladně s tím čl. 7 odst. 5 konkordátní smlouvy).
202. Vše řečené se beze zbytku uplatní též vůči církvím, a to těm, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštních práv podle zákona o církvích. Archivní zákon je považuje za soukromoprávní původce, kteří musí své dokumenty s historickým, kulturním, vědeckým či jiným významem uchovat a musí je Národnímu archivu a státním oblastním archivům zpřístupnit za účelem výběru archiválie [§ 3 odst. 2 písm. b) archivního zákona]. Zákon výslovně pamatuje na soukromé archivy zřizované registrovanou církví nebo náboženskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštních práv podle zákona o církvích: tam se nahlížení do archiválií řídí archivním zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti [§ 57 písm. b) archivního zákona], tj. vnitřní předpis tu může působit jen v mezích daných zákonem.
203. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy dává katolickým církevním právnickým osobám silný nástroj, jak své dokumenty, potenciální archiválie, nezpřístupnit. V zásadě umožňuje, aby si tyto osoby stanovily, kdo všechno a za jakých podmínek může poznat jejich dokumenty. Jednostranně určují podmínky přístupu k církevním archivním fondům ("dají k dispozici a zpřístupní za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat"). Napadené ustanovení neváže postup církevních právnických osob na splnění podmínek českého právního řádu, jak naopak činí některá jiná smluvní ustanovení (např. čl. 9 odst. 2 nebo čl. 10 odst. 2 smlouvy; nelze ani tvrdit, že tuto absenci nahradí čl. 6 in fine smlouvy, tj. povinnost církevních právnických osob při své činnosti dodržovat právní řád České republiky, protože obecná povinnost podle čl. 6 se samozřejmě uplatní jen tehdy, pokud konkordátní smlouva ve zvláštním ustanovení nestanoví jinak a nedá církevním právnickým osobám přímo aplikovatelné a před zákonem přednostní právo).
204. Tím konkordátní smlouva vyjímá katolické církevní právnické osoby z dosahu povinnosti respektovat archivní zákon. Zatímco na všechny jiné církevní právnické osoby bude stále dopadat § 57 písm. b) archivního zákona, podle něhož se nahlížení do archiválií řídí tímto zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti, na katolické církevní právnické osoby bude dopadat přímo čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, který s aplikací zákona nepočítá.
205. Archiválie církevního původu jsou významným pramenem českých dějin a představují vysoce hodnotné kulturní dědictví minulosti (Babička, V. Legislativní úpravy církevního archivnictví. [29] Revue církevního práva, 1995, č. 1, s. 17). Proto se i ve vztahu k nim uplatní právo přístupu ke kulturnímu bohatství za podmínek stanovených zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny). Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy však tento zdroj archiválií ze zákonné regulace archiválií vyjmul a umožnil katolické církvi jednostranně stanovit podmínky přístupu do církevních archivních fondů.
206. Ze stejných důvodů by byla ohrožena též svoboda vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny), neboť smlouva vylučuje zákonnou ochranu zpřístupnění kulturního dědictví katolické církve. Ze svobody vědeckého bádání plynou státu i pozitivní závazky, byť to samozřejmě neznamená povinnost zajistit každému badateli přístup k jakémukoli dokumentu či archiválii. Zároveň ale platí, že stát nesmí vytvářet nepřiměřené a nepřezkoumatelné překážky vědeckému poznání. Tak tomu bude i tehdy, pokud mezinárodní smlouva s aplikační předností před zákonem přiznává určité kategorii soukromých právnických osob právo stanovit podmínky přístupu ke kulturnímu dědictví "za jimi stanovených podmínek", aniž sama obsahuje kritéria, meze či mechanismus přezkumu těchto podmínek. Ti, kdo by chtěli (slovy Listiny) vědecky bádat, by ve vztahu k církevním archivům byli vyloučeni ze zákonné ochrany.
207. Nelze ani argumentovat tím, že napadené ustanovení je ve skutečnosti "otevírací", protože ukládá kulturní dědictví zpřístupnit. To se míjí s podstatou věci. Ústavní problém nespočívá v absenci povinnosti zpřístupňovat, ale v tom, že rozhodující moc nad výkonem této povinnosti je v rukou subjektů stojících mimo veřejnou moc, a to bez výslovných zákonných mantinelů. Takový model je neslučitelný s požadavkem právní jistoty. V oblasti, která se přímo dotýká svobody vědeckého bádání, stát nemůže rezignovat na svou odpovědnost za vymezení základních pravidel a přenechat je soukromým subjektům jen proto, že jde o subjekty katolické církve. Právě zde se napadené ustanovení dostává do rozporu s čl. 15 odst. 2 Listiny. Svoboda vědeckého bádání je omezena neurčitým a privilegovaným zmocněním, jehož rozsah není předvídatelný a jehož korektivy nejsou ve smlouvě vyjádřeny.
208. Tím neústavní důsledky čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nekončí. Archivní fondy katolické církve jsou tímto článkem privilegovány. Zatímco na jiné církve bude dále dopadat archivní zákon včetně jeho § 57 písm. b), na řecko- či římskokatolickou církev (respektive na její církevní právnické osoby) nikoli, neboť je to jen ona, kdo rozhoduje o tom, za jakých podmínek mohou jiné osoby poznat její archivy. Taková situace by se samozřejmě příčila též čl. 2 odst. 1, který státu zapovídá, aby upřednostňoval tu či onu církev.
209. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy tedy porušuje jednak základní právo na přístup ke kulturnímu bohatství v souladu se zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny) a svobodu vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny), jednak čl. 2 odst. 1 Listiny, který státu zapovídá, aby upřednostňoval jakoukoli církev.
VIII. 1. 3. Shrnutí
210. Ústavní soud uzavírá, že konkordátní smlouva v čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 4 v rozporu s požadavky čl. 2 odst. 1 Listiny neústavně privileguje katolickou církev. Katolická církev by oproti jiným církvím měla privilegované postavení u zpovědního tajemství (čl. 4 odst. 1 smlouvy) i u autonomního a na zákonu zcela nezávislého rozhodování, za jakých podmínek zpřístupní třetím osobám své kulturní dědictví (čl. 7 odst. 4 smlouvy). Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nadto porušuje jednak základní právo na přístup ke kulturnímu bohatství v souladu se zákonem (čl. 34 odst. 2 Listiny), jednak svobodu vědeckého bádání (čl. 15 odst. 2 Listiny).
211. V právě uvedených oblastech konkordátní smlouva v podstatě vytváří pro obě katolické církve zvláštní právní režim, který má (v případě rozporu) přednost před zákonem a který je na zákonných podmínkách nezávislý. Konkordátní smlouva vytváří pro katolickou církev odlišnou (bezvýjimečnou) ochranu zpovědního tajemství ve srovnání s církvemi jinými, stejně jako zakládá pro katolickou církev výhodnější regulaci ústavně stejně hodnotného institutu sekulární povahy (advokátní tajemství) ve srovnání s absolutně a bezpodmínečně pojatou ochranou (katolického) zpovědního tajemství. Stejně tak vytváří katolické církvi autonomní režim regulace přístupu ke svému kulturnímu dědictví.
212. Katolické církvi obě ustanovení v obou oblastech přiznávají vlastní právní režim, který je svébytný a nezávislý na českém pozitivním právu. Jakékoli legislativní změny či rozhodnutí orgánů veřejné moci, týkající se zpovědního práva či zpřístupnění církevního kulturního dědictví, se nebudou vztahovat na katolickou církev. Tím získává katolická církev v právním řádu privilegované postavení. Konkordátní smlouva tak zakládá neodůvodněnou nerovnost založenou výhradně na kritériu náboženství, nerovnost, která má ústavní rozměr a porušuje náboženskou neutralitu státu podle čl. 2 odst. 1 Listiny.
213. Podobné závěry lze subsumovat též pod zákaz diskriminace na základě víry a náboženství (čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny). Ve standardním testu diskriminace Ústavní soud posuzuje, zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny (první krok), zda je s nimi zacházeno odlišně na základě podezřelého důvodu (druhý krok), zda jde odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene nebo odepřením dobra (třetí krok), a zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené (čtvrtý krok) (např. nálezy ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10, bod 34; ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17, Zákon o střetu zájmů, bod 173).
214. Ústavní soud v minulosti upozornil, že srovnatelnost církví z hlediska rovného zacházení a neutrality státu nemůže zahrnovat všechny registrované církve, ale vychází z historické tradice a ukotvenosti církví v českém prostředí [nález Pl. ÚS 10/13, body 237 až 241 a body 327 a 328, kde Ústavní soud aproboval ústavnost výběru subjektů pro účely majetkového vyrovnání s církvemi podle zvláštního práva církví na financování podle § 7 odst. 1 písm. c) zákona o církvích, ve znění do konce roku 2012]. Proto je třeba za církve ve srovnatelném postavení považovat všechny ty církve a náboženské společnosti, jimž bylo přiznáno oprávnění k některému ze zvláštních práv (tj. nikoli všechny registrované církve a náboženské společnosti). Jde o církve a náboženské společnosti kulturně ukotvené v českém prostředí (srov. bod 174 shora).
215. Naplněn je taktéž druhý krok testu, tj. posouzení, zda k tvrzenému rozlišování dochází na základě podezřelého důvodu. Z výše řečeného je zřejmé, že kritérium rozlišování ve vztahu k oprávněným subjektům podle konkordátní smlouvy je právě to, že jde o církev katolickou. Zákaz diskriminace na základě víry a náboženství je jedním z (podezřelých) rozlišovacích znaků uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny. Namítané porušení zákazu diskriminace na základě víry a náboženství je proto nutno posuzovat standardním (přísnějším) testem diskriminace, nikoli jen mírnějším testem vyloučení libovůle (např. nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20, Daňový balíček pro rok 2020, bod 106).
216. Posouzení třetího kroku testu diskriminace zahrnuje odpověď na otázku, zda jde odlišné zacházení dotčeným církvím a náboženským společnostem k tíži, ať už uložením břemene nebo odepřením dobra. Ústavní zásada rovnosti církví nechrání jen před odebráním práv, ale i před vznikem strukturálních privilegií. Výčet v bodě 211 ukazuje, že jiným (srovnatelným) církvím jsou odepřena některá práva, která mají obě církve katolické na základě konkordátní smlouvy.
217. Otázku, zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené, Ústavní soud v podstatě zodpověděl výše. Nerovnost není založena na legitimním cíli či na přesvědčivém důvodu. Ústavně souladným důvodem nerovnosti nemůže být samotný fakt uzavření konkordátní smlouvy, která založila katolické církvi samovykonatelná a na českých zákonech nezávislá práva. Nemůže to být ani "společná vůle k podpoře prospěšné spolupráce" mezi státem a Svatým stolcem, jak se říká v preambuli smlouvy. Jak Ústavní soud vysvětlil výše, to, že je obecně ústavně přípustné uzavřít konkordátní smlouvu, nemůže vést k tomu, že smlouva založí nerovnost mezi jednotlivými církvemi nebo z katolické církve vytvoří církev privilegovanou.
218. Je tedy dáno též porušení čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny, tj. konkordátní smlouva neústavně rozlišuje na základě víry a náboženství.
219. Ústavní soud zvážil, zda alespoň některé z uvedených problémů nelze překlenout důrazem na paritu všech srovnatelných církví, tedy zdůrazněním, že práva přiznaná katolické církvi na základě konkordátu musí připadnout všem srovnatelným církvím. Ostatně Náboženská společnost Svědkové Jehovovi ve vyjádření žádala, aby Ústavní soud potvrdil, že jakékoli výhody, které by smlouva přiznávala katolické církvi, musí být dostupné všem církvím na základě transparentního, objektivního a přezkoumatelného právního postupu.
220. Nic takového ovšem Ústavní soud potvrdit nemůže. Výhody plynoucí katolické církvi, které ji dílem vyvazují ze zákonného režimu regulace církví, jsou "nadzákonné" povahy. Konkordátní smlouva o paritě či čemkoli podobném nehovoří. Paritní přístup k dalším církvím tak například nemůže eliminovat obecnou zákonnou regulaci zvláštních práv (ve vztahu ke zpovědnímu tajemství), jak ji Ústavní soud popsal výše. Nelze zakládat jiným církvím - jen na základě ústavních principů a v rozporu s jasným textem zákona o církvích - srovnatelná "nadzákonná" práva, jaká mají díky konkordátní smlouvě obě církve katolické. Ostatní církve by výhod, které má ze smlouvy katolická církev, nemohly dosáhnout jinak než uzavřením srovnatelné mezinárodní smlouvy v režimu čl. 10 Ústavy, což však z již naznačených důvodů (jiné církve nemají reprezentanta s mezinárodněprávní subjektivitou) není možné. Případné "zrcadlení" některých "konkordátních" práv katolické církve v zákoně by naráželo na právní sílu tohoto "zrcadla": zatímco katolická církev by měla práva, která stát nemůže zákonem měnit, ostatní církve práva, která stát může zákonem změnit kdykoli. Úvahy o "kooperačních" smlouvách uzavíraných mezi státem a nekatolickými církvemi jako autonomním pramenu práva s předností před zákonem pak nemají žádnou oporu v ústavním pořádku (k těmto idejím srov. např. Csukás, A. Zmluvy uzatvárané medzi náboženskými spoločenstvami a Českou republikou, in: Benák, J. /ed./. Církev a stát 2016: Potřebujeme nový zákon o církvích(?) [30] Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2016, s. 23 násl.).
VIII. 2. Ustanovení, kde Ústavní soud rozpor s čl. 2 odst. 1 Listiny neshledal
VIII. 2. 1. Právo obdobné zpovědnímu tajemství (čl. 4 odst. 2 smlouvy)
221. K čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy (právo obdobné zpovědnímu tajemství) lze ve stručnosti připomenout, že navrhovatelka i prezident republiky toto ustanovení zpochybňují především kvůli neurčitému výrazu "pastorační pracovníci", který toto právo rozšiřuje na předem neurčený okruh osob. Na rozdíl od čl. 4 odst. 1 je evidentní, že toto pravidlo nemůže být samovykonatelné, tj. s přednostním použitím před odlišným zákonem, neboť smlouva toto právo váže na podmínky stanovené zákonem.
222. Mezi zpovědním tajemstvím a právem obdobným zpovědnímu tajemství rozlišuje též česká vnitrostátní úprava (srov. bod 178 shora). Posléze uvedené právo tak, jak je upraveno v českých zákonech, podle právní doktríny "dopadá na ty církve a náboženské společnosti, jejichž věrouka sice nezná zpověď sensu stricto (svátost smíření), ale jistým způsobem přesto pracuje s různou formou vyznání hříchů, při níž se dostávají informace k duchovnímu." Půjde především o církve protestantské (Grygar, dílo cit. v bodě 182 shora, na s. 549). Co se však týče čl. 4 odst. 2 smlouvy, nedává jeho použití na jiné církve než na církev katolickou smysl, protože konkordátní smlouva upravuje vztahy mezi státem a Svatým stolcem jako reprezentantem katolické církve (ratione personae). Proto se Ústavní soud přiklání k vyjádření vlády, že v konkordátní smlouvě toto pravidlo upravuje situaci, kdy se jednotlivec vyznává během důvěrného duchovního rozhovoru osobě pověřené katolickou církví duchovní péčí, ale nejsou splněny podmínky pro samotnou zpověď (např. vyznání činí nepokřtěná osoba, viz CIC kán. 842 § 1, nebo je vyznání učiněno před jinou osobou pověřenou duchovní péčí, kupř. nemocničním nebo vězeňským kaplanem, srov. bod 50 shora).
223. Co se týče pojmu pastorační pracovníci (v italské verzi smlouvy operatori pastorale), se kterým konkordátní smlouva v čl. 4 odst. 2 pracuje, jde vskutku o pojem velmi nejasný. Jen proto nicméně toto ustanovení nemůže být neústavní. Česká biskupská konference ve vyjádření uvedla, že české a kanonické právo nedisponují stejným pojmovým aparátem, který by se významově překrýval. V kanonickém právu je výraz duchovní (přesněji spíše "klerik", resp. v italštině clerico) významově užší a označuje jenom nositele svěcení (jáhny, kněze, biskupy), nikoli již např. zpravidla nevysvěcené vězeňské nebo nemocniční kaplany. I tyto osoby však české vnitrostátní právo za duchovní bezpochyby považuje. Ústavní soud proto nevidí důvod k tomu, aby byl výraz pastorační pracovníci vykládán jinak, než jak je podle současné právní úpravy ustáleně vykládán pojem duchovní, přičemž za duchovní lze označovat pouze osoby splňující podmínky podle zákona o církvích. K určení, kterým osobám podle vnitřních předpisů jednotlivých církví náleží dle českého právního řádu zvláštní práva a povinnosti, slouží základní dokument (§ 10 odst. 3 zákona o církvích). Základní dokument každé církve tak představuje jisté "kolizní rozhraní" mezi vnitřní autonomií v ustanovování jejích duchovních a jeho vnějšími důsledky při interakci s třetími subjekty, tedy mezi vnitřní a vnější rovinou pojmu "duchovní" (nález ze dne 30. 8. 2017 sp. zn. III. ÚS 3591/16, bod 31, který se dále vyjadřuje též k možnostem a limitům soudcovského ověřování, kdo je duchovním uvnitř té či oné církve).
224. Posuzované ustanovení konkordátní smlouvy výslovně odkazuje na podmínky stanovené zákonem. Podle jeho výslovného znění se vztahuje jen na případy, kdy nepůjde o zpovědní tajemství ve vlastním slova smyslu. Ústavní soud proto konstatuje, že takto chápaný čl. 4 odst. 2 žádná privilegia ani odlišné zacházení katolické církvi nezakládá.
225. Jen stručně se Ústavní soud vyjádří k argumentům navrhovatelky, podle nichž čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy ohrožuje zájem státu na vyšetřování závažné (zejm. sexuálně motivované) trestné činnosti. Z ústavně garantovaného práva na účinné vyšetřování neplynou konkrétní požadavky na to, jak má být vymezeno zpovědní tajemství (podobně jako toto právo nepředurčuje třebas rozsah advokátního tajemství). Uznání zpovědního tajemství a práva obdobného zpovědnímu tajemství v právním řádu nezbavuje orgány činné v trestním řízení možnosti a povinnosti posoudit, zda je mlčenlivost uplatňována oprávněně a zda jsou skutečně splněny podmínky pro nevyhovění dožádání (§ 8 odst. 4 trestního řádu) či pro zákaz výslechu (§ 99 odst. 2 trestního řádu). Ne každá komunikace jednotlivce s duchovním musí být spojena s výkonem zpovědního tajemství nebo práva obdobného zpovědnímu tajemství [přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího soudu Kanady ve věci R. v. Gruenke [31], [1991] 3 SCR 263], na což ostatně ve svém vyjádření poukazuje Ekumenická rada církví. Ani za současné právní úpravy nemohou orgány činné v trestním řízení přistupovat k posouzení této otázky povrchně, ledabyle nebo čistě formálně. Právo obdobné zpovědnímu tajemství se jistě nemůže vztahovat na listiny v držení katolické církve, např. spisy z různých vnitrocírkevních řízení (srov. k tomu např. vyjádření ČBK, cit. v bodě 68 shora, které zdůrazňuje, že v souvislosti se zpovědí či obdobnými instituty žádné listiny nevznikají). Článek 4 odst. 2 smlouvy proto není ani v rozporu s pozitivní povinností státu provést účinné vyšetřování.
VIII. 2. 2. Výhrada svědomí nebo náboženského vyznání (čl. 3 smlouvy)
226. Navrhovatelka dále namítá privilegia katolické církve a jejích příslušníků v oblasti výhrady svědomí. Tato otázka je v konkordátní smlouvě upravena v čl. 3, dle něhož Česká republika zaručuje právo odmítnout vojenskou službu, jakož i právo odmítnout poskytnutí zdravotní služby z důvodu svědomí nebo náboženského vyznání za podmínek stanovených zákonem.
227. V českém právu je výhrada svědomí nebo náboženského vyznání ve vztahu k vojenské službě výslovně upravena v čl. 15 odst. 3 Listiny. V čl. 9 odst. 2 písm. b) Listiny je upřesněno, že zákaz nucených prací se nevztahuje na vojenskou službu nebo jinou službu stanovenou zákonem namísto povinné vojenské služby. Možnost odmítnutí vojenské služby tedy stanoví již Listina, a to v podstatě stejným způsobem, jak to činí čl. 3 konkordátní smlouvy. Článek 3 toto právo nekonkretizuje ani jinak nerozvíjí, dokonce není ani samovykonatelný, neboť odkazuje na zákon. Již jen proto nemůže být čl. 3 neústavní.
228. Výhrada svědomí nebo náboženského vyznání v oblasti zdravotní péče není v Listině upravena výslovně. Co se týče přijímání zdravotní péče, je obecně obsažena v právu na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1 Listiny, z něhož Ústavní soud dovodil mj. i princip autonomie vůle při nakládání se svým tělem (nález ze dne 2. 1. 2017 sp. zn. I. ÚS 2078/16, bod 30). U poskytování zdravotní péče je tato výhrada upravena v § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, z něhož plyne možnost zdravotnického pracovníka odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi z důvodu náboženské nebo sekulární výhrady svědomí. Tato možnost však není absolutní a nemůže jít k tíži pacienta, zejména nemůže ohrozit jeho život nebo vážným způsobem zdraví. Platí tedy stejný závěr jako u možnosti odmítnutí vojenské služby, s důrazem na to, že konkordátní smlouva v čl. 3 nijak neupřednostňuje katolickou církev nebo její věřící, ale odkazuje na podmínky stanovené zákonem.
VIII. 2. 3. K námitkám o nerovném způsobu řešení sporů vznikajících z dohod o poskytování pastorační péče
229. Navrhovatelka namítá neústavnost ustanovení smlouvy, že další podmínky k usnadnění a zajištění duchovenské a pastorační péče v určité oblasti mohou být upraveny vzájemnou dohodou mezi příslušným orgánem státu a církve (čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2 a čl. 12 odst. 2 konkordátní smlouvy). Má za to, že tato pravidla jsou v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, protože - ač jsou podle navrhovatelky tyto dohody tzv. koordinačními veřejnoprávními smlouvami podle § 160 správního řádu - o sporech z nich vznikajících by nebylo rozhodováno standardním způsobem ve správním řízení a event. ve správním soudnictví, nýbrž diplomatickou cestou podle čl. 14 konkordátní smlouvy. To vede k založení trvalé a neodstranitelné nerovnosti mezi katolickou církví na straně jedné a jinými církvemi na straně druhé.
230. Napadená ustanovení obsahově navazují na ustanovení týkající se výkonu a přístupu k pastorační aktivitě v armádě, ozbrojených sborech, zdravotnických zařízeních a zařízeních sociálních služeb. Tato ustanovení stanoví, jakým způsobem, resp. jakou právní formou mohou být upraveny podrobnější podmínky poskytování pastorační péče v daných zařízeních.
231. Pro účely posouzení předloženého návrhu není nezbytné, aby se Ústavní soud podrobně zabýval právní povahou těchto dohod nebo způsobem řešení sporů, které z nich mohou vznikat; tyto otázky lze posoudit až s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci. Podstatné je pouze to, že navrhovatelčino tvrzení, podle něhož ve vztahu ke katolické církvi by tyto spory musely být řešeny pouze diplomatickou cestou, je patrně založeno na nepochopení významu čl. 14 smlouvy. Podle něj platí, že případné sporné otázky týkající se výkladu nebo provádění této smlouvy budou řešeny jednáním mezi smluvními stranami diplomatickou cestou. Jde o ustanovení, které se z povahy věci - podobně jako navazující čl. 15 a čl. 16 - vztahuje výlučně na spory mezi státem a Svatým stolcem (tj. na spory mezi subjekty mezinárodního práva, jež konkordátní smlouvu uzavřely), nikoli na spory mezi stranami prováděcích dohod předvídaných konkordátní smlouvou (tj. na spory mezi vnitrostátními subjekty). Byť mohou být sporné otázky nebo řízení zahájená na vnitrostátní úrovni bezpochyby také podnětem pro zahájení diplomatických rozhovorů, jde o dva oddělené a navzájem nezávislé režimy řešení výkladových rozporů. Nic v konkordátní smlouvě nenaznačuje, že by tyto prováděcí dohody měly být podrobeny speciálnímu a odlišnému režimu řešení případných sporů, ať na vnitrostátní nebo mezinárodní úrovni. Již proto nedochází k založení neústavní nerovnosti mezi katolickou církví a dalšími církvemi.
VIII. 2. 4. K námitkám o neústavnosti čl. 13 odst. 2 smlouvy
232. Navrhovatelka napadá také čl. 13 odst. 2 konkordátní smlouvy. Toto ustanovení stanoví, že Česká biskupská konference se souhlasem Svatého stolce a příslušné orgány České republiky mohou uzavírat ujednání o otázkách upravených v prvním odstavci čl. 13 (tedy o otázkách týkajících se celé katolické církve). Jde o ustanovení, jehož obsah se značně odlišuje od ustanovení týkajících se možnosti uzavírání dohod o poskytování pastorační péče v různých zařízeních. Navrhovatelčina argumentace, jak byla vymezena výše, na něj proto z povahy věci nemůže dopadat; navrhovatelka neuplatňuje ani žádné další, samostatné argumenty stran tvrzeného rozporu tohoto ustanovení s ústavním pořádkem. Proti totožnému ustanovení nicméně brojí prezident republiky, který má za to, že přiznává České biskupské konferenci (kvazi)mezinárodněprávní subjektivitu a vytváří z ní subjekt mezinárodního práva, který - ačkoli bude působit na území České republiky - se bude řídit výlučně mezinárodním a kanonickým právem na úkor svrchovanosti České republiky.
233. Ústavní soud k tomu stručně uvádí, že Česká biskupská konference je statutárním orgánem římskokatolické církve a současně evidovanou právnickou osobou založenou římskokatolickou církví podle § 3 písm. b) zákona o církvích. Nejde o subjekt mezinárodního práva a nic v konkordátní smlouvě nenaznačuje tomu, že by se na tom mělo něco změnit. Jak poukazuje Česká biskupská konference v doplnění vyjádření, čl. 13 odst. 2 smlouvy má spíš význam z pohledu kanonického práva, k němuž představuje lex specialis (tj. jeho význam se spíš projevuje ve vztahu ke Svatému stolci). Ve vztahu ke státu jde o pouhé určení subjektu, s nímž má být jednáno v otázkách týkajících se katolické církve, což však - s ohledem na postavení České biskupské konference jako statutárního orgánu římskokatolické církve - nepředstavuje posun oproti současnému stavu.
IX. Závěr
234. Ústavní soud proto podle § 71e odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodl, že konkordátní smlouva je v rozporu s čl. 2 odst. 1 Listiny a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 Listiny v rozsahu článku 4 odst. 1, který poskytuje katolické církvi privilegovanou a bezvýjimečnou ochranu katolického zpovědního tajemství, ve srovnání se zákonem limitovanou ochranou obdobného tajemství u jiných církví a ve srovnání s ochranou srovnatelně ústavně hodnotného sekulárního tajemství (advokátní mlčenlivosti); a v rozsahu článku 7 odst. 4 smlouvy, který umožňuje církevním právnickým osobám zpřístupnit své kulturní dědictví jen za jimi stanovených podmínek. Obě ustanovení poskytují katolické církvi odlišný a na zákonu nezávislý právní režim v rozporu s čl. 2 odst. 1 Listiny. Článek 7 odst. 4 smlouvy je též v rozporu s právem přístupu ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny a se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny (výroky II a III).
235. Naopak konkordátní smlouva není v rozporu se svrchovaností České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy (výrok I) a dále v rozsahu svých čl. 4 odst. 2, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 není ani v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (výrok IV).
236. Nález Ústavního soudu brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn (§ 71e odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 25. března 2026
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
-------------------------------------
[1] Informace dostupné na: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2004-02-0013
[2] Informace dostupné na: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7107.htm
[3] Informace dostupné na: https://www.iuscangreg.it/conc/azerbaigian-2011.pdf
[4] Informace dostupné na: https://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/2000/documents/rc_seg-st_20000505_santa-sede-lituania-giuridico_en.html
[5] Informace dostupné na: https://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/1998/documents/rc_seg-st_19981223_santa-sede-estonia_en.html#:~:text=*%20The%20Republic%20of%20Estonia%20guarantees%20freedom,to%20practise%20in%20public%20the%20Catholic%20Religion.&text=*%20The%20Catholic%20Church%2C%20as%20also%20its,Canon%20Law%2C%20have%20the%20status%20of%20either
[6] Informace dostupné na: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2013/2012297QPC.htm
[7] Informace dostupné na: https://www.supremecourt.gov/pdfs/USReports/USREPORTS-456_PDFA.pdf
[8] Informace dostupné na: https://founders.archives.gov/documents/Jefferson/01-36-02-0152-0002
[9] Informace dostupné na: https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/21-418_i425.pdf
[10] Informace dostupné na: https://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/011schuz/s011004.htm
[11] Informace dostupné na: https://www.wintr.cz/images/ceskaidea.pdf
[12] Informace dostupné na: https://www.digitalniknihovna.cz/cuni/view/uuid:ee6784bc-6a1d-4b54-a87c-935eda3dce95?page=uuid:956c77dd-23aa-4ea5-b5f1-8dd7c64f4300
[13] Informace dostupné na: https://www.digitalniknihovna.cz/cuni/view/uuid:ee6784bc-6a1d-4b54-a87c-935eda3dce95?page=uuid:119a0c53-0c53-433a-9c6f-addaf70fc80d
[14] Informace dostupné na: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2013/2012297QPC.htm
[15] Informace dostupné na: https://www.constituteproject.org/constitution/Poland_2009
[16] Informace dostupné na: https://legislation.mt/eli/const/eng
[17] Informace dostupné na: https://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/1998/documents/rc_seg-st_19981223_santa-sede-estonia_en.html
[18] Informace dostupné na: https://mk.gov.cz/data-registrace-cirkvi-a-nabozenskych-spolecnosti-a-svazu-cirkvi-a-nabozenskych-spolecnosti-cs-408?lang=cs
[19] Informace dostupné na: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=919&ct1=0
[20] Informace dostupné na: https://mk.gov.cz/zvlastni-prava-cs-33
[21] Informace dostupné na: https://www.ilaw.cas.cz/upload/web/files/pravnik/issues/2025/6/4_DISKUSE_Grygar_542-559_6_2025.pdf
[22] Informace dostupné na: https://press.vatican.va/content/salastampa/en/bollettino/pubblico/2024/10/24/241024g.html
[23] Informace dostupné na: https://www.epi.sk/zz/2001-326
[24] Informace dostupné na: https://m.likumi.lv/ta/id/66744-agreement-between-the-republic-of-latvia-and-the-holy-see#:~:text=AGREEMENT%20BETWEEN%20THE%20REPUBLIC%20OF%20LATVIA%20AND%20THE%20HOLY%20SEE.
[25] Informace dostupné na: https://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/2000/documents/rc_seg-st_20000505_santa-sede-lituania-giuridico_en.html
[26] Informace dostupné na: https://www.supremecourt.gov/pdfs/USReports/USREPORTS-445_PDFA.pdf
[27] Informace dostupné na: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv109279.html
[28] Informace dostupné na: https://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/2000/documents/rc_seg-st_20000505_santa-sede-lituania-cultura_en.html
[29] Informace dostupné na: https://spcp.prf.cuni.cz/1-10/RCP-1-1-95.pdf
[30] Informace dostupné na: https://munispace.muni.cz/library/catalog/view/929/2891/5063-1/0#preview
[31] Informace dostupné na: https://www.canlii.org/en/ca/scc/doc/1991/1991canlii40/1991canlii40.html
Odlišné stanovisko soudců a soudkyně Milana Hulmáka, Michala Bartoně a Dity Řepkové
1. Podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňujeme odlišné stanovisko k výrokům II. a III. nálezu a příslušným částem odůvodnění, jimiž byl konstatován rozpor čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 4 Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách, podepsané v Praze dne 24. října 2024 (dále jen "konkordátní smlouva"), s ústavním pořádkem.
2. Kromě toho máme za to, že Ústavní soud nevypořádal část návrhu, jež se týkala namítaného rozporu konkordátní smlouvy jako celku s čl. 2 odst. 1 Listiny. Ani výrok, ani odůvodnění nálezu neobsahuje žádnou reakci na námitku navrhovatelky o zvýhodnění katolické církve v oblasti poskytování pastorační péče v rozličných typech institucí a zařízení, resp. o právu jednotlivců nacházejících se v nich, přijímat pastorační péči (první odstavce čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy). Právě tyto námitky přitom tvořily páteřní část námitky o rozporu konkordátní smlouvy s čl. 2 odst. 1 Listiny.
3. S výroky I. a IV. nálezu a příslušnými částmi odůvodnění naopak souhlasíme, a to mj. proto, že vycházejí z původního zpravodajského návrhu, který jsme podpořili.
I.
Založení protiústavní nerovnosti mezi církvemi a náboženskými společnostmi v důsledku mezinárodněprávní formy konkordátní smlouvy ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny
4. Nález stojí mimo jiné na závěru, že konkordátní smlouva, resp. některá její ustanovení jsou v rozporu se zákazem vazby státu na náboženství podle čl. 2 odst. 1 Listiny nebo s principem rovného zacházení podle čl. 3 odst. 1 Listiny již kvůli tomu, že katolické církvi poskytují "nadzákonné" garance (např. body 191, 192, 211, 212, 217).
5. Podle většiny samotná mezinárodněprávní forma určitých garancí zakládá z povahy věci protiústavní zvýhodnění jejich beneficienta. K protiústavnímu zvýhodnění určitého subjektu (v tomto případě řecko- a římskokatolické církve) dochází již v důsledku toho, že ve vztahu k němu budou po ratifikaci prezidentské mezinárodní smlouvy (poznámka pod čarou č. 1) určité garance zakotveny na dvou - vnitrostátní i mezinárodní - úrovních, zatímco ve vztahu k jiným srovnatelným subjektům budou tytéž garance poskytovány jenom na jedné - vnitrostátní - úrovni ve formě zákona. S tímto názorem nesouhlasíme.
6. Odlišná právní forma garancí (resp. zdvojení těchto garancí na mezinárodní a vnitrostátní úrovni u části dotčených církví a náboženských společností) bez dalšího nezakládá nerovné zacházení v rozporu s posledním krokem testu náboženské a názorové neutrality podle čl. 2 odst. 1 Listiny nebo se zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Vedou nás k tomu následující důvody.
7. Připomínáme, že rovnost neexistuje sama o sobě, ale vždy v souvislosti s jinými hodnotami či lidskými právy (Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 313). To je dáno mj. tím, že rovnost "je typicky ‚výkladovou' hodnotou, která předtím, než je vážena a balancována proti jiným hodnotám, musí nejdřív být vyložena a nabýt tvaru" (Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. (eds.). Rovnost a diskriminace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6).
8. Ve standardním testu diskriminace Ústavní soud posuzuje, zda a) jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, b) je ve věci dán některý z podezřelých diskriminačních důvodů, c) je se srovnatelnými subjekty zacházeno odlišně na základě tohoto podezřelého důvodu, d) jde odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene nebo odepřením dobra, a e) je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173].
a) První krok testu diskriminace
9. V rámci prvního kroku testu je nutno nejdřív určit, kdo nebo co má být srovnáváno, a následně posoudit, zda jde o subjekty nacházející se ve srovnatelném postavení. Jde-li o otázky odnětí oprávnění k výkonu zvláštních práv podle § 7 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o církvích"), na které nynější nález naráží, je podle nás nutno srovnávat řecko- a římskokatolickou církev na straně jedné a další církve a náboženské společnosti s příslušnými oprávněními k výkonu zvláštního práva na straně druhé. Současně však podotýkáme, že již na tomto místě by mohlo být racionálně namítáno, že pro účely posouzení ústavní přípustnosti "dvojího" zakotvení určitých garancí ve vnitrostátním i mezinárodním právu se řecko- a římskokatolická církev nenacházejí ve srovnatelném postavení s dalšími církvemi a náboženskými společnostmi, neboť jako jediné disponují subjektem mezinárodního práva se způsobilostí uzavírat mezinárodní smlouvy.
b) Druhý krok testu diskriminace
10. V rámci druhého kroku se zkoumá, zda je dán některý z podezřelých diskriminačních důvodů. Náboženství coby jeden z diskriminačních důvodů výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny by tímto podezřelým důvodem bezpochyby bylo (nález sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 106; obdobně srov. Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář, s. 332 a 333).
c) Třetí a čtvrtý krok testu diskriminace
11. V rámci třetího a čtvrtého kroku se posuzuje, zda je se srovnatelnými subjekty zacházeno odlišně a zda jim jde toto odlišné zacházení k tíži. Již v těchto krocích shledáváme kámen úrazu nynějšího nálezu. Nález ve své podstatě naráží na to, že obě katolické církve by měly totéž právo garantováno na dvou úrovních (vnitrostátní a mezinárodní), zatímco zbylé církve a náboženské společnosti by jej měly zaručeno "pouze" zákonem na vnitrostátní úrovni. Toto "zdvojení" ve vztahu ke katolické církvi však nejde ostatním relevantním církvím a náboženským společnostem k tíži, neboť má čistě formální povahu, jež se neprojevuje v tom, jak je s těmito církvemi a náboženskými společnostmi skutečně (substantivně) zacházeno.
12. Ostatně situace, kdy jsou srovnatelným skupinám stejná práva garantována různými právními instrumenty s různou právní silou či rigiditou, aniž by to bylo považováno za diskriminační, nejsou v českém právním řádu nijak výjimečné. S touto situací se lze běžně setkat v oblasti unijního práva a dokonce i v oblasti mezinárodních smluv tvořících součást právního řádu České republiky. Pro ilustraci lze poukázat na Úmluvu Mezinárodní organizace práce o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách (č. 128), vyhlášenou pod č. 416/1991 Sb., která poměrně extenzivně upravuje, kdo a za jakých podmínek má mít nárok na tu kterou sociální dávku; tutéž problematiku upravuje na vnitrostátní úrovni mj. zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Jelikož ale uvedená úmluva a zákon nemají stejný rozsah, ve vztahu k jedné části osob a situací jsou tatáž práva garantována na dvou úrovních (zákonné i mezinárodní), zatímco ve vztahu k druhé části osob a situací jsou garantována pouze na jedné úrovni. Nikoho ale doposud nenapadlo, že by snad tento rozdíl ve formě a rigiditě zakotvení určitých práv byl sám o sobě ústavně problematický [nález sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ze dne 25. 6. 2025 (256/2025 Sb.), body 102 až 120]. Stejné závěry lze vyslovit i ve vztahu k řadě dalších úmluv Mezinárodní organizace práce, jimiž je Česká republika vázána [např. ve vztahu k Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), vyhlášené pod č. 461/1991 Sb.; Úmluvě o lékařském vyšetření způsobilosti mladistvých k zaměstnání pod zemí v dolech (č. 124), vyhlášené pod č. 25/1981 Sb.; Úmluvě o lékařském vyšetření způsobilosti dětí a mladistvých k zaměstnání neprůmyslovými pracemi (č. 78), vyhlášené pod č. 24/1981 Sb., a mnoha dalším].
13. V žádném z uvedených případů doposud nikdo z dobrých důvodů netvrdil, že by snad samotná mezinárodněprávní forma určitých garancí zakládala protiústavní nerovné zacházení jdoucí k tíži osob, na něž ta která mezinárodní smlouva nedopadá. Nevidíme důvod, proč je tak činěno pouze ve vztahu ke konkordátní smlouvě.
d) Pátý krok testu diskriminace
14. I kdybychom snad připustili, že onen dvojí režim jde k tíži těch, na něž mezinárodní záruka nedopadá, je uvedená odlišnost zdůvodnitelná právě povahou dané mezinárodní smlouvy (tj. konkordátu). Má-li mít mezinárodní smlouva nějaký obsah, z povahy věci bude zakotvovat odlišný režim. A to, že se onen odlišný režim bude lišit podle kritéria vyznání, je opět objektivním důvodem spočívajícím v mezinárodní subjektivitě Svatého stolce.
15. Odkazuje-li většina na odlišné stanovisko soudců Holländera a Malenovského k nálezu Pl. ÚS 6/02, je nutno z daného stanoviska citovat celou pasáž, které se nález dovolává: "Mezinárodně právní osobnost Svatého stolce je podstatným odlišujícím znakem katolické církve v poměru k ostatním církvím. Klade se proto otázka, zda a v jaké míře mají být obecná pravidla v zákoně č. 3/2002 Sb. na katolickou církev uplatněna. Rozdíly náboženství nejsou důvodem k různému zacházení z hlediska základních práv a svobod (čl. 3 odst. 1 Listiny). Rovnost však není absolutní kategorií. Rozdílné zacházení je přípustné, je-li založeno na objektivních a rozumných důvodech. Skutečnost, že Svatý stolec je subjektem mezinárodního práva, který ČR uznala, je nepochybně "objektivním" důvodem k odlišnému zacházení s katolickou církví v různých otázkách upravených zákonem č. 3/2002 Sb. Svědčí o tom např. i § 106 odst. 2 Ústavy ČSR z r. 1920, jenž připouštěl odchylky od zásady rovnosti, pokud je "dovoluje mezinárodní právo". Jinými slovy, pokud bude platně uzavřena Smlouva mezi ČR a Svatým stolcem o úpravě vzájemných vztahů, může tento mezinárodně právní instrument upravit ve vztahu ke katolické církvi různé otázky upravené obecně v zák. č. 3/2002 Sb. odlišným způsobem od něj. S využitím čl. 10 Ústavy ve znění úst. zákona č. 395/2001 Sb. se pak použije speciální úprava smluvní, nikoli obecná zákonná (lex specialis)".
16. Většina vychází z toho, že požadavek "rozumnosti" a zejména "přiměřenosti" odlišného zacházení, s nímž pracuje shora uvedené stanovisko (bod 162 nálezu), není v posuzované věci naplněn. Je však otázkou, v jaké podobě by měl být konkordát vlastně sjednán, aby tomu tak bylo. Většina totiž např. již samotnou záruku institutu zpovědního tajemství v konkordátu považuje za neústavní ("přístup k právu na zpovědní tajemství bez ohledu na splnění zákonných podmínek upravených v zákoně o církvích" - bod 192). Pomineme-li tedy spor o absolutní ochranu zpovědního tajemství, je jako neústavní shledávána pouhá záruka institutu zpovědního tajemství, a to jen proto, že se Česká republika zavázala určitý aspekt náboženské svobody plynoucí z čl. 15 a 16 Listiny chránit též mezinárodní smlouvou.
17. Konkordát je smlouvou zcela specifickou a nelze odhlédnout od historického vývoje vedoucího k současnému faktickému i právnímu stavu, tj. mezinárodní subjektivity Svatého stolce. Ztotožňujeme se s citovaným odlišným stanoviskem v tom, že tato mezinárodní subjektivita je "nepochybně objektivním důvodem k odlišnému zacházení s katolickou církví v různých otázkách upravených zákonem č. 3/2002 Sb.". Ani nález s tímto závěrem výslovně nepolemizuje, navazuje až na tezi následující, že ono odlišné zacházení musí být zároveň rozumné a přiměřené. Nález tak sice rétoricky nebrání tomu, aby byla konkordátní smlouva uzavřena, ovšem zůstává otázkou, jaká práva a povinnosti by mohla zakotvovat, aby nenarazila na přísné požadavky tohoto nálezu. Obáváme se, že v podstatě žádné. Neústavnost je spatřována již v tom, že mezinárodní smlouva garantuje konkrétní právo "bez ohledu na splnění zákonných podmínek upravených v zákoně o církvích". Není však zřejmé, v čem je spatřována ona nepřiměřenost či nerozumnost (v důsledku tedy neústavnost) odlišného zacházení, pokud nemá plynout jen z existence nadzákonné regulace (mezinárodní smlouvy) samotné. Jinými slovy není zřejmé, zda vůbec může existovat "rozumné" a "přiměřené" odlišné zacházení založené konkordátem, je-li neústavnost dovozována již z pouhého faktu, že je určitý institut náboženské svobody garantován právě konkordátem.
18. Pokud je varianta smluvního zakotvení konkrétních práv plynoucích ze svobody vyznání nálezem spojována s rizikem diskriminačního přístupu jen proto, že smlouva stanoví cokoli odlišně od zákonné regulace ("bez ohledu na splnění zákonných podmínek"), pak Ústavní soud ponechává jiným složkám moci veřejné pouze varianty 1) sjednat konkordátní smlouvu bez obsahu (bez práv a povinností) či 2) nesjednat. Otázkou je, zda to není v systému dělby moci málo. Máme za to, že je.
II.
Článek 4 odst. 1 konkordátní smlouvy (zpovědní tajemství)
II. 1.
Skutečný obsah a význam čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy
19. Nález považuje za rozporný s ústavním pořádkem mj. čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy. Odůvodnění stojí především na tom, že čl. 4 odst. 1 jasně zakotvuje "absolutně neporušitelné" zpovědní tajemství "bez jakýchkoliv výluk či výjimek" (bod 182), které státu zakládá negativní závazek, jehož přímá aplikace by po ratifikaci konkordátní smlouvy "vylučovala použití § 367 trestního zákoníku na duchovní katolické církve, tedy dále se již na ně neuplatní povinnost překazit trestný čin. Stanoví-li čl. 4 odst. 1 bezvýjimečně a bezpodmínečně, že stát "uznává zpovědní tajemství", nelze již po duchovních katolické církve pod hrozbou trestněprávního postihu jakkoli vynucovat, aby podle § 367 trestního zákoníku sdělovali státním orgánům informace chráněné zpovědním tajemstvím" (bod 189). Podle nálezu je přitom nutno odmítnout vysvětlení vlády, že z důvodu nesouhlasu smluvních stran jak s formulací zakotvující absolutní zpovědní tajemství (ze strany České republiky), tak s formulací odkazující na podmínky stanovené právním řádem České republiky (ze strany Svatého stolce), byla přijata kompromisní formulace, která nijak nevymezuje přesný rozsah zpovědního tajemství.
20. S těmito závěry nesouhlasíme. Chybnost uvedené argumentace se ukáže při podrobnější analýze toho, jaké závazky a z jakých důvodů čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy zakotvuje.
21. Ještě předtím je však nutno ve stručnosti nastínit relevantní výkladová pravidla podle Vídeňské úmluvy, jak jsou chápána a používána zejm. Mezinárodním soudním dvorem (dále též "MSD"). Prvním a základním pravidlem interpretace mezinárodních smluv podle čl. 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy je, že "musí být především založena na textu smlouvy" [viz např. rozsudek MSD ve věci Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad) ze dne 3. 2. 1994, bod 41; rozsudek MSD o jurisdikci a přípustnosti ve věci Maritime Delimitation and Territorial Questions Between Qatar and Bahrain (Qatar/ Bahrain) ze dne 15. 2. 1995, bod 33]. Výrazy použité v mezinárodní smlouvě musejí být vykládány v dobré víře, ve svém obvyklém významu a s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy. Text smlouvy je přitom považován za věrné vyjádření skutečného společného úmyslu stran (viz např. rozsudek MSD o jurisdikci a přípustnosti ve věci Maritime Delimitation, cit. výše, poslední věta bodu 41; obdobně viz např. David, V., Sladký, P. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. 3. vyd. Praha: Leges, 2022, s. 105 až 106). Správnost gramatického výkladu je zpravidla ověřována pomocí srovnání s obdobnými mezinárodními smlouvami [viz např. rozsudek MSD o předběžných námitkách ve věci Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America) ze dne 12. 12. 1996, druhý pododstavec bodu 27 a druhý a třetí pododstavec bodu 28] a analýzy přípravných prací (viz např. rozsudek MSD ve věci Oil Platforms, cit. výše, bod 29; rozsudek MSD ve věci Territorial Dispute, cit. výše, body 55 a 56).
22. Pokud mezi smluvními stranami nebylo možné dosáhnout shody na zahrnutí určitého výrazu do mezinárodní smlouvy, který v důsledku toho nebyl do mezinárodní smlouvy vtělen, nelze do ní tento výraz "dointerpretovat" pouze na základě vůle jedné ze stran [viz např. rozsudek MSD ve věci Arbitral Award (Guinea-Bissau v. Senegal) ze dne 12. 11. 1991, body 54 až 56]. Mezinárodní soudní dvůr současně připomněl, že opuštění formulace odpovídající výkladu podanému jednou ze smluvních stran neznamená, že příslušné ustanovení je nutno vykládat v souladu s výkladem učiněným druhou smluvní stranou (rozsudek MSD ve věci Maritime Delimitation, cit. výše, třetí pododstavec bodu 41, v němž konkrétně stojí: "The Court is unable to see why the abandonment of a form of words corresponding to the interpretation given by Qatar ... should imply that they must be interpreted in accordance with Bahrain's thesis."). To přirozeně odpovídá základnímu pravidlu, že pro interpretaci bilaterálních mezinárodních smluv je rozhodné to, v jakém rozsahu došlo k průniku vůlí obou smluvních stran, jak je vyjádřen v přijatém textu smlouvy. Lapidárně řečeno, má se za to, v mezinárodní smlouvě je zakotveno pouze to, na čem se strany shodly, že v ní má být zakotveno, a nic víc.
23. Nález na základě přípravných prací (travaux préparatoire) ve své podstatě správně shrnuje, že mezi odmítnutými formulacemi týkajícími se zpovědního tajemství byly jak návrhy Svatého stolce zahrnující absolutní (nedotknutelné, neprolomitelné apod.) zpovědní tajemství, tak návrhy České republiky podmiňující jeho rozsah podmínkami stanovenými českým právním řádem. Dovozuje z toho ale nesprávné závěry. Je proto vhodné nastínit vývoj negociačního procesu.
24. Na jedné straně je evidentní, že v prvotním českém návrhu konkordátní smlouvy z května 2023 nebylo zahrnuto ustanovení týkající se zpovědního tajemství. Taktéž je pravdou, že se neprosadila první sloučená verze konkordátní smlouvy po společném jednání pracovní skupiny ze dne 30. 11. 2023, jejíž součástí bylo mj. ustanovení, že "Česká republika uznává zpovědní tajemství a povinnost mlčenlivosti osob pověřených duchovní službou za podmínek stanovených právním řádem České republiky", ani sloučená verze po jednání pracovní skupiny ze dne 29. 2. 2024, jejíž součástí bylo mj. ustanovení, že "Česká republika uznává zpovědní tajemství. Podrobnosti stanoví zákon."
25. Na straně druhé je však z přípravných prací evidentní i to, že Česká republika odmítla návrhy Svatého stolce, aby bylo v konkordátní smlouvě zakotveno absolutní (neprolomitelné, neporušitelné apod.) zpovědní tajemství. Konkrétně z nich jasně plyne, že česká strana odmítla již první protinávrh konkordátní smlouvy z října 2023, jenž mj. obsahoval ustanovení, že "Česká republika uznává, že svátostné tajemství je nedotknutelné, a zaručuje i v soudní oblasti právo zpovědníka zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s udělováním svátosti smíření." Taktéž odmítla druhý protinávrh Svatého stolce ze dne 4. 1. 2024, dle něhož mj. "Česká republika uznává neporušitelnost zpovědního tajemství, tj. svátostné pečeti." Do třetice odmítla i sloučenou verzi po jednání pracovní skupiny ze dne 31. 1. 2024, podle které "Česká republika uznává neporušitelnost zpovědního tajemství."
26. Tento vývoj negociačního procesu vedl k tomu, že ve čtvrté (po jednání ve dnech 27. a 28. 5. 2024), páté (po jednání dne 24. 6. 2024) a nakonec i šesté (po jednání dne 3. 7. 2024) sloučené verzi znění konkordátní smlouvy se objevuje pouze současné znění čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy, podle něhož "Česká republika uznává zpovědní tajemství." Jinými slovy, tato kompromisní formulace byla ve své současné podobě předmětem celkem tří společných jednání pracovní skupiny. Její přijetí tak nebylo ani dílem náhody, ani výsledkem nepromyšlených změn na poslední chvíli, jak se snaží naznačovat nynější nález. Právě naopak.
27. Již vládní směrnice pro expertní jednání o návrhu konkordátní smlouvy totiž vymezovala mantinely toho, co je Česká republika ochotna akceptovat a co nikoliv. Mimo jiné v ní stálo, že "uplatňuje se zde svrchovanost zákona a žádné náboženské či církevní předpisy (např. kanonické právo) nemohou právnímu řádu České republiky konkurovat nebo dokonce mít před ním přednost", resp. že "limity pro jednání jsou dány výše uvedenými zásadami a těmito body: - nepřipouštějí se jakékoliv náznaky přednosti kanonického práva před právním řádem České republiky; - nepřipouští se jakékoliv zpochybněni suverenity České republiky; - zásahy do právního řádu České republiky se připouštějí pouze v zájmu dosažení kompromisu s druhou stranou, a to pouze v rámci výše uvedených zásad smluvní úpravy". Jak je patrno z výše uvedeného, toto základní vymezení limitů, za které Česká republika odmítla při sjednávání konkordátní smlouvy jít, se pak vinulo jako červená nit celým negociačním procesem.
28. Nejpřesnější popis toho, co smluvní strany chtěly zakotvit a zakotvily v čl. 4 odst. 1, pak poskytují písemné podklady, které byly předloženy vládě a Parlamentu v souvislosti se sjednáním konkordátní smlouvy (dokumenty č. 12, 13 a 17 přípravných prací).
29. V dokumentu nazvaném "Zpovědní tajemství - stručné vysvětlení" (č. 12) je podrobně vysvětleno, že "Svatý stolec ze svých vlastních důvodů trval na začlenění zpovědního tajemství do Smlouvy. Podle kanonického práva je zpovědní tajemství absolutní, tj. kněz by neměl informovat další osoby o ničem, co zaznělo při zpovědi. Současný český právní řád upravuje ve vztahu ke zpovědnímu tajemství výjimku z oznamovací povinnosti (§ 368 trestního zákoníku), tedy v souvislosti se skutkem, který se již stal, ale nikoli z nepřekažení trestného činu (§ 367 trestního zákoníku), tj. ze skutku, který je teprve plánován. S ohledem na to Smlouva pouze konstatuje, že uznává zpovědní tajemství, ale neupravuje rozsah tohoto práva, čili nevylučuje, aby české právo nadále uplatňovalo limity zpovědního tajemství. Je to dobře patrné ze srovnání s obdobnými ustanoveními některých dalších smluv Svatého stolce, které stanoví, že zpovědní tajemství je absolutní či nedotknutelné." V odpovědi na jednu z navazujících otázek je nad rámec toho doplněno, že s ohledem na neshodu smluvních stran ohledně rozsahu zpovědního tajemství byla "jako kompromis ... nalezena varianta s pouhým konstatováním uznání zpovědního tajemství bez toho, aniž by byl řešen jeho rozsah. To znamená, že Smlouva neupravuje zpovědní tajemství jako absolutní či nedotknutelné, ale z druhé strany ani neodkazuje na podmínky podle českého práva (obojí by znamenalo vymezení rozsahu zpovědního tajemství)."
30. V navazujícím dokumentu (č. 13) jsou uvedeny příklady obdobných mezinárodních smluv, jež zakotvují absolutní zpovědní tajemství a jimž se Česká republika cíleně a vědomě od počátku negociačního procesu vyhýbala. Kupříkladu čl. 8 odst. 1 smlouvy se Slovenskem stanovuje, že "zpovědní tajemství je nedotknutelné. Nedotknutelnost zpovědního tajemství zahrnuje právo odmítnout vypovídat před státními orgány Slovenské republiky." Ustanovení čl. 7 smlouvy s Lotyšskem stanovuje, že "pečeť svátostné zpovědi se uznává za nedotknutelnou. Nikdo nesmí nikdy vyslýchat katolického kněze ve věcech spojených se zpovědním tajemstvím, i kdyby tento kněz vystupoval jako svědek nebo strana před občanským soudem." Podle čl. 8 smlouvy s Litvou platí, že "Litevská republika zaručí nedotknutelnost tajemství spojeného se svátostnou zpovědí, i když je kněz povolán jako svědek nebo se má účastnit soudního řízení." Dle čl. 5 smlouvy s Portugalskem "osoby pověřené duchovní péčí nesmějí být vyslýchány soudci nebo jinými orgány o skutečnostech a věcech, o nichž se dozvěděly z titulu své služby." Dále podle čl. 8 odst. 2 smlouvy s Chorvatskem platí, že "v každém případě tajemství ze zpovědi je nedotknutelné." Smlouvy s Rakouskem a Německem taktéž obsahují ustanovení o tom, že osoby pověřené duchovní péčí "nesmějí být soudními ani jinými orgány požádány o poskytnutí informací" o skutečnostech, "o nichž se dozvěděly v rámci mlčenlivost spojené s jejich duchovním úřadem" (čl. XVIII smlouvy s Rakouskem), resp. "které jim byly svěřeny při výkonu duchovní péče a které proto spadají pod tajemství jejich duchovního úřadu" (čl. 9 smlouvy s Německem). Právě tyto formulace přitom z pohledu České republiky představovaly onu jasnou nepřekročitelnou mez procesu sjednávání konkordátní smlouvy.
31. Také z předkládací zprávy pro Parlament (č. 17) plyne, že "článek 4 se týká zpovědního tajemství. ... konstatování ohledně uznávání zpovědního tajemství odráží současný stav upravený § 367 a § 368 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a § 127 č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů."
32. Na tutéž skutečnost nakonec poukazovala ve svých vyjádřeních k návrhu na posouzení souladu konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem i vláda, podle které "není pravdou, že by smlouva garantovala ‚neprolomitelné' zpovědní tajemství." Po srovnání čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy se shora uvedenými smlouvami Svatého stolce s Chorvatskem, Litvou, Lotyšskem apod. zdůraznila, že "naproti tomu v čl. 4 odst. 1 Smlouvy se pouze konstatuje, že Česká republika zpovědní tajemství uznává. Obdobně konstatování, že Česká republika např. uznává svobodu projevu, neznamená, že je tato svoboda absolutní či neomezitelná" (body 19 až 21 prvního vyjádření vlády). K tomu vláda dodala, že pokud jde mj. o povinnost duchovního překazit trestný čin podle § 367 trestního zákoníku, "Smlouva ve vztahu ke zpovědnímu tajemství pouze konstatuje, že uznává zpovědní tajemství, ale neupravuje rozsah tohoto práva, čili žádným způsobem nevylučuje, aby české právo nadále uplatňovalo limity zpovědního tajemství. Je to dobře patrné ze srovnání s obdobnými ustanoveními některých dalších smluv Svatého stolce s jinými státy, které stanoví, že zpovědní tajemství je absolutní či nedotknutelné" (bod 44, jakož i s ním související body 38 až 43 vyjádření vlády).
33. Podpůrně lze poukázat také na vyjádření České biskupské konference (dále též "ČBK"). Ačkoli jde jenom o jednoho z adresátů konkordátní smlouvy (ČBK je totiž evidovanou církevní právnickou osobou podle zákona o církvích a současně statutárním orgánem Církve římskokatolické), nikoli o její smluvní stranu, její vyjádření dokreslují, jak byl sporný čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy vnímán ze strany církví a náboženských společností. ČBK k tomuto ustanovení výslovně uvedla, že "i nadále platí, že řešení otázky, na které osoby se vztahuje zákonná povinnost překazit trestný čin nebo jej oznámit, je i nadále v moci vnitrostátního zákonodárce." Nynější nález přitom obsah vyjádření České biskupské konference vykládá zavádějícím způsobem a opomíjí ty pasáže vyjádření, jež nesedí do narativu, tedy že ČBK prosazovala prolomení zákonné povinnosti duchovních překazit trestný čin (§ 367 trestního zákoníku) pomocí konkordátní smlouvy.
34. Všechny shora uvedené skutečnosti mají zásadní význam pro určení skutečného obsahu čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy a potažmo pro posouzení správnosti závěrů vyslovených ve výroku II. a v navazujících bodech 177 až 194 odůvodnění nynějšího nálezu.
35. Jak bylo v obecné rovině uvedeno výše, každá správná interpretace mezinárodní smlouvy musí být především založena na textu smlouvy, který je nutno vykládat v dobré víře a ve svém obvyklém významu. Již od prvního pohledu na znění čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy je přitom zřejmá nejen absence dovětku o uznání zpovědního tajemství v rozsahu stanoveném právním řádem České republiky, ale také absence jakékoliv zmínky o neprolomitelnosti, neporušitelnosti nebo absolutnosti zpovědního tajemství (viz výše, body 25 a 30 tohoto odlišného stanoviska). Na záměrnou absenci jedné i druhé podmínky v čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy jasně poukazují také přípravné práce (viz výše, body 21 až 28 tohoto odlišného stanoviska).
36. Není nám zřejmé, jakou formou gramatického výkladu mohla většina pléna dospět k závěru, že jazykové vyjádření výrazů použitých v čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy nenechává žádný prostor pro pochybnosti a logicky vede k závěru, že "přímá aplikace konkordátní smlouvy by po její ratifikaci vylučovala použití § 367 trestního zákoníku na duchovní katolické církve, tedy dále se již na ně neuplatní povinnost překazit trestný čin. Stanoví-li čl. 4 odst. 1 bezvýjimečně a bezpodmínečně, že stát "uznává zpovědní tajemství", nelze již po duchovních katolické církve pod hrozbou trestněprávního postihu jakkoli vynucovat, aby podle § 367 trestního zákoníku sdělovali státním orgánům informace chráněné zpovědním tajemstvím" (bod 189 nálezu). Tento výklad totiž nepodporuje ani text čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy (srov. rozsudek MSD ve věci Territorial Dispute, cit. výše, bod 41; rozsudek MSD o jurisdikci a přípustnosti ve věci Maritime Delimitation, cit. výše, bod 33), ani přípravné práce (srov. rozsudek MSD ve věci Territorial Dispute, cit. výše, body 55 a 56; rozsudek MSD ve věci Oil Platforms, cit. výše, bod 29) a nakonec ani srovnání s obdobnými mezinárodními smlouvami (rozsudek MSD ve věci Oil Platforms, cit. výše, body 27 a 28) (poznámka pod čarou č. 2).
37. S ohledem na judikaturu Mezinárodního soudního dvora rovněž neplatí, že odmítnutí formulace preferované Českou republikou automaticky znamená akceptaci formulace preferované Svatým stolcem, resp. spíše kanonickým právem (rozsudek MSD ve věci Maritime Delimitation, cit. výše, bod 41). Nynější nález však stojí přesně na tomto chybném úsudku (bod 187 nálezu).
38. Většina pléna tudíž do čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy nepřípustným způsobem "dointerpretovala" výrazy, které v něm již od pohledu nejsou obsaženy (srov. rozsudek MSD ve věci Arbitral Award, cit. výše, body 54 až 56). Ve svém důsledku tím byl upřednostněn výklad preferovaný Svatým stolcem (respektive kanonickým právem), který česká strana od počátku negociačního procesu odmítala, a současně zcela potlačena vůle České republiky.
39. V podstatě jediným argumentem většiny pléna v tomto ohledu je srovnání textu čl. 4 odst. 1 a 2 konkordátní smlouvy, z něhož je dovozováno, že pokud jedno ustanovení odkaz na právní řád odkazuje a druhé nikoli, tak to druhé "logicky" zakotvuje absolutní zpovědní tajemství (bod 182 nálezu). To však bez zohlednění dalších okolností nestačí. Tato ustanovení se liší nejen v (ne)zakotvení odkazu na právní řád, ale celkově ve své formulaci ("Česká republika uznává..." v prvním odstavci vs. "pastorační pracovníci mají právo..." ve druhém odstavci), obsahu či (ne)zakotvení konkrétních závazků či práv konkrétní skupiny osob. Nález je tudíž i v této části postaven na argumentaci, která se - metaforicky řečeno - dívá pouze na jednu stranu rovnice, a i to neúplným způsobem. S tímto postupem se nemůžeme ztotožnit.
40. Nad rámec toho lze poznamenat, že pokud se nález odvolává v bodě 187 na komuniké Svatého stolce coby důkaz vůle jedné ze stran konkordátní smlouvy (Svatého stolce), jde o překvapivý argument. Toto komuniké nebylo předloženo některou ze stran, ale nalezeno samotným Ústavním soudem na internetu. Ústavní soud neučinil pokus o ověření vůle Svatého stolce a neumožnil účastníkům nynějšího řízení vyjádřit se k tomuto komuniké, neboť je ani neinformoval o tom, že jej hodlá při svém rozhodování zohlednit. Většina proto postupovala přesně tím způsobem, který Ústavní soud setrvale vyčítá obecným soudům (srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 2349/24 ze dne 30. 7. 2025; nález sp. zn. II. ÚS 798/25 ze dne 22. 7. 2025; nález sp. zn. I. ÚS 2003/24 ze dne 7. 11. 2024 a mnoho dalších). Rovněž nám není zřejmé, z čeho většina dovozuje, že okolnosti uzavření mezinárodní smlouvy nejsou předmětem dokazování, jelikož praxe mezinárodních soudů a odborná literatura poukazují na opak [přiměřeně srov. např. rozsudek MSD ve věci Frontier Dispute (Burkina Faso/ Mali) ze dne 22. 12. 1986, bod 147, a příslušné části vyjádření stran sporu; Devaney, J. Evidence: International Court of Justice (ICJ). Max Planck Encyclopedia of Public International Law, zejm. marg. 10 a 18]. Navíc ať už by to bylo s těmito názory Svatého stolce jakkoliv, mohly by představovat nanejvýš důvod pro iniciaci diplomatických jednání mezi Českou republikou a Svatým stolcem podle čl. 14 konkordátní smlouvy. V žádné myslitelné variantě nepředstavují důvod pro prolomení vůle České republiky. (poznámka pod čarou č. 3)
41. Máme proto za to, že čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy nezakotvuje absolutní (neprolomitelné, neporušitelné apod.) zpovědní tajemství. Pokud by většina pléna vykládala uvedené ustanovení v souladu s vůlí stran, jak byla vyjádřena v textu smlouvy, nemohla by dospět k závěru o tom, že vylučuje použití § 367 trestního zákoníku na duchovní katolické církve. Jediným negativním závazkem, který z tohoto ustanovení pro Českou republiku plyne, je závazek zcela neodstranit institut zpovědního tajemství ze svého právního řádu (což by beztak bylo problematické z pohledu čl. 16 odst. 1 Listiny a čl. 9 Úmluvy).
II. 2.
Nerovnost plynoucí z čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy
42. Závěr o protiústavnosti čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy stojí ve svém základu na nesprávné premise, že je v něm zakotveno absolutní zpovědní tajemství, s čímž z výše uvedených důvodů nesouhlasíme. Máme za to, že již samotná skutečnost, že konkordátní smlouva nezakotvuje absolutní zpovědní tajemství, nabourává další navazující argumenty většiny, které proto nemohou obstát. Každopádně považujeme za důležité vyjádřit se i k těmto navazujícím argumentům.
43. Současně podotýkáme, že většina pléna podle nás v této části vykládá ústavní pořádek prostřednictvím podústavního práva, což považujeme za metodologicky nesprávný přístup, který Ústavní soud opakovaně odmítl. Neudržitelnost tohoto způsobu určování obsahu ústavního pořádku lze ilustrovat na tom, že pokud by se běžný zákonodárce rozhodl jakkoliv změnit zákonnou koncepci zvláštních práv podle zákona o církvích (např. by se rozhodl vrátit k modelu předchozího zákona č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, nebo zvolil úplně jiný model), zmizel by i většinou tvrzený důvod rozporu čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem.
a) Nerovná aplikace § 367 trestního zákoníku na katolické a nekatolické církve a náboženské společnosti
44. Pokud jde o tvrzenou nerovnost mezi katolickými a nekatolickými církvemi a náboženskými společnostmi (bod 191 nálezu), argumentace většiny pléna vychází z myšlenky, že čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy je neústavní nikoli proto, že rozšiřuje zpovědní tajemství nad rámec zákona, ale proto, že tak v rovině "nadzákonné" činí nerovně. Jak ale bylo ukázáno výše, i po ratifikaci a vstupu konkordátní smlouvy v platnost by povinnost překazit trestný čin podle § 367 trestního zákoníku pod pohrůžku trestní sankce dopadala na všechny duchovní relevantních církví a náboženských společností [tj. jimž bylo přiznáno zvláštní právo podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích] bez rozdílu. Katoličtí duchovní by i nadále měli stejnou povinnost překazit trestný čin jako duchovní kterékoliv jiné relevantní církve a náboženské společnosti. Navíc "nadzákonnost" nebo "zdvojení" určitých garancí na vnitrostátní a mezinárodní úrovni bez dalšího nezakládají protiústavní nerovnost.
b) Nerovnost mezi advokátním a zpovědním tajemstvím
45. Nesouhlasíme rovněž s tvrzením o nerovnosti mezi zpovědním a advokátním tajemstvím (body 193 a 194 nálezu). I kdybychom odhlédli od všech shora uvedených závěrů, tato část odůvodnění vychází z problematické konstrukce, že advokátní tajemství je sekulárním protějškem zpovědního tajemství, pročež si zasluhuje stejnou ochranu a stejné zacházení. Smysl a účel obou povinností mlčenlivosti, stejně jako jejich právní základ, se liší. Za advokátem se chodí pro právní rady, nikoli pro útěchu a odlehčení špatnému svědomí. Pýcha, závist, lenost nebo smilstvo určitě budou velmi významnými prohřešky pro kněze, zatímco advokáta zajímat nebudou. Naopak u celé řady věcí může mít klient silný zájem na tom, aby byl jeho advokát vázán povinností mlčenlivosti, byť se nebude jednat o morálně problematické - natož trestněprávně relevantní - otázky (např. v oblasti duševního vlastnictví nebo obchodní soutěže). U zproštění povinnosti mlčenlivosti advokáta má význam souhlas klienta, u zpovědního tajemství nikoli. Advokátní tajemství tudíž není sekulárním protějškem zpovědního tajemství, a to ani právně, ani fakticky.
46. V české právní úpravě má každá z těchto povinností mlčenlivosti své zákonné zakotvení a vymezení: advokátní tajemství zejm. v § 21 zákona o advokacii, lékařské tajemství v § 51 zákona o zdravotních službách, zpovědní tajemství v zákoně o církvích. U každého z nich zákon stanovuje odlišný obsah a rozsah, odlišné podmínky jeho vzniku, trvání a prolomení, odlišné výjimky z něj atp. Totéž platí pro ústavní úroveň ochrany těchto práv - každé z nich spadá do rozsahu jiného základního práva a má jiné ratio. Zpovědní tajemství spadá do rozsahu svobody náboženství a víry podle čl. 16 odst. 1 Listiny a je omezitelné za podmínek stanovených v čl. 16 odst. 4 Listiny (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. 5 As 25/2005). Naopak advokátní tajemství plyne z práva na spravedlivý proces a soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 2 Listiny [nález sp. zn. II. ÚS 4071/19 ze dne 14. 10. 2020 (N 198/102 SbNU 251), bod 24] a je omezitelné za diametrálně odlišných podmínek (ibid., body 27 až 35).
47. Většina pléna přehlíží českou právní úpravu a vlastní judikaturu Ústavního soudu, kterou je tento soud - na rozdíl od zahraničních rozhodnutí - obecně vázán [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), část V. 2.], a místo toho se odvolává na nepřiléhavou zahraniční judikaturu.
c) Nerovnost při odnímání oprávnění k výkonu zvláštního práva uplatňovat zpovědní tajemství
48. Nález bez podrobnějšího odůvodnění dospívá také k závěru, že po ratifikaci konkordátní smlouvy by již nebylo možné na rozdíl od jiných církví a náboženských společností odejmout katolické církvi oprávnění k výkonu zvláštního práva podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích, resp. že toto odnětí by se v právní sféře katolické církve nijak neprojevilo. Většina tak spatřuje nerovnost mezi katolickými a nekatolickými církvemi a náboženskými společnostmi již v tom, v jakém prameni práva je zpovědní tajemství zakotveno (bod 192 nálezu). Přiznávání či odnímání oprávnění k výkonu zvláštních práv je však pouze institutem podústavního práva a je jednou z řady možností, jak v podústavním právu výkon náboženských svobod zajišťovat či omezovat. Optikou tohoto zákonného institutu však nelze posuzovat soulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem.
49. Jak jsme uvedli výše, rozdíl ve formě zakotvení určitých garancí (vnitrostátní versus mezinárodní) nepovažujeme za ústavně problematický. Na tomto místě se proto budeme nad rámec již uvedeného věnovat pouze specificky otázce, zda tento rozdíl ve formě nemůže nabýt problematických obrysů v oblasti odnímání zvláštních práv.
50. Především znovu připomínáme, že čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy z vůle smluvních stran nezakládá katolickým duchovním (resp. katolické církvi) žádné trvalé či nezrušitelné právo uplatňovat zpovědní tajemství, natož absolutní zpovědní tajemství. Jeho formulace se od čl. 4 odst. 2 konkordátní smlouvy, jenž mluví o právu pastoračních pracovníků, značně liší. Z obsahu konkordátní smlouvy je přitom zřejmé, že smluvní strany pečlivě rozlišovaly, kdy je právo přiznáno katolické církvi (např. čl. 2 odst. 3, čl. 6), kdy je přiznáno věřícím (např. první odstavce čl. 8 až 10), kdy jde o obecný požadavek na právní řád (např. čl. 1).
51. I kdybychom vyšli z interpretace většiny, že čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy zakotvuje zvláštní právo katolické církve uplatňovat zpovědní tajemství, lze pochybovat o tvrzení, že katolické církvi by po ratifikaci konkordátní smlouvy nebylo možné toto zvláštní právo odebrat. Jde o situaci jednoduše řešitelnou již na základě konkordátní smlouvy. Nabízí se možnost sjednání změny konkordátní smlouvy podle jejího čl. 15 (poznámka pod čarou č. 4) nebo možnost jednostranného vypovězení konkordátní smlouvy podle jejího čl. 16 odst. 3. Nadto, kdyby se katolická církev dopouštěla tak závažných prohřešků, jež by byly s to odůvodnit proporcionalitu odnětí oprávnění k výkonu zvláštních práv, bezpochyby by tím také porušila svou povinnost dbát právního řádu České republiky coby jednoho z esenciálních ustanovení konkordátní smlouvy. To by České republice umožnilo přistoupit mj. k částečnému nebo úplnému přerušení provádění konkordátní smlouvy podle čl. 60 odst. 1 ve spojení s odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy (přiměřeně srov. rozsudek německého Spolkového ústavního soudu ze dne 26. 3. 1957 sp. zn. 2 BvG 1/55, část D. - I., s. 334 a 335). I v krajně nepravděpodobném případě selhání všech jiných mechanismů a pojistek demokratického právního státu by pořád existovala "záchranná brzda" v podobě upřednostnění vnitrostátního ústavního pořádku před mezinárodněprávními závazky, včetně konkordátní smlouvy. Podle čl. 10 Ústavy totiž mají ratifikované mezinárodní smlouvy aplikační přednost pouze před zákonem, nikoli před ústavním pořádkem. Shrnuto a podtrženo, řecko- a římskokatolické církvi by i v takovém případě šlo bez větších komplikací odejmout oprávnění k výkonu zvláštního práva podle čl. 7 odst. 1 písm. e) zákona o církvích, jakož i jakéhokoliv jiného zvláštního práva. Orgány České republiky by v každé variantě měly k dispozici celou paletu ústavně konformních řešení. Nechápeme, proč nález předpokládá, že ani jedno z nich by nebylo využito.
52. Nakonec v zájmu úplnosti lze dodat, že na všechna ustanovení konkordátní smlouvy dotýkající se dílčích aspektů výkonu náboženské svobody (čl. 4 odst. 1 nevyjímaje) navíc dopadá obecná limitační klauzule podle čl. 1 odst. 2 konkordátní smlouvy, která vymezuje, za jakých podmínek může být výkon náboženské svobody omezen. Jde o prakticky totožné ustanovení, jaké se na vnitrostátní úrovni nachází v čl. 16 odst. 4 Listiny.
53. Máme proto za to, že čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy protiústavní nerovnost mezi církvemi a náboženskými společnostmi nezakládá.
III.
Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy (přístup ke kulturnímu dědictví církevních právnických osob)
54. Výrok III. a příslušná část odůvodnění nálezu (body 195 až 209) vycházejí z toho, že čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy umožňuje církevním právnickým osobám jednostranně a nad rámec zákona určovat podmínky přístupu ke kulturnímu dědictví katolické církve, především k církevním archivním fondům, pročež v rozporu s ústavním pořádkem. S tímto závěrem nesouhlasíme.
55. V první řadě podotýkáme, že většina pléna určuje obsah ústavního pořádku prostřednictvím podústavního práva, což je standardně odmítáno jako metodologicky nesprávný postup (z poslední doby viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 29/25 ze dne 17. 9. 2025, bod 11). Neudržitelnost této metody výkladu ústavního pořádku lze s jistou dávkou zjednodušení demonstrovat na tom, že pokud by se zákonodárce prostřednictvím prosté většiny v Parlamentu (nikoli ústavodárce prostřednictvím kvalifikované většiny) rozhodl jakkoliv změnit podústavní právní úpravu, implicitně by tím změnil také obsah ústavního pořádku, což však přípustné není (čl. 9 odst. 1 Ústavy; srov. také Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, V., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 106). V kontextu nyní posuzované věci to znamená, že pokud by se běžný zákonodárce rozhodl jakkoliv změnit zákon č. 499/2004 Sb. o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o archivnictví"), nebo obecněji koncepci zpřístupňování archiválií (což se ostatně stalo již několikrát), odpadl by jeden z klíčových argumentů většiny o rozporu čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem. Ani Listinu, ani konkordátní smlouvu tak nelze vykládat optikou podústavního práva (např. zákona o archivnictví), ale pouze vyložit autonomně a konfrontovat navzájem.
56. Dále považujeme za důležité připomenout, že pojem kulturní dědictví (bohatství) podle čl. 34 odst. 2 Listiny a ostatně ani podle čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy zahrnuje celou paletu kulturně či historicky významných statků, nikoli pouze archiválie. Rozsah i dopad těchto ustanovení je mnohem širší.
57. Ačkoli český právní řád a nakonec ani konkordátní smlouva pojem kulturního dědictví (bohatství) nijak nedefinuje, z judikatury, odborné literatury i relevantních mezinárodních smluv, které Česká republika ratifikovala, plyne, že jde o souhrn kulturních statků vytvořených člověkem v průběhu dějin. Pod tento pojem lze zařadit nejrůznější materiální statky (např. architektonická, sochařská či malířská díla, užité umění, prvky či struktury archeologické povahy atp.) a nemateriální statky (rozličná audio-vizuální díla, tradice a zvyklosti atp.), nikoli pouze písemnosti (Kühn, Z., Kratochvíl, J., Kmec, J., Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář, s. 1221 a násl.). (poznámka pod čarou č. 5) Jinými slovy, čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy nedopadá pouze na písemnosti a neupravuje pouze přístup k písemnostem, ale k celé paletě statků kulturního dědictví (bohatství). To je důležité i pro posouzení toho, co smluvní strany chtěly upravit a upravily ve sporném ustanovení konkordátní smlouvy a zda v něm zakotvily nepřiměřená omezení přístupu ke kulturnímu dědictví (bohatství) jdoucí nad rámec zákona.
58. Především zdůrazňujeme, že podle přípravných prací - a ostatně i podle samotné textace čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy - šlo o ustanovení, které bylo výlučně ve prospěch České republiky a které mělo za cíl rozšířit okruh zpřístupněných statků kulturního dědictví (bohatství) katolické církve. Zahrnutí tohoto ustanovení do konkordátní smlouvy požadovala Česká republika. To patrně bylo dáno tím, že katolická církev není, striktně vzato, povinna podle současné vnitrostátní právní úpravy umožnit přístup k celé paletě kulturně či historických významných statků (a to nejen archiválií), které má ve vlastnictví. U mnoha kulturně a historicky významných statků katolické církve neexistuje v současné době právní povinnost zpřístupnit je nebo je poskytnout zájemcům ke studiu. (poznámka pod čarou č.6) A proto ač tak katolická církev nezřídka sama dobrovolně činí, tuto povinnost v mnoha případech nemá a nic ji k tomu nenutí. Česká republika z toho důvodu usilovala o to, aby se okruh zpřístupněných statků rozšířil. Výsledkem této úspěšné snahy bylo zakotvení čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, jenž všem zájemcům o poznání kulturního dědictví katolické církve ve skutečnosti poskytuje práva nad rámec vnitrostátní právní úpravy.
59. Možnost církevních právnických osob stanovovat podmínky přístupu zájemců ke statkům kulturního bohatství (dědictví), které mají ve vlastnictví, přitom strany konkordátní smlouvy zjevně chápaly pouze ve smyslu stanovení různých provozních, technických, organizačních a jiných podobných podmínek. (poznámka pod čarou č. 7) S ohledem na širokou paletu statků kulturního bohatství, které se katolická církev rozhodla zpřístupnit, a na současnou vnitrostátní právní úpravu se stranám konkordátní smlouvy nelze divit, že se rozhodly ponechat církevním právnickým osobám možnost stanovovat podmínky přístupu.
60. Článek 7 odst. 4 konkordátní smlouvy z tohoto hlediska nepředstavoval pro církevní právnické osoby žádnou výjimku z povinností stanovených v českém právním řádu. Ostatně podle čl. 6 konkordátní smlouvy dbají církevní právnické osoby při své činnosti právního řádu České republiky. Jistě lze argumentovat, že i výjimka v čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy by tvořila součást právního řádu (bod 203 nálezu).
61. Povinnost dbát právního řádu znamená dbát též ústavního pořádku. Ostatně lze odkázat i na preambuli konkordátní smlouvy, v níž se Česká republika dovolává svého ústavního pořádku. I když by se konkordátní smlouva včetně čl. 7 odst. 4 stala součástí právního řádu, jak správně uvádí nález, nestává se součástí ústavního pořádku (srov. body 96 - 104 nálezu). Ačkoli nález uvádí, že "obecná povinnost podle čl. 6 se samozřejmě uplatní jen tehdy, pokud konkordátní smlouva ve zvláštním ustanovení nestanoví jinak" (bod 203 nálezu), nemáme za to, že by čl. 7 odst. 4 mohl obecnou podmínku čl. 6 zcela nahradit či negovat. Obecná povinnost "dbát právního řádu" se týká celého právního řádu, včetně ústavního pořádku a tam vymezených práv, resp. jejich limitů. Nemůže tak představovat výjimku z povinností "stanovených právním řádem", navzdory tomu, že dikci "za podmínek českého právního řádu" neobsahuje. Jiná situace by nastávala, pokud by byl čl. 7 odst. 4 formulován způsobem, který nepřipouští pochyby o tom, že jde o explicitní výluku protiústavně zasahující do některých základních práv (např. vyloučení přístupu ke kulturnímu bohatství konkrétním skupinám osob apod.). Takto však podmínka přístupu ke kulturnímu dědictví formulována není. Pouze stanovuje, že soukromá osoba (vlastník) má právo se podílet na podmínkách přístupu k jeho vlastnictví. Což je podmínka snadno ústavně konformně vyložitelná.
62. Pokud se podíváme na současnou vnitrostátní právní úpravu, zjistíme, že ochrana kulturního dědictví (bohatství) je zajišťována celou řadou zákonných a podzákonných předpisů. Mnoho z nich přitom upravuje otázky spojené s ochranou jednotlivých statků kulturního dědictví (bohatství), aniž by počítalo s tím, že tyto statky, jsou-li ve vlastnictví soukromých osob, musejí být zpřístupněny zájemcům o jejich poznání. Kupříkladu prohlášení nemovitosti za kulturní památku ještě neznamená, že její vlastník ji musí zpřístupnit veřejnosti (a to navíc bez možnosti určovat podmínky takového přístupu) nebo že stát ho k tomu může nutit. Jen stěží si lze představit, že by stát katolické církvi např. uložil, aby umožňovala neomezený přístup veřejnosti (co do otevíracích hodin nebo míst, do nichž lze vstupovat) do všech částí funkčního kláštera pouze proto, že jde o cennou kulturní památku. Podobně vlastnictví jakékoliv historicky či kulturně významné písemnosti ještě neznamená, že soukromý původce - a to dokonce ani soukromý původce podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona o archivnictví - ji musí bez omezení zpřístupnit veřejnosti nebo že ho k tomu stát může nutit. Ani zákon o archivnictví nedopadá na všechny historicky či kulturně hodnotné dokumenty a předměty, které by mohly spadat do rozsahu čl. 34 odst. 2 Listiny, ale pouze na ty, které definuje jako archiválie [§ 2 písm. f) zákona o archivnictví]. Pokud by stát nutil soukromoprávní původce k tomu, aby bezpodmínečně zpřístupnili všechny statky spadající pod kulturní dědictví (bohatství) ve smyslu čl. 34 odst. 2 Listiny, šlo by o zcela disproporční zásah do jejich základních práv, např. práva na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny [přiměřeně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 90/37 SbNU 241; 240/2005 Sb.), část VII.].
63. Zaměříme-li se na nálezem zmiňovaný zákon o archivnictví, právě z důvodu nutnosti vyvažovat právo na přístup ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 Listiny nebo svobodu vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny s jinými základními právy a veřejnými zájmy (např. u soukromoprávních původců s jejich právem na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny) tento zákon pečlivě rozlišuje mezi tím, zda jsou za archiválie vybírány dokumenty od veřejnoprávních nebo soukromoprávních původců (k nimž patří podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona o archivnictví také církve a náboženské společnosti) a potažmo zda jsou vybírány ve skartačním řízení nebo mimo skartační řízení.
64. Ve skartačním řízení jsou vybírány archiválie veřejnoprávních původců, případně také archiválie soukromoprávních původců (vč. církví), mají-li zřízený soukromý archiv (§ 7 odst. 1 zákona o archivnictví). U soukromoprávních původců mohou být archiválie vybírány ve skartačním řízení také tehdy, pokud o to výslovně požádají (§ 7 odst. 2 zákona o archivnictví). Jinými slovy, u soukromoprávních původců probíhá výběr archiválií ve skartačním řízení pouze tehdy, pokud k tomu projeví vůli buď tím, že si dobrovolně zřídí soukromý archiv (§ 56 an. zákona o archivnictví), nebo tím, že požádají o výběr konkrétních archiválií ve skartačním řízení. Naopak mimo skartační řízení jsou vybírány archiválie z dokumentů všech ostatních soukromoprávních původců, tj. všech těch, kteří neučinili některý z výše uvedených projevů vůle směřujících k umožnění výběru archiválií ve skartačním řízení [§ 11 odst. 1 písm. a) zákona o archivnictví]. Totéž platí pro výběr archiválií nabídnutých vlastníkem České republice nebo jinému zřizovateli veřejného archivu darem, ke koupi nebo do úschovy, což některé církve a náboženské společnosti také využívají [§ 11 odst. 1 písm. c) zákona o archivnictví]. Výběr archiválií podle odst. 1 písm. a) a c) se přitom zahajuje pouze na žádost původce či vlastníka dokumentů. S ohledem na výše uvedené lze proto shrnout, že soukromoprávní původci (vč. církví a náboženských společností) mají navzdory obecné povinnosti uchovávat dokumenty a umožnit výběr archiválií podle § 3 odst. 2 zákona o archivnictví větší volnost v tom, jaké dokumenty a jakým způsobem budou vybrány za archiválii, než si nynější nález uvědomuje.
65. Ostatně ani u těch soukromoprávních původců, kteří se dobrovolně rozhodnou zřídit soukromý archiv a obdrží akreditaci (což je samo o sobě kompenzováno poskytováním odborné pomoci, státních příspěvků na provoz apod. - § 56 zákona o archivnictví), neplatí, že nad nimi ztrácejí veškerou kontrolu nebo že je musejí zpřístupnit kdykoliv komukoliv. Zaprvé, již § 58 odst. 7 zákona o archivnictví a v návaznosti na něj vyhláška č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, předpokládají, že zřizovatel archivu vydá badatelský řád, v němž mj. vymezí podmínky přístupu k archiváliím. Vyhláška sice v příloze č. 3 uvádí vzorový badatelský řád, avšak ve svém § 16 odst. 2 současně výslovně uvádí, že archivy jej mohou rozšířit (nikoli zúžit) o "vlastní ustanovení, která vycházejí ze zvláštních podmínek archivu". Zadruhé, ve vztahu k církvím a náboženským společnostem § 57 písm. b) zákona o archivnictví výslovně počítá s tím, že "nahlížení do archiválií řídí tímto zákonem a vnitřním předpisem registrované církve nebo náboženské společnosti". Již samotný zákon tak předpokládá, že přístup k jejich archiváliím se bude řídit i vnitřním předpisem církve a náboženské společnosti. Ustanovení čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy by tuto koncepci nijak nenarušovalo.
66. Pokud čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy stanovuje, že "církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět svého studia", nijak to nezpřísňuje podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou, právě naopak. Již v současnosti jim vnitrostátní právní úprava umožňuje stanovovat podmínky přístupu k jejich kulturnímu dědictví, ač někdy šířeji a někdy úžeji. Tato vnitrostátní právní úprava je výrazem vůle zákonodárce nalézt přiměřenou rovnováhu mezi základním právem soukromoprávních původců např. na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny na straně jedné a právem ostatních osob na přístup ke kulturnímu bohatství (dědictví) podle čl. 34 odst. 2 Listiny a svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 Listiny. Závěry nálezu stran toho, jaká práva a povinnosti vnitrostátní právní úprava údajně zakotvuje, tuto rovnováhu naopak zásadně narušují.
67. Nevidíme proto důvody pro vyslovení rozporu čl. 7 odst. 4 s ústavním pořádkem. Toto ustanovení by nepředstavovalo pro církevní právnické osoby žádnou výjimku z povinností stanovených v českém právním řádu.
IV.
Nevypořádání části návrhu skupiny senátorů
68. Nakonec máme za to, že nález ponechal nevypořádanou nemalou část návrhu skupiny senátorů. Jde o návrh na přezkoumání souladu konkordátní smlouvy jako celku s čl. 2 odst. 1 Listiny, konkrétněji o námitky stran tvrzené privilegizace katolické církve v oblasti poskytování pastorační péče v rozličných typech institucí a zařízení. Navzdory mírně neobratné formulaci těchto námitek navrhovatelka požadovala přezkoumání souladu prvních odstavců čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy se zákazem vazby státu na náboženství podle čl. 2 odst. 1 Listiny. Nynější nález však tuto část petitu a námitek nakonec nechal bez povšimnutí a reakce. Nález sice shledává soulad konkordátní smlouvy jako celku s ústavním pořádkem, ale jen z pohledu slučitelnosti se suverenitou státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), nikoli již z pohledu čl. 2 odst. 1 Listiny v kontextu navrhovatelkou uplatněných námitek.
69. Nezpochybňujeme, že příslušná část navrhovatelčiny argumentace je poněkud nepřehledná. Navrhovatelka v rámci ní vznesla argumenty stran tvrzené potřeby chránit katolické věřící před samotnou katolickou církví (body 53 a 54 návrhu), zvýšené ochrany věřících v oblasti výhrady svědomí (bod 57), absolutního zpovědního tajemství (bod 58) a nakonec privilegovaného přístupu katolické církve k pastorační aktivitě v prostředí armády, ozbrojených sborů, zdravotnických zařízení a zařízení sociálních služeb (body 59 až 64 návrhu).
70. Konkrétně k pastorační péči uvedla, že "smlouva dále předpokládá, že církev má právně garantovaný a privilegovaný přístup k pastorační aktivitě v prostředí armády, ozbrojených sborů, zdravotnických zařízení a zařízeních sociálních služeb. Ve všech těchto případech pak není tento přístup regulován zákonem nebo právem, ale dohodou orgánu církve s příslušnou institucí. Je tedy zřejmé, že faktický přístup do této oblasti bude privilegovaný a usnadněný. Dlužno dodat, že v mnoha případech absentuje pro obecný přístup do těchto oblastí ze strany pastoračních aktérů jiných denominací pozitivní právní úprava, přičemž v případě absence zákona bude postavení katolické církve s jinými srovnatelnými entitami o to více odlišné" (bod 59 návrhu). Tuto myšlenku o privilegovaném přístupu katolické církve k pastorační aktivitě v oblastech upravených čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy pak dále rozvíjela jak v bodech 60 až 64 návrhu (tj. ve vztahu k zákazu vazby státu na náboženství podle čl. 2 odst. 1 Listiny), tak v bodech 76 a 77 návrhu (tj. ve vztahu k zákazu diskriminace podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny).
71. Ústavní soud se nemůže tvářit, že navrhovatelka vůbec nenapadla konkordátní smlouvu jako celek i z důvodu tvrzeného zvýhodnění katolické církve, resp. katolických věřících při poskytování či přijímání pastorační péče v rozlišných typech institucí a zařízení. Tyto argumenty totiž ve skutečnosti tvoří gros její argumentace pod čl. 2 odst. 1 Listiny.
72. Přístup Ústavního soudu je navíc nekonzistentní s tím, jak nález přistupuje k dalším námitkám, které navrhovatelka vznesla v rámci argumentace pod čl. 2 odst. 1 Listiny, ač jejich formulace nebyla o nic konkrétnější, srozumitelnější nebo rozpracovanější. Zaprvé připomínáme, že pouhá zmínka o "absolutním" zpovědním tajemství v bodu 58 návrhu - a to bez výslovného odkazu na čl. 4 odst. 1 konkordátní smlouvy - vedla Ústavní soud k položení dotazu, zda stěžovatelka hodlá napadat také čl. 4 odst. 1 Listiny, a potažmo k rozšíření petitu návrhu o toto ustanovení konkordátní smlouvy. Zadruhé, zmínka o zvýšené ochraně katolických věřících v oblasti výhrady svědomí - opět bez výslovného odkazu na jakékoliv ustanovení konkordátní smlouvy - vedla k tomu, že nález se této otázce podrobně věnuje v části VIII. 2. 2. Zatřetí, taktéž pouhá zmínka o potenciálním snížení plurality uvnitř katolické církve vedla Ústavní soud k reakci na ni v bodě 134 nálezu.
73. Návrh na posouzení souladu ustanovení o poskytování a přijímání pastorační péče v rozličných typech institucí a zařízení (tj. prvních odstavců čl. 8 až 12 konkordátní smlouvy) s ústavním pořádkem je tak jediným ze skupiny námitek vznesených pod čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jimž se Ústavní soud bez jasných důvodů odmítl zabývat. S tímto postupem se neztotožňujeme.
V.
Význam předběžné kontroly souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem a závaznost nálezů Ústavního soudu
74. Přijatý nález je prvním nálezem týkajícím se běžné mezinárodní smlouvy podle čl. 10 Ústavy (nikoli tedy smluv podle čl. 10a Ústavy, jako tomu bylo v řízeních ve věcech Lisabon I a Lisabon II). Ústavní soud tak svým přístupem poprvé nastavuje obecná pravidla pro přezkum těchto mezinárodních smluv.
75. Máme za to, že čl. 4 odst. 1 i čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy bylo možno vyložit tak, aby se normy v nich obsažené neocitly v kolizi s ústavním pořádkem. Ústavní soud upřednostnil výklad poměrně striktní (dle našeho názoru navíc nesprávný) se závěrem o nemožnosti smlouvu ratifikovat. Klademe si otázku, zda takto přísně nastaveným standardem přezkumu, zejm. při zjišťování skutečného normativního obsahu smlouvy, vůbec může projít většina smluv budoucích, resp. zda by jím prošly mnohé smlouvy, které již součástí českého právního řádu (a některé dokonce ústavního pořádku) jsou.
76. Určité výkladové nejasnosti se mohou týkat téměř každé mezinárodní smlouvy. Účelem řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy však není ratifikační proces při jakýchkoli výkladových pochybnostech zastavit. Naopak je možno závazným nálezem případné nejasnosti včas (předem) odstranit a ratifikaci umožnit. Po ratifikaci mezinárodní smlouvy by tak byly všechny orgány aplikující právo - a příp. také aplikující mezinárodní smlouvu přednostně před zákonem podle čl. 10 Ústavy - vázány nálezem Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Je obtížně představitelné, aby jakýkoli orgán veřejné moci aplikoval mezinárodní smlouvu v rozporu s již vyslovenými závěry Ústavního soudu. Účelem řízení dle čl. 87 odst. 2 Ústavy je mj. právě odstranit výkladové obtíže před tím, než se mezinárodní smlouva stane součástí právního řádu. Málokterá mezinárodní smlouva, která bude přezkoumávána Ústavním soudem, však bude prosta výkladových obtíží, resp. bude na první pohled (explicitně) v rozporu s ústavním pořádkem. Ve většině případů půjde jen o otázku interpretace jak napadených ustanovení smlouvy, tak příslušných ustanovení ústavního pořádku, s nímž by měla smlouva kolidovat.
77. Máme za to, že napadená ustanovení bylo možno vyložit způsobem, který by k závěru o rozporu s ústavním pořádkem nevedl. Ať už jde o čl. 4 odst. 1 nebo čl. 7 odst. 4 konkordátní smlouvy, bylo možné všechna rizika, na něž nález upozorňuje, eliminovat již předem závazným výkladem. Stejným způsobem postupoval slovinský Ústavní soud při přezkumu souladu slovinské konkordátní smlouvy s ústavním pořádkem Slovinska (nález slovinského Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2003, sp. zn. Rm-1/02). (poznámka pod čarou č. 8,9)
78. Účelem řízení o předběžné kontrole mezinárodních smluv je předběžně vyloučit, aby byla do právního řádu inkorporována (čl. 10 Ústavy) a tedy přednostně aplikována mezinárodní smlouva rozporná s ústavním pořádkem. Sporná norma (pravidlo chování) je výsledkem interpretace napadených ustanovení mezinárodní smlouvy. Při námi navrhovaném řešení (výkladu) by byl účel řízení taktéž naplněn, ovšem při vyšším respektu k dělbě moci, resp. kompetencím jiných orgánů veřejné moci (sjednání mezinárodní smlouvy exekutivou a vyslovení souhlasu k ratifikaci oběma komorami Parlamentu).
V Brně 25. března 2026
Milan Hulmák
Michal Bartoň