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Das Stichprobenverfahren verstoße gegen das föderale und interkommunale Gleichbehandlungsgebot aus Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 beziehungsweise Art. 28 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, weil es Gemeinden unterschiedlicher Größe ungleich behandle. Dieser Methodenbruch sei mit den Ergebnissen des Zensustests nicht zu begründen, zumal sich die Annahme höherer Fehlerraten in größeren Gemeinden nicht verifizieren lasse. Eine Notwendigkeit für die Anwendung unterschiedlicher Methoden habe nicht bestanden, die Trennlinie bei 10.000 Einwohnern beruhe ausschließlich auf Kostenerwägungen und sei daher willkürlich. Dies setze sich auf Ebene der Länder fort, wo diejenigen begünstigt würden, die viele kleinere Gemeinden und wenige große Städte aufwiesen. Besonders benachteiligt seien die Antragsteller als Stadtstaaten ohne separate Gemeinden.

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90 Die gewählte Methode des Zensus verstoße auch gegen Vorgaben der Finanzverfassung. Der Einwohnermaßstab gewährleiste hier - für die Beteiligten unverfügbar - Vergleichbarkeit und bilde zwar nicht den einzigen, wohl aber den einfachsten und transparentesten Maßstab für die Verteilung begrenzter Mittel. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 verpflichteten zwar nicht ausdrücklich darauf, die im Zensus ermittelten amtlichen Einwohnerzahlen auch im Finanzausgleich zu verwenden. Es entspreche jedoch dem üblichen Vorgehen, die Zahlen der - auf den Zensusergebnissen basierenden - Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen.

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b)Auch die in § 15 ZensG 2011 angeordnete Mehrfachfallprüfung enthalte eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung. Während § 15 Abs. 2 ZensG 2011 in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern eine Zuordnung nach der Reihenfolge des Anmeldedatums vorsehe, sei in kleinen Gemeinden der tatsächliche Wohnstatus zu ermitteln gewesen (§ 15 Abs. 3 ZensG 2011). Einen rechtfertigenden Grund für diese Differenzierung gebe es nicht.
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c)Verfassungswidrig seien ferner § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 sowie § 15 ZensVorbG 2011, weil durch diese Löschungsregelungen der Anspruch von Ländern und Gemeinden auf die \"richtige\" Festsetzung ihrer Einwohnerzahl unterlaufen werde. Die Gemeinden könnten die sie betreffenden Daten nicht einsehen oder prüfen, Einsichtnahmen würden ihnen unter Berufung auf das Statistikgeheimnis (§ 16 BStatG) verweigert. Da die Einwohnerzahl im Wege einer Schätzung ermittelt würde, sei eine vollständige Überprüfung auf Sachrichtigkeit zwar von vornherein ausgeschlossen; ob die Stichproben ordnungsgemäß gezogen und umgesetzt worden seien, ließe sich jedoch überprüfen. Wo Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG nicht entgegenstehe, stehe Ländern und Kommunen zumindest ein Anspruch auf Plausibilisierung der Erkenntnisse zu.
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d)Die Verfassungswidrigkeit von § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 führe zur Verfassungswidrigkeit auch der Stichprobenverordnung; diese sei allerdings auch für sich betrachtet verfassungswidrig. Stichprobenverfahren und Stichprobenumfang würden weder im Gesetz noch in der Verordnung hinreichend geregelt. Stattdessen enthalte § 2 StichprobenV einen Auftrag an das Statistische Bundesamt und verweise ohne weitere Konkretisierung auf ein \"Forschungsprojekt\". Den Stichprobenumfang regele § 3 Abs. 1 StichprobenV lediglich bundesweit, für die Gebiete der Länder treffe § 3 Abs. 2 StichprobenV eine bloß vorläufige Festlegung, die in der Folge nicht eingehalten worden sei. Nachvollziehbare Dokumentationen seien ebenfalls nicht angefertigt worden. All dies sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar.
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III.

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94 1. Die Bundesregierung hält die Anträge für unbegründet.

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a)Die Ermittlung der Einwohnerzahl sei ein anspruchsvolles statistisches Unterfangen, der \"wahre Wert\" für einen Stichtag wegen unvermeidbarer Fehler bei keiner Zählung ermittelbar. Zwar könnten Fehlerquellen statistisch beherrschbar gemacht werden; zur Feststellung der richtigen Einwohnerzahl führe dies jedoch nicht. Insoweit sei die Feststellung der Einwohnerzahl stets Ergebnis statistischer Modellbildung, nicht eines schlichten Zählvorgangs.
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96 Die Auswertung des Zensustests habe ergeben, dass ein registergestütztes Verfahren möglich sei. Da dabei auffallende Unterschiede zwischen der Registerqualität von Gemeinden mit mehr oder weniger als 10.000 Einwohnern festgestellt worden seien, hätten die statistischen Ämter von Bund und Ländern vorgeschlagen, die Registernutzung zur Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahl um primärstatistische Verfahren zu ergänzen und dabei nach Gemeindegröße zu differenzieren. Auf dieser Grundlage sei das Verfahren für den Zensus 2011 entwickelt worden, wobei die Arbeiten durch die Zensuskommission und das Forschungsprojekt begleitet worden seien. Der Zwischenbericht des Forschungsprojekts habe bei der Ausgestaltung der Stichprobenverordnung Berücksichtigung gefunden; weitere Ergebnisse seien fortlaufend berücksichtigt worden.

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97 Zwischen 2001 und 2011 seien umfangreiche Maßnahmen zur Qualitätssteigerung der Melderegister und der Datenbestände der Bundesagentur für Arbeit ergriffen worden. Die im Rahmen des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes vom 28. August 2000 geschaffene Regelung zur Richtigkeit und Vollständigkeit des Melderegisters (§ 4a MRRG) sei bis zum 1. August 2000 von den Ländern umgesetzt worden (§ 23 Abs. 2 MRRG). Mit dem Gesetz zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze vom 25. März 2002 seien die erforderlichen Rahmenbedingungen für die Nutzung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien im Meldewesen geschaffen worden. Mit Art. 7 des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15.

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Dezember 2003 sei die Vergabe eines Identifikationsmerkmals an jeden Steuerpflichtigen geregelt worden. Dies habe einen bundesweiten Abgleich der in den Melderegistern gespeicherten Daten ermöglicht, so dass Dubletten und andere Unstimmigkeiten hätten bereinigt werden können. Das Vierte Gesetz zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes vom 25. August 2004 habe festgelegt, dass die Rückmeldungen zwischen den Meldebehörden bei Umzügen ab 1. Januar 2007 nur noch elektronisch erfolgen dürften. Damit habe die Aktualität der Melderegister verbessert und gewährleistet werden sollen, dass die Abschaffung der Abmeldung für Inlandsumzüge ohne Informationsverluste erfolgen konnte. Zugleich sei die flächendeckende elektronische Vernetzung der Melderegister realisiert worden, die Doppelerfassungen habe vermeiden sollen.

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Mit dem Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007 sei die Übermittlung ausländerrechtlich relevanter Daten von den Ausländerbehörden an die Meldebehörden geregelt worden, darunter eine Unterrichtungspflicht der Ausländerbehörden und ein gegenseitiger Datenaustausch, um Differenzen zwischen den Datenbeständen zu erkennen und zu bereinigen.

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b)Die angegriffenen Vorschriften genügten den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin. Zu berücksichtigen sei insoweit auch, dass Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügten. Der Blick auf die Funktionsgerechtigkeit der Aufgabenverteilung führe zur Unterscheidung zwischen zentralen normativen Weichenstellungen und technisch-sachverständigen Detailregelungen: Während erstere dem Parlamentsgesetz vorbehalten seien, könnten Vorgaben, die sich durch ein hohes Maß an Technizität und Abhängigkeit von Expertise auszeichnen, der Exekutive überlassen werden.
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99 Neben der detaillierten Ausgestaltung der Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung würden auch alle anderen wesentlichen Fragen im Gesetz geregelt. Der Aufteilung der Regelungsgegenstände zwischen Gesetzgeber, Verordnungsgeber und statistischen Ämtern liege eine funktionsadäquate Abschichtung zugrunde. § 7 Abs. 1 ZensG 2011 gebe das statistische Qualitätsziel vor, § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 den Richtwert für den maximalen Stichprobenumfang und § 7 Abs. 3 ZensG 2011 die Vorgaben für die Auswahleinheiten. Fragen des Stichprobendesigns wiesen einen so hohen Grad an Abhängigkeit von fachwissenschaftlicher Expertise auf, dass ihre Zuweisung an die Exekutive zulässig, wenn nicht geboten sei. Als \"Frage der Staatsführung\", die \"in Rede und Gegenrede von einzelnen Abgeordneten zu erörtern\" sei, lasse sich die Ausgestaltung des statistischen Methodendesigns nicht qualifizieren. Dass § 7 ZensG 2011 den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin genüge, belege auch der Vergleich mit anderen Statistikgesetzen und Regelungsbereichen, etwa beim Einsatz unbestimmter Rechtsbegriffe im Umweltrecht.

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100 Das gelte auch für die Ermächtigungsnorm des § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011, die die technischen Fragen des Stichprobenverfahrens und des Stichprobenumfangs der sachverständigen Exekutive zuweise, die Konkretisierung jedoch an wesentliche Eckwerte wie Genauigkeit und maximalen Stichprobenumfang binde. Mit der Festlegung des Qualitätsziels steuere der Gesetzgeber die weitere Methodenentwicklung; gesetzeskonform seien nur Methodendesigns, die die Einhaltung des Qualitätszieles erwarten ließen. Dass der Gesetzgeber lediglich das anzustrebende Qualitätsziel sowie eine Obergrenze beim Stichprobenumfang vorgegeben habe, sei Ausdruck sinnvoller Arbeitsteilung. Da Qualitätsziel und Stichprobenumfang voneinander abhingen, wäre eine verbindliche Festlegung vorab nicht möglich gewesen, weil die statistische Qualität stets nur ex post ermittelt werden könne.

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101 § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 genüge auch den Anforderungen des Art. 80 GG, der als Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts darauf angelegt sei, die Rechtsetzung durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurückzuführen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Programmierung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hingen von Regelungsgegenstand und Intensität der Maßnahme ab. Für den Gegenstand Statistik biete das Volkszählungsurteil allerdings keine Orientierung, weil dieses ganz auf die Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ausgerichtet sei. Soweit dort davon die Rede sei, dass für \"die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik (…) ein möglichst hoher Grad an Genauigkeit und Wahrheitsgehalt der erhobenen Daten notwendig\" sei, folge hieraus kein selbständiges Verfassungsgebot.

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102 Aus der Bedeutung des Regelungsgegenstandes ergäben sich keine strengeren Anforderungen an die gesetzliche Determinierung. Die Ermächtigung beziehe sich von vornherein nur auf das methodische Design eines Korrekturmechanismus im Rahmen des registergestützten Erhebungsverfahrens. Die fachstatistisch zusammenhängenden Parameter des Stichprobenumfangs und des Qualitätsziels bildeten zudem einen engen gesetzlichen Rahmen.

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c)Das Zensusgesetz 2011 und die Stichprobenverordnung genügten auch dem allgemeinen Bestimmtheitsgebot, das in Art. 80 Abs. 1 GG eine spezifische Konkretisierung erfahren habe. Dort verwendete Begriffe wie \"einfacher relativer Standardfehler\", \"Stichprobenverfahren\" oder \"Stichprobenumfang\" hätten einen klaren fachlichen Bedeutungsgehalt. Damit bestehe schon auf der Ebene des Gesetzes eine für die Durchführung des Zensus durch das Statistische Bundesamt ausreichende Regelungsdichte. Es sei unbedenklich, dass der Stichprobenumfang auf Ebene der Länder nur vorläufig festgelegt worden sei. Eine endgültige Festlegung habe insoweit nicht erfolgen können, weil den statistischen Ämtern bei Inkrafttreten der Stichprobenverordnung die für die Verteilung maßgebliche amtliche Einwohnerzahl zum Stichtag 31. Dezember 2009 (§ 3 Abs. 1 Satz 3 StichprobenV) sowie der Anschriftenbestand zum 1. September 2010 (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 StichprobenV) noch nicht vorgelegen hätten. Empfehlungen zum Hochrechnungsverfahren seien bei Erlass der Verordnung noch nicht erforderlich gewesen. Entsprechendes gelte für die in § 2 Abs. 2 StichprobenV angeordnete Berücksichtigung der Ergebnisse des Forschungsprojekts.
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104 § 2 StichprobenV enthalte auch keine nach Art. 80 Abs. 1 GG unzulässige Subdelegation an das Statistische Bundesamt oder Private.

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d)Die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 seien mit den Geboten der Gleichbehandlung der Länder und Gemeinden (Art. 20 Abs. 1 GG bzw. Art. 28 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar, die prozeduralen Ungleichbehandlungen gerechtfertigt.
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106

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aa)Die Differenzierung zwischen Gemeinden mit mindestens beziehungsweise weniger als 10.000 Einwohnern diene der Minimierung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Gesetzgeber habe den Ansatz eines registergestützten Verfahrens gewählt, um entsprechend den Vorgaben des Volkszählungsurteils den besonders intensiven Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung bei einer Vollerhebung zu vermeiden. Das registergestützte Verfahren sei aus einer Erprobung sowie umfangreichen, mehrjährigen und wissenschaftlich begleiteten Arbeiten hervorgegangen und mit einer deutlich geringeren Zahl an Befragungen ausgekommen. Gleichzeitig sei die Verarbeitung von Daten aus Registern zu Zensuszwecken grundrechtsschonend ausgestaltet worden. Die Vorzugswürdigkeit des gewählten Verfahrens werde dadurch verstärkt, dass eine Vollerhebung angesichts der fehlenden Akzeptanz in der Bevölkerung trotz des schwerwiegenden Grundrechtseingriffs nur eine höchst ungewisse Ergebnisgenauigkeit hätte gewährleisten können.
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107 Mit abnehmender Gemeindegröße könne eine Stichprobenerhebung ihre Zwecke aus methodischen Gründen allerdings nur erfüllen, wenn sie sich einer Vollerhebung annähere. Daher knüpfe die alternative Befragung nach § 16 ZensG 2011 für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern an das Vorliegen von Unstimmigkeiten an. Eine Studie des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung habe für die in den Anwendungsbereich von § 16 ZensG 2011 fallenden Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern und die Methode der primärstatistischen Bereinigung zudem einen Saldo von \"Karteileichen\" und Fehlbeständen von nur 0,17% ermittelt. Der Umfang der zu befragenden Personen sei mit nur 1,7 Millionen berechnet worden, so dass insgesamt 4,2 Millionen Personen weniger hätten befragt werden müssen als bei einer flächendeckenden Stichprobe.

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108 Die Grenzziehung bei 10.000 Einwohnern sei zwar nicht zwingend, aber plausibel gewesen. Das gewählte Vorgehen habe überdies weniger Kosten verursacht als eine Vollerhebung und dennoch zu im Wesentlichen vergleichbaren Ergebnissen geführt. Durch die spätere Verwendung der Einwohnerzahlen ergäben sich keine besonderen Anforderungen an die Zulässigkeit der Differenzierung. Der Zensus 2011 ziele in erster Linie auf die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl von Ländern und Gemeinden sowie weiterer Erhebungsmerkmale. Die Einwohnerzahl werde allein in Art. 29 GG, für die Zuweisung von Stimmen der Länder im Bundesrat (Art. 59 GG) und für den Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG) relevant. Soweit ihre Verwendung für Länder und Gemeinden darüber hinaus von Bedeutung sei, beruhe dies auf vom Zensusgesetz 2011 zu unterscheidenden gesetzlichen Anordnungen. Aus den Grundsätzen der Systemgerechtigkeit und der Folgerichtigkeit ließen sich ebenfalls keine weitergehenden Anforderungen ableiten.

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bb)Die Differenzierung bei der Mehrfachfallprüfung gemäß § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die maschinelle Korrektur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern (§ 15 Abs. 2 ZensG 2011) beruhe auf der typisierenden Annahme, dass der spätere Registereintrag der für die tatsächliche Lage am Stichtag in der Regel maßgeblich sei, so dass die jeweils frühere Meldung gelöscht wurde. Um auch die Fälle zu erfassen, in denen diese Annahme nicht zutreffe, sei mit der Korrekturstichprobe automatisch ein statistisches \"Sicherheitsnetz\" gezogen worden. Für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern sei auch für die Mehrfachfallprüfung dagegen ein Befragungsverfahren gewählt worden. Im Ergebnis seien mit beiden Verfahren Mehrfachfälle vollständig korrigiert worden.
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cc)Soweit die Gebote der föderativen und interkommunalen Gleichbehandlung Transparenz gegenüber Ländern und Gemeinden verlangten, sei eine Verletzung des Transparenzgebots nicht ersichtlich. Das Methodendesign sei durch das Statistische Bundesamt im Benehmen mit den Landesämtern entwickelt worden. Zudem seien die Länder am Rechtsetzungsverfahren des Zensusgesetzes 2011 und der Stichprobenverordnung intensiv beteiligt gewesen.
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e)Die angegriffenen Vorschriften verstießen auch nicht gegen den Anspruch von Ländern und Kommunen auf aufgabenadäquate Finanzausstattung. Sie regelten diese weder selbst noch beeinträchtigten sie entsprechende Ansprüche in rechtlich relevanter Weise. Dass der Bund von den in Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und Art. 84 Abs. 2 GG eröffneten Möglichkeiten keinen Gebrauch gemacht habe, sei für die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften ohne Bedeutung.
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f)Die Löschungsregelungen seien mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar. Es sei schon zweifelhaft, ob sich Länder und Kommunen als juristische Personen des öffentlichen Rechts überhaupt auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen könnten; soweit sich ein derartiger Anspruch auch aus dem Bundesstaatsprinzip oder Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergeben könne, sei er nicht schrankenlos. Die Löschungsregelungen des Zensusgesetzes 2011 und des Zensusvorbereitungsgesetzes stellten jedenfalls einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Rechtsschutzinteresse der Gebietskörperschaften, dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und dem verfassungsrechtlich legitimen Belang der Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik dar.
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aa)Die von § 6 Abs. 3, § 7 Abs. 5, § 8 Abs. 1 Nr. 2, § 15 Abs. 4 Nr. 2 und § 16 Nr. 2 ZensG 2011 geforderte Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten sei ein erheblicher Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, zu dessen Begrenzung es klarer Löschungsregelungen und einer möglichst frühzeitigen Löschung bedürfe. Eine Anknüpfung der Löschungsfristen an die rechtskräftige Feststellung der Einwohnerzahlen würde die Speicherung der Daten aller Betroffenen bis zur Rechtskraft der letzten gerichtlichen Einzelentscheidung erforderlich machen und den Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG erheblich vertiefen.
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114 Die mit einer frühzeitigen Löschung verbundenen Kontrollschwierigkeiten würden dadurch kompensiert, dass für die betroffenen Schritte Qualitätssicherungsmaßnahmen vorgeschrieben seien. Darüber hinaus seien Fehlerquellen im Verfahren minimiert worden. Eine höhere Kontrollgenauigkeit lasse sich auch nicht durch weitere Melderegisterabgleiche oder ähnliche Registerzugriffe erzielen, denn diese seien zwischenzeitlich fortgeschrieben worden und bildeten den maßgeblichen Stichtag nicht mehr ab. Im Übrigen stünde das sogenannte Rückspielverbot einem Abgleich mit den Melderegistern et cetera entgegen.

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bb)Eine neue Festsetzung der Einwohnerzahl einer einzelnen Gemeinde setze regelmäßig eine Neuerhebung voraus und damit einen wesentlichen Teil eines neuen Zensus. Über die Einwohnerzahl zum Zensusstichtag 2011 könne damit aber keine Aussage getroffen werden. Auch eine Fortschreibung der Meldedaten komme nicht in Betracht, weil es sich dabei um Daten minderer Güte handele.
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cc)Diese Eigenarten einer Volkszählung führten gleichwohl nicht zu einem Leerlaufen der Rechtsschutzinteressen von Ländern und Kommunen. Eine Berichtigung festgestellter Rechenfehler sei ebenso möglich wie die gerichtliche Kontrolle der verwendeten Erhebungsmethode und ihrer Anwendung im Einzelfall. So könnten etwa die Zahl der Stichprobenanschriften oder der Anschriften mit Sonderbereichen in einer Gemeinde auch ohne zeitliche Begrenzung anhand der nicht zu löschenden Daten ausgewertet werden. Auch lasse sich kontrollieren, ob Vorkehrungen zur Qualitätssicherung in den statistischen Verfahren eingehalten worden seien. Die Löschung der Erhebungsbögen und Hilfsmerkmale verhindere allenfalls die Überprüfung der ersten Verfahrensschritte im Korrekturverfahren.
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117 2. Das Statistische Bundesamt hat erläutert, dass der Zensustest die Durchführbarkeit eines kombinierten Zensus aus Registerauswertung und primärstatistischen Erhebungen ergeben habe. Auf dieser Grundlage habe für den Zensus 2011 ein Verfahren vorgeschlagen werden können, das im Vergleich zu einer Vollerhebung zu einem geringeren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung führe, deutlich kostengünstiger sei und eine vergleichbare Qualität wie eine Vollerhebung gewährleiste.

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a)Die Einwohnerermittlung habe ausschließlich auf Bausteine zurückgegriffen, die im Zensustest 2001 erfolgreich erprobt und für den Zensus 2011 empfohlen worden seien. Wo die konkrete Ausgestaltung noch offen gelassen oder Nachbesserungsbedarf gesehen worden sei, sei durch das nachfolgende Forschungsprojekt sowie die Arbeiten der Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft \"Haushaltegenerierung, Auswertungsdatenbank, fachliche Schnittstellenkoordination\" eine hinreichende Ertüchtigung der Korrekturinstrumente erfolgt. Das Forschungsprojekt habe gezeigt, dass die Qualitätsvorgaben auch bei Annahme einer hohen Streuung der Merkmale in den Anschriften mit wenigen Ausnahmen erfüllt seien und bei einer Auswahl von 10% der Bevölkerung erreicht würden. Die im Zensustest zugrunde gelegten Vergleichsgruppen für Gemeindegrößenklassen seien in der Arbeitsgruppe \"Gemeinschaftsweiter Zensus 2001\" durch Statistikexpertinnen und -experten aus Bund und Ländern erarbeitet worden. Dabei habe man sich an Größenklassen für Gemeinden orientiert, die auch in anderen Statistiken verwendet würden. Mit einer umfangreichen Studie des Bayerischen Landesamtes für Statistik und in einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe sei die Befragung im Rahmen der Haushaltegenerierung als Korrekturinstrument weiterentwickelt worden. Dies habe für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern eine Korrektur des dublettenbereinigten Melderegisterbestandes um -0,2% erwarten lassen.
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119 Der registergestützte Zensus sei eine grundsätzlich geeignete und den aktuellen statistischen Standards entsprechende Methode zur Ermittlung der Einwohnerzahl. Seine Bausteine seien im Zensustest erprobt, als grundsätzlich geeignet empfohlen sowie daran anknüpfend weiterentwickelt und ausgestaltet worden. Die Haushaltsstichprobe folge den Empfehlungen aus dem Zensustest, das Stichprobendesign sei im Rahmen des Forschungsprojekts konzipiert, bei der Erstellung des Stichprobenplans und der Stichprobenziehung berücksichtigt worden und in die Stichprobenverordnung eingeflossen.

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b)Das gewählte Verfahren habe sich auch aus heutiger Sicht bewährt, in der Zwischenzeit vorgenommene Qualitätsbeurteilungen seien durchweg positiv ausgefallen. Zwar habe der vom Bundesministerium des Innern beauftragte Evaluierer eine Angleichung der Verfahren für große und kleine Gemeinden empfohlen. Dies beruhe jedoch nicht auf einer methodischen Notwendigkeit, sondern auf dem Bestreben, die Ergebnisse eines registergestützten Zensus bei den Kommunen besser vermitteln zu können.
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c)Insgesamt gehe die Entwicklung auch in der Europäischen Union hin zu einer verstärkten Registernutzung für Zensuszwecke. Nach einer 2014 durchgeführten Abfrage planten lediglich 8 von 27 antwortenden Mitgliedstaaten noch traditionelle Vollerhebungen, 13 ein kombiniertes Verfahren und 6 einen (rein) registerbasierten Zensus. Zwar habe es nur in Deutschland Korrekturen der Registerinformationen mittels eines statistischen Verfahrens gegeben; Grund dafür sei jedoch, dass Deutschland nicht auf einen zentralen Registerbestand zurückgreifen könne und eine Ermittlung der Einwohnerzahlen angesichts der nicht ausreichenden Qualität der kommunalen Melderegister ohne Korrekturmaßnahmen nicht möglich sei.
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122 Die Methoden zur Korrektur von Registerfehlern in §§ 7 und 16 ZensG 2011 seien im Nachgang zum Zensus 2011 durch das Statistische Bundesamt evaluiert worden, wobei der tatsächliche Bereinigungseffekt der Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten mit circa -0,2% den Erwartungen des Zensustests entsprochen habe. Mit der Haushaltsstichprobe wäre die Einwohnerzahl mit durchschnittlich -1,1% allerdings stärker nach unten korrigiert worden, was aber immer noch unter dem Korrekturbedarf in großen Gemeinden liege (ca. -1,5%). Soweit statistische Landesämter im Nachgang des Zensus 2011 unter Nutzung der Zensusdaten ebenfalls Untersuchungen zur Wirksamkeit und möglichen Ertüchtigung der Befragungen zur Klärung von Unstimmigkeiten angestellt hätten, hätten sie festgestellt, dass sich diese nicht so ertüchtigen ließen, dass sie den erhöhten Korrekturbedarf ausgleichen könnten.

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Untersuchungen des Bayerischen Landesamtes für Statistik zeigten etwa, dass eine Ausweitung der Befragung auf Anschriften mit mehr als einer bewohnten Wohnung keinen ausreichenden Korrektureffekt in kleinen Gemeinden erwarten lasse, unter anderem weil der überwiegende Teil der Registerfehler an Anschriften vorliege, die beim Abgleich der Gebäude- und Wohnungszählung mit dem Melderegister nicht als unplausibel auffielen. Analysen des Landesbetriebs Information und Technik Nordrhein-Westfalen zeigten zudem, dass auch ein Wechsel von der 10.000-Einwohner-Grenze zu einer \"strukturellen\" Grenze wie dem Anteil an Einfamilienhäusern keine hinreichende Ertüchtigung der Befragung ermögliche.

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123 Die Befragung zur Klärung des Wohnsitzes nach § 15 Abs. 3 ZensG 2011 mit dem Ziel der Bereinigung von Mehrfachfällen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern habe ergeben, dass Mehrfachfälle erfolgreich korrigiert werden könnten, doch stünden Aufwand und Belastung der Auskunftspflichtigen in keinem Verhältnis zum Nutzen. Ein entsprechendes Ergebnis lasse sich auch maschinell erreichen. Beide Verfahren hätten insoweit die gleiche Wirkung und eine Entscheidung für das eine oder andere keine Auswirkung auf die Qualität der Ermittlung.

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d)Ob die Trennung von Hilfs- und Erhebungsmerkmalen rückgängig gemacht werden könne, hänge davon ab, ob bei der Trennung ein jedem Datensatz eindeutig zuzuordnender Identifikator verwendet worden sei.
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125 Das Statistische Bundesamt habe die Hilfsmerkmale nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ZensG 2011, für die es nach § 12 Abs. 8 ZensG 2011 die datenschutzrechtliche Verantwortung trage, bereits gelöscht. Dies könne nicht mehr rückgängig gemacht werden. Im Datenpool Nordrhein-Westfalen sei unmittelbar nach der Einwohnerermittlung mit der Löschung von Datenbeständen begonnen worden. Das Bayerische Landesamt für Statistik trage gemäß § 12 Abs. 7 und 8 ZensG 2011 die datenschutzrechtliche Verantwortung für die Auswertungsdatenbank und die Haushaltegenerierung. Dafür sei es methodisch erforderlich gewesen, Hilfs- und Erhebungsmerkmale nicht zu trennen. Um einerseits der gesetzlichen Löschungspflicht nach § 19 ZensG 2011 nachzukommen und andererseits eine eventuelle spätere gerichtliche Kontrolle sicherzustellen, habe sich das Bayerische Landesamt für Statistik dazu entschlossen, die gesetzlich vorgeschriebene Löschung der Daten zwar vorzunehmen, jedoch eine verschlüsselte Sicherungskopie zu erstellen und diese auf einem externen Datenspeicher abzulegen.

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In dem verschlüsselten Datenbestand seien die Hilfsmerkmale zusammen mit den Erhebungsmerkmalen noch vorhanden. Eine Wiederherstellung des Bestandes sei allerdings sehr aufwändig. Zudem enthalte das Datenmaterial nicht alle im Rahmen des Zensus 2011 vorgenommenen Korrekturschritte, so dass eine vollständige Überprüfung der einzelnen Korrekturmaßnahmen nicht mehr möglich sei. Für die Auswertungsdatenbank sei die Löschung der Hilfsmerkmale gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011 rechtzeitig vor Ablauf der vier Jahre abgeschlossen worden. Diese enthalte seither nur noch Erhebungsmerkmale und keine Hilfsmerkmale. Eine Wiederherstellung der Hilfsmerkmale anhand des verschlüsselten Datenbestands der Haushaltegenerierung sei insoweit zwar nicht ausgeschlossen; die Erstellung des konsolidierten Melderegisterbestandes, die Dublettensuche und -bereinigung sowie die Anbindung primärstatistischer Erhebungsbefunde an das Melderegister seien aber nicht mehr reproduzierbar.

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126 Mit der einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. August 2015 (vgl. BVerfGE 140, 99) sowie den einstweiligen Anordnungen mehrerer Verwaltungsgerichte seien die Löschungen - soweit nicht schon vollzogen - zwar ausgesetzt worden. Eine vollständige Reproduktion der für die Ermittlung der Einwohnerzahlen erforderlichen Zahlen sei gleichwohl nicht mehr möglich. Nicht mehr nachvollziehbar seien aufgrund des Zeitablaufs auch alle Primärerhebungen (Sonderbereichs-Vollerhebung, Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten, Haushaltsstichprobe). Dies gelte im Übrigen auch bei einer traditionellen Volkszählung in Form einer Vollerhebung.

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127 Die Hilfsmerkmale nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 ZensG 2011 für die in § 8 Abs. 3 ZensG 2011 genannten Sonderbereiche seien schließlich im Juli 2012 gelöscht worden und die Ermittlung der Einwohnerzahlen für diese Sonderbereiche daher nicht mehr nachvollziehbar.

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e)Die Angaben nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 ZensVorbG 2011 hätten dazu gedient, die Modellierung des Stichprobendesigns zu optimieren, seien nach Ermittlung der Anzahl unterschiedlicher Familiennamen gelöscht worden und hätten keinen Einfluss auf die Ermittlung der Einwohnerzahl und ihre Nachvollziehbarkeit. Die Daten nach § 6 ZensVorbG 2011 seien ins Anschriften- und Gebäuderegister integriert und danach gelöscht worden und hätten ebenfalls keinen Einfluss auf die Nachvollziehbarkeit der ermittelten Einwohnerzahl. Zwar seien Teile der Melderegisterlieferung vom April 2008 verwendet worden, um die Stichprobenorganisationsdatei (§ 5 Abs. 4 ZensVorbG 2011) aufzubauen, auf deren Grundlage das Stichprobendesign für den Zensus 2011 getestet und festgelegt worden sei. Die Umsetzung des Stichprobendesigns sei aber auf Basis der im Zensus selbst zur Verfügung stehenden Daten und Informationen erfolgt, so dass die Stichprobenorganisationsdatei keinen Einfluss auf die Ermittlung der Einwohnerzahl gehabt haben könne. Das Anschriften- und Gebäuderegister (§ 2 ZensVorbG 2011) sei zum frühestmöglichen Zeitpunkt gelöscht worden. Aufgrund gerichtlicher Vorgaben sei allerdings eine Sicherungskopie erstellt worden, die gesondert verwahrt werde. Die nachvollziehbare Ermittlung der Einwohnerzahlen könnte durch diese Informationen jedoch allenfalls unterstützt, nicht aber direkt abgeleitet werden, da hier keine personenbezogenen Daten abgelegt seien.
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129 3. Die Antragsteller haben mit Schriftsätzen vom 7. April 2017 (Antragsteller zu I.) beziehungsweise vom 15. März 2017 (Antragsteller zu II.) ihr tatsächliches und rechtliches Vorbringen weiter vertieft. Die Bundesregierung hat hierzu mit Schriftsatz vom 17. September 2017 nochmals Stellung genommen.

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IV.

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130 Auf gesonderten Antrag des Antragstellers zu I. vom 12. August 2015 hat der Senat § 19 ZensG 2011 mit Beschluss vom 26. August 2015 bis zur Entscheidung in der Hauptsache, längstens für die Dauer von sechs Monaten, außer Vollzug gesetzt. Die einstweilige Anordnung wurde jeweils mit Beschlüssen vom 15. Februar 2016, 20. Juli 2016, 22. Dezember 2016, 13. Juni 2017, 1. Dezember 2017 und 14. Mai 2018 wiederholt.

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V.

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131 Der Senat hat am 24. Oktober 2017 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Verfahrensbeteiligten ihr Vorbringen weiter vertieft und ergänzt haben. Als sachkundige Auskunftspersonen zu Vorbereitung und Durchführung der Erhebung sowie zu Fragen der fachstatistischen Vertretbarkeit der den angegriffenen Normen zugrunde liegenden Annahmen hat der Senat den Präsidenten des Statistischen Bundesamtes, Herrn Dieter Sarreither, den Präsidenten des Bayerischen Landesamtes für Statistik, Herrn Dr. Thomas Gößl, als Vertreterin der Deutschen Statistischen Gesellschaft Frau Prof. Dr. Susanne Rässler, Herrn Prof. Dr. Ralf Münnich sowie - auf Anregung der Antragsteller - Herrn Prof. Dr. Björn Christensen und Herrn Dr. Tim Hoppe angehört.

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B.

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132 Der Senat hat über die vorliegenden Anträge in der aus dem Rubrum ersichtlichen Besetzung zu entscheiden. Dem steht nicht entgegen, dass er über die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung am 26. August 2015, am 15. Februar 2016 und am 20. Juli 2016 in der Besetzung durch den Präsidenten sowie die Richter Landau, Huber, Müller, die Richterin Kessal-Wulf und den Richter Maidowski, am 22. Dezember 2016, und am 13. Juni 2017 in seiner vollen Besetzung sowie am 1. Dezember 2017 und am 14. Mai 2018 ohne die Richterin Langenfeld entschieden hat. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handelt es sich bei Hauptsacheverfahren und Anträgen auf Erlass einer einstweiligen Anordnung um eigenständige Sachen im Sinne des § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG, so dass das Hinzutrittsverbot insoweit nicht gilt (vgl. BVerfGE 142, 5 <8 Rn. 8>; BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 1. Dezember 2017 - 2 BvF 1/15 -, juris, Rn. 2).

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133 Da der Richter Maidowski und die Richterin Langenfeld im Termin zur mündlichen Verhandlung am 24. Oktober 2017 verhindert waren, muss die Entscheidung in der Hauptsache ohne ihre Mitwirkung ergehen (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG).

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C.

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134 Die Normenkontrollanträge sind bei sachgerechter Auslegung (I.) zulässig (II.).

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I.

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135 Die Anträge richten sich in der Sache gegen § 15 ZensVorbG 2011, § 7 Abs. 1 bis 3, § 8 Abs. 3, § 15 Abs. 2 und 3, § 19 ZensG 2011 sowie § 2 Abs. 2 und 3, § 3 Abs. 2 StichprobenV, soweit sie das Verfahren zur Ermittlung amtlicher Einwohnerzahlen der Länder und Gemeinden und zur Bereitstellung der Grundlage für die Fortschreibung der amtlichen Einwohnerzahlen für die Zeit zwischen zwei Volkszählungen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011) zum Gegenstand haben.

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136 Soweit die Anträge im Hinblick auf § 7 ZensG 2011 ausdrücklich nur die Verfassungswidrigkeit der Abs. 1 und 2 rügen, ist ihnen zu entnehmen, dass sie die Vorschrift insoweit zur verfassungsgerichtlichen Prüfung stellen wollen, als sie in Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 nur für Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern eine Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis vorsieht und die konkrete Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens in Abs. 2 Satz 2 dem Verordnungsgeber überlässt. Insoweit geht es ihnen nicht nur um die Verfassungsmäßigkeit von § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011, sondern auch um § 7 Abs. 3 ZensG 2011, der aus ihrer Sicht nur unzureichende Vorgaben für die Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens und die konkretisierende Rechtsverordnung enthält.

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II.

\n

137 1. Die Antragsteller sind angesichts des objektiven Charakters des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 BVerfGG) in Bezug auf Bundesrecht unabhängig davon antragsberechtigt, ob sie der zur Prüfung gestellten Norm im Bundesrat zugestimmt haben (vgl. BVerfGE 101, 158 <213>; 122, 1 <17>; 127, 165 <190>). Der Senat von Berlin (vgl. Art. 55 Abs. 1 BerlVerf) und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 1 HambVerf) sind daher im Hinblick auf alle angegriffenen Regelungen des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011, des Zensusgesetzes 2011 und der Stichprobenverordnung 2011 antragsberechtigt.

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138 2. Ein objektives Klarstellungsinteresse im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>; 88, 203 <334>; 96, 133 <137>; 100, 249 <257>; 101, 1 <30>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250>; 108, 169 <178>; 110, 33 <44 f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 128, 1 <32>; stRspr) ist ebenfalls zu bejahen. Es wird schon dadurch indiziert, dass ein auf das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt (vgl. BVerfGE 52, 63 <80>; 96, 133 <137>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250 f.>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>). Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn die Norm außer Kraft getreten oder auf andere Weise gegenstandslos geworden ist (vgl. BVerfGE 5, 25 <28>; 20, 56 <93 f.>; 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 119, 394 <410>; 127, 293 <319>). Das objektive Klarstellungsinteresse entfällt lediglich dann, wenn von der zur Prüfung gestellten Norm unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl. BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 113, 167 <193>; 119, 394 <410>; 127, 293 <319>; stRspr).

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139 Dass der Zensus 2011 und seine Vorbereitung bereits abgeschlossen sind, führt nicht dazu, dass die zugrunde liegenden Normen keine Rechtswirkungen mehr entfalten. Die verfahrensgegenständlichen Normen bilden nach wie vor die Grundlage für die im Rahmen des Zensus 2011 festgestellten und seither fortgeschriebenen Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und für die gerichtliche Überprüfung der im Rahmen des Zensus 2011 festgestellten Einwohnerzahlen in noch anhängigen Rechtsstreitigkeiten.

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140 Dem Antrag des Antragstellers zu II. fehlt das objektive Klarstellungsinteresse auch nicht deshalb (teilweise), weil der Antragsteller zu I. ein (teilweise) gegenstandsgleiches Normenkontrollverfahren schon früher eingeleitet hat. Denn dieses hat bislang noch keine verfassungsrechtliche Klarstellung herbeiführen können (vgl. BVerfGE 101, 158 <160 f., 213>).

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141 Die abstrakte Normenkontrolle ist nicht subsidiär gegenüber anderen Möglichkeiten der Antragsteller, die gerügten Verfassungsverstöße zu beseitigen (vgl. BVerfGE 8, 104 <110>; 20, 56 <95>). Daher mussten diese vor Einleitung des Verfahrens auch nicht den Ausgang der von ihnen ebenfalls angestrengten fachgerichtlichen Rechtsschutzverfahren gegen die ihre Einwohnerzahl feststellenden Bescheide abwarten.

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D.

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142 Die Anträge sind unbegründet.

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I.

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143 Die angegriffenen gesetzlichen Vorschriften sind formell verfassungsgemäß. Der durch das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 sowie das Zensusgesetz 2011 angeordnete Zensus 2011 fällt unter die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Statistik für Bundeszwecke im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der Bund war daher für den Erlass der die Vorbereitung und Durchführung des Zensus 2011 regelnden Gesetze zuständig.

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144 Unter Statistik im Sinne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG ist die Erhebung, Sammlung, Darstellung und Auswertung von Daten und Fakten im Wege methodischen Vorgehens für staatliche Zwecke zu verstehen (vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 73 Rn. 47; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 79; Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 121). Eine Statistik erfolgt dann \"für Bundeszwecke\", wenn sie objektiv der Erfüllung einer Bundesaufgabe dient (vgl. BVerfGE 8, 104 <119>; 65, 1 <39>).

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145 Eine staatliche Volkszählung durch Auswertung vorhandener Register und ergänzende Individualbefragungen unterfällt dem vorgenannten Statistikbegriff (vgl. BVerfGE 65, 1 <39>) und dient auch Zwecken des Bundes.

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146 Das folgt allerdings noch nicht aus dem in § 1 Abs. 3 Nr. 3 ZensG 2011 geregelten Zweck des Zensus, die Berichtspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 zu erfüllen. Auch wenn Art. 1, 3 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 die Mitgliedstaaten verpflichten, der EU-Kommission alle zehn Jahre bestimmte Bevölkerungsdaten zu übermitteln, so sagt dies doch nichts darüber aus, welche Ebene im föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland für die Übermittlung der entsprechenden Daten zuständig ist. Insoweit gilt vielmehr der Grundsatz der institutionellen und verfahrensmäßigen Autonomie der Mitgliedstaaten (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004, Wells, C-201/02, EU:C:2004:12, Rn. 65 ff.; Urteil vom 3. September 2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, Rn. 24).

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147 Die auf der Grundlage des Zensus 2011 erhobenen und ermittelten Daten dienen jedoch dadurch der Erfüllung von Aufgaben des Bundes, dass sie Informationen über die Einwohnerzahlen von Bund, Ländern und Gemeinden und damit die Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland sowie über weitere Strukturdaten auf den Gebieten Bevölkerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Verkehr, Umwelt und Arbeitsmarkt liefern. Auf ihrer Grundlage werden politische Entscheidungen des Bundes, die an bestehende Entwicklungen auf diesen Gebieten anknüpfen und insoweit steuernd eingreifen wollen, überhaupt erst möglich (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und 2 ZensG 2011). § 1 Abs. 1 ZensG 2011 bezeichnet den Zensus vor diesem Hintergrund zu Recht als Bundesstatistik, wobei § 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 BStatG diesen Begriff näher konkretisieren.

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148 Dass die im Rahmen des Zensus 2011 gewonnenen Informationen auch für Planungsprozesse und politische Entscheidungen der Länder und Kommunen herangezogen werden, steht seiner Einordnung als Statistik für Bundeszwecke nicht entgegen. In Programmen für Bundesstatistiken kann auch statistischen Bedürfnissen der Länder Rechnung getragen werden, da sich Gesetzes-, Verwaltungs- und Planungszuständigkeiten von Bund und Ländern vielfältig überschneiden (vgl. BVerfGE 65, 1 <39>) und eine Trennung der objektiven Statistikzwecke insoweit nicht praktikabel ist (vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 123). Dies gilt unabhängig davon, dass Länder und Kommunen, die staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder sind (vgl. BVerfGE 86, 148 <215, 218 f.>), für ihre Zwecke und ihre Aufgabenbereiche nicht an die in einer \"Statistik für Bundeszwecke\" erhobenen Daten gebunden sind - im Rahmen ihrer Kompetenzen - durchaus eigene, themengleiche Statistiken erstellen und verwenden können.

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II.

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149 Maßstäbe für die materielle verfassungsrechtliche Beurteilung der angegriffenen Regelungen ergeben sich vor allem aus der Bedeutung der Einwohnerzahlen für einzelne Regelungen des Grundgesetzes (1), dem Demokratie- und Rechtsstaatsgebot sowie Art. 80 Abs. 1 GG (2), dem föderativen und interkommunalen Gleichbehandlungsgebot (3), den Anforderungen an die Gewährung von Rechtsschutz zugunsten von Ländern und Gemeinden (4) sowie dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung der vom Zensus 2011 betroffenen Bürger (5).

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150 1. Das Grundgesetz misst der Einwohnerzahl der Länder in einzelnen Regelungen eine spezifische Bedeutung zu (a). Insoweit muss der Gesetzgeber eine hinreichend realitätsnahe Ermittlung sicherstellen (b). Dabei muss insbesondere die Verfahrensgestaltung den an eine \"gültige\" Prognose zu stellenden Anforderungen genügen (c). Soweit sonstige Regelungen des Bundes- und Landesrechts an die Einwohnerzahl anknüpfen, vermag dies keine vergleichbare verfassungsrechtliche Vorwirkung zu begründen; das gilt auch mit Blick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (d).

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151

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a)Das Grundgesetz misst der Einwohnerzahl für die Stimmenanzahl der Länder im Bundesrat (aa), ihre Stellung im Bund-Länder-Finanzausgleich (bb) sowie die Anforderungen, unter denen sie einer Neugliederung unterzogen werden können (cc), eine spezifische Bedeutung zu.
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152

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aa)Nach Art. 51 Abs. 2 GG haben die Länder mindestens drei Stimmen im Bundesrat, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. In der Sache bringt die Verfassung damit zum Ausdruck, dass sich das Stimmgewicht der Länder im Prinzip an der Bevölkerungszahl orientiert. Der Bundesrat hat hierzu in § 27 seiner Geschäftsordnung bestimmt, dass der Stimmenzahl die Ergebnisse der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen sind, sofern nicht Ergebnisse einer amtlichen Volkszählung vorliegen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BevStatG in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011 ist der jeweils letzte Zensus auch Grundlage der Fortschreibung.
\n

153 Da schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Stimmenzahl eines Landes haben kann, lässt sich aus der \"abgestuften\" Gleichheit der Länder in Art. 51 Abs. 2 GG (vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 51 Rn. 20 f.; Korioth, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 51 Rn. 16) die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer den tatsächlichen Verhältnissen angenäherten Bestimmung der Einwohnerzahlen der Länder ableiten.

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154

\n
bb)Auch die Finanzverfassung setzt mit Blick auf den Bund-Länder-Finanzausgleich ersichtlich realitätsnahe Einwohnerzahlen voraus, und zwar unabhängig von der zum 20. Juli 2017 erfolgten Änderung von Art. 107 GG (durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017, BGBl I S. 2347). Im Bund-Länder-Finanzausgleich spielt die Einwohnerzahl von Ländern und Gemeinden an mehreren Stellen eine Rolle.
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155

\n
(1)Zwar ist für die horizontale Verteilung der der Ländergesamtheit gemäß Art. 106 GG zugewiesenen Finanzmasse gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich das \"örtliche Aufkommen\" zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 72, 330 <384>; 101, 158 <221>; 116, 327 <379>). Dieser Maßstab gilt allerdings nur für die Landessteuern im Sinne von Art. 106 Abs. 2 GG und den Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer.
\n

156

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(2)Der Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer wird den Ländern demgegenüber grundsätzlich nach Maßgabe der Einwohnerzahl zugeteilt (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG). Damit soll durch typisierende Anknüpfung an einen Durchschnittskonsum (vgl. Siekmann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 14 f.) dem Grundsatz des \"örtlichen Aufkommens\" Rechnung getragen und gleichzeitig ein Bedarfselement in die Verteilung eingeführt werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 f.>; 101, 158 <221>; 116, 327 <379>).
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157 Abweichend davon ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG den Gesetzgeber noch bis zum 31. Dezember 2019 (Art. 143g GG), vom Anteil der Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer bis zu ein Viertel als Ergänzungsanteile für solche Länder vorzusehen, deren Einnahmen aus Landessteuern, Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und dem Betrag nach Art. 106b GG unter Einbeziehung der Steuerkraft der Grunderwerbsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen (sog. Umsatzsteuervorwegausgleich). Bei der Bestimmung des durchschnittlichen Einnahmeanteils knüpft auch Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halbsatz GG ausdrücklich an die Einwohnerzahl der Länder an und setzt damit deren realitätsnahe Ermittlung voraus.

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158

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(3)Nach Art. 107 Abs. 2 GG ist der Bundesgesetzgeber verpflichtet, die Voraussetzungen für die Durchführung eines (sekundären horizontalen) Länderfinanzausgleichs zu schaffen, sobald und soweit sich ergibt, dass zwischen der Finanzkraft der Länder unangemessen große Unterschiede bestehen (vgl. Heun/Thiele, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 23). Damit sollen die Ergebnisse der primären Steuerertragsverteilung zwischen den Ländern korrigiert werden, soweit sie unangemessen erscheinen (vgl. BVerfGE 72, 330 <386 f.>; 86, 148 <214>, 101, 158 <221>; 116, 327 <380>).
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159 Maßstab für diesen Ausgleich sind die Einkünfte der Länder pro Kopf und damit mittelbar wiederum die jeweilige Einwohnerzahl (§ 6 Abs. 2 Satz 2, § 9 FAG 2001). Dieser Rückgriff liegt nahe und ist in der Rechtsprechung des Senats wiederholt gebilligt worden (vgl. BVerfGE 72, 330 <400 f.>; 86, 148 <238 f.>; 101, 158 <223>), weil dadurch ein Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern möglich wird, der - ausgehend von der typisierenden, allerdings nicht zwingenden Annahme, dass in ganz Deutschland mit derselben Summe auch ein einheitliches Niveau öffentlicher Leistungen finanziert werden kann (vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 579) - von ländereigenen Prioritäts- oder Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine allen Ländern gleichermaßen vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen zugewiesenen Aufgaben enthält (vgl. BVerfGE 72, 330 <400 ff.>; 86, 148 <239>; 101, 158 <223, 228 f.>). Auch die für Stadtstaaten und dünn besiedelte Flächenländer vorgesehene Einwohnergewichtung (§ 9 Abs. 2 und 3 FAG 2001) setzt eine hinreichend genaue Ermittlung der Einwohnerzahlen voraus. Die Zugrundelegung der Finanzkraft pro Einwohner entspricht auch dem Gebot der föderativen Gleichbehandlung (vgl. BVerfGE 86, 148 <236 f.>; 101, 158 <230>).

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160 Bei den Regelungen des Maßstäbe- wie des Finanzausgleichsgesetzes handelt es sich streng genommen zwar um selbständige Anknüpfungsentscheidungen des Gesetzgebers ohne Verfassungsrang. Art. 107 Abs. 2 GG setzt indes mit der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie \"Finanzkraft\", \"Finanzbedarf\", \"Ausgleich\" und \"Angemessenheit\" einen Finanzkraftvergleich zwischen den Ländern voraus, der auch einen Vergleichsmaßstab benötigt. Dass es sich dabei naheliegenderweise um das - gegebenenfalls zu modifizierende - Einwohnerkriterium handelt, entspricht der Staatspraxis seit der Weimarer Reichsverfassung (vgl. Brecht, Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, 1932, S. 6 ff.; Bühler, in: Anschütz/Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, 1930, S. 335 ff.; Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, 1932, S. 262 ff.; sowie Hidien, Der bundesstaatliche Finanzausgleich in Deutschland, 1999, S. 245 f.; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1981, S. 115 f., 120). Dieses Kriterium war dem Verfassungsgeber von 1948/49 ebenso geläufig wie dem verfassungsändernden Gesetzgeber seitdem (vgl. etwa BTDrucks II/480, Tz. 130 ff., 146) und liegt auch den aktuellen Regelungen des Art. 107 Abs. 2 GG zugrunde (vgl. BVerfGE 72, 330 <400 f.>; 86, 148 <239>; 101, 158 <223, 228 f.>; vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 578 f.; Heun/Thiele, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 107 Rn. 36).

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161

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(4)Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG a.F. beziehungsweise Art. 107 Abs. 2 Sätze 5 und 6 GG n.F. ermöglicht schließlich Ergänzungszuweisungen des Bundes für leistungsschwache Länder (vgl. BVerfGE 101, 158 <232>), wofür es ebenfalls auf das Verhältnis von Finanzkraft und Aufgabenlast ankommt (vgl. BVerfGE 72, 330 <402 f.>; 101, 158 <224>; 116, 327 <380, 384>). Auch insoweit hat der Gesetzgeber - mit Nuancen im Detail - die Einwohnerzahl der Länder durchwegs maßgeblich berücksichtigt: In §§ 10 f. MaßstG 2001 und § 11 FAG 2001 knüpft er jeweils an die unterdurchschnittliche Finanzkraft als Voraussetzung für Bundesergänzungszuweisungen an und nimmt damit die Einwohnerzahl mittelbar in Bezug. Auch Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen für Kosten politischer Führung kommen nach § 12 MaßstG 2001 nur in Betracht, wenn ein Land im Hinblick auf seine Einwohnerzahl mit solchen Kosten überproportional belastet ist.
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162

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(5)Die Einwohnerzahl spielt ferner eine Rolle, soweit es um die Verteilung der Lasten aus unionsrechtlichen Sanktionen wegen Verstoßes gegen die Anforderungen an die Haushaltsdisziplin geht. Art. 109 Abs. 5 Satz 2 1. Halbsatz GG bestimmt insoweit, dass die Ländergesamtheit solidarisch 35 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten entsprechend ihrer Einwohnerzahl trägt.
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163

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cc)Im Hinblick auf Neugliederungen des Bundesgebiets knüpft schließlich Art. 29 Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG an die Einwohnerzahl der betroffenen Gebiete an und bestimmt diese damit zu einer verfassungsunmittelbaren Voraussetzung für die Neugliederungsmaßnahme. Die Grenze von einer Million Einwohnern in Art. 29 Abs. 4 GG beschränkt dabei die Möglichkeit eines Volksbegehrens auf Verflechtungsräume mit einem Mindestmaß an Bedeutung (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 29 Rn. 77 <Mai 2016>; vgl. auch den Ablehnungsbescheid des Bundesministers des Innern vom 16. März 1994 - VI 1-110 920/15 - im Verfahren 2 BvP 1/94, wiedergegeben in BVerfGE 96, 139 <143>), während die 50.000-Einwohner-Grenze in Art. 29 Abs. 7 Satz 1 GG eine Art Geringfügigkeitsschwelle (vgl.
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Dietlein, in: Bonner Kommentar, Bd. 9, Art. 29 Rn. 79, Fn. 309 <März 2002>; Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 29 Rn. 33) normiert. Insoweit kommen auch Gebietsteile innerhalb der Länder als Anknüpfungspunkt für die zur Ausfüllung des Tatbestands notwendige Feststellung von Einwohnerzahlen in Betracht. Dass die dabei verwendeten Zahlen hinreichend genau ermittelt sind, setzt das Grundgesetz voraus. Davon geht auch der einfache Gesetzgeber aus, der in § 18 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 des Grundgesetzes (BGBl I 1979 S. 1317) ohne Weiteres an die grundgesetzlich vorgegebene Zahl von einer Million Einwohnern anknüpft (mit Blick auf § 1 des Gesetzes über das Verfahren bei sonstigen Änderungen des Gebietsbestandes der Länder nach Artikel 29 Abs. 7 des Grundgesetzes <G Artikel 29 Abs. 7> hat der Gesetzgeber eine Anpassung an die 1994 vorgenommene Verfassungsänderung hingegen bislang nicht vorgenommen).

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164

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b)Soweit das Grundgesetz unmittelbar an die Einwohnerzahlen anknüpft, impliziert dies die Verpflichtung des Bundes, für die Bereitstellung eines geeigneten und realitätsgerechten Zahlenmaterials zu sorgen. In diesem Sinne hat der Senat für Zwecke des Bund-Länder-Finanzausgleichs etwa ein Abstellen auf die \"tatsächliche\" Einwohnerzahl als Regelfall und Abweichungen hiervon als rechtfertigungsbedürftig angesehen (vgl. BVerfGE 86, 148 <239>). Und im Schrifttum wird Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG richtigerweise das Verbot einer - von der tatsächlichen Einwohnerzahl abweichenden - einfachgesetzlichen Einwohnergewichtung entnommen (vgl. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 529; Wernsmann, in: Bonner Kommentar, Bd. 20, Art. 107 Rn. 152 <Dezember 2011>).
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165 Auch wenn eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Regelung, die den Bund - wie Art. I Sec. 3 Satz 2 US-Verfassung - zur Durchführung von Volkszählungen oder zur realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen der Länder verpflichtete, fehlt, so ziehen die verfassungsunmittelbaren Anknüpfungen an die Einwohnerzahlen doch eine derartige Verpflichtung des Bundesgesetzgebers nach sich. Aus der Gesamtschau der vom Grundgesetz vorgegebenen - insbesondere der finanzverfassungsrechtlichen - Anknüpfungen folgt grundsätzlich ein Verfassungsauftrag an den Bund, die insoweit erforderlichen Einwohnerzahlen der Länder zu ermitteln.

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166 Soweit die amtlichen Einwohnerzahlen unmittelbar verfassungsrelevant sind, muss der Gesetzgeber deren realitätsgerechte Ermittlung sicherstellen. Er muss deshalb insbesondere die für deren Ermittlung erforderlichen Grundlagen schaffen, ohne die eine realitätsnahe Ermittlung schon angesichts des Eingriffscharakters der Erhebung und der mangelnden Freiwilligkeit eines Teils der Bevölkerung aussichtslos erscheint. In der Sache erfordert dies die bundesgesetzliche Regelung eines den Zwecken der verfassungsrechtlichen Anknüpfungen genügenden Ermittlungsverfahrens sowie die Sicherstellung seiner ordnungsgemäßen Durchführung.

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167 Die Ermittlung der \"wahren\" oder \"richtigen\" Einwohnerzahl fordert die Verfassung dagegen schon deshalb nicht, weil nach einhelliger Auffassung der insoweit maßgeblichen statistischen Wissenschaft kein praktisch durchführbares Verfahren die Gewähr hierfür bieten kann (vgl. insbesondere die Ausführungen des Präsidenten der Schweizerischen Bundesstatistikkommission in der Anhörung im Gesetzgebungsverfahren zum Zensusvorbereitungsgesetz (vgl. BT(A)Drucks 16(4)255 F, S. 4 ff.). Alle insoweit denkbaren Verfahren sind mit Unsicherheiten und Ungenauigkeiten behaftet und fehleranfällig. Vor diesem Hintergrund kann es allein um das zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Zwecke notwendige Maß an Genauigkeit gehen, so dass sich die Pflicht des Gesetzgebers darauf beschränkt, die für ein zur Ermittlung realitätsgerechter Einwohnerzahlen geeignetes Verfahren erforderlichen Regelungen zu erlassen.

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168 Die dargestellten verfassungsunmittelbaren Anknüpfungen an die Einwohnerzahl enthalten selbst keine Maßstäbe für deren Genauigkeit oder das Verfahren ihrer Ermittlung. Diese lassen sich jedoch aus Ziel und Zweck der Anknüpfung ableiten. Während die Stimmverteilung im Bundesrat nach Art. 51 Abs. 2 Satz 2 GG jedenfalls eine grobe, an das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG angelehnte Gewichtung der Länder bei ihrer Mitwirkung an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 50 GG) sicherstellen will, dient die Einwohnerzahl der Länder im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs als zentraler Maßstab für die Verteilung des Steueraufkommens, die Ermittlung der Finanzkraft und des Finanzbedarfs und damit für die verfassungsrechtlich gebotene aufgabenadäquate Finanzausstattung von Ländern und Kommunen (vgl. BVerfGE 72, 330 <384 f., 400 f.>; 86, 148 <238 f.>; 101, 158 <221, 223, 228 f.>; Hidien, Die horizontale Steuerverteilung gem.

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Art. 107 Absatz 1 des Grundgesetzes, 1997, S. 207 ff., 220 ff., 231 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 528 f., 579). Hieraus folgt die Notwendigkeit, das zu regelnde Verfahren auf die Ermittlung möglichst angenäherter und bundesweit mit vergleichbarer Genauigkeit ermittelter Einwohnerzahlen auszurichten. Dementsprechend hat der Senat in seiner jüngeren Rechtsprechung zur sogenannten Einwohnerveredelung bei Stadtstaaten und dünn besiedelten Flächenländern den Gesetzgeber verpflichtet, sich auf empirisch ermittelbare und sachlich nachvollziehbare objektive Gesichtspunkte zu stützen (vgl. BVerfGE 72, 330 <415 f.>; 86, 148 <236, 239>; 101, 158 <230 ff.>).

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169 Der Bund trägt ferner eine Mitverantwortung dafür, dass das von ihm vorgesehene Verfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl der Länder ordnungsgemäß durchgeführt wird. Dazu steht der Bundesregierung gegebenenfalls auch das Instrumentarium des Art. 84 Abs. 2 bis 5 GG zur Verfügung.

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170

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c)Bei der Regelung des Erhebungsverfahrens verfügt der Gesetzgeber über einen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum (aa). Dabei muss der Gesetzgeber den an eine gültige Prognose zu stellenden Anforderungen genügen (bb). Weitergehende prozedurale Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren bestehen hingegen nicht (cc).
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171

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aa)Die Regelung des Erhebungsverfahrens stellt eine komplexe Abwägungsentscheidung dar, die mit einem substantiellen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum für den Gesetzgeber verbunden ist. Bei der Ausgestaltung des Zensusverfahrens hat der Gesetzgeber vielfältige Zielkonflikte zu lösen, namentlich zwischen dem verfassungskräftigen Anspruch der Länder auf eine realitätsgerechte Einwohnerermittlung, dem durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Recht der Auskunftsverpflichteten auf informationelle Selbstbestimmung, dem Wirtschaftlichkeitsgebot und dem Zeitbedarf.
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172 Schon den Begriffen des Einwohners und der Einwohnerzahl eignet eine gewisse Unschärfe und Konkretisierungsbedürftigkeit (vgl. etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 29 Rn. 77 <Mai 2016>). Zudem ist, wie Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 763/2008 und die in anderen Staaten angewandten Verfahren der Volkszählung (vgl. etwa BT(A)Drucks 16(4)255 F, S. 1 f.) zeigen, eine Vielzahl von methodischen Herangehensweisen denkbar. Dabei dürften die Auswirkungen einer einzelnen Festlegung auf das Gesamtergebnis nicht ohne Weiteres voraussehbar sein. So kann etwa eine Erhöhung der Zahl der Befragungen zwar die Genauigkeit der Stichprobe verbessern; sie erhöht jedoch auch das Risiko von Befragungsfehlern. Ähnlich ambivalent wirkt die zeitliche Planung und Durchführung der Erhebung.

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173 Bei der Beurteilung des gewählten Mittels sowie der in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Einschätzung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Risiken oder Gefahren steht dem Gesetzgeber, abhängig von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, seinen Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter, ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, der vom Bundesverfassungsgericht nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 77, 170 <215>; 88, 203 <262>; 90, 145 <173>). Die verfassungsgerichtliche Kontrolle kann dabei von einer bloßen Evidenzkontrolle über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 f.>, m.w.N.; 123, 186 <241>). Je höher sich die Komplexität einer Materie dabei ausnimmt, desto größer ist der Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 122, 1 <34>).

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174

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bb)Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein registergestütztes Zensusverfahren weist im Hinblick auf die unterschiedlichen Parameter der Durchführung (Registerqualität, Verwaltungskapazität der Behörden, Kooperationsbereitschaft der Bevölkerung etc.) sowie die erforderliche Beurteilung fachbehördlicher und -wissenschaftlicher Erkenntnisse und Empfehlungen prognostischen Charakter auf. Im Regelfall genügt der Gesetzgeber den damit verbundenen Anforderungen, wenn er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden (vgl. BVerfGE 50, 290 <333 f.>; 57, 139 <160>; 65, 1 <55>). Dies setzt eine Einbeziehung und Auswertung sachverständiger Einschätzungen voraus. Äußere oder vom Gesetzgeber zu vertretende Umstände wie Zeitnot oder unzureichende Sachverhaltsermittlung sind grundsätzlich nicht geeignet, den Prognosespielraum zu erweitern (vgl. BVerfGE 71, 364 <392>; 106, 62 <151>).
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175 Ob der gesetzgeberischen Entscheidung eine gültige Prognose zugrunde liegt, ist grundsätzlich aus einer ex-ante-Perspektive im Hinblick auf die verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zu beurteilen. Die Prognose wird nicht dadurch ungültig und verfassungswidrig, dass sie sich im Nachhinein als falsch erweist (vgl. BVerfGE 25, 1 <12 f.>). Allerdings kann ein grob unzutreffendes Ergebnis ein Indiz für die Ungültigkeit einer Prognose sein (vgl. BVerfGE 119, 181 <236 f.>). Der Gesetzgeber darf gerade in komplexen Sachgebieten auch neue Konzepte praktisch erproben und Erfahrungen sammeln (vgl. BVerfGE 78, 249 <288>; 85, 80 <92>; 89, 365 <379>; 113, 167 <234>).

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176 Kehrseite des Prognosespielraums ist eine mögliche Nachbesserungspflicht (vgl. BVerfGE 57, 139 <162>; 89, 365 <378 ff.>; 113, 167 <234>). Auch nach dem Erlass einer Regelung muss der Gesetzgeber die weitere Entwicklung beobachten, erlassene Normen überprüfen und gegebenenfalls revidieren, falls sich herausstellt, dass die ihnen zugrunde liegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen (vgl. BVerfGE 56, 54 <79>; 65, 1 <56>; 88, 203 <309 f.>; 95, 267 <313>; 107, 266 <296>; 111, 333 <360>; 132, 334 <358 Rn. 67>; 143, 216 <244 Rn. 71>; stRspr). Auch wenn sich Beobachtungs- und Nachbesserungspflichten des Gesetzgebers regelmäßig nur bei Vorliegen konkreter Anhaltspunkte aktualisieren, darf er sich der Kenntnisnahme entsprechender Umstände doch nicht bewusst verschließen. Im Gesetzesvollzug nachträglich erkennbar gewordene Zweifel an der Eignung eines Verfahrens können für die Zukunft etwa Vorkehrungen in Gestalt einer wissenschaftlichen Begleitung oder Evaluationen des Gesetzesvollzugs erforderlich machen.

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177 Nachbesserungspflichten scheiden allerdings grundsätzlich dort aus, wo sich gesetzliche Regelungen in einem einmaligen Vollzug erschöpfen, auch wenn sie in den Ergebnissen ihres Vollzugs fortwirken. Stellt sich bei einer solchen Regelung die Fehlerhaftigkeit der Prognose heraus, so können Beobachtungspflichten des Gesetzgebers regelmäßig nur für die Ausgestaltung von Nachfolgeregelungen Bedeutung erlangen und für die Gültigkeit der Prognose, auf der diese beruhen.

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178

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cc)Besondere prozedurale Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren oder entsprechende Begründungslasten des Gesetzgebers bestehen im vorliegenden Zusammenhang dagegen nicht. Soweit die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wie auch der Landesverfassungsgerichte im Bereich des Finanzausgleichs (vgl. BVerfGE 72, 330 <403 ff.>; StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, DVBl 1999, S. 1351 <1357 f.>; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 -, BayVBl 2008, S. 172 <176 ff.>; BrbVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LKV 1998, S. 195 <196 f.>; HessStGH, Urteil vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 -, NVwZ 2013, S. 1151 <1153>; NdsStGH, Beschluss vom 15. August 1995 - StGH 2/93 u.a. -, NVwZ 1996, S. 585 <587 f.>;
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NdsStGH, Urteil vom 25. November 1997 - StGH 14/95 u.a. -, NVwZ-RR 1998, S. 529 <530 f.>; VerfGH NRW, Urteil vom 10. Mai 2016 - VerfGH 24/13 -, juris, Rn. 44 ff.; RhPfVerfGH, Urteil vom 14. Februar 2012 - VGH N 3/11 -, NVwZ 2012, S. 1034 <1036 f.>; LVerfG SH, Urteil vom 27. Januar 2017 - LVerfG 4/15 -, juris, Rn. 94 ff.; ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, NVwZ-RR 2005, S. 665 <671>), von Neugliederungsmaßnahmen (vgl. BVerfGE 86, 90 <108 ff.>; RhPfVerfGH, Urteil vom 18. März 2016 - VGH N 9/14 -, juris, Rn. 109; SächsVerfGH, Urteil vom 25. November 2005 - Vf. 119-VIII-04 -, LKV 2006, S. 169 <169 f.>; ThürVerfGH, Urteil vom 18. Dezember 1996 - 2/95 -, NVwZ-RR 1997, S. 639 <644 f.>), Vorhabengesetzen (vgl.

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BVerfGE 95, 1 <22 f.>) und bei der Bezifferung grundrechtlich gewährleisteter Leistungsansprüche (vgl. BVerfGE 125, 175 <226>; 137, 34 <75>; vgl. StGH BW, Urteil vom 6. Juli 2015 - 1 VB 130/13 -, juris, Rn. 130 f.) oder in Besoldungsfragen (vgl. BVerfGE 130, 263 <300 ff.>; 139, 64 <126 f. Rn. 129 f.>; 140, 240 <296 Rn. 112 f.>; 145, 1 <13 Rn. 28 f.>; 145, 304 <326 Rn. 68>) besondere Anforderungen an die Begründungslast im Gesetzgebungsverfahren gestellt hat, betraf dies typischerweise die gesetzliche Ausgestaltung in der Verfassung selbst angelegter (Leistungs-)Rechte, die ohne entsprechende Anforderungen an Ermittlung und Begründung der Regelungsgrundlagen leerzulaufen drohen. Das ist beim Zensus nicht der Fall.

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Hier werden weder unbestimmte Verfassungsbegriffe in Zahlen oder Werte \"übersetzt\" noch materiell exekutivische Planungsentscheidungen getroffen.

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179

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d)Soweit darüber hinaus Bundesgesetze oder Landesrecht an die Einwohnerzahl anknüpfen, ist damit keine verfassungsrechtliche Vorwirkung verbunden (aa). Das gilt insbesondere für das Kommunalrecht (bb).
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180

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aa)Regelungen des Bundes- und des Landesrechts knüpfen vielfältig an die Einwohnerzahl von Gebietskörperschaften an - etwa beim Wahlrecht, bei Status und Organisation der Kommunen oder der Besoldung kommunaler Wahlbeamter (vgl. Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 36). Eine verfassungsrechtliche Vorwirkung ist damit jedoch nicht verbunden. Angesichts der Vielzahl von Regelungen, in denen an die Einwohnerzahl angeknüpft wird oder eine solche Anknüpfung möglich erscheint, wären einheitliche Anforderungen an die Genauigkeit der Ermittlung der Einwohnerzahl und ihre verfahrensmäßigen Absicherungen auch nicht sinnvoll bestimmbar.
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181 So lassen sich auch aus der Bedeutung der amtlichen Einwohnerzahlen für die Wahlkreiseinteilung keine spezifischen Anforderungen an einen Zensus oder eine Volkszählung herleiten. Zwar fordert Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Größe der Wahlkreise in etwa vergleichbar ist, da die Erfolgschance der Erststimmen von der Größe der Wahlkreise abhängt (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 363>; 130, 212 <230, 234 ff.>); welche Anforderungen sich an die Genauigkeit der Einwohnerermittlung ergeben, dürfte von der gesetzlichen Ausgestaltung des Wahlsystems abhängen. Bei einer personalisierten Verhältniswahl, wie sie dem derzeitigen Wahlrecht zugrunde liegt, dürften die Spielräume des Gesetzgebers größer sein als bei einem reinen Mehrheitswahlrecht (vgl. BVerfGE 13, 127 <128>; 16, 130 <136, 139 f.>; 95, 335 <354, 363 f.>; 131, 316 <355 f., 361>).

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182

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bb)Auch die Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) begründet keine besonderen Anforderungen an die Gestaltung einer Volkszählung.
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183

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(1)Zwar hat der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1997 durch die Einfügung von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz GG klargestellt, dass die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung auch die finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen umfasst (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 46, 48 sowie BVerfGE 101, 158 <230>; 120, 1 <25 f.>; 125, 141 <159 f.>; Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 30). Der Senat hat daher wiederholt festgestellt, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Staat verpflichtet, den Kommunen gegebenenfalls die Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (vgl. BVerfGE 138, 1 <19 Rn. 53>; BVerfG, Urteil vom 21. November 2017 - 2 BvR 2177/16 -, juris, Rn. 78). Diese Aufgabe trifft jedoch zuvörderst die Länder.
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184 Im zweistufigen Bundesstaat des Grundgesetzes sind die Kommunen - unbeschadet ihrer finanzverfassungsrechtlichen Absicherung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG - grundsätzlich Teil der Länder (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG; BVerfGE 39, 96 <109>; 119, 331 <364>; 137, 108 <147>). Ihre Aufgaben und ihr Finanzgebaren werden den Ländern zugerechnet (BVerfGE 137, 108 <147 Rn. 90>). Soweit Rechtsstellung, Finanzkraft und Finanzbedarf der Kommunen daher von ihrer Einwohnerzahl beeinflusst werden (vgl. etwa Obermann, LKV 2014, S. 66 <67>), beruht dies typischerweise auf landesrechtlichen Regelungen des Kommunal- oder Kommunalfinanzverfassungsrechts. Ein dem Bund zurechenbarer Eingriff in ihre Rechtsstellung liegt darin nicht.

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185 Dies wird nicht zuletzt dadurch unterstrichen, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG dem Bund lediglich die Statistik für Bundeszwecke zuweist, während nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 70 Abs. 1 GG die Kompetenz zur Regelung und Durchführung statistischer Erhebungen für ihre eigenen Zwecke bei den Ländern verbleibt (vgl. Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 70 Rn. 109 <Oktober 2008>). Sie haben auch eigene Statistikgesetze erlassen (vgl. etwa Bayerisches Statistikgesetz <BayStatG> vom 10. August 1990, GVBl 1990, S. 270). Die grundgesetzliche Kompetenzverteilung legt daher nahe, dass die Statistikbehörden der Länder für eigene (Verwaltungs-)Zwecke auch eigene Erhebungen anstellen. Auch wenn die Praxis dadurch gekennzeichnet ist, dass die Länder wegen des hohen Aufwandes und der fachlichen und grundrechtlichen Hürden auch für ihre eigenen Angelegenheiten auf die vom Bund ermittelten Daten zurückgreifen (vgl. etwa Lenk/Hesse/Lück, Synoptische Darstellung der kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder aus finanzwissenschaftlicher Perspektive, Studie im Auftrag des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern, August 2013, S. 61), macht dies die in Rede stehenden Regelungen doch nicht zum Bestandteil des Bundesrechts.

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186

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(2)An der fehlenden Verantwortlichkeit des Bundes für die einfachgesetzlich vermittelten Folgen des Zensus ändert der Umstand nichts, dass die statistischen Ämter der Länder auf der Grundlage der Ausführungsgesetze zum Zensusgesetz 2011 amtliche Einwohnerzahlen der Gemeinden gegenüber diesen festgestellt haben (vgl. § 2 AGZensG 2011 <BW>; Art. 26 Abs. 2 BayStatG; § 2 ZensusAGBln; § 1 Abs. 3 ZensusAGBbg; § 2 ZensAG <HB>; § 1 Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011; § 2 Hessisches Ausführungsgesetz zum Zensusgesetz 2011; § 2 ZensAG M-V; § 1 Abs. 2 Nds. AG ZensG 2011; § 2 Satz 1 ZensG 2011 AG NRW; § 2 Landesgesetz zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <RP>; § 2 Gesetz Nr. 1713 zur Ausführung des Zensusgesetzes 2011 <SL>; § 1 Abs. 3 SächsZensGAG; § 1 Abs. 4 ZensAG LSA; § 2 ZensGAG <SH>; § 2 ThürAGZensG 2011).
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187 Zwar sind die Gemeinden insoweit Adressaten von Verwaltungsakten, deren Inhalt durch die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 entscheidend determiniert wird. Das Zensusgesetz 2011 regelt jedoch nicht die Rechtsverhältnisse zwischen den Kommunen und dem Bund oder Dritten und greift schon deshalb nicht in das von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein (a.A. VGH BW, Beschluss vom 7. Dezember 1987 - Z 10 S 482/87 -, NJW 1988, S. 988; VG Bremen, Urteil vom 6. November 2014 - 4 K 841/13 -, juris, Rn. 29; Martini, Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung, 2011, S. 30 ff.; Obermann, LKV 2014, S. 66 <69>). Die verfassungsrechtliche Rechtsstellung der Gemeinden und Kreise wird durch die bundesgesetzlichen Regelungen des Zensus 2011 daher allenfalls reflexhaft berührt. Soweit (landesrechtliche) Regelungen an diese Zahlen anknüpfen, geschieht dies auf der Grundlage autonomer Entscheidung des Landesgesetzgebers.

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188 Auch die Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs ist Sache der Länder (vgl.

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Art. 106 Abs. 7 und 9 GG; BVerfGE 86, 148 <218 f.>) und wird vom Landesverfassungsrecht in der Regel detailliert ausgestaltet (Art. 73 LV BW;

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Art. 119 Abs. 2 SVerf;

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Art. 87 SächsVerf;

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Art. 93 ThürVerf;

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Art. 58 NdsVerf;

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Art. 49 Abs. 6 RP LV; ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, juris, Rn. 137). Gegen die Länder richtet sich - sollte er von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG umfasst und nicht lediglich landesverfassungsrechtlich verbürgt sein - daher auch der Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung, aufgabenangemessene Finanzausstattung oder einen Mehrbelastungsausgleich (vgl. BVerfGE 26, 172 <181>; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 136 ff.; Mehde, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 14, 85 <November 2012>; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl. 2018, Art. 106 Rn. 115). Werden die im Rahmen des Zensus ermittelten Zahlen als Grundlage für die Erfüllung von Landesaufgaben herangezogen, trägt der Landesgesetzgeber dafür die Verantwortung (vgl. z.B.

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Art. 122 BayGO i.V.m.

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Art. 55 Abs. 1 BayGLKrWG, Art. 23a BayFAG; § 143 Satz 1 GemO BW; § 148 Abs. 1 HessHGO; § 4 Abs. 7 GO NW; § 128 ThürKO i.V.m. § 37 Abs. 1 ThürKWG). Er ist grundsätzlich frei, Zweifeln an der für die Zwecke der jeweiligen Anknüpfung hinreichend genauen Ermittlung der Einwohnerzahlen in seinem Zuständigkeitsbereich zu begegnen. Dies wird teilweise auch tatsächlich so gehandhabt. § 29 Abs. 1 LFAG RP vom 30. November 1999 (GVBl 1999, S. 415) etwa hebt allein auf nach melderechtlichen Vorschriften ermittelte Einwohnerzahlen ab und gibt damit dem zentralen Melderegister des Landes den Vorzug gegenüber der Bevölkerungsfortschreibung nach bundesrechtlichen Regeln.

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189

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cc)Dass die Verwaltungsgerichte für Klagen von Gemeinden gegen die Feststellung der Einwohnerzahlen aufgrund von Volkszählungen die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO und damit auch die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten bejaht haben (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19. September 1991 - 6 UE 2588/89 -, juris, Rn. 1, 29 und 34; nicht beanstandet bzw. vorausgesetzt von BVerwG, Beschluss vom 17. März 1992 - 7 B 24/92 -, juris, Rn. 3; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24. September 1992 - 7 C 33/91 -, juris; BayVGH, Urteil vom 21. Dezember 1994 - 4 B 93/244 -, juris, Rn. 29), zwingt jedenfalls nicht zu der Annahme, die Regelungen des Zensusgesetzes 2011 berührten die Rechtsstellung der Kommunen.
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190 2. Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt (a). Für eine Delegation auf den Verordnungsgeber sind die damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich normiert (b). Art. 80 GG enthält zudem weitere Anforderungen an eine abgeleitete Rechtsetzung (c).

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191

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a)In der Ordnung des Grundgesetzes trifft die grundlegenden Entscheidungen das vom Volk gewählte Parlament. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daher aus grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) einerseits sowie dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) andererseits die Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet, in allen grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 77, 170 <230 f.>; 98, 218 <251>; 136, 69 <114 Rn. 102>).
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192

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aa)Die Entscheidung wesentlicher Fragen ist vor diesem Hintergrund dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (vgl. BVerfGE 45, 400 <417 f.>; 47, 46 <78 ff.>; 48, 210 <221>; 49, 89 <126 f.>; 58, 257 <269 ff.>; 61, 260 <275>; 83, 130 <142, 151 f.>; 101, 1 <34>; 108, 282 <311>; 136, 69 <114 Rn. 102>; 139, 19 <45 Rn. 52>). Damit soll gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären. Geboten ist ein Verfahren, das sich durch Transparenz auszeichnet und das die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet (vgl. BVerfGE 139, 19 <46 Rn. 53>).
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193 Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes bestimmen. Verfassungsrechtliche Anhaltspunkte sind dabei die tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG und die Grundrechte (vgl. BVerfGE 40, 237 <248 ff.>; 49, 89 <127>; 95, 267 <307 f.>; 98, 218 <251>; 136, 69 <114 Rn. 102>; 139, 19 <45 Rn. 52>).

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194 \"Wesentlich\" bedeutet danach zum einen \"wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte\" (vgl. BVerfGE 47, 46 <79>; 98, 218 <251>; 139, 19 <45 Rn. 52>). Eine Pflicht des Gesetzgebers, die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst zu bestimmen, kann insbesondere dann bestehen, wenn miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen, deren Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung vorbehaltlos gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Hier ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit selbst zu bestimmen, wie sie für die Ausübung dieser Freiheitsrechte erforderlich sind (vgl. BVerfGE 6, 32 <42>; 20, 150 <157 f.>; 80, 137 <161>; 83, 130 <142>; 108, 282 <311>; 139, 19 <46 Rn. 53>). Der Gesetzgeber ist zum anderen zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen allerdings noch nicht dazu, dass die entsprechende Regelung auch als \"wesentlich\" verstanden werden müsste (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 98, 218 <251>; 139, 19 <45 f. Rn. 52>).

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195

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bb)Die Qualifikation einer Regelung als \"wesentlich\" hat typischerweise ein Verbot der Normdelegation und ein Gebot größerer Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber zur Folge (vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 37). Damit werden ergänzende Regelungen durch Rechtsverordnung zwar nicht völlig ausgeschlossen; die wesentlichen Entscheidungen müssen jedoch in einem formellen Gesetz enthalten sein (vgl. BVerfGE 136, 69 <113 ff. Rn. 102 ff.>; sowie insbesondere für den Anwendungsbereich von Art. 103 Abs. 2 GG vgl. BVerfGE 143, 38 <57 f. Rn. 47>).
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196 Die Wesentlichkeitsdoktrin enthält insoweit auch Vorgaben für die Frage, in welchem Umfang (vgl. BVerfGE 34, 165 <192 f.>; 49, 89 <127, 129>; 83, 130 <142>; 101, 1 <34>; 139, 19 <47 Rn. 54>) und in welcher Bestimmtheit der Gesetzgeber selbst tätig werden muss (vgl. BVerfGE 83, 130 <152>; 101, 1 <34>; 123, 39 <78>). Das Bestimmtheitsgebot stellt sicher, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Bestimmtheit und Klarheit der Norm erlauben es ferner, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 133, 277 <336 Rn. 140>; 141, 220 <265 Rn. 94>; 145, 20 <69 Rn. 125>).

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Der Grad der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit hängt dabei von den Besonderheiten des in Rede stehenden Sachbereichs und von den Umständen ab, die zu der gesetzlichen Regelung geführt haben (vgl. BVerfGE 28, 175 <183>; 131, 268 <307>; 134, 33 <81 f. Rn. 112>; 143, 38 <55 Rn. 41>). Dabei sind die Bedeutung des Regelungsgegenstandes und die Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe ebenso zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 86, 288 <311>; 93, 213 <238>; 102, 254 <337>; 131, 88 <123>; 133, 277 <336 f. Rn. 140>; 145, 20 <69 Rn. 125>) wie der Kreis der Anwender und Betroffenen der Norm (vgl. BVerfGE 128, 282 <317 f.>) sowie deren konkretes Bedürfnis, sich auf die Normanwendung einstellen zu können.

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Keinesfalls reicht der an Regelungsumfang und Detailgrad anzulegende Maßstab so weit, dass der rechtstaatliche Zweck des Bestimmtheitsgebots, die Vorhersehbarkeit der Rechtsordnung zu stärken, in sein Gegenteil verkehrt würde (vgl. auch BVerfGE 49, 89 <137>).

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197

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cc)Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts (vgl. BVerfGE 68, 1 <86 f.>; 98, 218 <251 f.>; 139, 19 <46 Rn. 53>). Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (vgl. BVerfGE 79, 106 <120>).
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198

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b)Die Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert (aa). Zur Operationalisierung seiner Anforderungen sind unterschiedliche Formeln entwickelt worden, die sich einer generalisierenden Anwendung jedoch entziehen (bb).
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199

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aa)Die Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert (vgl. BVerfGE 7, 282 <301 f.>; 40, 237 <249 f.>; 49, 89 <126 f.>; 58, 257 <278>; 80, 1 <20 f.>; 139, 19 <47 Rn. 54 f.>). Mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verwehrt das Grundgesetz dem Parlament - in bewusster Abkehr von der Weimarer Staatspraxis -, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern (vgl. BVerfGE 1, 14 <59 f.>; stRspr). Wenn das Parlament die Exekutive zum Verordnungserlass ermächtigt, soll es die Grenzen der übertragenen Kompetenzen bedenken und diese nach Tendenz und Programm so genau umreißen, dass schon aus der Ermächtigung selbst erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (vgl.
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BVerfGE 1, 14 <60>; 23, 62 <73>; 34, 52 <60>; 41, 251 <265 f.>; 55, 207 <226>; 58, 257 <277>; 78, 249 <272>; 113, 167 <269>; 139, 19 <47 Rn. 55>; 143, 38 <60 Rn. 54>). Das Parlament darf sich nicht durch eine Blankoermächtigung an die Exekutive seiner Verantwortung für die Gesetzgebung entledigen und damit selbst entmachten. Es muss - entsprechend dem Grundsatz der Gewaltenteilung - stets Herr der Gesetzgebung bleiben (vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 13, 29). Indem Art. 80 GG die Rückbindung exekutiver Rechtsetzung an die Legislative sichert, stellt er sich als bereichsspezifische Konkretisierung des Rechtsstaats-, Gewaltenteilungs- (vgl. BVerfGE 18, 52 <59>; 20, 251 <258>; 34, 52 <60>; 41, 251 <266>; 55, 207 <226>) und Demokratieprinzips dar (vgl.

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BVerfGE 34, 52 <60>; 41, 251 <266>; 55, 207 <226>; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 14, 32; Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 15; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 20 <Demokratie> Rn. 117; Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 80 Abs. 1 Rn. 265 ff. <November 1998>; Wallrabenstein, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 80 Rn. 4).

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200 Eine wesentliche Entscheidung setzt eine hinreichende Regelungsdichte und in der Regel eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte Ermächtigung voraus, so dass sich die Anforderungen von Wesentlichkeitsdoktrin und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit decken dürften (vgl. BVerfGE 58, 257 <274, 277>; 83, 130 <151 f.>; 91, 148 <162 ff.>; 101, 1 <33>; 123, 39 <78>). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gilt allerdings auch für Entscheidungen, die nicht unter die Wesentlichkeitsdoktrin fallen (vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 38, 41).

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201

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bb)Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Diese Begriffe lassen sich nicht strikt voneinander abgrenzen; ihre Gehalte überschneiden sich und sind insgesamt durch eine gewisse Wertungsoffenheit geprägt. Inhalt, Zweck und Ausmaß einer konkreten Ermächtigungsnorm ergänzen, durchdringen und erläutern einander und ergeben erst auf diese Weise den vollen Sinngehalt der Norm (vgl. BVerfGE 38, 348 <357 f.>). Sie sind daher nicht als isoliert nachprüfbare Anforderungen zu verstehen, sondern in ihrer Gesamtheit als Gebot hinreichender Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 38, 348 <357>; 55, 207 <226>; 137, 108 <180 Rn. 171>).
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202 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll unter anderem gewährleisten, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheidet, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. Dazu muss er die Grenzen einer solchen Regelung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll (sog. Selbstentscheidungsvorbehalt). Der Gesetzgeber muss der ermächtigten Stelle darüber hinaus ein \"Programm\" an die Hand geben, das mit der Ermächtigung verwirklicht werden soll (sog. Programmfestsetzungspflicht). Schließlich soll bereits aufgrund der Ermächtigung vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können, so dass sich die Normunterworfenen mit ihrem Verhalten darauf einstellen können (sog. Vorhersehbarkeitsgebot, vgl. BVerfGE 1, 14 <60>; 2, 307 <334>; 139, 19 <47 Rn. 55>; stRspr).

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203 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt dagegen nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein (vgl. BVerfGE 8, 274 <307>; 143, 38 <60 Rn. 55>; stRspr). Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl. BVerfGE 101, 1 <32>; 106, 1 <19>). Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (vgl. BVerfGE 8, 274 <307>; 143, 38 <60 Rn. 55>; stRspr). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es daher nicht, dass zur näheren Bestimmung einer Verordnungsermächtigung auch Rechtsakte außerhalb der Ermächtigung herangezogen werden, einschließlich der Bestimmungen anderer Normgeber. Inhalt, Zweck und Ausmaß einer gesetzlichen Ermächtigung können daher auch anhand von Rechtsakten außerhalb der eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere mit Hilfe von Verweisungen oder Bezugnahmen bestimmt werden (vgl. BVerfGE 29, 198 <210>; 143, 38 <61 f. Rn. 58>).

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204 Das im konkreten Fall erforderliche Maß an Bestimmtheit hängt daneben von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang dieser einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist (vgl. BVerfGE 56, 1 <13>). Ist dies nicht der Fall, so kann es geboten sein, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 101, 1 <35>; 143, 38 <60 f. Rn. 57>). Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind etwa geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten. Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive (vgl. BVerfGE 58, 257 <278>; 80, 1 <22>; BVerwGE 89, 121 <131>).

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205 Der Gesetzgeber kann Gestaltungsspielräume für die Verwaltung auch mit Blick auf den Vollzug vorsehen, etwa durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und die Einräumung von Ermessen. Die Ausfüllung unbestimmter Gesetzesbegriffe ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane. Entscheidend ist insoweit, dass sich die betreffenden Normen durch Auslegung hinreichend konkretisieren lassen und verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Verwaltungshandelns gefährdet werden (vgl. BVerfGE 21, 73 <79 f.>; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; 131, 88 <120, 125>; 133, 277 <355 f. Rn. 181>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 125; stRspr).

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206

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c)Soweit der Gesetzgeber der Exekutive die Befugnis zur Regelung von Sachverhalten durch Rechtsverordnung einräumt, sind Anforderungen an die Weiterübertragung der Regelungsbefugnis (aa) sowie die durch die Ermächtigungsgrundlage gezogenen Grenzen (bb) zu beachten.
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207

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aa)Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG erlaubt die Weiterübertragung der erteilten Verordnungsermächtigung durch Rechtsverordnung. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass der Gesetzgeber eine solche Subdelegation ausdrücklich zugelassen hat (vgl. hierzu BVerfGE 91, 148 <165>) oder sie dem Gesetz sonst hinreichend deutlich zu entnehmen ist. Dabei grenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG den Kreis derer, die Delegatare einer Subdelegation sein können, nicht weiter ein.
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208 Eine Subdelegation liegt allerdings nur dann vor, wenn auch die Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung übertragen wird. Dies ist nicht der Fall, wenn der Verordnungsgeber lediglich ein Tätigwerden Dritter, zum Beispiel auch Privater, ermöglicht oder deren konsultative Einbindung in ein behördliches Verfahren vorsieht.

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209

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bb)Zwar stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG Anforderungen unmittelbar nur an das ermächtigende Gesetz (vgl. BVerfGE 101, 1 <30>). Eine Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG gleichwohl nur, wenn sie sich in den Grenzen der (wirksamen) gesetzlichen Ermächtigung hält; andernfalls würde Art. 80 Abs. 1 GG unterlaufen (BVerfGE 136, 69 <92 Rn. 45>). Die Frage, ob eine Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, hat daher verfassungsrechtliche Relevanz (vgl. BVerfGE 106, 1 <12>; 136, 69 <92 Rn. 45>).
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210 3. Das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) und die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) verpflichten den Gesetzgeber grundsätzlich zu einer Gleichbehandlung nachgeordneter Hoheitsträger (vgl. BVerfGE 23, 353 <372>; 86, 148 <251>; 101, 158 <230>). Für den Bund gilt in Bezug auf die Länder insoweit ein föderatives (a), für Bund und Länder hinsichtlich der Kommunen ein interkommunales Gleichbehandlungsgebot (b).

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211

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a)Das Gebot föderativer Gleichbehandlung ist in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes anerkannt (vgl. BVerfGE 72, 330 <331 f., 404>; 119, 394 <410 f.>; 122, 1 <38>). In dieser Ordnung besitzen die Länder zwar Staatsqualität; sie sind dem Bund jedoch untergeordnet und in die bundesstaatliche Solidargemeinschaft eingebunden. Es ist grundsätzlich Aufgabe des Bundes - als Verfassungsgeber, verfassungsändernder oder einfacher Gesetzgeber -, die bundesstaatlichen Rechtsverhältnisse näher auszugestalten.
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212 Das Gebot föderativer Gleichbehandlung lässt eine unterschiedliche Behandlung einzelner Länder nur zu, wenn sie durch Sachgründe gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 39, 96 <119 f., 124>; 86, 148 <236 f., 275>). Das entspricht der Sache nach einem Willkürverbot (vgl. BVerfGE 23, 353 <373 f.>; 86, 148 <251>; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Teil 4 Rn. 117 <März 2006>; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 140). Allerdings kann der Gesetzgeber verpflichtet sein, eine Ungleichbehandlung zu begründen und damit (gerichtlich) kontrollierbar zu machen (vgl. BVerfGE 72, 330 <405 f.>; 101, 158 <225>; 116, 327 <382>; 122, 1 <38>).

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213

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b)Ferner folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG ein an den Gesetzgeber von Bund und Ländern gerichtetes Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Dieses verbietet es, einzelne Gemeinden aufgrund sachlich nicht vertretbarer Differenzierungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Zwar kommt dem Gesetzgeber insofern ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung wird jedoch verletzt, wenn für die unterschiedliche Behandlung kein sachlicher Grund ersichtlich ist. Bundes- und Landesgesetzgeber sind daher verpflichtet, Begünstigungen und Vorteile nach einheitlichen, sachlich vertretbaren Maßstäben auf die Kommunen zu verteilen; dabei dürfen auch die Modalitäten des Verteilungssystems nicht zu willkürlichen Ergebnissen führen (vgl. BVerfGE 137, 138 <154 f. Rn. 108>).
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214 Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung fordert eine gleichmäßige Verteilung knapper Mittel oder Güter zwischen konkurrierenden Kommunen. Materielle Rechte der Kommunen werden dabei typischerweise auf einen Anspruch auf chancengerechte Teilhabe am Verteilungsverfahren reduziert, wobei die sachgerechte, rechtswahrende und faire Ausgestaltung des Verfahrens der Minderung der Eingriffsintensität dient. Prozedurale Vorkehrungen sind auch dort erforderlich, wo eine nachgelagerte gerichtliche Kontrolle etwaige Rechtsverletzungen nicht mehr korrigieren kann. Dieser aus der Grundrechtsdogmatik entlehnte Gedanke gilt auch für den Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 137, 108 <156 Rn. 112>; Gebhardt, Das kommunale Selbstverwaltungsrecht, 2007, S. 55 ff.).

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215 4. Gegen Beeinträchtigungen ihrer Rechtspositionen durch den Bund sind Ländern und Kommunen grundsätzlich Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet. Für den Anspruch auf föderative Gleichbehandlung folgt dies unmittelbar aus Art. 20 Abs. 1 GG (a), für das Recht der Kommunen auf interkommunale Gleichbehandlung aus der subjektiven Rechtsstellungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG (b).

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216

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a)Soweit das Recht der Länder auf föderative Gleichbehandlung reicht, ist ihm auch ein im Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) wurzelnder Anspruch auf (verfassungs-)gerichtliche Durchsetzung eigen. Andernfalls wäre dieses Recht im Streitfall nicht durchsetzbar und insofern nutzlos (vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 136). Eines Rückgriffs auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG bedarf es insoweit nicht. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und juristischer Personen des Privatrechts und findet auf Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine Anwendung (BVerfGE 21, 362 <369 f.>; 45, 63 <78>; 61, 82 <105>; 129, 108 <118>; vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 95).
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217

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b)Den Kommunen garantiert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unter anderem auch das Recht, Eingriffe in den Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 GG mit Hilfe von Unterlassungs-, Beseitigungs- und Teilhabeansprüchen durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes überprüfen und gegebenenfalls untersagen zu lassen (sog. subjektive Rechtsstellungsgarantie, vgl. BVerfGE 140, 99 <109 f. Rn. 19>; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 94; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 158 f.; Röhl, in: Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013, 1. Kap. Rn. 47 ff.). Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot ist Teil der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten subjektiven Rechtsstellungsgarantie der Kommunen. Gemeinden und Gemeindeverbände können sich deshalb gegenüber dem Staat auf dieses Gebot berufen und seine Verletzung vor dem Bundesverfassungsgericht wie vor den Fachgerichten rügen (vgl. BVerfGE 23, 353 <372 f.>; 26, 228 <244>; 76, 107 <119>; 83, 363 <393>; 137, 108 <155 Rn. 109>; 138, 1 <14 Rn. 39>; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 56).
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218 5. Bei Datenerhebungen zu statistischen Zwecken sind schließlich die aus dem Recht der betroffenen Bürger auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) folgenden Maßgaben zu berücksichtigen (a). Zwar kann dieses Grundrecht im Interesse des Gemeinwohls eingeschränkt werden (b); dies setzt im Interesse eines effektiven Grundrechtsschutzes jedoch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen des Gesetzgebers voraus (c). Für statistische Datenerhebungen ergeben sich insoweit besondere Maßstäbe (d), zu denen auch die Suche nach grundrechtsschonenderen Alternativen gehört (e).

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219

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a)Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfasst das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete allgemeine Persönlichkeitsrecht auch die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfGE 35, 202 <220>; 65, 1 <41 ff.>; 128, 1 <42>). Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung setzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit daher den Schutz des Einzelnen gegen eine unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Vor diesem Hintergrund gewährleistet Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG als Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Befugnis jedes Einzelnen, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>; 128, 1 <42>; 130, 1 <35>; 130, 151 <183>; 142, 234 <251 Rn. 30>; stRspr). Der Schutz dieses Rechts erstreckt sich auf alle Informationen, die etwas über die Bezugsperson aussagen können, und damit auch auf Basisdaten wie Namen und Anschrift (vgl. BVerfGE 65, 1 <45>; 128, 1 <44 f.>; 130, 151 <183 f.>).
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220

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b)Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Jenseits des unantastbaren Kernbereichs privater Lebensgestaltung (vgl. hierzu BVerfGE 27, 344 <350 f.>; 120, 274 <335>; 130, 1 <22>; 141, 220 <276 Rn. 120, 278 Rn. 124>) kann es auf der Grundlage eines Gesetzes beschränkt werden, sofern dies im überwiegenden Allgemeininteresse liegt, sich Voraussetzungen und Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar aus dem Gesetz ergeben und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist (vgl. BVerfGE 65, 1 <44>; 141, 220 <264 f. Rn. 91, 93 f.>).
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221

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c)Mit Blick auf die besonderen Gefährdungen, die sich durch die Nutzung der automatisierten Datenverarbeitung ergeben, hat der Gesetzgeber darüber hinaus organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, die einer Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung entgegenwirken (vgl. BVerfGE 53, 30 <65>; 65, 1 <44>; 141, 220 <275 ff. Rn. 117 f., 126 ff., 134 ff.>). Wie weit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und im Zusammenhang damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Gesetzgeber zu derartigen Regelungen zwingen, hängt - wie die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage und deren Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 120, 378 <408>; 133, 277 <336 f.
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Rn. 140>) - vom Gewicht des Eingriffs ab, das heißt von Art, Umfang und denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten, dem Anlass und den Umständen ihrer Erhebung, dem betroffenen Personenkreis sowie der Gefahr des Missbrauchs (vgl. BVerfGE 65, 1 <45 f.>; 141, 220 <269 Rn. 105, 271 Rn. 110>). Dabei ist zu unterscheiden zwischen personenbezogenen Daten, die in individualisierter, nicht anonymisierter Form erhoben und verarbeitet werden, und solchen, die für statistische Zwecke bestimmt sind und anonym ausgewertet werden (vgl. BVerfGE 27, 1 <7>; 65, 1 <45>; 120, 378 <399>). Ebenso ist zu berücksichtigen, dass die Erhebung, Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten in der Regel verschiedene, wenn auch aufeinander aufbauende Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen (vgl.

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BVerfGE 65, 1 <43>; 130, 151 <184>; 141, 220 <261 Rn. 80, 323 Rn. 274, 327 Rn. 285>).

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222 Eine angemessene Verfahrensgestaltung erfordert unter anderem, dass bei der Speicherung und Nutzung personenbezogener Daten Transparenz, aufsichtliche Kontrolle und ein effektiver Rechtsschutz sichergestellt werden (vgl. BVerfGE 133, 277 <365 f. Rn. 204 f.>; 141, 220 <282 ff. Rn. 134 ff.>). Auch ist ein organisatorischer oder verfahrensrechtlicher Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 84, 239 <280>). Als weitere Schutzvorkehrungen sind Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten wesentlich (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 113, 29 <58>; 100, 313 <361>; 120, 351 <360 ff.>; 141, 220 <285 f. Rn. 144>). Die erhobenen Daten sind zu löschen, sobald sie für die festgelegten Zwecke oder den gerichtlichen Rechtsschutz der Betroffenen nicht mehr benötigt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <362>; 113, 29 <58>; 120, 378 <Leitsatz 1, 397 ff.>; 125, 260 <332 f.>; 141, 220 <285 f. Rn. 144>).

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223

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d)Für eine Datenerhebung und -verarbeitung für statistische Zweckegelten besondere Anforderungen. Da es zum - vom Verfassungsgeber vorausgesetzten - Wesen der Statistik gehört, dass die Daten nach einer statistischen Aufbereitung für die verschiedensten, nicht von vornherein bestimmbaren Aufgaben verwendet werden, gelten für Volkszählungen Ausnahmen von den Erfordernissen einer konkreten Zweckumschreibung, vom Verbot, personenbezogene Daten auf Vorrat zu sammeln, sowie von den Anforderungen für Weitergabe und Verwertung (vgl. BVerfGE 65, 1 <47>).
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224 Die Datenerhebung und -verarbeitung zu statistischen Zwecken darf allerdings nur als Hilfe zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolgen. Auch darf nicht jede Angabe verlangt werden; vielmehr muss geprüft werden, ob das Ziel der Erhebung nicht auch durch eine anonymisierte Ermittlung erreicht werden kann. Darüber hinaus bedarf es besonderer Vorkehrungen für die Durchführung und Organisation der Datenerhebung und -verarbeitung, da die Daten während der Erhebung und auch noch nach der Speicherung zumindest teilweise individualisierbar bleiben. Zu den verfahrensrechtlichen Vorkehrungen zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gehört es, dass die der Identifizierung der befragten Personen dienenden Daten zum frühestmöglichen Zeitpunkt gelöscht und bis zu diesem Zeitpunkt Namen und Anschrift von den übrigen Angaben getrennt und unter besonderem Verschluss gehalten werden (vgl.

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BVerfGE 65, 1 <59>; 140, 99 <111 f. Rn. 21>). Schließlich bedarf es wirksamer Abschottungsregelungen nach außen. Schon während der Erhebung ist eine strikte Geheimhaltung der zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben geboten, solange noch ein Personenbezug besteht oder herstellbar ist (Statistikgeheimnis); das gleiche gilt für das Gebot einer möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung, verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung (vgl. BVerfGE 65, 1 <49>). Im Übrigen gefährdet eine Weiterleitung von zu statistischen Zwecken erhobenen personenbezogenen Daten gegen den Willen oder ohne Kenntnis der Betroffenen die amtliche Statistik selbst. Für deren Funktionsfähigkeit ist ein möglichst hoher Grad an Genauigkeit und Wahrheit der erhobenen Daten erforderlich, der nur erreicht werden kann, wenn bei den Auskunftspflichtigen das notwendige Vertrauen in die Abschottung der für statistische Zwecke erhobenen Daten besteht (vgl.

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BVerfGE 65, 1 <50>).

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225 Im Volkszählungsurteil hat das Bundesverfassungsgericht die Erhebung von Daten zu ausschließlich statistischen Zwecken für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten, wenn sie nach ihrer Anonymisierung oder statistischen Aufbereitung von den statistischen Ämtern anderen staatlichen Organen oder sonstigen Stellen zur Verfügung gestellt werden (vgl. BVerfGE 65, 1 <51>). Eine Übermittlung weder anonymisierter noch statistisch aufbereiteter, also noch personenbezogener Daten zum Zwecke des Verwaltungsvollzugs stellt sich dagegen als unzulässiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (vgl. BVerfGE 65, 1 <51 f., 61>). Der im Volkszählungsgesetz 1983 vorgesehene Melderegisterabgleich war daher unzulässig (vgl.

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BVerfGE 65, 1 <64 f.>). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist hieraus der - häufig als \"Rückspielverbot\" bezeichnete - Schluss gezogen worden, dass Überprüfungen eines Volkszählungsergebnisses in Rechtsbehelfsverfahren, die auf einen solchen Abgleich hinauslaufen würden, ebenfalls unzulässig sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19. September 1991 - 6 UE 2588/89, NVwZ 1993, S. 497 <498>; BayVGH, Urteil vom 21. Dezember 1994 - 4 B 93.244 -, juris, Rn. 37; VG Bremen, Urteil vom 6. November 2014 - 4 K 841/13 -, juris, Rn. 84; VG Potsdam, Beschluss vom 21. April 2015 - 12 L 450/15 -, juris, Rn. 15; VG Regensburg, Urteil vom 6. August 2015 - RO 5 K 13.2149 -, juris, Rn. 277). Dies steht auch einer Akteneinsicht in nicht anonymisierte Erhebungsunterlagen und deren unmittelbarer gerichtlicher Überprüfung entgegen.

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226

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e)Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert schließlich die Prüfung, ob aufgrund der Fortentwicklung der statistischen Wissenschaft Möglichkeiten einer grundrechtsschonenderen Datenerhebung bestehen. Veränderte Umstände können den Gesetzgeber zur Nachbesserung ursprünglich verfassungsgemäßer Regelungen verpflichten (vgl. BVerfGE 56, 54 <78 f.>; 65, 1 <56>; allgemein dazu jüngst BVerfGE 143, 216 <240 Rn. 56 ff.>).
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227 Das Bundesverfassungsgericht ist mit Blick auf das Volkszählungsgesetz 1983 davon ausgegangen, dass Stichproben auf freiwilliger Basis oder eine Kombination von Voll- und Stichprobenerhebung eine traditionelle Volkszählung nicht ersetzen konnten. Es hat dem Gesetzgeber jedoch aufgegeben, sich vor künftigen Entscheidungen über die Durchführung einer Volkszählung mit dem dann erreichten Stand der Methodendiskussion auseinanderzusetzen und festzustellen, ob eine Totalerhebung noch verhältnismäßig ist (vgl. BVerfGE 65, 1 <56>).

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III.

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228 Nach diesen Maßstäben sind die angegriffenen Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 und des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 mit dem Grundgesetz vereinbar. § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 verstößt weder gegen die sich aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG ergebenden Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin noch gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (1). Die dort sowie in § 15 Abs. 2 und 3, § 16 ZensG 2011 angeordneten Verfahren zur Korrektur von Unrichtigkeiten der Melderegisterdaten genügen den Anforderungen, die sich aus der verfassungsrechtlichen Radizierung der Einwohnerzahlen an eine gültige Prognose ergeben (2). Eine mit den Vorschriften des Zensusgesetzes 2011 über die Korrektur von Registerfehlern entlang der 10.000-Einwohner-Schwelle möglicherweise verbundene Ungleichbehandlung von Ländern verstößt nicht gegen das Gebot föderativer Gleichbehandlung (3). Die angegriffenen Vorschriften verstoßen auch nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (4) und verletzen weder verfassungsrechtlich geschützte Interessen der Länder noch der Kommunen an einer (verfassungs-)gerichtlichen Kontrolle sie belastender Maßnahmen (5).

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229 1. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011, der die wesentlichen Grundlagen für die Haushaltsstichprobe, das Programm der Stichprobenverordnung und den Verwaltungsvollzug enthält, muss den Bedingungen eines Zensus Rechnung tragen (a). Vor diesem Hintergrund ist die Regelung im Hinblick auf Regelungsdichte und Bestimmtheit nicht zu beanstanden (b). Dies gilt auch, soweit die nähere Ausgestaltung des Verfahrens im Rahmen des Vollzugs getroffen werden musste (c).

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230

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a)Aus den Bedingungen eines Zensus ergeben sich keine erhöhten Bestimmtheitsanforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung eines Zensusgesetzes. Die angegriffenen Bestimmungen über die Haushaltsstichprobe bilden einen zusammenhängenden Regelungskomplex, der in seiner Gesamtheit sowie im Zusammenspiel mit weiteren Vorschriften die Vorgaben des Gesetzgebers für die Entwicklung des Stichprobenverfahrens und die dabei verbleibenden Gestaltungsmöglichkeiten festlegt. Dem Interesse an einer realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen wird dabei durch das vom Gesetzgeber vorgegebene Ziel einer hinreichend genauen, mit einer Vollerhebung vergleichbaren Erhebung Rechnung getragen (vgl. etwa BTDrucks 16/12219, S. 31).
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aa)Zwar stellt die Durchführung der Haushaltsstichprobe für die Betroffenen - schon angesichts der Zahl und der Sensibilität der nach § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011 erfassten Erhebungs- und Hilfsmerkmale - einen nicht unerheblichen Eingriff in deren Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Mit Blick auf den Zweck der Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist jedoch zum einen zu berücksichtigen, dass die Stichprobe sich lediglich auf circa 10% der Bevölkerung erstreckt und dass sie zum anderen als eine auf einem mathematischen Zufallsverfahren beruhende Auswahl für die Betroffenen nicht konkret vorhersehbar sein kann. Es liegt daher auch nicht nahe, dass die Betroffenen ihr Verhalten an der Wahrscheinlichkeit ausrichten, befragt zu werden.
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232 Länder und Kommunen sind in den Rechtsverhältnissen zu den von der Erhebung Betroffenen nicht mit eigenen Rechtspositionen ausgestattete und den Bürgern gleichgeordnete Dritte, deren konkurrierender Freiheitsgebrauch durch eine Erhöhung der Bestimmtheitsanforderungen zu berücksichtigen wäre. Sie sind vielmehr integraler Teil des Staatsaufbaus (vgl. - für die Kommunen - BVerfGE 73, 118 <191>; 83, 37 <54>; 107, 1 <11>; 138, 1 <18 Rn. 52>) und der grundrechtsverpflichteten öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 128, 226 <244>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 -, juris, Rn. 238 f.; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Juli 2016 - 2 BvR 470/08 -, juris, Rn. 26) und als solcher gehalten, die Nachteile einer möglichst grundrechtsschonenden Ermittlung der Einwohnerzahlen hinzunehmen.

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bb)Vor allem aber sprechen bereichsspezifische Besonderheiten der Statistik gegen erhöhte Bestimmtheitsanforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung des Zensus 2011. Der Zensus 2011 ist das Ergebnis eines über ein Jahrzehnt angelegten komplexen Prozesses, in dem normative und fachliche Anforderungen kontinuierlich miteinander abgeglichen worden sind und der Spielraum des Gesetzgebers hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Ausgestaltung nach und nach verengt wurde. Diese Pfadabhängigkeit prägt auch Auslegung und Anwendung des Zensusgesetzes 2011:
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(1)Mit dem Zensusgesetz 2011 sollte die Grundlage für einen registergestützten Zensus im Jahr 2011 und damit für eine Momentaufnahme der Bevölkerungsstruktur geschaffen werden. Aus dem Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelungen, insbesondere aus den in § 12 ZensG 2011 zusammengefassten Bestimmungen zur zentralen Datenverarbeitung und -aufbereitung, ergibt sich, dass der Vollzug des Zensus 2011 als ein einmaliges, in einem engen zeitlichen Rahmen ablaufendes gemeinsames und koordiniertes Projekt angelegt war, dessen Durchführung nur auf der Grundlage einer kontinuierlichen Zusammenarbeit der statistischen Ämter des Bundes und der Länder möglich war. Angesichts des Projektcharakters des Zensus 2011 ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass aufgrund fortlaufender Abstimmung der Sachverstand aller Statistikbehörden in die Organisation des Gesamtprojekts einfließen und dadurch jedenfalls die Einhaltung allgemein anerkannter statistikfachlicher Standards erreicht würde, zumal auch für die übrigen Bundesstatistiken die Sicherstellung der Einhaltung fachlicher Qualitätsstandards durch verwaltungsinterne Regelungen auf Grundlage der Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BStatG erfolgt.
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(2)Die Durchführung eines registergestützten Zensus erfordert eine Bewertung mathematisch-statistischer Verfahren, wobei Aussagen zu Vor- und Nachteilen von Alternativen vor der tatsächlichen Durchführung wegen des ungesicherten Erkenntnisstandes nur vorläufig möglich sind (vgl. BVerfGE 101, 1 <35>). Der Gesetzgeber ist in einer derartigen Situation verpflichtet, die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen zur Bewertung der unterschiedlichen Verfahren auszuschöpfen, um deren Auswirkungen so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (vgl. BVerfGE 50, 290 <333 ff.>). Er muss sich die erforderlichen Erkenntnisquellen so rechtzeitig beschaffen und auswerten, dass er auf dieser Grundlage selbst ein Programm für die beabsichtigte Regelung festlegen kann. Vor künftigen Entscheidungen für eine Erhebung der Bevölkerungszahl muss er sich mit dem erreichten Stand der Diskussion über Methoden der Informationserhebung und -verarbeitung auseinandersetzen, die sich stetig weiterentwickelnden Methoden der amtlichen Statistik und Sozialforschung berücksichtigen und die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpfen, um die ungewissen Auswirkungen eines Gesetzes so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (vgl. BVerfGE 65, 1 <55>). Dass sich die auf der Grundlage der dem Gesetzgeber zugänglichen Erkenntnisquellen angestellte Prognose später als unzutreffend erweisen kann, ändert daran nichts.
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236 Aufgrund der Erfahrungen mit dem Zensustest gab es zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses in Kreisen der amtlichen Statistik bereits konkretisierte Vorstellungen über die im Rahmen der Erhebung zu verwendenden Methoden und mögliche Richtungen für ihre Fortentwicklung. Diese waren auch dem Gesetzgeber zugänglich. Wesentliche Elemente des späteren Zensusverfahrens waren in ihren Grundzügen bereits Teil der auf der Grundlage des Zensustestgesetzes durchgeführten Erhebung (vgl. Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 7. November 2016, S. 5 f.). Aus der Sicht des Gesetzgebers wie auch der mit der Erhebung betrauten Behörden war damit schon aus Gründen der Pfadabhängigkeit und des Zeitablaufs einerseits die Bandbreite möglicher Verfahrensgestaltungen begrenzt. Andererseits konnten die Beteiligten insbesondere im Zusammenhang mit der Entwicklung und Durchführung von Stichprobenerhebungen auf die bereits vorliegenden Erfahrungen des Zensustests und anderer von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder durchgeführter Erhebungen - wie etwa des Mikrozensus - zurückgreifen.

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(3)Die - oben unter (2) - geschilderten Aufgaben darf der Gesetzgeber grundsätzlich nicht gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf den Verordnungsgeber delegieren. Allerdings kann er auch bei der Regelung eines punktuellen Sachverhaltes - wenn dies zur sachgemäßen Bewältigung des Regelungsgegenstandes erforderlich ist - befugt sein, die Berücksichtigung von Erkenntnissen, die erst im Verfahrensablauf gewonnen werden oder die aus fachlichen Gründen erst zu einem nach dem Regelungszeitpunkt liegenden Zeitpunkt ermittelt werden können, auf den Verordnungsgeber zu delegieren oder die Verwaltung hiermit zu betrauen.
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238 So beruhte das endgültige Stichprobendesign auf wissenschaftlichen Untersuchungen anhand der gemäß § 5 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 ZensVorbG 2011 erst im Jahre 2008 vorliegenden Daten der Stichprobenorganisationsdatei sowie den nach § 3 ZensG 2011 erhobenen Daten der Meldebehörden. Gesetz- und Verordnungsgeber haben den als Auswahlgrundlage für die Stichprobe maßgeblichen Datenbestand - die Auswahlgrundlage für die Stichprobe (Bevölkerungszahlen zum 31. Dezember 2009) und den maßgeblichen Anschriftenbestand (Stichtag 1. September 2010 gem. § 2 Abs. 3 Nr. 1 StichprobenV) - so festgelegt, dass sie erst während des Vollzugs des Zensus 2011 gewonnen wurden, obwohl sie teilweise Voraussetzung für die endgültige Festlegung des Stichprobenverfahrens waren (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung vom 9. November 2016, S. 61). Denn von der Verwendung möglichst nahe am Zensusstichtag liegender Ausgangsdaten erwartete man sich eine Verbesserung der Qualität von Stichproben- und Hochrechnungsverfahren sowie der Realitätsnähe ihrer Ergebnisse (vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 12, Fn. 11).

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cc)Die unionsrechtliche Verpflichtung zur Durchführung einer Volkszählung (Verordnung <EG> Nr. 763/2008) entbindet grundsätzlich nicht von den Anforderungen aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (offen gelassen in BVerfGE 45, 142 <166>; vgl. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 43; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Bd. 5, Art. 80 Rn. 115 <Dezember 2013>; a.A. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 37; Scheuing, Rechtsprobleme bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, in: Müller-Graff/Ritzer <Hrsg.>, Europäisches öffentliches Recht: ausgewählte Beiträge, 2006, S. 467 <472>). Ein besonderer Zeitdruck ergab sich aus dem durch die Verordnung (EG) Nr. 763/2008 gesetzten Zeitpunkt für den Zensus 2011 nicht. Es war daher Aufgabe des Gesetzgebers, die für den Erlass eines Gesetzes erforderlichen Vorbereitungen so früh zu beginnen, dass diese auch rechtzeitig vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen werden konnten und die nötigen Erkenntnisse für den Erlass eines hinreichend bestimmten Gesetzes vorlagen.
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(1)Bereits für die Jahrtausendwende 2000/2001 hatte die Europäische Union den Mitgliedstaaten eine Volkszählung nahe- (vgl. BRDrucks 222/07, S. 12; BTDrucks 16/12219, S. 19) und 1996 einen (Vor-)Entwurf für eine Verordnung zur Einführung eines unionsweiten Zensus vorgelegt (Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften: Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Durchführung der allgemeinen Zählungen der Bevölkerung und der Wohnungen im Jahr 2001, Frühjahr 1996 <unveröffentlichter Bericht>, zitiert nach: Grohmann, in: Grohmann/Sahner/Wiegert <Hrsg.>, Volkszählung 2001, 1999, S. 26 <31>; vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <710>). Vor diesem Hintergrund beschloss die Innenministerkonferenz schon Ende 1998, bei einem künftigen Zensus einen Methodenwechsel von einer primärstatistischen Vollerhebung zu einer hauptsächlich registergestützten Datengewinnung vorzunehmen.
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