Dr. Feil hingewiesen haben, musste der Gesetzgeber auch nicht davon ausgehen, dass, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, gerade der von der Filmförderungsanstalt stammende Förderanteil entbehrlich sei und bloße Mitnahmeeffekte erzeuge. Aus der unter anderem von der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft und dem Sachverständigen Prof. Dr. Feil hervorgehobenen Bedeutung der Förderung durch die Filmförderungsanstalt als Türöffner für weitere Finanzierungen folgt außerdem, dass ein Wegfall dieser Förderung wirtschaftliche Auswirkungen über die unmittelbar betroffenen Beträge hinaus hätte.
\n134
\n135
\n136 (a) Eine Pflicht des Gesetzgebers, mit der Abgabenbelastung auf jeder Verwertungsstufe zuzugreifen, besteht auch insoweit nicht, als die Akteure der verschiedenen Stufen sich hinsichtlich ihrer Nähe zum Sachzweck der jeweiligen Abgabe gleichen mögen. Ein Zugriff auf jeder einzelnen Stufe ist angesichts des wirtschaftlichen Zusammenhangs zwischen den verschiedenen Verwertungsstufen, der im Prinzip eine Belastungsverteilung innerhalb der Verwertungskette ermöglicht, und zur Vermeidung unverhältnismäßiger, den möglichen Gruppennutzen ausschließender oder erheblich reduzierender Vollzugskosten nicht geboten. Vielmehr kann die Zugriffsebene hier nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten bestimmt werden (vgl. zur Zulässigkeit der Belastung lediglich der auf der marktengsten Verwertungsstufe angesiedelten \"Flaschenhalsbetriebe\" mit einer Absatzförderungsabgabe BVerfGE 82, 159 <162, 183 ff.>; die Abgabe wurde später aus anderen Gründen aufgrund veränderter Umstände als verfassungswidrig qualifiziert, vgl. BVerfGE 122, 316 <332 ff.>). Demgemäß war der Gesetzgeber nicht gehalten, mit der Folge einer Vervielfältigung der Belastungszugriffe auch die Akteure der jeweils vorgelagerten Verwertungsstufen, wie die Filmverleiher und Rechtehändler, von denen die Kinobetreiber und Fernsehveranstalter ihre Vorführrechte erwerben, heranzuziehen.
\n137 (b) Die gesetzgeberische Belastungsentscheidung, die anfänglich in diesem Sinne ausgestaltet war (zur zugrundeliegenden Auffassung der Funktion als Filmverwerter gegenüber den Letztverbrauchern als besondere gemeinsame Gegebenheit bei den Abgabebelasteten vgl. BTDrucks 10/5448, S. 16), ist nicht dadurch verfassungswidrig geworden, dass der Gesetzgeber mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2135) für den Bereich der Videowirtschaft den Abgabenzugriff auf die nächsthöhere Handelsstufe verschoben hat. Die Beschwerdeführerinnen machen ohne Erfolg eine Belastungsverzerrung geltend, indem sie vorbringen, dass mit der Verlagerung der Zugriffsebene die Videowirtschaft in gleichheitswidriger Weise entlastet worden sei und eine vergleichbare Verlagerung in dem Verwertungszweig, dem die Beschwerdeführerinnen angehören, zu einer Reduzierung der Abgabelast um gut die Hälfte geführt hätte.
\n138 Es trifft zwar zu, dass mit dieser Verlagerung die Bemessungsgrundlage für die Filmabgabe der Videowirtschaft verringert worden ist, weil die Umsätze, nach denen sich die Abgabe berechnet, auf der Ebene des Großhandels erheblich geringer sind als auf der des Einzelhandels, und dass eine vergleichbar entlastende Verlagerung der Zugriffsebene in dem Verwertungszweig, dem die Beschwerdeführerinnen angehören, nicht stattgefunden hat. Auf eine ungerechtfertigte Ungleichbelastung oder eine dadurch bedingte Inhomogenität der formell belasteten Teilgruppen, gemessen am Grad ihrer Sachnähe zum Abgabenzweck und ihrer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung, lässt sich hieraus jedoch nicht schließen.
\n139 Mit der Verschiebung der Zugriffsebene im Bereich der Videowirtschaft hat der Gesetzgeber, veranlasst durch Bemerkungen des Bundesrechnungshofs (vgl. BTDrucks 11/7810, S. 143), auf überhöhte Vollzugskosten der Abgabenerhebung auf der Ebene der zahlreichen Vertriebsstätten der verbrauchernächsten Vermarktungsstufe sowie darauf reagiert, dass selbst mit hohem Vollzugsaufwand eine lückenlose Erfassung auf dieser Stufe nicht gelungen war (vgl. BTDrucks 12/2021, S. 22). Bei einer Abgabe wie der hier zu beurteilenden, bei der Homogenität, spezifische Sachnähe und spezifische Finanzierungsverantwortung nur mit der Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens begründbar sind (vgl. C.I.2.a)), kommt dem Gesichtspunkt der Vermeidung von Vollzugskosten, die den erzielbaren Gruppennutzen unverhältnismäßig schmälern, ein eigenständiges verfassungsrechtliches Gewicht zu (s. außerdem zur Unvereinbarkeit unverhältnismäßiger Höhe einer nichtsteuerlichen Abgabe mit der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung BVerfGE 132, 334 <350 f.>, Rn. 52).
\nFerner ist zu berücksichtigen, dass gemäß dem Ziel der Gleichbelastung von Video- und Kinowirtschaft (vgl. BTDrucks 12/2021, S. 22) zugleich mit der Verlagerung des formellen Zugriffs die Belastung für die Videowirtschaft unter Berücksichtigung deren höherer Mehrwertsteuerbelastung (vgl. BTDrucks 12/3669, S. 22) durch Angleichung der zuvor umsatzabhängigen Abgabesätze auf dem vorherigen Höchstsatz von 2 % erhöht wurde (vgl. § 66a Abs. 2 FFG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21. Dezember 1992, BGBl I S. 2135). Zudem lag der Anteil deutscher Filme an den Umsätzen der Videowirtschaft um etwa die Hälfte niedriger als bei den Lichtspieltheatern (vgl.
\nRicker, Filmabgabe und Medienfreiheit, München 1988, S. 34; Birr, Abgabe der Videowirtschaft, in: Becker, Aktuelle Probleme der Filmförderung, 1994, S. 57 <59>). Schließlich ist auch der Spielraum zu respektieren, über den der Abgabengesetzgeber, erst recht angesichts der komplexen Struktur der Filmwirtschaft mit ihren unterschiedlichen Organisations-, Verwertungs- und Erlöserzielungsformen und ihren variablen Marktverhältnissen (vgl. BVerfGE 108, 186 <226>), bei der Ausgestaltung seiner Belastungsentscheidungen verfügt. In Anbetracht all dessen kann die mit einer Verlagerung der Zugriffsebene in nur einem der drei belasteten Verwertungszweige verbundene Belastungsänderung nicht als sachunangemessen oder der Homogenität und der Spezifik der Sachnähe und Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten abträglich angesehen werden.
\n140
\n141 Hinsichtlich der zum Endverbraucher im Ausland hinführenden Vermarktung des deutschen Films kann offenbleiben, inwieweit die Verschonung dieses Vertriebszweigs von der Abgabebelastung bereits durch Schwierigkeiten des administrativen Zugriffs gerechtfertigt ist. Sie ist jedenfalls dadurch gerechtfertigt, dass die Erhebung der Abgabe hier einem wesentlichen mittels der Abgabe verfolgten Förderziel, nämlich dem Erfolg des deutschen Films im Ausland (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG), zuwiderliefe. Diesem Förderziel kommt angesichts des erschließbaren Nachfragepotentials auf den Auslandsmärkten, auf denen der deutsche Film bislang nach den unwidersprochenen Angaben der Bundesregierung (B.I.2.) mit Marktanteilen von in der Regel unter einem Prozent (vgl. Castendyk/Goldhammer, Produzentenstudie 2012 - Daten zur Film- und Fernsehwirtschaft in Deutschland 2011/2012, S. 43; für das europäische Ausland Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 97 ff.) nur eine geringe Rolle spielt, in wirtschaftlicher Hinsicht erhebliche Bedeutung zu. In der zum Endverbraucher im Inland verlaufenden Verwertungskette entfaltet die Abgabe, da sie nicht speziell auf die mit deutschen Filmen erzielten Erlöse erhoben wird, keine speziell den deutschen Film und seine Nutzung verteuernde Wirkung. Die Belastung des Exports deutscher Filme und Filmrechte wäre dagegen mit einer solchen das Förderziel konterkarierenden Wirkung unvermeidlich verbunden.
\n142 Die Nichteinbeziehung der Verwerter von Musikrechten und der Merchandising-Unternehmen ist ebenfalls gerechtfertigt. Zwar können von Erfolgen des deutschen Films auch sie profitieren. Allerdings erscheint bereits fraglich, ob in den betreffenden - ohnehin oft nicht auf Musikrechte aus Filmen und filmbezogenes Merchandising spezialisierten - Geschäftszweigen der Verwertung von Rechten gerade aus deutschen Filmen bislang überhaupt eine wirtschaftliche Bedeutung zukommt, die eine Einbeziehung in die Abgabebelastung nahelegen könnte (vgl. die Angaben bei Schwarz/Gottschalk, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl. 2011, 263. Kap., Rn. 3). Zudem werden mit Filmmusikrechten und filmbezogenem Merchandising jeweils nur Einzelaspekte des jeweiligen Films verwertet, nicht dagegen der Film als Ganzer. Die betreffenden Verwertungszweige partizipieren daher am wirtschaftlichen Erfolg des Films in einer mittelbareren Weise als die abgabebelasteten Teilgruppen. Angesichts fließender Übergänge zwischen den Formen wirtschaftlicher Nutzenziehung aus den Erfolgen deutscher Filme - bis hin etwa zu Umsatzsteigerungen bei Gaststätten in Kinonähe -, die nicht sämtlich in praktikabler Weise in die Abgabebelastung einbezogen werden können, hat der Gesetzgeber mit der Beschränkung der Abgabebelastung auf die einbezogenen Kerngruppen seinen Abgrenzungsspielraum (vgl. BVerfGE 108, 186 <226>) nicht überschritten.
\n143 Auf einem Markt, auf dem nicht zuletzt aufgrund technischer Neuerungen sowohl die Verwertungsformen als auch die Bedingungen ihrer administrativen Erfassbarkeit ständigen Veränderungen unterliegen, ist der Gesetzgeber im Übrigen gehalten, im Rahmen der gebotenen regelmäßigen Überprüfung der Abgabenregelung (vgl. BVerfGE 110, 370 <389>; 124, 235 <244>; 124, 348 <366>) besonders auch die Abgrenzung der abgabebelasteten Gruppe zu überprüfen und in angemessenen Abständen die unter den Gesichtspunkten der Homogenität, spezifischen Sachnähe und Finanzierungsverantwortung sich als notwendig erweisenden Anpassungen vorzunehmen. Dem entspricht es, dass das Filmförderungsgesetz die Erhebung der Filmabgabe jeweils nur für einen befristeten Zeitraum vorsieht (s. für die hier zu prüfenden Regelungen § 75 Abs. 1 FFG 2004) und bei Gelegenheit der Verlängerung jeweils inhaltliche Änderungen, wiederholt auch Erweiterungen des Kreises der Abgabebelasteten, vorgenommen wurden (s. für die Einbeziehung der Verwertung von Filmen im Wege elektronischer Individualkommunikation § 66a Abs. 2 FFG 2004 sowie für die zwischenzeitliche Einbeziehung entsprechender Auslandsanbieter, soweit diese ins Inland vermarkten, § 66a Abs. 2 in der Fassung des Siebten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 7. August 2013, BGBl I S. 3082).
\n144
\n145 (a) Im Hinblick auf diejenigen Fernsehveranstalter, die mit der Filmförderungsanstalt die in § 67 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 vorgesehene Vereinbarung über ihre Beitragsleistungen geschlossen hatten, wäre ein diesbezüglicher Mangel durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes (s.o. A.I.) ohne unzulässige Rückwirkung behoben. Für die Fernsehveranstalter, die für die Wirtschaftsjahre im Rückwirkungszeitraum Beitragsvereinbarungen geschlossen hatten, entfaltet die rückwirkende Rechtsänderung im Ergebnis keine nachteiligen Rechtsfolgen, denn einer nachträglichen höheren Belastung für den Fall, dass die früher vereinbarte Leistung hinter der nunmehr gesetzlich vorgesehenen Höhe der Abgabe zurückgeblieben sein sollte, steht der insoweit gesetzlich vorgesehene Ausschluss von Nachforderungen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG) entgegen.
\n146 Der Nachforderungsausschluss führt auch nicht zu einer fortbestehenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zwischen den Untergruppen der Abgabebelasteten. Denn die aufgrund der Altvereinbarungen in den Jahren 2004 bis 2009 tatsächlich - jedenfalls der konkreten Höhe nach freiwillig - erbrachten Leistungen der Fernsehveranstalter lagen nach den im Gesetzgebungsverfahren zugrundegelegten Feststellungen, die die Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert in Zweifel gezogen haben, über dem, was nach den rückwirkend in Kraft gesetzten Abgabevorschriften von der betreffenden Gruppe hätte geleistet werden müssen (vgl. BTDrucks 17/1292, S. 10; 17/1938, S. 3 f.; s. auch BVerwGE 139, 42 <84 f.>, Rn. 102, m.w.N.).
\n147 (b) Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die im Jahr 2010 in Kraft getretene Neuregelung des § 67 FFG ihren konkreten tatbestandlichen Voraussetzungen nach (s. insbesondere § 67 Abs. 2 und 4 FFG) bereits für die erste Jahreshälfte 2004 konkrete Leistungspflichten auch für zwei Fernsehsender begründet, die Vereinbarungen mit der Filmförderungsanstalt nicht abgeschlossen hatten (vgl. BTDrucks 17/1938, S. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Oktober 2010 - OVG 10 S 8.10 -, NVwZ 2011, S. 445 <447>) und auf die daher der Nachforderungsausschluss des § 73 Abs. 7 Satz 3 FFG nicht anwendbar ist. Eine unzulässige Rückwirkung läge auch insoweit aus den vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwGE 139, 42 <85>, Rn. 103) angeführten Gründen nicht vor.
\nDie zugrundeliegende Auslegung, nach der bereits die Beitragsregelung des § 67 FFG 2004 nicht bloße freiwillige Leistungen der Fernsehveranstalter vorsah, sondern eine Abgabepflicht begründete (vgl. BVerwG, a.a.O. S. 56, 82 f., 85, Rn. 37, 99, 103), hält sich trotz gegenteiliger Anhaltspunkte in den älteren Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 8/2108, S. 24; 10/5448, S. 16; 12/2021, S. 12 f.; 13/9695, S. 23; 15/1506, S. 20; anders dann BTDrucks 17/1292, S. 8) im Rahmen der fachgerichtlichen Befugnis zur Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>; 96, 375 <394>; 106, 28 <45>). Angesichts des Wortlauts der Bestimmung und der bei der Gesetzesauslegung zu berücksichtigenden finanzverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen musste den Gesetzesmaterialien keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen werden (vgl.
\nBVerfGE 62, 1 <45>, m.w.N.).
\n148 (c) Unbedenklich ist auch, dass das Gesetz in seiner rückwirkend geänderten Fassung den Fernsehveranstaltern gestattet, bis zu 50 % ihrer Abgaben in Form von Medialeistungen zu erbringen (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG; auch hierauf bezieht sich die in § 73 Abs. 7 Satz 1 FFG vorgesehene Rückwirkung auf das Jahr 2004), während den Kinobetreibern eine entsprechende Möglichkeit nicht eingeräumt ist. Die erheblich größere Reichweite der Fernsehwerbung, auch im Hinblick auf Zielgruppen, die bislang im Kinopublikum schwächer vertreten sind, rechtfertigt diese unterschiedliche Behandlung.
\n149
\n150 Mit dem Einwand, die von der Filmförderungsanstalt betriebene Produktionsförderung sei zu wenig auf Wirtschaftlichkeit hin orientiert, um gruppennützig zu wirken, können die Beschwerdeführerinnen gegen diese Evidenz nicht durchdringen. Es ist nicht erkennbar, dass die gesetzlichen Förderkriterien oder die gesetzlich vorgegebenen institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen die Förderentscheidungen getroffen werden, nicht in der gebotenen Weise auf die Erzielung eines angemessenen Gruppennutzens ausgerichtet wären.
\n151 Die Referenzfilmförderung knüpft an den mit einem vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004) und stützt sich damit erfolgsprognostisch gerade auf diejenige wirtschaftliche Größe, auf die es für den vom Zuschauerinteresse abhängigen Nutzen der abgabebelasteten Verwertergruppen ankommt. Für die Projektfilmförderung ist ausdrücklich Voraussetzung, dass der zu fördernde Film geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Darin, dass zugleich auch qualitätsbezogene Förderkriterien vorgesehen sind, liegt keine Abkehr von wirtschaftlicher Erfolgsorientierung; vielmehr ist die Qualitätsförderung, dem wirtschaftsfördernden Regelungsgehalt des Filmförderungsgesetzes entsprechend, gerade auf Erfolgssicherung ausgerichtet (vgl. C.I.1.a)bb)).
\n152 Der erforderliche Gruppennutzen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass viele geförderte Filme sich als nicht erfolgreich erweisen. Nach der in sämtlichen Stellungnahmen, die sich zu diesem Punkt geäußert haben, einhellig zum Ausdruck gebrachten und von den angehörten Filmsachverständigen bestätigten Auffassung der einschlägigen Fachkreise ist der wirtschaftliche Erfolg von Filmen nicht sicher prognostizierbar (s.o. B.I.; vgl. auch Witte, Vorwort zu: von Heinze, Die freundliche Übernahme, Baden-Baden 2012, S. 11 <13>; Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241 <254>). Eine erfolgreiche Filmförderung ist danach nicht möglich, ohne dass auch die Herstellung von Filmen gefördert wird, denen wirtschaftlicher Erfolg versagt bleibt. Abgesehen von den Unwägbarkeiten, die bei kreativ-künstlerischen Projekten schon einer sicheren Prognose vom bloßen Projekt auf das realisierte Ergebnis im Wege stehen, liegt es in der Natur kreativer und künstlerischer Werke, dass sie gerade nicht ausschließlich nach eingefahrenen, vorgegebenen Mustern produziert sind und ihre Aufnahme beim Publikum sich daher allenfalls eingeschränkt anhand von Erfahrungen mit zurückliegenden Publikumsreaktionen auf andere Filme vorhersagen lässt.
\n153 Soweit die Beschwerdeführerinnen ein Interesse an der Förderung und damit auch einen Gruppennutzen durch diese insbesondere hinsichtlich der aus ihren Abgabeleistungen finanzierten kinobezogenen Abspielförderung in Abrede stellen, weil es dabei lediglich um eine wettbewerbsverzerrende Umverteilung zwischen konkurrierenden Kinobetreibern gehe, verkennen sie, dass diese Förderung nicht auf Umverteilung, sondern auf Struktursicherung und Strukturverbesserungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG 2004) im Interesse einer bundesweit attraktiven Kinolandschaft gerichtet ist (vgl. zur Bedeutung der Kinoqualität für die Entscheidung, einen Film im Kino anzusehen, Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241 <243>). Sie zielt damit nicht auf Beeinflussung des Wettbewerbs zwischen den Kinos, mag dieser auch im Einzelfall berührt sein, sondern darauf, dass sich in einem durch technische Neuerungen geprägten Wettbewerb, auch zwischen unterschiedlichen Medien, die Kinowirtschaft als Ganze und der von ihr abhängige Kinofilm behaupten können.
\n154 Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Organisation der Entscheidungsgremien nicht hinreichend auf einen die Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens effektiv realisierenden Gesetzesvollzug ausgerichtet wäre (s.u. C.I.3.b), insbes. unter bb)(2)(c)).
\n155
\n156 3. Der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungen zur Abgabenerhebung nach dem Filmförderungsgesetz steht auch nicht entgegen, dass es für die Abgabenerhebung oder für die mit der Abgabe finanzierte sonstige Aufgabenwahrnehmung der Filmförderungsanstalt an ausreichender demokratischer Legitimation fehlte.
\n157
\nBVerfGE 83, 60 <72>; 130, 76 <123>; stRspr). Ein Amtsträger ist personell uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 <67>; 107, 59 <89>). Entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124>).
\nFür die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE 107, 59 <87>; 130, 76 <124, 128>). Das erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (vgl. BVerfGE 93, 37 <73>; 130, 76 <124>).
\n158 Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte vermittelter demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfGE 107, 59 <91>). Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von diesem Erfordernis abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang ausgeglichen wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl.
\nBVerfGE 107, 59 <91 f.>). Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein (vgl. für den Fall der Beleihung BVerfGE 130, 76 <119 ff., 123 ff.>). Ob und inwieweit Lockerungen der Einbindung in den Zusammenhang einer durch Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk zurückgehenden personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten (vgl.
\nBVerfGE 107, 59 <93>; 130, 76 <123 ff.>). Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfGE 130, 76 <123 f.>).
\n159
\n160
\n161 Von den neun Mitgliedern des Präsidiums (§ 5 Abs. 1 FFG 2004), das insbesondere die Tätigkeit des Vorstandes überwacht (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004) und über die Dienstverträge mit dem Vorstand und seiner Stellvertretung beschließt (§ 5 Abs. 5 Satz 1 FFG 2004), wird jeweils eines vom Deutschen Bundestag gewählt beziehungsweise von der Bundesregierung ernannt; im Übrigen wählt der Verwaltungsrat mit der Mehrheit der Stimmen je ein Mitglied aus dem Kreis der von den Verbänden der Filmhersteller, der Filmverleiher, der Filmtheater, der Videowirtschaft, der privaten Fernsehveranstalter und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den Verwaltungsrat Berufenen (§ 5 Abs. 2 Satz 2 FFG 2004). Eine Ernennung der Gewählten findet darüber hinaus nicht statt. Der Vorstand wiederum, der aus einer Person besteht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) und nach Maßgabe der Beschlüsse von Präsidium und Verwaltungsrat die Geschäfte der Filmförderungsanstalt führt und diese gerichtlich und außergerichtlich vertritt (§ 4 Abs. 2, 3 FFG 2004; zu den wichtigsten Entscheidungskompetenzen näher unter bb)), wird auf Vorschlag des Präsidiums vom Verwaltungsrat ernannt (§ 4 Abs. 1 FFG 2004); dabei besteht Inkompatibilität mit bestimmten Betätigungen in der Filmwirtschaft (§ 4 Abs. 5 FFG 2004).
\n162 Während die Mitglieder des Präsidiums und des Vorstandes entweder unmittelbar durch Verfassungsorgane bestellt oder vom seinerseits uneingeschränkt demokratisch legitimierten Verwaltungsrat gewählt oder ernannt werden, trifft dies für die Vergabekommission, der wichtige Förderentscheidungen obliegen (§ 7 Abs. 1 Satz 2; § 64 FFG 2004), und für die drei- bis fünfköpfigen Unterkommissionen, die diese für einzelne Förderbereiche einrichten kann (§ 8a FFG 2004), nur eingeschränkt zu. Von den nach der hier maßgeblichen Gesetzesfassung elf Mitgliedern der Vergabekommission sind jeweils eines vom Deutschen Bundestag und von der zuständigen obersten Bundesbehörde, ein weiteres von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die übrigen acht von nichtstaatlichen Verbänden oder Vereinigungen zu benennen (§ 8 Satz 1 FFG 2004). Eine Wahl- oder sonstige Bestellungsentscheidung durch eine andere als die entsendende Stelle ist nicht vorgesehen. Die Mitglieder der Unterkommissionen werden, ebenfalls ohne dass noch ein weiterer Bestellungsakt folgte, von der Vergabekommission gewählt (§ 8a Abs. 2 Satz 1 FFG 2004).
\n163
\n164
\nBVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <88>) abweicht, handelt es sich um eine jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung. Die mit der Abgabenerhebung verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich, aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für den Vollzug der bereits im Filmförderungsgesetz 2004 enthaltenen Abgabenregelungen ergibt sich ein ohne Weiteres ausreichendes Maß an demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des gegebenen, erheblichen Maßes an personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe (§§ 66, 66a FFG 2004), und der Unterstellung der Filmförderungsanstalt unter die Rechtsaufsicht der zuständigen obersten Bundesbehörde (§ 13 FFG 2004).
\n165 Hinsichtlich der im Filmförderungsgesetz 2004 vorgesehenen Beiträge der Fernsehveranstalter (§ 67 FFG 2004) fehlt es allerdings hinsichtlich ihrer Art, Höhe und sonstigen Modalitäten an sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation. Durch die zwischenzeitlich getroffene gesetzliche Regelung, mit der der Beitrag durch eine der Höhe nach bestimmte Abgabe ersetzt worden ist und die auch sonst die wesentlichen Einzelheiten festschreibt (§ 67 FFG; s.o. A.I.2.c)cc)), ist dieses Defizit jedoch behoben. Dies gilt auch, soweit das Ausmaß, in dem anstelle finanzieller Leistungen Medialeistungen erbracht werden können, nur durch die gesetzlich festgelegte Fünfzigprozentgrenze (§ 67 Abs. 5 Satz 4 FFG) bestimmt ist, denn der Gesetzgeber selbst hat, soweit danach für die nähere Festlegung ein Spielraum besteht, beide Leistungsarten einander gleichgestellt.
\n166
\n167 (a) Die regelmäßig in höherem Maße bewertungsabhängigen Entscheidungen, wie insbesondere die zur Projektfilmförderung (§§ 32 ff. FFG 2004), sind hier im Grundsatz der Vergabekommission zugewiesen (s. im Einzelnen § 64 Abs. 1 FFG 2004). Für typischerweise weniger bewertungsabhängige Entscheidungen - etwa über die Referenzfilmförderung, die im Wesentlichen einem schematisierten Zuteilungsverfahren folgt (§§ 22 ff. FFG 2004; auch hier gelten allerdings die bewertungsabhängigen Anforderungen des § 19 FFG 2004) -, sowie für Entscheidungen aus den grundsätzlich der Vergabekommission zugewiesenen Bereichen, soweit diese im Einzelfall keinen bewertenden Charakter haben, und für Projektförderungsmaßnahmen bis 20.000 Euro ist der Vorstand zuständig (s. im Einzelnen § 64 Abs. 2 FFG 2004). Dieser kann auch eine Reihe begleitender Entscheidungen treffen, insbesondere über Ausnahmen von bestimmten allgemeinen Fördervoraussetzungen (§ 15 Abs. 4, § 17a Abs. 2 FFG 2004) sowie die Übernahme von Bürgschaften für geförderte Filme (§ 31 Abs. 1 FFG 2004).
\n168 (b) Die Förderentscheidungen des Vorstandes sind danach zureichend demokratisch legitimiert. Der Vorstand ist in personeller Hinsicht, wenn nicht uneingeschränkt, so doch in hohem Maß demokratisch legitimiert (C.I.3.b)bb)(1)) und unterliegt in sachlich-inhaltlicher Hinsicht Bindungen durch die gesetzlichen Vorgaben sowie durch Richtlinien des Verwaltungsrates. § 64 Abs. 2 FFG 2004 weist ihm förderbezogene Entscheidungen zu, die entweder nicht durch bewertende Elemente geprägt - und damit in hohem Maße unmittelbar durch gesetzgeberische Entscheidung determiniert und sachlich-inhaltlich legitimiert - oder dem finanziellen Umfang nach von eher geringer Bedeutung sind. Die genannten Begleitentscheidungen sind jeweils anhand gesetzlich vorgegebener Maßstäbe zu treffen, deren Anwendung rechtsaufsichtlicher (§ 13 FFG 2004) und gerichtlicher Kontrolle unterliegt.
\n169 (c) Hinsichtlich der Entscheidungen, die die Vergabekommission zu treffen hat und die sie teilweise (§ 8a Abs. 1 FFG 2004) auf Unterkommissionen delegieren kann, ist die Einbindung in einen personellen Legitimationszusammenhang allerdings dadurch erheblich zurückgenommen, dass für den größten Teil der Mitglieder keine Wahl oder Ernennung durch ihrerseits personell legitimierte Entscheidungsträger vorgesehen, sondern die Besetzungsentscheidung den jeweils entsendeberechtigten Verbänden anheimgegeben ist (s.o. C.I.3.b)aa)). Dies findet jedoch eine ausreichende Rechtfertigung in der Natur der zu treffenden Entscheidungen, die besonders im Fall der Projektfilmförderung mit Urteilen über kreativ-künstlerische Qualitäten verbunden sind (vgl. BVerfGE 83, 130 <150>; Scheuner, in: Bitburger Gespräche 1977-1978, S. 113 <120 ff.>).
\n170 Die Rahmenbedingungen sind so beschaffen, dass eine an den gesetzlichen Bestimmungen orientierte, nicht zugunsten von Sonderinteressen verzerrte Entscheidungspraxis gesichert erscheint. Die Vergabekommission fasst als kollegiales Entscheidungsgremium ihre Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer Mitglieder (§ 7 Abs. 5 Satz 2 FFG 2004). Diese sind an Weisungen nicht gebunden (§ 7 Abs. 2 Satz 5 FFG 2004). Sie müssen auf dem Gebiet des Filmwesens sachkundig sein und sollen über eine maßgebliche und aktuelle Praxiserfahrung verfügen; ein Mitglied muss zudem in Finanzierungsfragen sachverständig sein (§ 7 Abs. 2 Sätze 2, 3 FFG 2004). Die Zuweisung eines großen Teils der Benennungsrechte an Organisationen der Filmschaffenden und der abgabepflichtigen Gruppen (§ 8 Satz 1 FFG 2004) ist auf eine dem Gesetzeszweck entsprechende Aktivierung von Sachverstand und Interessen ausgerichtet.
\nDabei geht es nicht um die Repräsentation eines Kollektivs Betroffener, die der Rückbindung an den Willen des vertretenen Kollektivs durch eine körperschaftlich organisierte Selbstverwaltung bedürfte. Die Vergabekommission ist kein Repräsentationsorgan, sondern ein auf bestmögliche Umsetzung vorgegebener gesetzlicher Maßstäbe hin konzipiertes kollegiales Entscheidungsgremium. Der Gesetzgeber greift dafür auf in privatautonomer Selbstbestimmung gebildete Vertretungsorganisationen zurück, in denen er sowohl einschlägigen Sachverstand als auch Interessen gebündelt sieht, die in ihrem Zusammenwirken eine in besonderer Weise dem Gesetzeszweck und den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Entscheidungspraxis versprechen (vgl. zur ursprünglich vorgesehenen Projektkommission BTDrucks 7/974, S. 12).
\n171 Das Gewicht, das dabei nicht nur künstlerisch-kreativem Sachverstand, sondern auch wirtschaftlichem Sachverstand und wirtschaftlichen Verwertungsinteressen eingeräumt ist, entspricht den durch die in Anspruch genommene Kompetenzgrundlage vorgegebenen wirtschaftsbezogenen Zielsetzungen des Gesetzes (§ 1 Abs. 1 FFG 2004; s.o. C.I.1.) und stützt die notwendige gruppennützige Ausrichtung der Förderentscheidungen. Um eine gemeinwohlwidrige verwaltungsorganisatorische Begünstigung von Sonderinteressen einzelner Gruppen, die demokratischen Prinzipien zuwiderliefe, handelt es sich nicht. Nach der Konzeption des Gesetzes ist der zu sichernde Nutzen der Gruppe der Abgabepflichtigen gerade von einer an den gesetzlichen Förderkriterien ausgerichteten Förderpraxis zu erwarten (C.I.2.b)dd)).
\nEs ist auch nichts dafür ersichtlich, dass, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, das Interesse der Abgabepflichtigen oder einzelner abgabepflichtiger Teilgruppen an einer dem Gesetzesziel entsprechend auf wirtschaftlichen Erfolg gerichteten Förderung zugunsten kultureller Interessen unterrepräsentiert wäre. Der mit diesem Einwand vorausgesetzte Gegensatz zwischen kulturellen und wirtschaftlichen Interessen besteht nach der plausiblen Einschätzung des Gesetzgebers gerade nicht. Auch von den entsendeberechtigten Verbänden, deren Mitglieder anderen abgabepflichtigen Teilgruppen als die Beschwerdeführerinnen oder, wie die Verbände der Filmregisseure und der Drehbuchautoren (§ 8 Satz 1 Nr. 5 und 6 FFG 2004), keiner der abgabepflichtigen Teilgruppen angehören, kann angenommen werden, dass sie am Erfolg des deutschen Films interessiert sind.
\nDadurch, dass der Vergabekommission ein vom Deutschen Bundestag und ein von der zuständigen obersten Bundesbehörde benanntes Mitglied angehören (§ 8 Satz 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004), werden zudem die genannten Bundesorgane über die damit verbundenen begrenzten unmittelbaren Einwirkungsmöglichkeiten hinaus in die Lage versetzt, die Entscheidungspraxis von innen her zu beobachten und gegebenenfalls frühzeitig auf Korrekturen im gesetzlichen Regelwerk hinzuwirken.
\n172 4. Ob das Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung mit den Beihilfevorschriften des für die streitgegenständliche Gesetzesfassung maßgeblichen Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV) vereinbar war, hat das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht zu klären (vgl. BVerfGE 31, 145 <174 f.>; 82, 159 <191>; 115, 276 <299 f.>). Dies zu prüfen, obliegt den Fachgerichten. Deren Entscheidungen überprüft das Bundesverfassungsgericht insoweit nur am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 GG (s.u. C.II.2.).
\nII.
\n173 Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffenen Entscheidungen auch sonst nicht verletzt.
\n174 1. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, das Bundesverwaltungsgericht habe ihren Vortrag zu vorhandenen Methoden der Erfolgsprognose bei Kinofilmen übergangen, geht daran vorbei, dass das Gericht sich mit diesem Vortrag sehr wohl befasst, ihn aber für nicht entscheidungserheblich gehalten hat (vgl. nur BVerwGE 139, 42 <66>, Rn. 61), weil die herangezogenen Prognosemethoden mangels diesbezüglicher Vorgaben des Filmförderungsgesetzes allenfalls Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Förderentscheidungen, nicht jedoch auf die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes hätten. Soweit die Beschwerdeführerinnen hiergegen einwenden, der Gesetzgeber selbst hätte im Rahmen der gesetzlichen Förderungsvoraussetzungen Prognosen vorsehen müssen, die sich an wirtschaftlichen Kriterien orientieren, stellen sie die Rechtsauffassung des Gerichts in Frage (dazu unter C.I.1.a)bb)), zeigen aber keinen Gehörsverstoß auf.
\n175 Zu der weiteren Rüge, das Bundesverwaltungsgericht habe übersehen, dass die Beschwerdeführerinnen die existenzielle Abhängigkeit der deutschen Filmwirtschaft von der Filmförderung substantiiert in Abrede gestellt hätten, ist nicht ersichtlich, inwiefern die angegriffenen revisionsgerichtlichen Urteile hierauf beruhen könnten (vgl. BVerfGE 7, 239 <241>; 13, 132 <145>; 52, 131 <152 f.>; 89, 381 <392 f.>).
\n176 2. Die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführerinnen auch nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG).
\n177
\n178 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982, Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415 ff., Rn. 21) muss ein nationales letztinstanzliches Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm schwebenden Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, das Gericht hat festgestellt, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. auch BVerfGE 82, 159 <193>; 128, 157 <187>; 129, 78 <105 f.>).
\n179
\n180 Diese Grundsätze gelten auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV. Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 126, 286 <315>). Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 126, 286 <315 f.>; 128, 157 <187>; 129, 78 <106>). Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums (vgl. BVerfGE 126, 286 <316> m.w.N.). Ein \"oberstes Vorlagenkontrollgericht\" ist es nicht (vgl. BVerfGE 126, 286 <316>; BVerfGK 13, 506 <512>; 14, 230 <233>, 16, 328 <336>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. November 1987 - 2 BvR 808/82 -, NJW 1988, S. 1456 <1457>).
\n181
\n182
\n183
\n184 Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union muss es auswerten und seine Entscheidung hieran orientieren (vgl. BVerfGE 82, 159 <196>; 128, 157 <189>). Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts (vgl. BVerfGE 75, 223 <234>; 128, 157 <188>; 129, 78 <107>) die vertretbare Überzeugung bilden, dass die Rechtslage entweder von vornherein eindeutig (\"acte clair\") oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt (\"acte éclairé\"; vgl. BVerfGE 129, 78 <107>).
\n185 Unvertretbar gehandhabt wird Art. 267 Abs. 3 AEUV im Falle der Unvollständigkeit der Rechtsprechung insbesondere dann, wenn das Fachgericht eine von vornherein eindeutige oder zweifelsfrei geklärte Rechtslage ohne sachlich einleuchtende Begründung bejaht (vgl. BVerfGE 82, 159 <196>; zum Vorliegen eines solchen Falles, wenn mögliche Gegenauffassungen zu der entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts gegenüber der vom Gericht zugrunde gelegten Meinung eindeutig vorzuziehen sind, vgl. BVerfGE 82, 159 <196>; 126, 286 <317>).
\n186
\nD.
\n187 Diese Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE404791401&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public