Eine entsprechende Folge kann ohne den Willen des Richters auf Zeit jedoch nicht eintreten. Eine Entlassung ist während seiner Amtsdauer als Richter auf Zeit nur nach den allgemein für Richter geltenden Vorschriften möglich. Der Entlassungsschutz der Beamten auf Lebenszeit ist zwar ebenfalls stark, unterschreitet aber das Niveau des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Danach können Richter gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung und nur aus Gründen und unter Formen, welche die Gesetze bestimmen, vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen oder dauernd oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden. Wäre eine Entlassung des Richters auf Zeit aus dem Amt als Beamter unter - im Vergleich zu den für Richter geltenden Regelungen - erleichterten Voraussetzungen möglich, und zöge diese sodann die automatische Beendigung des Amtes als Richter nach sich, so würden die strengen Voraussetzungen des Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG verfehlt. Der Exekutive wäre damit die verfassungswidrige (vgl. BVerfGE 14, 56 <71 f.>) Möglichkeit eröffnet, ohne Zwischenschaltung eines Gerichts, wenn auch mittelbar, die Beendigung des Richteramtes herbeizuführen.
\n138 Der Richter auf Zeit ist nach den einfachrechtlichen Vorschriften des Deutschen Richtergesetzes dem Richter auf Lebenszeit gleichgestellt. Sein Amt als Richter kann deshalb während der Dauer der Amtszeit nicht durch Verwaltungsentscheidung aus Gründen beendet werden, die aus dem Beamtenverhältnis herrühren. Allgemein richtet sich die Beendigung des Richterverhältnisses vor Ablauf der mit der Ernennung festgelegten Amtszeit ausschließlich nach den richterrechtlichen Vorschriften (Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 18 Rn. 8 <Juni 2016>; Kronisch, DVBl 2016, S. 490 <492 f.> sowie NJW 2016, S. 1623 <1625>; vgl. zum Richter kraft Auftrags Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl. 2009, § 15 Rn. 7). Auch Pflichtverletzungen, die im Beamtenverhältnis begangen wurden, können nach Begründung des Richterverhältnisses und solange dieses besteht, nur nach den Vorschriften über die Disziplinierung des Richters geahndet werden (vgl. Kronisch, NJW 2016, S. 1623 <1625> mit Hinweis auf landesrechtliche Regelungen für den Fall der Bekleidung mehrerer Ämter).
\nIV.
\n139 Der weite Gestaltungsspielraum der Exekutive, der aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung zur Möglichkeit einer erneuten Ernennung nach Ablauf der Amtsdauer eines Richters auf Zeit folgt, lässt sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen (1.). § 18 VwGO erfordert vor diesem Hintergrund eine verfassungskonforme Auslegung (2.).
\n140 1. Die Frage nach einer neuerlichen Ernennung kann sich stellen, wenn der nur vorübergehende Personalbedarf, der Anlass für den Einsatz eines Richters auf Zeit war, über das Ende seiner Amtsdauer hinaus - gegebenenfalls entgegen der ursprünglichen Prognose - andauert.
\n141
\n142
\nKommt hingegen nach dem Ende der Amtszeit als Richter auf Zeit eine erneute Ernennung in Betracht, erweitern sich die Einflussmöglichkeiten der zur Entscheidung berufenen Personalverwaltung deutlich. Dies gilt bereits für die Ersternennung, in besonderem Maße aber für alle darauffolgenden weiteren Verwendungen eines Lebenszeitbeamten als Richter auf Zeit. Denn gerade im Zusammenhang mit der Entscheidung über die erstmalige Ernennung könnte es naheliegen, die Amtsdauer auf einen möglichst kurzen Zeitraum zu beschränken, um die Möglichkeit einer späteren Anschlussernennung ausdrücklich oder unausgesprochen an die \"Bewährung\" im Amt des Richters auf Zeit zu knüpfen und den Personaleinsatz auf diese Weise effizient und flexibel zu gestalten.
\nErst recht gilt dies für die Situation nach dem Ende der ersten Amtsdauer. Das Angebot oder die Verweigerung einer Wiederernennung sowie die Wahl zwischen unterschiedlich bemessenen Zeiträumen für weitere Einsätze als Richter auf Zeit würden der Exekutive die Möglichkeit eröffnen, auf die Personalplanung und den Personaleinsatz innerhalb der Justiz während der Dauer einer Bedarfssituation laufend Einfluss zu nehmen.
\n143
\n144 Die Aufteilung des Einsatzes eines Lebenszeitbeamten als Richter auf Zeit in mehrere kurze Zeiträume kann zwar möglicherweise die Personalplanung innerhalb der Verwaltung erleichtern. Erforderlich ist eine Staffelung mehrerer kurzer Amtszeiträume aber regelmäßig schon deshalb nicht, weil bereits beim erstmaligen Einsatz von Richtern auf Zeit eine sachlich fundierte Prognose für die voraussichtliche Dauer der Bedarfssituation vorliegen muss, so dass nichts dagegen spricht, eine einmalige und abschließende Entscheidung über die erforderliche Amtsdauer der Richter auf Zeit zu treffen.
\n145 Hilfreich wäre die Befugnis zu einer Zweiternennung nach Ablauf der ersten Amtszeit allenfalls, um die Folgen einer fehlerhaften Prognose über die Dauer der Bedarfssituation ohne Hinzuziehung zusätzlicher Richter auf Zeit auszugleichen. Dies rechtfertigt indes eine Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit durch einen erheblichen Einfluss der Exekutive nicht, da eine sorgfältige Prognose zur voraussichtlichen Dauer des vorübergehenden Personalbedarfs möglich ist. Zudem reicht auch eine nicht vollkommen exakte Schätzung der voraussichtlichen Dauer aus. Insgesamt spricht daher nichts dafür, der Exekutive die Möglichkeit einzuräumen, eine Folge mehrerer kurzer Amtsdauern bei einem Richter auf Zeit zu kombinieren.
\n146 Zudem erhöht sich durch eine Folge mehrerer kurzer Amtsperioden eines Richters auf Zeit das Risiko eines Missbrauchs exekutiver Gestaltungsmöglichkeiten durch den Einfluss sachfremder Gesichtspunkte. Auch wenn eine Mindestamtsdauer von zwei Jahren für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist (siehe oben Rn. 124 ff.), beruht diese Einschätzung doch auf der Prämisse, dass grundsätzlich nur die einmalige Ernennung für einen von Beginn an abschließend festgesetzten Zeitraum in Betracht kommt. Denn schon eine nur zweijährige, aber einmalige Amtsdauer stellt an die Betroffenen im Blick auf die Bewahrung der gebotenen richterlichen Unabhängigkeit jedenfalls höhere Anforderungen als eine längere, etwa auf den gesamten und über zwei Jahre hinausgehend prognostizierten Zeitraum bemessene Amtsdauer.
\n147 Selbst wenn die Entscheidung über die Wiederernennung allein bei der Justizverwaltung als dem sachnächsten Teil der Exekutive läge, wäre die Möglichkeit einer erneuten Ernennung nach beendeter Amtsdauer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar. Denn sie versetzt den Richter auf Zeit in die Lage eines Richters auf Probe - die zum Ende der Amtsdauer anstehende Beurteilung würde über die mögliche Wiederernennung und damit Fortführung seiner Tätigkeit entscheiden -, ohne dass die damit verbundene Einschränkung der richterlichen Unabhängigkeit zwingend erforderlich wäre. Im Hinblick darauf, dass die Rechtfertigung einer nur zweijährigen Mindestamtsdauer maßgeblich darauf beruht, dass der Richter auf Zeit statusrechtlich dem Richter auf Lebenszeit gleichgestellt ist, würde sich die Möglichkeit der erneuten Verwendung eines Lebenszeitbeamten als Richter auf Zeit als Umgehung des Verbots einer Versetzung oder Absetzung (Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG) darstellen, weil sie die Fortführung seiner richterlichen Tätigkeit dem kontrollierenden Zugriff der Exekutive öffnen würde und zudem die bestehenden strukturellen Sicherungen gegen die Gefahr einer Anknüpfung an den Inhalt der in der (kurzen) ersten Amtsperiode getroffenen Entscheidungen wirkungslos machen könnte (vgl. Maierhöfer, NVwZ 2015, S. 1655 <1656 f.>).
\n148
\nArt. 112 Abs. 4 Satz 3 Verfassung des Landes Brandenburg; § 5 Abs. 1 Satz 3 LVerfGG MV; § 4 Abs. 3 Satz 1 VGHG NW; andererseits - Zulässigkeit der einmaligen Wiederwahl - Art. 65 Abs. 2 Satz 2 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg;
\nArt. 55 Abs. 2 Satz 2 Niedersächsische Verfassung;
\nArt. 134 Abs. 3 Satz 2 Verfassung für Rheinland-Pfalz und § 3 Abs. 1 Satz 4 VerfGG LSA; § 3 Abs. 2 Satz 1 ThürVerfGHG sowie - uneingeschränkte Zulässigkeit der Wiederwahl - § 3 Abs. 1 Satz 3 VerfGHG BW;
\nArt. 4 Abs. 3 BayVfGHG;
\nArt. 139 Abs. 2 Satz 5 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen;
\nArt. 130 Abs. 3 Verfassung des Landes Hessen; § 3 Abs. 2 Satz 2 SaarlVerfGHG; § 3 Abs. 3 Satz 4 SächsVerfGHG; zur verfassungsrechtlichen Bewertung vgl. BVerfGE 40, 356 <362 ff.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juli 1998 - 1 BvR 2470/94 -, juris, Rn. 40) stehen dieser Einschätzung nicht entgegen, da sie ein zu heterogenes Bild bieten und zudem auf die Fachgerichtsbarkeit nicht übertragbar sind. Zum einen betreffen sie im Wesentlichen eine nicht hauptamtlich wahrgenommene richterliche Tätigkeit (ausdrücklich als ehrenamtlich bezeichnet in § 7 Abs. 1 VerfGHG BW; § 3 Abs. 3 Satz 1 BerlVerfGHG; § 2 Abs. 6 StGHG BR; § 8 Abs. 2 LVerfGG MV; § 5 Abs. 1 Satz 1 NStGHG; § 8 Abs. 1 LVerfGG LSA;
\nArt. 51 Abs. 4 Satz 1 Verfassung des Landes Schleswig Holstein; § 9 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfGHG; differenzierend § 9 Abs. 3 VerfGG Bbg). Zum anderen tragen sie den Besonderheiten der Verfassungsgerichtsbarkeit Rechnung, insbesondere dem Erfordernis der Kontinuität und Langfristigkeit (zur Praxis einer Mandatsverlängerung ohne Betrachtung individueller Umstände etwa Knöpfle, in: Starck/Stern, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilbd. 1, 1983, S. 231 <262>). Im Gegensatz dazu dient der Einsatz von Richtern auf Zeit nach § 18 VwGO gerade der Behebung vorübergehender Personalengpässe durch Richterinnen und Richter, die nach dem Ende ihrer Amtszeit wieder in das Amt eines weisungsgebundenen Beamten zurückkehren.
\n149 2. Das vorgenannte Regelungsdefizit führt jedoch nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 18 VwGO. Denn die Norm kann verfassungskonform dahin ausgelegt werden, dass die erneute Bestellung eines Richters auf Zeit nach Ablauf seiner Amtsperiode ausgeschlossen ist.
\n150
\n151
\n152
\n153
\n154 Allerdings bleibt es zulässig, den Richter auf Zeit im Anschluss an seine Amtszeit zum Richter auf Lebenszeit zu ernennen. Die Voraussetzungen hierfür wird er regelmäßig erfüllen. Gemäß § 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DRiG kann zum Richter auf Lebenszeit ernannt werden, wer nach Erwerb der Befähigung zum Richteramt mindestens drei Jahre im richterlichen Dienst tätig gewesen ist, wobei eine Tätigkeit als Beamter des höheren Dienstes mit regelmäßig nicht mehr als zwei Jahren angerechnet werden kann. Bedenken im Hinblick auf den Schutz der richterlichen Unabhängigkeit bestehen hier nicht. Der Richter auf Zeit steht im Hinblick auf diese Möglichkeit nicht wie ein Richter auf Probe in einem Status geminderter richterlicher Unabhängigkeit. Denn zum einen wird eine Übernahme als Richter auf Lebenszeit nur in Ausnahmefällen in Betracht kommen. Zum anderen genießt der Richter auf Zeit anders als der Richter auf Probe in vollem Umfang die Garantien der persönlichen Unabhängigkeit gemäß Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG. Er ist zudem persönlich und wirtschaftlich durch sein Amt als Beamter auf Lebenszeit abgesichert.
\nV.
\n155 Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass am Verwaltungsgericht Schwerin im Zeitpunkt der Ernennung von Beamten auf Lebenszeit als Richter auf Zeit die Situation eines nur vorübergehenden Personalbedarfs nicht gegeben gewesen wäre. Die der angegriffenen Entscheidung zugrunde liegende Annahme, die einfachrechtlichen Voraussetzungen des § 18 VwGO für eine solche Situation hätten vorgelegen, lässt die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts nicht erkennen und ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
\n156 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird durch die Zurückweisung der Verfassungsbeschwerde gegenstandslos, da das Bedürfnis entfallen ist, eine Abschiebung des Beschwerdeführers während der Dauer des Hauptsacheverfahrens zu verhindern. Auf die Frage, ob eine Abschiebung rechtlich oder faktisch noch möglich wäre, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
\nD.
\n157 Die Entscheidung ist zu C. IV. mit 6 : 2 Stimmen, im Übrigen mit 7 : 1 Stimmen ergangen.
\nAbweichende Meinung der Richterin Hermanns zum Beschluss des Zweiten Senats vom 22. März 2018 - 2 BvR 780/16 - 1 Die Auffassung des Senats, dass § 18 VwGO grundsätzlich verfassungsgemäß ist, teile ich nicht. Das gilt auch bei einer Auslegung dahin, dass die wiederholte Bestellung eines Beamten auf Lebenszeit zum Richter auf Zeit nach dem Ende seiner Amtszeit nicht in Betracht kommt. Ich halte die Vorschrift für unvereinbar mit der durch Art. 97 GG garantierten Unabhängigkeit der Richter (I.) und mit den Anforderungen von Art. 92 GG an die rechtsprechende Gewalt (II.). Zwingende oder auch nur gewichtige Gründe, die eine Einschränkung der Gewährleistungen von Art. 92 und Art. 97 GG rechtfertigen könnten, liegen nicht vor (III.). Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene, von einem Richter auf Zeit im Sinne von § 18 VwGO getroffene verwaltungsgerichtliche Entscheidung verletzt deshalb den Beschwerdeführer in seinem Recht auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG; die Verfassungsbeschwerde ist nach meiner Ansicht begründet.
\nI.
\n2 Art. 97 Abs. 1 GG, der bestimmt, dass Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sein müssen, dient der unparteiischen Gewährleistung der Gesetzesbindung des Richters gemäß Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 107, 395 <402 f.>). Beide Regelungen zusammen konkretisieren zum einen den Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) und zum anderen das in Art. 20 Abs. 1 und 2 verankerte Demokratieprinzip (vgl. BVerfGE 122, 248 <282>, abw. M.). Art. 97 GG schützt um des Gemeinwohls willen (vgl. Limbach,\"Im Namen des Volkes\", 1999, S. 93) nicht nur die Gerichte als Institutionen, sondern jeden einzelnen Richter (vgl.Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 16; vgl. auch Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, 1960, S. 45; Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 55). Der danach gebotene Schutz ist beim Richter auf Zeit gemäß § 18 VwGO unzureichend ausgestaltet.
\n3 1. Die durch Art. 97 Abs. 1 GG gewährleistete sachliche Unabhängigkeit wird durch die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesichert (vgl. BVerfGE 4, 331 <346>; 14, 56 <70>; 17, 252 <259>; 18, 241 <255>; 26, 186 <198 f.>; 42, 206 <209>; 87, 68 <85>; 139, 64 <122 Rn. 120>). Art. 97 Abs. 2 GG fordert zwar nicht zwingend die Lebenszeiternennung jedes Richters. Die Lebenszeiternennung gewährleistet allerdings das Höchstmaß an Unabhängigkeit (vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl. 2009, § 11 Rn. 2). Das einfache Recht trägt dem Rechnung, indem es von der Ernennung auf Lebenszeit als Regelfall ausgeht (§ 10 DRiG, vgl. auch § 15 VwGO) und ein befristetes Richterverhältnis nur unter besonderen, gesetzlich zu regelnden Voraussetzungen zulässt (§ 11 DRiG).
\n4 Die persönliche Unabhängigkeit eines Richters auf Zeit bleibt hinter derjenigen eines Richters auf Lebenszeit schon deshalb zurück, weil die Frage seiner weiteren beruflichen Karriere und/oder finanziellen Absicherung nach dem Ende der Amtszeit als Richter aufgeworfen ist. Diese Frage wird durch die Garantien, die ihm durch Art. 97 Abs. 2 GG für die Dauer seines Amts als hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellter Richter gewährt werden (Schutz vor Entlassung, dauernder oder zeitweiser Amtsenthebung, Versetzung an eine andere Stelle oder in den Ruhestand), nicht beantwortet. Eine im Hinblick auf die Zeit danach bestehende Unsicherheit erhöht die Gefahr äußerer Einflussnahme auf seine Entscheidungen als Richter.
\n5 2. Dem Schutz vor unzulässiger Einflussnahme von außen dient die Garantie der sachlichen Unabhängigkeit durch Art. 97 Abs. 1 GG.
\n6
\n7 Die faktisch stärksten Druckmittel auch gegenüber dem hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter ergeben sich aus seiner persönlichen, beruflichen und finanziellen Abhängigkeit vom Staat (vgl. Meyer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 97 Rn. 2). Zu den Voraussetzungen für die Unabhängigkeit des Richterstandes gehört deshalb - über die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 2 GG hinaus - mindestens die angemessene Besoldung (vgl. BVerfGE 12, 81 <88>; 26, 141 <154 ff.>; 55, 372 <392>; 107, 257 <274 f.>; 139, 64 <122 Rn. 121>). Die Regelung der besoldungsrechtlichen Einstufung der Richter muss jede vermeidbare Einwirkung der Justizverwaltung darauf, welche Besoldung der einzelne Richter (ohne Änderung seiner richterlichen Tätigkeit) am Ende erhält, ausschließen (vgl. BVerfGE 12, 81 <88>; 26, 79 <93 ff.>). Daraus leitet sich auch die Anforderung ab, möglichst wenige Beförderungsämter vorzusehen (vgl. BVerfGE 55, 372 <389>).
\n8
\n9
\n10
\n11 Aus der Unsicherheit über die weitere Verwendung und der Einbindung in eine gegenüber der Richterlaufbahn steilere Hierarchie resultieren Anreizeffekte, die wegen ihrer Vorwirkung - auch bei strikter Einhaltung des Grundsatzes der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG -eine jedenfalls mittelbare, informelle Einflussnahme der Exekutive auf die Tätigkeit als Richter auf Zeit ermöglichen, welche beim Richter auf Lebenszeit durch den fortdauernden Schutz nach Art. 97 Abs. 2 GG und durch die oben dargestellten, nach Art. 97 Abs. 1 GG gebotenen Besonderheiten des Richterlaufbahn- und -besoldungsrechts ausgeschlossen sind (vgl. Ruthig, in: Kopp/ Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 18 Rn. 2). Diese Einflussmöglichkeiten sind umso weniger fernliegend, je kürzer die Dauer des Richterverhältnisses auf Zeit ist (vgl.
\nKimmel, in: BeckOK, VwGO, § 18 Rn. 3 <Januar 2018>; Maierhöfer, NVwZ 2015, S. 1655 <1657>). Bei einer nur zweijährigen Dauer, wie sie § 18 VwGO als Mindestmaß vorsieht, schließt sich an die Phase der Einarbeitung in die Richtertätigkeit nahezu unmittelbar die Phase erster Kontaktaufnahme mit der Stammbehörde wegen der weiteren Verwendung nach dem Ende des Richterverhältnisses auf Zeit an. Hinzu kommt, dass bei einer nur kurzfristigen Freigabe eines Beamten für eine Ernennung als Richter auf Zeit wegen der dadurch bedingten größeren Flexibilität des Personaleinsatzes der Einfluss der Verwaltung auf die Zusammensetzung der Richterschaft eines Gerichts steigt. Je langfristiger andererseits das Richterverhältnis auf Zeit gemäß § 18 VwGO angelegt ist, umso mehr verliert seine - wegen des geringeren Maßes an Unabhängigkeit erforderliche - Rechtfertigung gegenüber der Lebenszeiternennung durch einen nur vorübergehenden Personalbedarf an Gewicht und die dahingehende Prognose an Plausibilität.
\n12
\n13 Der ebenfalls nur befristet ernannte Richter im Nebenamt nach § 16 VwGO ist nach dem Ende des Richterverhältnisses unabhängig abgesichert durch sein Hauptamt als Lebenszeitrichter an einem anderen Gericht oder durch sein Hauptamt als ordentlicher Professor des Rechts, dessen Ausübung ihm neben der Wahrnehmung von Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt erlaubt ist (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 3 DRiG).
\n14
\n15 Die öffentliche Kontrolle der Rechtsprechung, insbesondere durch die Presse, hat zwar einerseits eine die Unabhängigkeit sichernde und unzulässiger Einflussnahme entgegenwirkende Funktion (vgl. Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 208 f., 337 f.). Da der Richter (anders als der in die Verwaltungshierarchie eingegliederte Beamte) öffentlich persönlich - gegebenenfalls mit seinem Namen und/oder Bild in den Medien - für seine Entscheidung verantwortlich ist, hat die Kontrolle durch die Öffentlichkeit aber andererseits nicht nur den im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit unerwünschten Nebeneffekt, dass er einem erheblichen Druck von Seiten der (Medien-)Öffentlichkeit ausgesetzt sein kann (vgl. Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 209 f., 342). Vielmehr entfaltet wegen des öffentlichen Diskurses eine etwaige organisatorische Abschottung zwischen den verschiedenen Teilen der Verwaltung umso weniger Wirkung.
\n16
\n17
\n18 Das Grundgesetz verlässt sich zur Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit indes nicht allein auf die moralische Herausforderung (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 40; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 1980, § 43 II 5, S. 913) und das unverzichtbare ständige Bemühen des einzelnen Richters, seine Unabhängigkeit herzustellen (vgl. dazu Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, 1960, S. 52; Limbach, \"Im Namen des Volkes\", 1999, S. 102). Es garantiert vielmehr durch Art. 97 GG jedenfalls Freiheit von äußerer Einflussnahme durch die Exekutive und verlangt vom Gesetzgeber Vorkehrungen für eine möglichst effektive Entfaltung der richterlichen Unabhängigkeit. Dieses normative Gerüst bildet die Grundlage für die Entwicklung einer politischen Kultur, die von Respekt vor der Unabhängigkeit der Gerichte geprägt ist, wie umgekehrt eine solche Kultur bei einer Schwächung der normativen Rahmenbedingungen, die richterliche Unabhängigkeit sichern, zunehmend Schaden erleiden kann. Die gesetzliche Ausgestaltung des Richters auf Zeit durch § 18 VwGO unterschreitet das Maß der durch Art. 97 GG vom Gesetzgeber geforderten Vorkehrungen zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit, weil sie, wie dargestellt, vermeidbare Einflussmöglichkeiten eröffnet.
\nII.
\n19 § 18 VwGO ist ferner mit den Anforderungen von Art. 92 GG an die rechtsprechende Gewalt nicht vereinbar.
\n20 1. Der Verfassung ist das Verständnis einer institutionell unabhängigen und neutralen Gerichtsbarkeit immanent (vgl. BVerfGE 54, 159 <172>). Zum Wesen der richterlichen Tätigkeit nach dem Grundgesetz gehört es, dass sie von einem nichtbeteiligten Dritten in persönlicher und sachlicher Unabhängigkeit ausgeübt wird (vgl. BVerfGE 3, 377 <381>; 4, 331 <346>; 14, 56 <69>; 18, 241 <255>; 67, 65 <68>; 87, 68 <85>; 103,111 <140>). Diese Vorstellung ist mit den Begriffen von \"Richter\" und \"Gericht\" untrennbar verknüpft (vgl. BVerfGE 4, 331 <346>; 60, 175 <214>;103, 111 <140>). Die richterliche Tätigkeit erfordert daher Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten (BVerfGE 21, 139 <146>; 103, 111 <140>). Die richterliche Neutralität darf insbesondere nicht durch eine mit Art. 20 Abs. 2 und Art. 92 GG unvereinbare personelle Verbindung zwischen Ämtern der Rechtspflege und Verwaltung in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 10, 200 <216>; 14, 56 <67 f.>; 18, 241 <254 f.>; 27, 312 <321>; 54, 159 <166>).
\n21 2. Neutralität oder Unparteilichkeit der Richter ist nicht gleichbedeutend mit dem Ausschluss jeder richterlichen Subjektivität. Richter sind keine Subsumtionsautomaten, sie haben in schöpferischer Tätigkeit an der Konkretisierung und Fortbildung des Rechts teil (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 137 ff. <140>; Kaufmann, in: Festschrift für Karl Peters, 1974, S. 295 ff. <299 ff.>; Fikentscher, Methoden des Rechts, Bd. III, 1976, S. 749 ff.). Rechtsprechung liegt ein Akt des bewertenden Erkennens zugrunde, dem auch willenhafte Elemente nicht fehlen (vgl. BVerfGE 34, 269 <287>). In jede Rechtsanwendung fließen deshalb in mehr oder weniger großem Umfang eigene Wertungen des Rechtsanwenders ein.
\n22 Dafür spielen die Person des Richters und seine Vorverständnisse (vgl. Esser, Vorverständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung, 1970, S. 133 ff.) eine Rolle. Diese gründen in seiner Persönlichkeit, seiner individuellen und beruflichen Biografie, seinen Erfahrungen und Überzeugungen, die mehr oder weniger bestimmte, mehr oder weniger bewusste Anschauungen von Recht, Staat und Gesellschaft begründen (vgl. Kaufmann, in: Festschrift für Karl Peters, 1974, S. 295 ff. <304 ff.>; Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 65). Daraus sich ergebende Einflüsse auf die rechtsprechende Tätigkeit, die von Menschen ausgeübt wird, sind unvermeidbar. Gerichte können - und sollen auch - nicht in einem Vakuum operieren (vgl. EGMR, The Sunday Times v. The United Kingdom, Urteil vom 26. April 1979, Nr. 6538/74, Rn. 65).
\n23 Dass die richterliche Tätigkeit des Richters auf Zeit geprägt ist durch Wissen und Erfahrungen, die er als Beamter auf Lebenszeit gewonnen hat, ist deshalb für sich genommen nicht zu beanstanden. Der Perspektivenwechsel kann im Gegenteil die Offenheit für sämtliche Aspekte, die bei der Normkonkretisierung von Bedeutung sein können, fördern.
\n24 3. Rechtsprechungsimmanente Subjektivität ist aber abzugrenzen von funktionsfremder, parteilicher Subjektivität, die auf Einflussfaktoren zurückgeht, die nicht, wie etwa sein Geschlecht, untrennbar mit der Person des Richters verbunden sind und die mit der Normkonkretisierung und -anwendung nichts zu tun haben (vgl. Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 67 f.). Diese gefährdet das Ziel richterlicher Tätigkeit (vgl. Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, 1960, S. 27).
\n25 Eine partielle Konkretisierung der durch die Grundentscheidung von Art. 92 GG gebotenen Neutralität und Unparteilichkeit enthält Art. 97 Abs. 1 GG (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 14; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 1980, § 43 II 4, S. 907; vgl. auch Meyer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 97 Rn. 1). Die Vorschrift soll jedenfalls Einflussfaktoren, die von der Exekutive herrühren, auf die rechtsprechende Tätigkeit soweit wie möglich ausschließen. Insofern indiziert der Verstoß gegen Art. 97 Abs. 1 GG zugleich eine Verletzung des Neutralitätsgebots aus Art. 92 GG. Die Unabhängigkeit der Gerichte ist auch durch Art. 92 GG geschützt (vgl. BVerfGE 60, 253 <296>). Dem Richter auf Zeit im Sinne von § 18 VwGO fehlt die von Art. 92 GG vorausgesetzte Neutralität objektiv deshalb, weil er wegen des planmäßigen Wiederauflebens seines Beamtenstatus nach Beendigung des Richterverhältnisses mehr als unvermeidbar dem Einflussbereich der Exekutive unterliegt, über deren Akte er als Verwaltungsrichter zu urteilen hat.
\n26 4. Bestätigt wird dieser Befund dadurch, dass auch vom äußeren Erscheinungsbild her (zur Bedeutung des Anscheins für die Unparteilichkeit eines Gerichts im Sinne von Art. 6 EMRK vgl. EGMR, Oleksandr Volkov v. Ukraine, Urteil vom 9. Januar 2013, Nr. 21722/11, Rn. 104 - 106 m.w.N.) Zweifel an der Unparteilichkeit eines mit einem Richter auf Zeit besetzten Gerichts bestehen können.
\n27
\n28 Die beabsichtigte Rückkehr in die Verwaltung und die dauerhafte Beibehaltung des Beamtenstatus unterscheiden den Richter auf Zeit vom Richter kraft Auftrags, obwohl auch dessen Status im Beamtenrecht gründet (vgl. BVerfGE 38, 1 <16>). Anders als das Richterverhältnis auf Zeit gemäß § 18 VwGO zielt das Richterverhältnis kraft Auftrags auf eine alsbaldige endgültige Übernahme in den Richterdienst (§§ 14, 16 DRiG) und damit auf Distanzierung und Lösung von der Exekutive (vgl. Stelkens, NVwZ 1995, S. 325 <327 Fn. 22>; Maierhöfer, NVwZ 2015, S. 1655 <1657>).
\n29
\n30 5. Die Regeln über die Ablehnung von Richtern wegen Besorgnis der Befangenheit (§ 54 VwGO i.V.m. §§ 41 ff. ZPO) sind nicht geeignet, einen strukturellen Mangel an Unparteilichkeit, wie er beim Richter auf Zeit nach § 18 VwGO vorliegt, zu kompensieren. Sie bieten Gewähr dafür, dass im Einzelfall (vgl. BVerfGE 21, 139 <146>) ein Richter von der Ausübung seines Amts ausgeschlossen ist oder abgelehnt werden kann, wenn berechtigte Zweifel an seiner Neutralität bestehen. Dafür knüpfen sie an Umstände an, die nur in der konkreten Person eines einzelnen Richters ein nicht generell vorhersehbares und bestimmbares Näheverhältnis des Richters zu dem Streitgegenstand begründen. Die Regeln über die Ablehnung wegen der Besorgnis der Befangenheit (§ 54 VwGO i.V.m. § 42 ZPO) verlagern zudem die Verantwortung auf die betroffenen Verfahrensbeteiligten und den Richter auf Zeit selbst, indem sie ein Ablehnungsgesuch eines Verfahrensbeteiligten oder eine Selbstanzeige des Richters (§ 54 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) voraussetzen.
\nSie erfordern einen Anstoß durch diejenigen, die sich durch die eine Besorgnis begründenden Vorgänge unmittelbar betroffen fühlen, weil sie von Wertungen und damit von subjektiven Elementen abhängen (vgl. BVerfGE 46, 34 <37>). Eine Zweifel an der Neutralität begründende Nähe des Richters auf Zeit im Sinne von § 18 VwGO zur Exekutive ist demgegenüber generell gegeben und kann mithin auch allgemein das Vertrauen der Rechtsuchenden in die Unparteilichkeit der Gerichte in Frage stellen, ohne dass es auf eine Bewertung durch die im konkreten Fall betroffenen Personen ankommt.
\nIII.
\n31 Zwingende oder auch nur gewichtige Gründe, die eine Einschränkung der Anforderungen von Art. 92 und Art. 97 GG rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Als solche kommen von vornherein nur kollidierende verfassungsrechtliche Wertentscheidungen in Betracht, die entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen wären. Solche sind hier nicht ersichtlich.
\n32 1. Sie ergeben sich insbesondere nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG.
\n33 Allerdings stellt Art. 19 Abs. 4 GG auch Anforderungen an die zeitliche Dimension von Rechtsschutz. Wirksamer Rechtsschutz bedeutet Rechtsschutz innerhalb angemessener Zeit (vgl. BVerfGE 93, 1 <13>; 134, 242 <311 Rn. 220>). Der Gesetzgeber zielte mit der Einführung des Richters auf Zeit durch § 18 VwGO insbesondere auf eine zeitnahe Bearbeitung der erheblichen Zahl zusätzlicher Verfahren, die durch die aktuelle Flüchtlingssituation auf die Verwaltungsgerichte zukommt (vgl. BTDrucks 18/6185, S. 56 f.).
\n34 Elementare Voraussetzung für die Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG sind aber Unabhängigkeit und Neutralität der Richter (vgl. BVerfGE 139, 245 <274 Rn. 81>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 14). Effektiver Rechtsschutz ist nur durch unabhängige Richter möglich (vgl. Detterbeck, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 97 Rn. 1). Das schließt es aus, um der Schnelligkeit des Rechtsschutzes willen Einbußen bei der Unabhängigkeit und Neutralität der Richter hinzunehmen.
\n35 2. Dem Gesetzgeber ging es neben der Gewährung rechtzeitigen Rechtsschutzes darum, die Flexibilität der Personalwirtschaft zu erhöhen und angesichts einer Asylverfahrenswelle die Schaffung neuer Planstellen für Lebenszeitrichter zu vermeiden, die (möglicherweise) nicht auf Dauer benötigt werden (vgl. BTDrucks 18/6185, S. 56 f.). § 18 VwGO ist insofern auch durch Erwägungen zur Finanzlage der öffentlichen Haushalte motiviert. Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel einer Haushaltskonsolidierung vermögen jedoch Einschränkungen der gebotenen Unabhängigkeit der Richter durch die Eröffnung von Einflussmöglichkeiten der Exekutive ebenso wenig zu rechtfertigen, wie sie den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung der Richter einzuschränken vermögen (vgl. BVerfGE 139, 64 <125 f. Rn. 127>). Andernfalls liefe die Schutzfunktion von Art. 19 Abs. 4 GG ins Leere.
\n36 Damit ist keine Entscheidung darüber getroffen, wo - auch unter dem Gesichtspunkt möglicher organisatorischer oder personeller Effizienzgewinne - die Grenzen richterlicher Unabhängigkeit im Sinne von Art. 97 GG verlaufen. Diese Grenzziehung ist im Rahmen der Konkretisierung von Art. 97 GG mit dem gebotenen Augenmaß vorzunehmen (vgl. zur Kritik an einer zu weitgehenden Ausdehnung der Garantie der sachlichen Unabhängigkeit Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 97 Rn. 35 m.w.N.). Wenn indes - wie nach meiner Auffassung hier - eine Beeinträchtigung der Grundsätze der Art. 97 und 92 GG vorliegt, ist für eine Abwägung mit Gesichtspunkten der Finanz- und Haushaltslage kein Raum.
\n37 3. Es kommt deshalb nicht mehr darauf an, dass das Tatbestandsmerkmal des \"nur vorübergehenden Personalbedarfs\" zur Konkretisierung der Gründe, die den Einsatz von Richtern auf Zeit rechtfertigen, selbst nach der im Bundesrat geäußerten Auffassung der Länder (vgl. BRDrucks 446/1/15, S. 9 f.), denen die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt, kaum einzugrenzen und zu konturieren ist und die Prognose, ob ein Anstieg der Verfahrenszahlen vorübergehend oder nachhaltig ist, regelmäßig reine Spekulation sein wird. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE425431801&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public