Nachträgliche Benachrichtigungspflichten sind gesetzlich nur für den Fall des § 10 Abs. 4 Satz 2 BNDG normiert, der die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer zu 1) bis 7) als ausländische Staatsangehörige nicht betrifft und der auch dem Beschwerdeführer zu 8) allenfalls in Ausnahmefällen zugutekommt, nämlich wenn eine Mitteilung nicht sogar endgültig unterbleibt (§ 10 Abs. 4 Satz 5 BNDG). Auch die Möglichkeit, nach § 22 BNDG in Verbindung mit § 15 BVerfSchG auf Antrag Auskunft über die nach § 19 BNDG über ihre Person gespeicherten Daten zu erhalten, lässt die Unmittelbarkeit der Beschwer nicht entfallen, da diese Vorschriften nicht gewährleisten, dass die Betroffenen von der Überwachung Kenntnis erlangen (vgl.
\nBVerfGE 150, 309 <324 f. Rn. 36>). Keine Kenntnis erhalten die Betroffenen in der Regel auch von der weiteren Nutzung oder Übermittlung der Daten, die durch die angegriffenen Vorschriften erlaubt werden. Die Beschwerdeführer sind deswegen nicht darauf zu verweisen, Vollzugsakte abzuwarten und gegen sie vorzugehen.
\n73 2. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften auch selbst und gegenwärtig betroffen.
\n74
\n75
\n76 Unabhängig davon ergibt sich eine gegenwärtige Selbstbetroffenheit jedenfalls daraus, dass dem Beschwerdeführer zu 8) nach der in den Dienstvorschriften niedergelegten Rechtsauffassung des Bundesnachrichtendienstes auch als Deutschem gegenüber den durch die angegriffenen Vorschriften ermöglichten Überwachungsmaßnahmen vorliegend kein Grundrechtsschutz - und damit auch nicht der Schutz des § 6 Abs. 4 BNDG - zuzuerkennen sein soll. Da er sich in seiner Funktion als Rechtsanwalt für ein guatemaltekisches Menschenrechtsbüro gegen die Überwachung wendet, sieht ihn der Bundesnachrichtendienst, wie von der Bundesregierung vorgetragen, als Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person an, der sich als solcher nicht auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen könne. Der Beschwerdeführer, der sich im Auftrag dieses Büros mit Themenfeldern befasst, die verschiedene Berührungspunkte zu möglichen Erkenntnisinteressen des Bundesnachrichtendienstes aufweisen, ist damit von den angegriffenen Vorschriften in gleicher Weise betroffen wie die Beschwerdeführer zu 1) bis 7).
\nIV.
\n77 Die Verfassungsbeschwerde genügt den Anforderungen der Subsidiarität.
\n78 1. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität sind auch vor der Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Zu den insoweit zumutbaren Rechtsbehelfen kann gegebenenfalls die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage gehören, die eine fachgerichtliche Klärung entscheidungserheblicher Tatsachen- oder Rechtsfragen des einfachen Rechts ermöglicht (vgl. grundlegend zuletzt BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.> m.w.N.). Anders liegt dies jedoch, soweit es allein um die sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Grenzen für die Auslegung der Normen geht. Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>; 143, 246 <322 Rn. 211>; stRspr). Insoweit bleibt es dabei, dass Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz weithin auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte zulässig sind (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 44>).
\n79 2. Danach mussten die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer hier nicht zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz suchen. Die unmittelbar gegen Normen des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst gerichtete Verfassungsbeschwerde wirft im Kern allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung substantiell verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären. Dies gilt ohnehin für die im vorliegenden Verfahren zentrale Frage, ob sich die Beschwerdeführer als Ausländer im Ausland hinsichtlich der Überwachungsmaßnahmen überhaupt auf die Grundrechte des Grundgesetzes stützen können.
\nDas gilt aber auch für die Prüfung der angegriffenen Vorschriften im Einzelnen. Ihre verfassungsrechtliche Beurteilung hängt nicht an der näheren fachrechtlichen Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale der angegriffenen Eingriffsgrundlagen, sondern an der verfassungsrechtlichen Tragfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung als solcher und ihrer hinreichenden Eingrenzung wie Bestimmtheit. Für die Vorschriften zur Datenerhebung und Datenverarbeitung stellt sich dies nicht anders dar als für die Vorschriften zu den Kooperationen mit anderen Diensten. Auch hinsichtlich der Vorschriften zur Datenübermittlung entscheidet sich die verfassungsrechtliche Beurteilung maßgeblich nicht an Details der Auslegung, sondern danach, ob diese als solche in einer Weise gesetzlich ausgestaltet sind, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
\n80 Im Übrigen wäre nach dem derzeitigen Stand der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung diesbezüglich Rechtsschutz auch praktisch nicht zu erreichen. Das Bundesverwaltungsgericht hat Klagen hinsichtlich der strategischen Fernmeldeaufklärung für unzulässig erklärt, da der Kläger jeweils kein hinreichend konkretes Vorgehen des Bundesnachrichtendienstes habe bezeichnen können (vgl. BVerwGE 157, 8 <12 f. Rn. 16 ff.>; 161, 76 <78 Rn. 14>); es ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführer diese Anforderungen hier hätten erfüllen können.
\nV.
\n81 Die Verfassungsbeschwerde wahrt schließlich die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG.
\n82 1. Die am 19. Dezember 2017 erhobene Verfassungsbeschwerde wahrt die gesetzliche Jahresfrist, soweit sie sich gegen Bestimmungen richtet, mit denen der Bundesgesetzgeber die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung und zur Kooperation im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung erstmals gesetzlich geregelt hat. Die diesbezüglichen Bestimmungen der §§ 6 ff. und der §§ 13 ff. BNDG sind nach Art. 5 des Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes vom 23. Dezember 2016 am Tag nach der Verkündung des Gesetzes, also am 31. Dezember 2016, in Kraft getreten. Dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung an eine bestehende Aufklärungspraxis des Bundesnachrichtendienstes angeknüpft hat, führt nicht zu einer Vorverlagerung des Fristbeginns. Denn Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind nicht konkrete Vollzugsakte des Bundesnachrichtendienstes, für die die Fristenregelung des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG gilt; sie richtet sich vielmehr gegen die gesetzliche Ermächtigung zur Durchführung der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung als solche, für die die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht vor Inkrafttreten des Gesetzes beginnt.
\n83 2. Auch im Hinblick auf § 19 Abs. 1 BNDG und § 24 Abs. 1 bis 3 BNDG, die die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Speicherung, Veränderung und Nutzung beziehungsweise zur Übermittlung personenbezogener Daten regeln, ist die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Durch das Inkrafttreten der §§ 6 ff. und der §§ 13 ff. BNDG wurde der Anwendungsbereich dieser allgemeinen Übermittlungs- und Verarbeitungsbefugnisse auf die neu geregelten Maßnahmen erstreckt und so teilweise erweitert. Darin liegt eine neue grundrechtliche Beschwer, für welche die Beschwerdefrist neu in Gang gesetzt wird (vgl. BVerfGE 45, 104 <119>; 100, 313 <356>; 141, 220 <262 f. Rn. 85>; stRspr).
\nVI.
\n84 Da es sich bei der Auslandsfernmeldeaufklärung jedenfalls nicht um die Umsetzung zwingenden Unionsrechts handelt, richtet sich die verfassungsrechtliche Beurteilung der Gültigkeit der angegriffenen Vorschriften nach den Grundrechten des Grundgesetzes. Damit ist die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts eröffnet und die Verfassungsbeschwerde insoweit zulässig. Das gilt unabhängig davon, ob daneben Unionsgrundrechte Geltung beanspruchen können (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 39 - Recht auf Vergessen I).
\n85 Unberührt bleibt hiervon die Frage, ob sich weitere rechtliche Anforderungen unmittelbar aus dem Sekundärrecht der Europäischen Union ergeben, insbesondere aus Art. 15 Abs. 1 RL 2002/58/EG hinsichtlich der Reichweite der den Telekommunikationsanbietern auferlegten Pflichten. Die Auslegung und Anwendung des Fachrechts der Europäischen Union ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, sondern obliegt den Fachgerichten im Verbund mit dem Europäischen Gerichtshof (vgl. BVerfGE 148, 40 <48 f. Rn. 22>).
\nC.
\n86 Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die angegriffenen Vorschriften sind an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen und greifen in Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein (I bis III). Die Eingriffe sind nicht gerechtfertigt, weil die angegriffenen Vorschriften formell verfassungswidrig sind (unten D). Sie genügen auch nicht zentralen materiellen Anforderungen des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (unten E).
\nI.
\n87 Die Grundrechte des Grundgesetzes binden den Bundesnachrichtendienst und den seine Befugnisse regelnden Gesetzgeber unabhängig davon, ob der Dienst im Inland oder im Ausland tätig ist. Der Schutz der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gilt auch gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung von Ausländern im Ausland.
\n88 1. Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Einschränkende Anforderungen, die die Grundrechtsbindung von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig machen, lassen sich der Vorschrift nicht entnehmen. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Frage stehen.
\n89
\nArt. 1 Abs. 3 GG zielte insbesondere in Reaktion auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft vielmehr auf eine umfassende, in der Menschenwürde wurzelnde Grundrechtsbindung und war bereits 1949 in die Überzeugung eingebettet, dass die Bundesrepublik in der internationalen Staatengemeinschaft ihren Platz als rechtsstaatlicher Partner finden müsse (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. 1, 3. Aufl. 2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 3; ders., DVBl 1999, S. 667 <672 ff.>). Dies kommt schon in der Präambel sowie insbesondere in Art. 1 Abs. 2 GG und Art. 24 und 25 GG zum Ausdruck. Auch wenn die Grundrechtsbindung außerhalb des eigenen Staatsgebiets in den Beratungen zum Grundgesetz noch kein eigenes Thema war und insbesondere Überwachungsmaßnahmen gegenüber dem Ausland in den heute möglichen Formen jenseits der damaligen Vorstellungen lagen, lässt sich aus der Entstehungsgeschichte nicht ableiten, dass der Schutz der Grundrechte von vornherein an der Staatsgrenze enden sollte. Der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes spricht vielmehr dafür, dass die Grundrechte immer dann schützen sollen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann - unabhängig davon, an welchem Ort und gegenüber wem.
\n90
\nHierdurch wird die Grundrechtsbindung nicht beschränkt, sondern deutlich gemacht, dass der Grundrechtsschutz gegenüber allen der traditionellen Gewaltenteilungslehre bekannten Staatsgewalten gilt - insbesondere auch gegenüber dem Gesetzgeber, was damals nicht selbstverständlich war (vgl. Denninger, in: AK-GG, 2. Aufl. 1989, Art. 1 Abs. 2, 3 Rn. 17). Dieser Wille zur lückenlosen Grundrechtsbindung aller Zweige der staatlichen Gewalt (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 12 [Oktober 2019]) lag bereits dem ursprünglichen Normwortlaut zugrunde, der mit \"Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung\" die drei klassischen Gewalten auf die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht verpflichtete.
\nMit der Ersetzung des Begriffs der \"Verwaltung\" durch den Begriff der \"vollziehenden Gewalt\" durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl I S. 111) war keine Einengung der Grundrechtsbindung auf die Ausübung spezifisch hoheitlicher Befugnisse intendiert. Vielmehr wurde der Begriff 1956 im Rahmen der Grundgesetznovelle zur Wehrverfassung als gegenüber dem ursprünglichen Begriff der \"Verwaltung\" weiter angesehen und an dessen Stelle gesetzt, um klarzustellen, dass auch die Bundeswehr auf die Grundrechte verpflichtet ist (BTDrucks 2/2150, S. 2). Eine Beschränkung der Grundrechtsbindung auf Entscheidungen, die die Exekutive auch mit Hoheitsbefugnissen durchsetzen könnte, liegt hierin nicht.
\n91 Die Grundrechte binden die staatliche Gewalt vielmehr umfassend und insgesamt, unabhängig von bestimmten Funktionen, Handlungsformen oder Gegenständen staatlicher Aufgabenwahrnehmung (vgl. Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <150 f.>). Das Verständnis der staatlichen Gewalt ist dabei weit zu fassen und erstreckt sich nicht nur auf imperative Maßnahmen oder solche, die durch Hoheitsbefugnisse unterlegt sind. Alle Entscheidungen, die auf den jeweiligen staatlichen Entscheidungsebenen den Anspruch erheben können, autorisiert im Namen aller Bürgerinnen und Bürger getroffen zu werden, sind von der Grundrechtsbindung erfasst. Eingeschlossen sind hiervon Maßnahmen, Äußerungen und Handlungen hoheitlicher wie nicht hoheitlicher Art. Grundrechtsgebundene staatliche Gewalt im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG ist danach jedes Handeln staatlicher Organe oder Organisationen, weil es in Wahrnehmung ihres dem Gemeinwohl verpflichteten Auftrags erfolgt (BVerfGE 128, 226 <244>). Die Bindung an die Grundrechte und die politische Entscheidungsverantwortung sind unhintergehbar miteinander verknüpft (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 42 - Recht auf Vergessen I).
\n92
\n93 2. Die Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt auch bei einem Handeln gegenüber Ausländern im Ausland entspricht zugleich der Einbindung der Bundesrepublik in die internationale Staatengemeinschaft.
\n94
\nDas legt aber nicht nahe, auch die Menschenrechte auf innerstaatliche Sachverhalte oder auf staatliches Handeln im Inland zu begrenzen. Ein solches Verständnis findet auch im Wortlaut des Grundgesetzes keinen Anhaltspunkt. Insbesondere ergibt sich eine solche Begrenzung nicht aus der Präambel des Grundgesetzes, die mit der Bezugnahme auf das \"Deutsche Volk in den Ländern\" nicht gebietsbezogen, sondern aus der Perspektive der verfassungsgebenden Akteure formuliert ist und die Verantwortung des Deutschen Volkes in einem vereinten Europa und der Welt betont (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Präambel Rn. 9, Art. 1 Rn. 44; Kahl, in: Bonner Kommentar, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 199 f. [2014];
\nMurswiek, in: Bonner Kommentar, GG, Präambel Rn. 306 [2005]; a.A. Löffelmann, in: Dietrich/Eiffler [Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, VI § 3 Rn. 15).
\n95 Gegen eine Einbindung der Grundrechte in den Zusammenhang universell geltender Menschenrechte spricht auch nicht die terminologische Unterscheidung zwischen \"unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten\" nach Art. 1 Abs. 2 GG und den \"nachfolgenden Grundrechten\" in Art. 1 Abs. 3 GG. Auch insoweit lassen Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes keinen Anhaltspunkt für eine gebietsbezogene Deutung der Unterscheidung im Sinne getrennter räumlicher Anwendungsbereiche erkennen. Dass die Grundrechte des Grundgesetzes (Art. 1 Abs. 3 GG) im Gegenteil mit der Gewährleistung der Menschenrechte verknüpft sind, zeigt auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der die Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der internationalen Menschenrechtsverbürgungen auszulegen sind (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 128, 282 <306 f.>; 128, 326 <367 f.>; 142, 313 <345 Rn. 88>; 148, 296 <351 Rn. 128>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 58 - Recht auf Vergessen I). Auch bilden die in Art. 1 Abs. 2 GG niedergelegten Grundsätze im Sinne des Art. 79 Abs. 3 GG eine absolute Grenze für Einschränkungen des Grundrechtsschutzes durch den verfassungsändernden Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 84, 90 <120 f.>; 141, 1 <15 Rn. 34>).
\n96 Mit dieser Verknüpfung der Grundrechte und der Gewährleistung der Menschenrechte wäre ein Verständnis der Grundrechte des Grundgesetzes, das deren Geltung an der Staatsgrenze enden lässt und deutsche Stellen gegenüber Ausländern im Ausland von ihrer Verpflichtung auf die Grund- und Menschenrechte entbindet, nicht vereinbar. Der Anspruch des Grundgesetzes, auf der Grundlage internationaler Konventionen im Zusammenwirken über die Staatsgrenzen hinweg unveräußerliche Rechte einer jeden Person - einschließlich des Schutzes vor Überwachung (vgl. Art. 12 AEMR; Art. 17 Abs. 1 IPbpR) - sicherzustellen, würde damit konterkariert. Unter den Bedingungen der Internationalisierung politischer Handlungsbedingungen und eines zunehmenden Engagements der Staaten auch jenseits der eigenen Grenzen müsste dies dazu führen, dass der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes einem erweiterten Handlungsradius der deutschen Staatsgewalt nicht folgen und - im Gegenteil - im Zusammenwirken der Staaten gegebenenfalls sogar unterlaufen werden könnte. Demgegenüber gewährleistet die Anknüpfung der Grundrechtsbindung an den Staat als politisch legitimiertes und rückgebundenes Handlungssubjekt, dass der Grundrechtsschutz auch einer internationalen Ausweitung staatlicher Aktivitäten folgt.
\n97
\n98 Die 1. Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hat jedoch die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen mit Zielen im Ausland in einer noch nicht rechtskräftigen Entscheidung uneingeschränkt an der Konvention gemessen und für konventionswidrig befunden, wobei zu den Beschwerdeführern auch ausländische Staatsangehörige gehörten, die sich nicht im Konventionsstaat aufhielten oder dort wohnhaft waren (vgl. EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 271). Desgleichen wurden die auslandsbezogenen und die Inlandskommunikation ausschließenden strategischen Überwachungsbefugnisse nach schwedischem Recht, die von einer schwedischen Nichtregierungsorganisation angegriffen worden waren, ohne Infragestellung der Auslandsgeltung anhand der Konvention überprüft (vgl. EGMR, Centrum för Rättvisa v. Sweden, Urteil vom 19. Juni 2018, Nr. 35252/08). Beide Verfahren sind nunmehr vor der Großen Kammer anhängig.
\n99 Unabhängig von dem Ausgang dieser Verfahren steht die Europäische Menschenrechtskonvention einer Auslandsgeltung der deutschen Grundrechte jedenfalls nicht entgegen. Denn als völkerrechtlicher Vertrag hat sie einen eigenständig definierten Anwendungsbereich, aus dem sich für die Reichweite des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz ohnehin keine unmittelbaren Ableitungen ergeben können. Sie schließt einen weitergehenden Grundrechtsschutz durch die Konventionsstaaten jedenfalls nicht aus (Art. 53 EMRK).
\n100
\n101 Die Bindung an die deutschen Grundrechte begründet nur eine Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane. Sie flankiert allein autonome politische Entscheidungen der Bundesrepublik Deutschland und begrenzt ausschließlich eigene Handlungsspielräume. Entsprechend wirken die Grundrechte als Abwehrrechte auch im Ausland nur gegenüber der deutschen Staatsgewalt und laufen damit parallel zu den durch das völkerrechtliche Interventionsverbot begründeten Beschränkungen. In der Grundrechtsbindung liegt damit weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot, noch beschränkt sie die Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer Staaten. Sie bewirkt weder einen Oktroi eigenen Rechts noch eine Verdrängung ausländischer Grundrechte. Insbesondere erweitert die Grundrechtsbindung nicht staatliche Befugnisse im Ausland, sondern beschränkt nur potentiell von der deutschen Staatsgewalt in Anspruch genommene Handlungsmöglichkeiten.
\n102 Dementsprechend wirkt die Geltung der Grundrechte (hier des Art. 10 Abs. 1 GG) nicht auf die Rechtsordnung anderer Staaten ein und entfalten auch hieran anknüpfende Eingriffsermächtigungen für Überwachungsmaßnahmen für deren interne Rechtsordnung keine normative Wirkung. Aus der Geltung der Grundrechte und dem Gesetzesvorbehalt folgen lediglich, dass für deutsche Stellen entsprechende Rechtsgrundlagen geschaffen werden müssen, sofern Überwachungsmaßnahmen auch auf Ausländer im Ausland bezogen werden sollen. Ob und wieweit solche Befugnisse tatsächlich geschaffen werden und von ihnen Gebrauch gemacht wird, ist damit nicht vorgegeben. Insoweit ist auch über die Rechtfertigung von Einzelmaßnahmen aufgrund solcher Befugnisse hinsichtlich ihrer Außenwirkung gegenüber dem jeweiligen Zielstaat nichts gesagt.
\n103 Aus der Grundrechtsbindung als solcher folgt damit nichts für die Frage, ob solche Maßnahmen völkerrechtlich zulässig sind. Erst recht sind andere Staaten nicht gehindert, sich gegen diese Maßnahmen auf ihrem Gebiet zur Wehr zu setzen - so wie das nach deutschem Verfassungsrecht auch gegen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste im Inland geboten sein kann (unten Rn. 249). In der Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte liegt insoweit keine Belastung anderer Staaten, die völkerrechtliche Bedenken begründen könnte (vgl. Bäcker, KuR 2014, S. 556 <561>; Becker, NVwZ 2015, S. 1335 <1339>; Gärditz, Die Verwaltung 48 <2015>, S. 463 <472 f.>). Dementsprechend ist es international nicht unüblich, Rechtsgrundlagen für auch auf Ausländer im Ausland bezogene Überwachungsmaßnahmen zu schaffen.
\nSie haben allein eine innerstaatliche Ermächtigungsfunktion (vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 1 BNDG Rn. 56; z.B. für die USA: Section 702 Foreign Intelligence Surveillance Act; vgl. Renan, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 121 <123 ff.>; für das Vereinigte Königreich bis 2017: Section 8 [4] Regulation of Investigatory Powers Act; für das Vereinigte Königreich seit 2017: Part 6 Chapter 1 Investigatory Powers Act 2016; vgl. Leigh, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 553 ff.; McKay/Walker, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 119 ff.; für Frankreich: Article L854-1 bis L854-9 Code de la sécurité intérieure [Des mesures de surveillance des communications électroniques internationales]; vgl.
\nLe Divelec, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, 516 ff.; Warusfel, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 129 ff.).
\n104 3. Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt, dass sich die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen danach unterscheiden können, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kommen. Das gilt - wie schon für die verschiedenen Wirkungsdimensionen der Grundrechte im Inland - auch für die Reichweite ihrer Schutzwirkung im Ausland. So mögen schon hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Schutzbereichs einzelne Gewährleistungen im Inland und Ausland in unterschiedlichem Umfang Geltung beanspruchen (unten Rn. 196). Ebenso kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten zu unterscheiden sein. Soweit die Grundrechte auf Konkretisierungen des Gesetzgebers angewiesen sind, kann auch insoweit den besonderen Bedingungen im Ausland Rechnung zu tragen sein (vgl. BVerfGE 92, 26 <41 ff.>; dazu auch BVerfGE 100, 313 <363>). Erst recht ist der Einbindung staatlichen Handelns in ein ausländisches Umfeld bei der Bestimmung von Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen - insbesondere im Rahmen der Verhältnismäßigkeit - Rechnung zu tragen.
\n105 4. Vorliegend geht es um den Schutz vor Überwachungsmaßnahmen im Rahmen der Auslandsfernmeldeaufklärung durch die von den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern als verletzt gerügten Grundrechte der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehrdimension. Aus der grundsätzlich umfassenden Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt folgt, wie sich aus den vorstehenden Darlegungen ergibt, jedenfalls insoweit eine Grundrechtsbindung auch des Bundesnachrichtendienstes und des Gesetzgebers bei der Regelung seiner Befugnisse. Eine Freistellung nachrichtendienstlicher Aufklärungsmaßnahmen von der Grundrechtsbindung wegen ihrer Auslandsgerichtetheit kennt das Grundgesetz ebensowenig wie wegen ihres politischen Charakters. Vielmehr schafft die umfassende Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Voraussetzungen dafür, auch Grundrechtsgefährdungen durch neue technische Entwicklungen und sich hierdurch ergebende Kräfteverschiebungen Rechnung tragen zu können. Das gilt insbesondere für die sich wandelnde Bedeutung der Nachrichtendienste im Zuge der Fortentwicklung der Informationstechnik und des hiermit möglich gewordenen Ausgriffs auf das Ausland.
\n106
\n107 Früher zielte die Fernmeldeaufklärung allein auf die Gefahrenfrüherkennung zur Abwehr bewaffneter Angriffe auf das Bundesgebiet und beschränkten sich unmittelbar personenbezogene Maßnahmen sowohl von den technischen Möglichkeiten als auch vom Erkenntnisinteresse her auf einen kleinen Kreis von Personen (vgl. BVerfGE 67, 157 <178>). Im Zuge der heutigen Kommunikationsmöglichkeiten und damit verbunden der internationalisierten Handlungszusammenhänge haben sich potentiell aus dem Ausland drohende Gefahren vervielfältigt. Die Informationstechnik erlaubt, über Grenzen hinweg unmittelbar und ungehindert durch räumliche Distanzen miteinander zu kommunizieren und sich ohne Zeitverlust zu koordinieren.
\nHierdurch stellen sich neue Herausforderungen für die Erfassung politisch oder militärisch relevanter Kommunikation, die für die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung von erheblicher Bedeutung sein kann. Auch können internationale Aktivitäten heute für das Gemeinwesen insgesamt destabilisierende Wirkung entfalten, wie exemplarisch in Cyberangriffen, international organisierter Kriminalität wie etwa Menschenhandel oder Geldwäsche und internationalem Terrorismus sichtbar wird (vgl. Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 95 ff.; Goodman/Ischebeck-Baum, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 1 <Rn. 104 ff.>; Rosand, Journal of Conflict & Security Law 11 <2006>, S. 399 <400 f.>; hinsichtlich des Gefahrenbereichs \"Cyber\" siehe auch BTDrucks 18/4654, S. 40 f.).
\nDer Auslandsaufklärung mittels Telekommunikationsüberwachung kommt damit außen- und sicherheitspolitisch eine zunehmende Bedeutung zu, die politisch etwa auch in denim Vergleich zu vielen anderen Bereichen deutlich gestiegenen Haushaltsansätzen der Nachrichtendienste ihren Ausdruck findet(vgl. die Verdoppelung des veranschlagten Budgets des Bundesnachrichtendienstes von 475,5 Millionen Euro im Jahr 2011 [vgl. Haushaltsrechnung des Bundes für das Jahr 2011, S. 185] auf 966,5 Millionen Euro im Jahr 2019 [vgl. Haushaltsgesetz 2019 vom 17. Dezember 2018, BGBl I S. 2528, Einzelplan 04, S. 22], während im gleichen Zeitraum das Gesamtbudget von 306,8 Milliarden Euro[vgl. Haushaltsrechnung des Bundes für das Jahr 2011, S. 14] auf 356,4 Milliarden Euro [vgl.
\nHaushaltsgesetz 2019 vom 17. Dezember 2018, BGBl I S. 2528, Gesamtplan, S. 16] um 16 Prozent anstieg).
\n108
\n109 Mit den Entwicklungen der Informationstechnik verbindet sich, dass die Datenströme über Satelliten und durch Kabel volatil nach von Staatsgrenzen unabhängigen technischen Kriterien weltweit geführt werden (vgl. zu dieser Entwicklung bereits BTDrucks 14/5655, S. 17). Dadurch ist es möglich, auch vom Inland aus in erheblichem Umfang Auslandskommunikation zu erfassen. Gleichzeitig vollzieht sich gesellschaftliche Kommunikation zunehmend in internationalen Zusammenhängen. Auf der Grundlage grenzüberschreitender Dienstleistungsangebote stützt sich der Austausch zwischen Bürgerinnen und Bürgern als Grundrechtsträgern - innerhalb der Staaten wie über die Staatsgrenzen hinausweitgehend auf Telekommunikationsdienstleistungen, die nicht nach der Unterscheidung zwischen Inland und Ausland strukturiert sind (vgl. Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 95 <100 f.>). Vor dem Hintergrund, dass sich unter den gegenwärtigen Bedingungen der Informationstechnik zunehmend Handlungen und Kommunikationsbeziehungen aller Art in digitaler Form niederschlagen, und angesichts ständig steigender Datenverarbeitungskapazitäten erstrecken sich die Möglichkeiten der Telekommunikationsüberwachung so auf breite Bereiche der gesamten Zivilgesellschaft auch außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets - so wie umgekehrt die Inlandskommunikation auch der Überwachung durch andere Staaten ausgesetzt ist (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 1283 ff.).
\n110 Ein Verständnis der Grundrechte, das deren Geltung an den Staatsgrenzen enden ließe, stellte die Grundrechtsträger angesichts solcher Entwicklungen schutzlos und ließe die Reichweite des Grundrechtsschutzes hinter die Bedingungen der Internationalisierung zurückfallen (vgl. Becker, NVwZ 2015, S. 1335 <1339>; Papier, NVwZ 2017, S. 3025 <3029>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <226>). Es könnte dazu führen, dass der Grundrechtsschutz in einem zunehmend wichtiger werdenden Bereich eingriffsintensiven staatlichen Handelns und - mit dem Sicherheitsrecht - in einem Feld, in dem den Grundrechten zudem typischerweise besondere Bedeutung zukommt, leerliefe. Indem Art. 1 Abs. 3 GG an den Staat als Handlungssubjekt anknüpft, trägt er demgegenüber auch solchen neuen Gefährdungspotentialen Rechnung und hilft, sie in den allgemeinen rechtsstaatlichen Rahmen des Grundgesetzes einzuordnen.
\nII.
\n111 1. Die angegriffenen Vorschriften berühren die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie ermächtigen zur Erhebung personenbezogener Daten im Wege der heimlichen Telekommunikationsüberwachung und betreffen damit den Gewährleistungsgehalt des durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützten Telekommunikationsgeheimnisses. Hieran anknüpfend berührt auch die Übermittlung der aus solchen Maßnahmen erlangten Daten den Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses, so dass auch sie an Art. 10 GG zu messen ist. Ebenfalls berühren die angegriffenen Vorschriften die als Journalisten tätigen Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.Denn sie ermächtigen den Bundesnachrichtendienst zur Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung von Daten aus Telekommunikation im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit einschließlich der gezielten Überwachung und Auswertung ihrer in diesem Zusammenhang geführten Kommunikation etwa mit Informanten (vgl. EGMR, Weber and Saravia v. Germany, Entscheidung vom 29. Juni 2006, Nr. 54934/00, §§ 143 ff.; Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., §§ 476, 490 ff.; siehe auch BVerfGE 100, 313 <365>).
\n112 2. Nicht zu klären ist in vorliegendem Verfahren, ob die angegriffenen Vorschriften in Blick auf die Unterscheidung von Deutschen und Unionsbürgern mit Gleichheitsanforderungen vereinbar sind. Offenbleiben muss insoweit insbesondere, ob § 6 Abs. 3 BNDG, auch in Verbindung mit § 14 Abs. 2 BNDG, diesbezüglich eine sachlich gerechtfertigte Differenzierung schafft. Denn die Frage der Gleichbehandlung von deutschen Staatsangehörigen und Unionsbürgern findet nicht nur Maßstäbe im Grundgesetz, sondern wirft zugleich ungeklärte Fragen des Unionsrechts auf; hierzu gehören zunächst schon dessen Anwendbarkeit in Anbetracht des Art. 4 Abs. 2 EUV und der Grundfreiheiten sowie dann gegebenenfalls die inhaltliche Reichweite des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots (vgl.
\nKreuter/Möbius, BWV 2009, S. 146 <148>;Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <156>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <224>; vgl. auch die anhängigen Verfahren vor dem EuGH, Privacy International, C-623/17, ABl EU 2018/C 022/41 [Vereinigtes Königreich]; La Quadrature du Net u.a., C-511/18, ABl EU 2018/C 392/10 und French Data Network u.a., C-512/18, ABl EU 2018/C 392/11 [jeweils Frankreich]). Eine abschließende Klärung der Frage, welchen Gleichheitsanforderungen der Gesetzgeber bei einer Gestaltung der strategischen Überwachung unterliegt, ist dem Bundesverfassungsgericht damit allein nicht möglich. Es kann diese Frage mangels Entscheidungserheblichkeit auch nicht dem Europäischen Gerichtshof vorlegen, da die angegriffenen Vorschriften schon aus formellen Gründen verfassungswidrig sind (unten Rn. 134 f.).
\nUnter diesen Umständen bedarf es vorliegend auch keiner weiteren materiellen Klärung dieser Fragen anhand des Grundgesetzes.
\nIII.
\n113 Die angegriffenen Vorschriften begründen Grundrechtseingriffe auf verschiedenen Stufen.
\n114 1. § 6 Abs. 1 BNDG berechtigt den Bundesnachrichtendienst zunächst zur Erfassung individueller Telekommunikationsverkehre aus durch Anordnung näher bestimmten Netzen; eröffnet werden damit insbesondere das Abfangen von Satellitensignalen und die Erfassung leitungsgebundener Datenströme, und zwar sowohl mittels eigener Vorrichtungen als auch einer nach § 8 BNDG angeordneten Ausleitung. Entsprechend ermächtigt § 14 Abs. 1 BNDG den Bundesnachrichtendienst zur Erhebung personenbezogener Daten im Rahmen von Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten.
\n115
\n116
\n117 Allerdings ist nach dem derzeitigen Stand der Technik eine Herausfilterung der Daten von deutschen Staatsangehörigen und Inländern nicht vollständig möglich, so dass teilweise auch solche Daten in die Auswertung gelangen. Aussortiert werden sie dann erst bei Identifizierung im Rahmen der händischen Sichtung. § 6 Abs. 1, Abs. 4 BNDG erlaubt dies zwar nicht in klar erkennbarer Weise, setzt ein solches Verständnis jedoch, um überhaupt angewendet werden zu können, voraus; so wird die Vorschrift denn seit jeher auch in der Praxis verstanden. In Bezug auf Personen, deren Daten auf diese Weise erfasst werden, ohne nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert zu werden, und die damit von Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes zur Kenntnis genommen werden, begründet dies einen Eingriff. Indem § 6 Abs. 1, Abs. 4 BNDG hierfür die Rechtsgrundlage bietet, liegt in ihm auch gegenüber dem Beschwerdeführer zu 8) die Ermächtigung zu Eingriffen in sein Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG.
\n118 2. Weitere Grundrechtseingriffe gegenüber den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern begründet § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG durch die Ermächtigung zur weiteren Auswertung der Daten. Zum einen ermächtigen § 6 Abs. 1 BNDG und in dem dort geregelten Umfang auch § 14 Abs. 1 BNDG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 BNDG zu einem Eingriff in Form der Auswertung der erhobenen, gegebenenfalls auch bevorratend akkumulierten Telekommunikationsverkehrsdaten. Zum anderen ermächtigt § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG zur Auswertung der erfassten Telekommunikation mittels Suchbegriffen zur Sichtung der Inhaltsdaten. Weitere Eingriffe liegen in der von der Vorschrift gleichermaßen gedeckten händischen Auswertung der hierbei herausgefilterten Telekommunikationsverkehre, die die weitere Datenverarbeitung - von der Sichtung der mittels Suchbegriffen aufgegriffenen Telekommunikationsverkehre über ihre Dekodierung und Meldung an die sogenannten \"abnehmenden Bereiche\" bis hin zu ihrer dortigen Nutzung - umfasst.
\n119 3. Eigene Grundrechtseingriffe liegen in einer etwaigen Übermittlung der sich aus der Überwachung ergebenden Erkenntnisse, soweit sie personenbezogene Daten enthalten, wie sie § 24 BNDG in verschiedenen Einzeltatbeständen vorsieht. Hiermit werden die erlangten Daten anderen Behörden zugänglich gemacht, was stets einen eigenen Grundrechtseingriff bedeutet (vgl. BVerfGE 141, 220 <324 f. Rn. 279>). Entsprechend liegt auch in der automatisierten Übermittlung von Informationen an ausländische öffentliche Stellen, wie sie § 15 Abs. 1 BNDG im Rahmen von Kooperationen vorsieht, ein Grundrechtseingriff.
\n120 4. Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG sowie gegebenenfalls in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründet auch § 7 BNDG. Zwar regelt dieser nicht unmittelbar die Erhebung von Daten durch Überwachungsmaßnahmen selbst, sondern setzt sie voraus (vgl. Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 7 BNDG Rn. 2; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <223>; Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <39>). § 7 Abs. 1 BNDG rechtfertigt aber die weitere Verarbeitung der insoweit gewonnenen Daten, worin ein eigener Eingriff liegt (vgl. BVerfGE 100, 313 <366 f.>). Überdies regelt § 7 Abs. 2 BNDG Einschränkungen der Datenerhebung und schafft damit den Rechtsschein, dass eine Datenerhebung vom Ausland aus ohne weitere Rechtsgrundlage zulässig sei. Im Ergebnis will § 7 Abs. 1, 2 BNDG damit auch eine Datenerhebung des Bundesnachrichtendienstes vom Ausland aus legitimieren.
\nD.
\n121 Diese Grundrechtseingriffe sind verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die zu ihnen ermächtigenden Vorschriften genügen bereits in formeller Hinsicht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Ermächtigungen zum Eingriff in die betroffenen Grundrechte. Zwar können sie sich auf eine hinreichende Kompetenzgrundlage stützen. Sie verstoßen jedoch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.
\nI.
\n122 Keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz. Der Bundesgesetzgeber kann die angegriffenen Vorschriften auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG stützen.
\n123 1. Maßgebliche Kompetenzgrundlage ist Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes über die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung begründet.
\n124
\n125
\n126 Abzugrenzen ist die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG insbesondere von der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG, der dem Bund für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus eine Gesetzgebungskompetenz allein in Bezug auf das Bundeskriminalpolizeiamt einräumt. Im Grenzbereich zur Verbrechensbekämpfung ist weiter von Belang, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG dem Bund bestimmte und zugleich begrenzte Gesetzgebungskompetenzen für die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Bereich der Kriminalpolizei, für die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes sowie für die internationale Verbrechensbekämpfung zuweist. Darunter ist nicht die Bekämpfung internationaler Verbrechen zu verstehen, sondern die internationale Bekämpfung von Verbrechen, also etwa die Zusammenarbeit deutscher mit ausländischen Stellen in kriminalpolizeilichen Fragen. Im Übrigen fällt das Polizeirecht als Gefahrenabwehrrecht in die Zuständigkeit der Länder (vgl. BVerfGE 100, 313 <369>).
\n127
\n128 Dies beschränkt den Bundesgesetzgeber umgekehrt allerdings nicht darauf, den Bundesnachrichtendienst allein mit der Aufgabe zu betrauen, die Bundesregierung mit Entscheidungsgrundlagen zur Sicherung ihrer außen- oder verteidigungspolitischen Handlungsfähigkeit zu versorgen (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 ff.>). Zwar liegt hierin die primäre Aufgabe der Auslandsaufklärung, von der das Gesamtprofil des auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützten Dienstes auch geprägt bleiben muss. Jedoch kann dem Bundesnachrichtendienst als eigene Aufgabe auch die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren anvertraut werden, wenn diese eine hinreichend internationale Dimension aufweisen. Maßgeblich ist, dass es sich um Gefahren handelt, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind.
\nZu denken ist hier etwa an Gefahren durch staatenübergreifend machtvoll agierende Netzwerke der organisierten Kriminalität, durch von außen gesteuerte Cyberangriffe auf wichtige Infrastruktur oder durch Terrorakte, die sich als Ausdruck international verflochtener Konfliktlagen darstellen. Demgegenüber umfasst die Kompetenz nicht die Schaffung von Regelungen zur Aufklärung einzelner, auch bedeutsamer Straftaten im Inland, allein weil sich hierfür Tatbeiträge oder Erkenntnisquellen im Ausland befinden. Auch könnte die Zuständigkeit des Bundesnachrichtendienstes etwa nicht generell auf die Aufklärung von Auslandsstraftaten nach § 6 StGB erstreckt werden. Dass hier die Tatbegehung im Ausland unter Strafe gestellt wird und solche Normen in internationale Vereinbarungen einbezogen sind, begründet für sich noch nicht, dass ihrer Aufklärung in jedem Fall eine außen- und sicherheitspolitische Bedeutung zukommt, die alleine dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG eröffnet.
\n129
\n130 Nichts anderes gilt für § 7 und §§ 13 bis 15 BNDG. Auch diese Vorschriften sind an die Aufgabenbestimmung des § 1 Abs. 2 BNDG gebunden und durch sie begrenzt. Dass §§ 13 bis 15 BNDG im Rahmen von Kooperationen auch eine Überwachung zur Gewinnung von Erkenntnissen im Interesse anderer Staaten eröffnet, ändert kompetenzrechtlich nichts. Die Zuordnung einer solchen Regelung zu den \"auswärtigen Angelegenheiten\" steht hier erst recht außer Zweifel.
\n131 Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung auch der Übermittlung der aus den Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Erkenntnisse durch § 24 BNDG ergibt sich kraft Sachzusammenhangs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG als der für die Datenerhebung geltenden Kompetenzgrundlage (vgl. BVerfGE 125, 260 <314>; 133, 277 <319 f. Rn. 101>).
\n132 2. Demgegenüber können die angegriffenen Vorschriften nicht auf andere Kompetenztitel gestützt werden. Das gilt insbesondere für Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG und die dort geregelte Kompetenz des Bundes für die internationale Verbrechensbekämpfung.
\n133 In Bezug auf die §§ 6, 7 BNDG scheidet dies schon deshalb aus, weil diese nicht die internationale Zusammenarbeit regeln (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 f.>). Nichts anderes gilt aber auch für die §§ 13 bis 15 BNDG. Zwar haben diese Vorschriften Formen der internationalen Zusammenarbeit zum Gegenstand. Sie regeln jedoch nicht im Schwerpunkt die Koordination der Verbrechensbekämpfung, sondern eine Verbreiterung der Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur Erhebung, Auswertung und Übermittlung von Daten, um damit Aufklärungsinteressen anderer Dienste aufgreifen zu können. Entsprechend hat sich auch der Bundesgesetzgeber für die Schaffung der §§ 13 bis 15 BNDG allein auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG berufen (vgl. BTDrucks 18/9041, S. 19). Offenbleiben kann damit die grundsätzliche Frage, ob Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG dem Bund die Befugnis zur Regelung der internationalen Verbrechensbekämpfung allgemein - und damit die Länder generell ausschließend - einräumt, oder ob er dem Bund diese Regelungskompetenz nur in Bezug auf die Ausgestaltung der Befugnisse des Bundeskriminalpolizeiamts verleiht (vgl. Bäcker, DÖV 2011, S. 840 <847>; Zöller, in: Roggan/Kutscha, Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, 2. Aufl. 2006, S. 447 <459>; vgl. auch Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 255 [Oktober 2019]; zur Entstehungsgeschichte Schneider, Das Grundgesetz, Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 17, 2007, S. 905 ff.).
\nII.
\n134 Die angegriffenen Vorschriften sind jedoch in formeller Hinsicht verfassungswidrig, weil sie gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen (vgl. Huber, ZRP 2016, S. 162 <163>; Hölscheidt, Jura 2017, S. 148 <155>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <225>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 11). Das Bundesnachrichtendienstgesetz nennt Art. 10 Abs. 1 GG in Bezug auf Eingriffe nach § 3 BNDG (vgl. dort Abs. 3), nicht aber für die Eingriffe nach den hier in Streit stehenden Vorschriften. Der Verzicht auf die Beachtung des Zitiergebots lässt sich nicht damit begründen, dass die angegriffenen Vorschriften eine lange bestehende Verwaltungspraxis aufgreifen und nunmehr erstmals gesetzlich regeln. Hierfür lässt sich insbesondere nicht darauf verweisen, dass das Zitiergebot dann nicht greift, wenn das Gesetz geltende Grundrechtsbeschränkungen durch das bisherige Recht unverändert oder mit geringen Abweichungen wiederholt (vgl. dazu BVerfGE 35, 185 <188 f.>). Denn eine gesetzlose Verwaltungspraxis ist weder geltendes Recht noch geltende Grundrechtsbeschränkung und beruht - anders als Parlamentsgesetze, die das Zitiergebot beachten - nicht auf bereits getroffenen Wertungen des parlamentarischen Gesetzgebers. Auch die Warnfunktion des Zitiergebots wird durch eine bloße Verwaltungspraxis nicht ersetzt. Dies gilt zumal für die geheime Praxis eines Nachrichtendienstes.
\n135 Das Zitiergebot ist vielmehr gerade dann verletzt, wenn der Gesetzgeber ausgehend von einer bestimmten Auslegung des Schutzbereichs - wie hier der Annahme fehlender Grundrechtsbindung deutscher Staatsgewalt bei im Ausland auf Ausländer wirkendem Handeln - die Grundrechte als nicht betroffen erachtet. Denn es fehlt dann am Bewusstsein des Gesetzgebers, zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen, und an dessen Willen, sich über deren Auswirkungen Rechenschaft abzulegen, was gerade Sinn des Zitiergebots ist (vgl. BVerfGE 85, 386 <404>; 113, 348 <366>; 129, 208 <236 f.>). Zudem entzieht sich der Gesetzgeber einer öffentlichen Debatte, in der Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen zu klären sind (vgl. BVerfGE 85, 386 <403 f.>; 129, 208 <236 f.>).
\nE.
\n136 Die angegriffenen Vorschriften sind auch materiell mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Zwar steht das Grundgesetz dem Instrument der strategischen Überwachung und diesbezüglichen Kooperationen mit anderen Nachrichtendiensten nicht grundsätzlich entgegen. Die Vorschriften genügen jedoch schon den sich hierfür aus den Grundrechten ergebenden zentralen Anforderungen nicht.
\nI.
\n137 1. Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG und ebenso in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG müssen - wie Eingriffe in alle Grundrechte - auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhen, die dem Gebot der Normenklarheit und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügt (vgl. BVerfGE 65, 1 <44; 54>; 100, 313 <359 f.>; stRspr). Dabei sind an die Normenklarheit und Bestimmtheit von Ermächtigungen zur heimlichen Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten in der Regel gesteigerte Anforderungen zu stellen, weil die Datenverarbeitung von den Betroffenen unbemerkt stattfindet und sich die Befugnisse somit nicht im Wechselspiel von behördlicher Einzelanordnung und gerichtlicher Kontrolle schrittweise konkretisieren können (vgl. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 94>; vgl. auch EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 306).
\n138 Für die Nachrichtendienste gilt hiervon keine Ausnahme. Zwar bedarf ihre Aufgabenwahrnehmung in weitem Umfang der Geheimhaltung. Gerade die Aufklärung im Ausland ist grundsätzlich auf strenge Abschirmung verwiesen, um Informationen erlangen zu können, ohne die eigenen Ressourcen und Quellen zu gefährden (vgl. BVerfGE 30, 1 <18 f.>; 100, 313 <397 f.>). Geheim gehalten werden müssen dabei nicht nur die einzelnen Maßnahmen und Erkenntnisse des hiermit betrauten Bundesnachrichtendienstes, sondern auch Informationen, inwieweit dem Dienst die Aufklärung zu welchen Fragen möglich oder unmöglich ist und welchen Grad der Detailliertheit er hierbei erreicht. Da der Dienst davon ausgehen muss, seinerseits den Ausforschungsversuchen ausländischer Dienste ausgesetzt zu sein, setzen sich die Geheimhaltungserfordernisse bis tief in die Organisation der Dienste fort. Dem darf der Gesetzgeber Rechnung tragen.
\n139 Aus der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Auslandsaufklärung lässt sich jedoch nicht ableiten, dass über den Bundesnachrichtendienst überhaupt möglichst wenig bekannt werden dürfte und auch seine Rechtsgrundlagen möglichst weitgehend im Dunkeln bleiben müssten. Für die Handlungsgrundlagen und Grenzen der nachrichtendienstlichen Befugnisse kann es im demokratischen Rechtsstaat eine prinzipielle Geheimhaltung nicht geben. Ebenso wie der Gesamthaushalt und die Personalstärke der Nachrichtendienste vollständig durch das Parlament festgelegt und öffentlich verantwortet werden müssen (zur Kontrolle der Mittelbewirtschaftung im Einzelnen vgl. demgegenüber § 10a BHO), müssen auch ihre Befugnisse durch Gesetz normenklar und bestimmt vor der Öffentlichkeit geregelt werden und Verantwortlichkeiten klar zugeordnet sein (vgl. Gusy, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, BNDG Vorb. Rn. 10, 13). Mit der Grundrechtsbindung korrespondiert die parlamentarisch-demokratische Verantwortung für die Einschränkung der Grundrechte. Geheimhaltung gilt insoweit nur nach Maßgabe des öffentlichen Gesetzes. Sie ist auch für die Auslandsaufklärung kein Selbstzweck, sondern nur gerechtfertigt, wenn Art und Umfang der geheimhaltungsbedürftigen Tätigkeit des Dienstes in demokratisch-öffentlicher Weise legitimiert sind und die Geheimhaltung in den spezifischen Grenzen funktionaler Notwendigkeit verbleibt.
\n140 Das Erfordernis einer normenklaren und hinreichend bestimmten Fassung der gesetzlichen Befugnisse stellt dabei die Möglichkeit, sie in der Sache geheim handzuhaben, nicht in Frage. Da die Befugnisse nur abstrakt rechtliche Möglichkeiten schaffen, sagen sie nichts darüber aus, ob, wie, mit welcher Reichweite und welchem Erfolg von ihnen Gebrauch gemacht wird.
\n141 2. Als Ermächtigungen zu Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und die Pressefreiheit sind die angegriffenen Vorschriften nur zu rechtfertigen, wenn sie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Sie müssen danach einen legitimen Zweck verfolgen, zur Erreichung des Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein (vgl. BVerfGE 67, 157 <173>; 120, 378 <427>; 141, 220 <265 Rn. 93>; stRspr). Für geheime Überwachungsmaßnahmen durch Sicherheitsbehörden hat das Bundesverfassungsgericht die sich hieraus ergebenden Anforderungen durch eine Vielzahl von Entscheidungen konkretisiert und insbesondere in der Entscheidung zum Bundeskriminalamtgesetz zusammengefasst (vgl. BVerfGE 141, 220 <268 ff. Rn. 103 ff.>). Diese Maßstäbe, die auch für Überwachungsmaßnahmen der Nachrichtendienste gelten, bilden sowohl für die Anforderungen an die Datenerhebung und -verarbeitung als auch für die Anforderungen an die Übermittlung der Daten den Ausgangspunkt. Allerdings ist mit ihnen das Instrument der strategischen Überwachung als besonderes Mittel der Auslandsaufklärung noch nicht in den Blick genommen. Sie bedürfen daher - in Anknüpfung an die Entscheidung zu den strategischen Überwachungsbefugnissen nach dem Artikel 10-Gesetz (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 ff.>) - der Konkretisierung.
\nII.
\n142 Die Befugnis zur Datenerhebung und Datenverarbeitung in Form der strategischen Telekommunikationsüberwachung ist als besonderes Instrument der Auslandsaufklärung mit Art. 10 Abs. 1 GG im Grundsatz vereinbar (1.). Es bedarf hierfür jedoch einer hinreichend begrenzenden Ausgestaltung (2.).
\n143 1. Die Einräumung der Befugnis zur Auslandsaufklärung im Wege der strategischen Fernmeldeüberwachungist durch Art. 10 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen. Obwohl sie nicht auf konkrete und objektiviert bestimmte Anlassfälle begrenzt ist und damit ohne Eingriffsschwelle zu schweren Grundrechtseingriffen berechtigt, kann sie durch das Ziel der Auslandsaufklärung und deren besondere Handlungsbedingungen bei hinreichend begrenzter Ausgestaltung vor Art. 10 Abs. 1 GG und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerechtfertigt werden.
\n144
\n145
\n146
\n147
\n148
\n149
\n150
\n151 Eine solche Befugnis hat insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Informationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Sie ist in ihrer Eingriffsintensität nicht mehr zu vergleichen mit den Befugnissen, über die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur strategischen Überwachung der Inland-Ausland-Kommunikation im Jahr 1999 zu entscheiden hatte. Während damals die Telekommunikationsüberwachung in tatsächlicher Hinsicht eng begrenzte, allein in spezifischen Situationen benutzte Telekommunikationsmittel betraf (vgl. BVerfGE 100, 313 <379 f.>), werden heute schon quantitativ unvergleichbar größere Datenströme erfasst. Mit ihnen wird eine unübersehbare Zahl von Formen elektronischer Kommunikation transportiert und der Auswertung zugeführt.
\nAngesichts der ubiquitären und vielfältigen Nutzung von Kommunikationsdiensten findet inzwischen zunehmend jede Art individuellen Handelns und zwischenmenschlicher Interaktion in elektronischen Signalen ihren Niederschlag und wird so der Telekommunikationsüberwachung zugänglich. Die Überwachung erfasst damit tief in den Alltag hineinreichende, auch höchst private und spontane Kommunikationsvorgänge einschließlich des Austausches von Bildern und Dokumenten. Technisch möglich ist heute selbst die Überwachung des Nutzerverhaltens im World Wide Web und der hierbei zum Ausdruck kommenden Interessen, Wünsche und Vorlieben. Zugleich reichen heutzutage die Analysemöglichkeiten wesentlich weiter. Fehlte es dem Bundesnachrichtendienst 1999 etwa noch an den technischen Möglichkeiten einer automatisierten Spracherkennung, so stehen heute Programme zur Spracherkennung, zur Übersetzung oder zur Bilderkennung schon der allgemeinen Öffentlichkeit zur Verfügung.
\nInsgesamt erstreckt sich die strategische Telekommunikationsüberwachung damit inzwischen potentiell auf annähernd die gesamte Kommunikation auch der Zivilgesellschaft (vgl. zur Aussagekraft von Verkehrsdaten BVerfGE 125, 260 <319>; zu den erweiterten Erkenntnismöglichkeiten der Nachrichtendienste Omand, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 38 <Rn. 37 ff.>).
\n152
\n153
\n154
\n155
\n156 Das gilt im Grundsatz auch für Nachrichtendienste. Soweit sich Überwachungsmaßnahmen auf die Inlandskommunikation erstrecken, bedarf es entsprechend den allgemeinen Anforderungen belastbarer Eingriffsschwellen. Nicht anders liegt es, wenn gegenüber bestimmten Personen - sei es im Inland, sei es im Ausland - im Wege der Einzelanordnung Überwachungsmaßnahmen etwa in Form einer Telekommunikationsüberwachung oder Onlinedurchsuchung angeordnet werden (vgl. BVerfGE 120, 274 <326 ff.>; 125, 260 <320 ff.>; 141, 220 <270 ff. Rn. 106 ff.>; siehe auch § 3 G 10).
\n157
\n158 (a) Ausgangspunkt ist hierfür das Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung. Bei ihr geht es nicht primär um gezielte Ermittlungen hinsichtlich bereits feststehender Vorgänge und damit nicht um die Aufklärung schon klar umrissener Sachverhalte, sondern vor allem um das Aufspüren und Identifizieren von relevanten Informationen bezüglich nur abstrakt bestimmbarer Erkenntnisinteressen.Die Aufgabe der Auslandsaufklärung liegt insoweit darin, zunächst eine umfangreiche Informationsbasis zu schaffen, um Entwicklungen breitflächig zu beobachten, die Informationen dann zu bewerten, auf ihre Relevanz zu prüfen und sie schließlich in kondensierter Form der Bundesregierung sowie gegebenenfalls weiteren Adressaten zur Verfügung zu stellen.Die potentiellen Erkenntnisinteressen eröffnen dabei mit ihrer Ausrichtung auf die gesamte Außen- und Sicherheitspolitik ein weites Spektrum.
\n159 (b) Für diese Aufgabe kann auch eine anlasslose, im Wesentlichen allein final gesteuerte Fernmeldeaufklärung in Form der strategischen Überwachung verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Im Unterschied zu Maßnahmen der frühzeitigen innerstaatlichen Identifizierung von Gefahren hat hierbei zunächst schon Bedeutung, dass die Auslandsaufklärung auf die Erhellung und das Verständnis von Umständen abzielt, hinsichtlich derer es an einer unmittelbaren alltäglichen Wahrnehmung seitens deutscher Stellen und der innerstaatlichen Öffentlichkeit fehlt. Es geht um Erkenntnisse zu Entwicklungen in Kontexten, die sich allein mit Informationen aus dem Inland nur schwer deuten lassen und zum Teil Länder mit informationell wenig offenen Strukturen betreffen.
\nMaßgeblich sind vor allem aber die besonderen Handlungsbedingungen bei Erfüllung dieser Aufgabe. Die Auslandsaufklärung betrifft Vorgänge in anderen Ländern, in denen der deutsche Staat allenfalls punktuell mit eigenen Erkenntnisquellen präsent ist und sein kann und in denen er nicht über Hoheitsbefugnisse verfügt, die ihm einen unmittelbaren Zugriff auf Informationen ermöglichen (ebenso EGMR, Big Brother Watch and others v. United Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., § 518). Dabei muss die Aufklärung im Interesse der Handlungsfähigkeit und Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland insbesondere auch an Informationen gelangen können, die ihr - möglicherweise in nachteiliger Absicht - gezielt vorenthalten und in der Hoheitssphäre des Drittstaats geheim gehalten werden.
\nDie Maßnahmen der Aufklärung können zudem nach dem Recht des Zielstaats nicht selten illegal, jedenfalls oft unerwünscht sein. Dabei ist der Dienst zugleich mit den Abwehrtätigkeiten der Zielländer konfrontiert, die die Aufklärung ihrerseits mit polizeilichen und nachrichtendienstlichen Mitteln behindern und zu hintertreiben suchen. Die Arbeit ist damit besonders gefährdet und prekär und auf außergewöhnliche Mittel verwiesen.
\n160 Zu berücksichtigen ist zugleich, dass die Aufklärung nicht allein im Gegeneinander der verschiedenen Nachrichtendienste, sondern auch im Miteinander zur Aufklärung von die Bundesrepublik Deutschland und andere Länder gleichermaßen betreffenden Fragenkreisen steht. Insbesondere die allein der Information der Bundesregierung dienende Aufklärung politisch oder militärisch relevanter Geschehensabläufe, aber auch die Frühaufklärung von Gefahren der internationalen Kriminalität, zu der auch der internationale Terrorismus gehört, sind für ihre Wirksamkeit heute auf eine Kooperation der Dienste untereinander angewiesen. Kooperationsfähig ist der Bundesnachrichtendienst aber nur, wenn er auch seinerseits Befugnisse hat, mit denen er die Ergebnisse anderer Dienste prüfen, sie aufnehmen und weiter verwerten kann und mit deren Hilfe er auch durch eigene Erkenntnisse als Partner beizutragen vermag.
\nBefugnisse zur anlasslosen Überwachung der Auslandskommunikation dürften dabei, nach allem was bekannt ist, heute zur verbreiteten Ausstattung dieser Dienste gehören (für die USA: Section 702 Foreign Intelligence Surveillance Act; vgl. dazu Renan, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 121 <insb. 123 ff.>; für das Vereinigte Königreich Part 6 Chapter 1 Investigatory Powers Act 2016; vgl. dazu Leigh, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 553 ff.; McKay/Walker, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 119 ff.; für Frankreich: Article L854-1 bis L854-9 Code de la sécurité intérieure [Des mesures de surveillance des communications électroniques internationales]; s. dazu auch Le Divelec, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 516 ff.;
\nWarusfel, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 129 ff.).
\n161 (c) Zu berücksichtigen ist dabei auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung.
\n162 Entsprechend der kompetenziellen Rückbindung (oben Rn. 123 ff.) zielt die Auslandsaufklärung immer auf Informationen, die Bedeutung für die Stellung und Handlungsfähigkeit Deutschlands in der Staatengemeinschaft entfalten und damit gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind. Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen hilft ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und kann folgenreiche Fehlentscheidungen verhindern. Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung - und damit um Verfassungsgüter von hohem Rang. In Frage steht mithin ein gesamtstaatliches Interesse, das über das Interesse an der Gewährleistung der inneren Sicherheit als solcher deutlich hinausgeht.
\n163 Von Gewicht ist hierbei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der internationalen Kommunikation, ebenso wie damit der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen, Bedrohungen vom Ausland aus erheblich zugenommen haben. Die Früherkennung von Gefahrenlagen, die aus dem Ausland drohen, gewinnt hierbei auch für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international agierender krimineller Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals durch Netzwerke international zusammenarbeitender Akteure begründet sind und leicht eine außen- und sicherheitspolitische Dimension erhalten können.
\nDie Herausforderungen durch weltweit verflochtene Kreise organisierter Kriminalität und Geldwäsche wie auch Menschenhandel, elektronische Angriffe auf informationstechnische Systeme, den internationalen Terrorismus oder den Handel mit Kriegswaffen machen das beispielhaft deutlich (vgl. Kojm, in: Goldman/Rascoff [Hrsg.], Global Intelligence Oversight, 2016, S. 95 ff.; Goodman/Ischebeck-Baum, in: Dietrich/Sule [Hrsg.], Intelligence Law and Policies in Europe, 2019, S. 1 <insb. Rn. 104 ff.>; hinsichtlich des Gefahrenbereichs \"Cyber\" siehe auch BTDrucks 18/4654, S. 40 f.; zu den Gefahrenbereichen \"internationaler Terrorismus\" und \"Kriegswaffenproliferation\" siehe bereits BTDrucks 12/6853, S. 20, 42).
\nSolche Aktivitäten zielen zum Teil auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens (vgl. zum internationalen Terrorismus BVerfGE 115, 320 <357>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; 143, 101 <138 f. Rn. 125>) und können zur Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder der Länder sowie für Leib, Leben und Freiheit werden. Dies sind Rechtsgüter von überragendem verfassungsrechtlichen Gewicht, für deren Schutz der Gesetzgeber eine wirksame und zugleich rechtsstaatlich eingehegte Auslandsaufklärung als unverzichtbar ansehen kann (vgl. BVerfGE 115, 320 <358>; 143, 101 <138 f. Rn. 124 ff.>).
\n164 Dem ungleich weiteren Datenzugriff der strategischen Überwachung steht heute im Verhältnis zu der Situation, über die das Bundesverfassungsgericht 1999 zu entscheiden hatte, folglich auch ein gesteigertes Gefahrenpotential gegenüber. Aus diesem Grund stehen Art. 10 Abs. 1 GG und die sich aus ihm ergebenden Verhältnismäßigkeitsanforderungen auch der Einbeziehung gezielt personenbezogener Suchbegriffe in die strategische Überwachung nicht prinzipiell entgegen und darf das Gesetz vom Grundsatz her in begrenztem Umfang auch eine bevorratend gesamthafte Speicherung von Verkehrsdaten sowie deren anlasslose Auswertung vorsehen.
\n165 (d) Ein wichtiger Gesichtspunkt für die Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung liegt schließlich darin, dass die Folgen der anlasslosen Durchführung dadurch etwas abgemildert werden, dass sie durch eine Behörde vorgenommen werden, die selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse hat. Gegenüber Personen im Ausland können Erkenntnisse schon den tatsächlichen Umständen nach in der Regel nicht unmittelbar zu Folgemaßnahmen gegenüber den Betroffenen führen, da insoweit keine Hoheitsbefugnisse deutscher Behörden bestehen. Das stellt allerdings nicht in Frage, dass auch im Ausland durchgeführte Überwachungen zu gravierenden Konsequenzen für die Betroffenen führen können und Folgemaßnahmen gegenüber ihnen - sei es mittels eines Austauschs der Daten, sei es bei späteren Grenzübertritten - auch ermöglichen sollen. Da die Daten jedoch von einer Behörde erhoben werden, die selbst grundsätzlich keine eigenen operativen Befugnisse hat, ist hier eine weitere Datenverwendung zunächst von einer in Distanz zu eigenen Handlungsverantwortlichkeiten vorgenommenen Sichtung der Daten abhängig. Ihre Übermittlung zur operativen Nutzung kann - und muss - daher durch qualifizierte Übermittlungsschwellen sichergestellt werden (unten Rn. 220 ff.).
\n166
\n167 2. Die Ausgestaltung der Datenerhebung und -verarbeitung in Form der strategischen Überwachung unterliegt danach näheren Anforderungen, die dem besonderen Gewicht der Grundrechtseingriffe und ihrer spezifischen Rechtfertigung durch das besondere Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung Rechnung zu tragen haben.
\n168
\n169 Dafür hat der Gesetzgeber zunächst einschränkende Maßgaben zum Volumen der für die jeweiligen Übertragungswege auszuleitenden Daten vorzugeben (vgl. Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <40>) und sicherzustellen, dass das von der Überwachung abgedeckte geographische Gebiet begrenzt bleibt. Da sich die technischen Möglichkeiten der Datenverarbeitung schnell ändern, reicht es nicht, hierfür allein auf tatsächliche Kapazitätsgrenzen zu verweisen (vgl. Huber, ZRP 2016, S. 162 <164>; Papier, NVwZ 2016, S. 1057 <1058>; Marxsen, DÖV 2018, S. 218 <224>; Dietrich, in: Schenke/Graulich/Ruthig [Hrsg.], Sicherheitsrecht des Bundes, 2.
\nAufl. 2019, § 6 BNDG Rn. 11; Löffelmann, in: Dietrich/Eiffler [Hrsg.], Handbuch des Rechts der Nachrichtendienste, 2017, IV § 4 Rn. 184). Vor allem aber muss der Gesetzgeber rechtsstaatliche Einhegungen schaffen, die die Datenerhebung und -verarbeitung näher strukturieren und zum Teil auch begrenzen. Hierzu gehören insbesondere Regelungen zum Einsatz von Filtertechniken (b), zu den Überwachungszwecken (c), zur Gestaltung des Überwachungsverfahrens (d), zu einem fokussierten Umgang mit Suchbegriffen (e), zu Grenzen der bevorratenden Verkehrsdatenspeicherung (f), zu Methoden der Datenauswertung (g), zum Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen (h) und dem des Kernbereichs privater Lebensgestaltung (i) sowie die Vorgabe von Löschungspflichten (j).
\nHinzu kommen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und vor allem an eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle (dazu übergreifend unten V).
\n170
\n171
\n172 Auf der Basis der Aussonderung der Inlandskommunikation kann dann die strategische Überwachung mit zwei Zielrichtungen durchgeführt werden, nämlich einerseits zur Überwachung der in § 5 G 10 sogenannten \"internationalen\" Kommunikation (der Inland-Ausland-Kommunikation), und anderseits zur Überwachung der reinen Auslandskommunikation (der Ausland-Ausland-Kommunikation). Zwar sind beide Formen der Überwachung gleichermaßen an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen. Doch weist die Ausland-Ausland-Überwachung in bestimmten Hinsichten ein geringeres Eingriffsgewicht auf als die Inland-Ausland-Überwachung, die Kommunikation mit unmittelbarem Inlandsbezug erfasst und somit tiefer in die innerstaatliche Rechtsordnung hineinreicht. Daher gelten für die Ausland-Ausland-Überwachung zum Teil abgesenkte Anforderungen (vgl. zur Möglichkeit der gefahrunabhängigen Aufklärung zur Information der Bundesregierung unten Rn. 177; zur Möglichkeit der Auswahl der Suchbegriffe erst nach Festlegung der Überwachungsmaßnahme unten Rn. 179 f. und zur automatisierten Übermittlung von Daten an ausländische Nachrichtendienste im Rahmen von Kooperationen unten Rn. 254 ff. und 262 ff.). Will der Gesetzgeber dem unterschiedlichen Gewicht der Eingriffe Rechnung tragen und deshalb verschiedene Regelungen schaffen, muss er weiter vorsehen, dass auch die Inland-Ausland-Kommunikation auszusondern ist.
\n173
\n174 Soweit eine solche Filterung technikbedingt eine Trennung der Daten nicht vollständig gewährleisten kann, steht das der weiteren Nutzung und Auswertung der so vorgefilterten Daten nicht entgegen. Insoweit ist jedoch gesetzlich sicherzustellen, dass dann, wenn im Rahmen der weiteren Auswertung Telekommunikationsdaten von Deutschen oder Inländern identifiziert werden, diese nicht genutzt werden dürfen und unverzüglich zu löschen sind. Eine Ausnahme hiervon kann der Gesetzgeber nur vorsehen, soweit die Daten aus sich heraus eine unmittelbar bevor- stehende konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für lebenswichtige Güter der Allgemeinheit oder für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes erkennen lassen. Zur Begründung einer solchen Befugnis reichen dienstinterne Hinweise auf allgemeine strafrechtliche Grundsätze nicht aus (vgl. demgegenüber derzeit 3.9 DV SIGINT), sondern ist eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erforderlich. Eine solche Nutzung ist gegebenenfalls zu protokollieren (unten Rn. 291) und bedarf einer gerichtsähnlichen Kontrolle.
\n175
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\n180 Die interne verfahrensrechtliche Ausgestaltung solcher formalisierter Festlegungen ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben. Der Gesetzgeber kann zwischen verschiedenen organisationsrechtlichen Ausgestaltungen wählen und wird dabei - unter Umständen unterschieden nach dem Gegenstand der Überwachung - auch Behördenleitervorbehalte oder die Mitwirkung des Bundeskanzleramts in Erwägung zu ziehen haben. Soweit der Gesetzgeber die strategische Überwachung auf Daten der reinen Auslandskommunikation beschränkt, ist nicht immer eine Mitwirkung unmittelbar politisch verantwortlicher Organe geboten. Auch müssen die Suchbegriffe bei der Festlegung der Maßnahme nicht in jedem Fall schon vorab bestimmt werden (vgl. zum Artikel 10-Gesetz BVerfGE 100, 313 <373 f.>).
\n181 Für die Festlegung der Maßnahme selbst jedoch bedarf es, entsprechend dem Richtervorbehalt bei individualbezogener Telekommunikationsüberwachung durch Einzelfallanordnung (vgl. BVerfGE 125, 260 <337 f.>; 141, 220 <312 Rn. 235>), einer gerichtsähnlichen Kontrolle. Grundsätzlich ist diese Kontrolle im Vorhinein sicherzustellen. Ausnahmen in Eilfällen sind damit nicht ausgeschlossen.
\n182
\n183
\n184 Dies hindert von Verfassungs wegen nicht, Netzanordnungen und darauf aufbauende Ausleitungsanordnungen gegenüber einem Telekommunikationsanbieter zur Durchführung einer größeren Zahl verschiedener Überwachungsmaßnahmen zusammenfassend zu treffen. Auch kann der Abgleich der erfassten Daten mit den jeweils den verschiedenen Maßnahmen zugeordneten Suchbegriffen technisch in einem Zusammenhang durchgeführt werden und können die Trefferfälle dann in einem anschließenden Schritt wieder den jeweiligen Maßnahmen zugeordnet werden. In welcher Weise der Bundesnachrichtendienst solche technischen Abläufe konkret organisiert, ist von der Verfassung nicht vorgegeben.
\n185
\n186 aa)Entsprechend derzeitiger Praxis ist die gezielte Erfassung der Telekommunikation von deutschen Staatsangehörigen auszuschließen. Wie für die Inland-Ausland-Aufklärung (vgl. § 5 Abs. 2 G 10) gilt das auch für die Ausland-Ausland-Aufklärung.Zwar schützt Art. 10 Abs. 1 GG Ausländer und Deutsche grundsätzlich gleichermaßen und begründet die strategische Telekommunikationsüberwachung beiden gegenüber schwere Grundrechtseingriffe. Das stellt jedoch nicht in Frage, dass solche Überwachung im Einzelnen beiden gegenüber ein unterschiedliches Eingriffsgewicht aufweist, dem bei der Ausgestaltung der gesetzlichen Eingriffsermächtigungen Rechnung getragen werden muss. Die Überwachung hat gegenüber deutschen Staatsangehörigen typischerweise ein größeres Eingriffsgewicht als gegenüber sich im Ausland befindenden Ausländern, weil die eigenen Staatsangehörigen in deutlich weitergehendem Umfang dem Zugriff deutscher Behörden unterliegen und damit leichter Folgemaßnahmen ausgesetzt sind.
\nDas gilt zunächst für Deutsche, die sich nur kurzfristig im Ausland aufhalten. Grundsätzlich betrifft das aber alle deutschen Staatsangehörigen, die - selbst wenn sie längerfristig im Ausland leben - weiterhin der Personalhoheit der Bundesrepublik Deutschland unterliegen; auch sie sind - schon zur Erfüllung ausweisrechtlicher Pflichten - auf einen Kontakt mit deutschen Behörden angewiesen, ebenso wie hier eher davon auszugehen ist, dass sie einen engeren Kontakt nach Deutschland haben und auch öfter einreisen. Die gezielte anlasslose Telekommunikationsüberwachung deutscher Staatsangehöriger im Rahmen der strategischen Überwachung hat deshalb ein Gewicht, das die damit verbundenen Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG als unverhältnismäßig erscheinen ließe.
\nEine gezielte Überwachung der Telekommunikation deutscher Staatsangehöriger muss sich daher an den Anforderungen orientieren, die für die individuelle Anordnung einer Telekommunikationsüberwachung gelten (vgl. zu deren Anforderungen BVerfGE 141, 220 <268 ff. Rn. 103 ff.; 309 ff. Rn. 228 ff.>).
\n187
\n188 Gegenüber Personen, die als mögliche Verursacher von Gefahren oder in Blick auf gegenüber ihnen zu ergreifende Folgemaßnahmen im unmittelbaren Interesse des Nachrichtendienstes stehen, hat der Gesetzgeber insoweit einen eigenen Schutzmechanismus vorzusehen. Gegenüber ihnen hat die Überwachung eine besondere Intensität und besteht eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit von belastenden Folgen. In der mündlichen Verhandlung hat der Bundesnachrichtendienst insoweit angegeben, dass zur Zeit etwa fünf Prozent der Suchbegriffe auf solche Personen gerichtet seien. Soweit Überwachungsmaßnahmen in dieser Weise gegen bestimmte Personen gerichtet sind, bedarf es für deren Festlegung einer gerichtsähnlichen ex ante-Kontrolle. Diese hat zu prüfen, ob die gezielt personenbezogene Überwachung zur Verfolgung des Überwachungszwecks den Verhältnismäßigkeitsanforderungen genügt.
\n189
\n190
\n191
\n192
\nUnited Kingdom, Urteil vom 13. September 2018, Nr. 58170/13 u.a., §§ 346 f.) sowie die Beachtung der grundgesetzlichen Diskriminierungsverbote (vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 115, 320 <348>; 133, 277 <359 f. Rn. 189>; zur schwedischen Rechtslage insoweit EGMR, Centrum för Rättvisa v. Sweden, Urteil vom 19. Juni 2018, Nr. 35252/08, § 29). Zu regeln ist gegebenenfalls auch der Einsatz von Algorithmen, insbesondere die Sicherstellung ihrer grundsätzlichen Nachvollziehbarkeit in Blick auf eine unabhängige Kontrolle.
\n193
\n194
\nBVerfGE 107, 299 <336>). Entsprechendes gilt für Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte. Deren gezielte Überwachung als Nachrichtenmittler ist hier vielmehr auch im Rahmen der strategischen Überwachung an qualifizierte Eingriffsschwellen zu binden. Danach ist sicherzustellen, dass das Eindringen in Vertraulichkeitsbeziehungen nur zur Aufklärung von im Einzelfall schwerwiegenden Gefahren und besonders schweren Straftaten beziehungsweise zur Ergreifung bestimmter gefährlicher Straftäter zulässig ist. Es bedarf hierfür belastbarer Erkenntnisse. Im Übrigen ist eine Überwachung und Auswertung nur nach Maßgabe einer Abwägung zulässig, wonach das öffentliche Interesse an der Information das Interesse der Betroffenen an dem Schutz der Vertraulichkeit im Einzelfall überwiegt (vgl.
\nBVerfGE 129, 208 <258 ff.>; 141, 220 <318 f. Rn. 255 ff.>). Der Gesetzgeber wird zu prüfen haben, ob und wieweit hier zwischen verschiedenen Vertraulichkeitsbeziehungen weiter zu differenzieren ist (vgl. § 160a StPO; dazu BVerfGE 129, 208 <259 f.>). Abzusichern ist ihr Schutz jedenfalls grundsätzlich durch eine gerichtsähnliche ex ante-Kontrolle.
\n195 Soweit die Erfassung von besonders schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen erst im Rahmen der Auswertung bemerkt wird, bedarf es auch insoweit einer Prüfung der Voraussetzungen und gegebenenfalls dann einer Abwägung, ob die entsprechende Kommunikation ausgewertet und genutzt werden darf (zutreffend Löffelmann, in: Dietrich/Gärditz/Graulich/Gusy/Warg [Hrsg.], Reform der Nachrichtendienste zwischen Vergesetzlichung und Internationalisierung, 2019, S. 33 <43 mit Fn. 41>; entgegen Gärditz, DVBl 2017, S. 525 <528>). Auch hier kommt es darauf an, ob zu erwarten ist, dass hierdurch Erkenntnisse über schwerwiegende und sich konkret abzeichnende Gefahren gewonnen werden und dem öffentlichen Interesse hieran gegenüber dem Schutz der Vertraulichkeit nach Maßgabe einer Abwägung im Einzelfall der Vorrang zukommt. Auch diese Entscheidung bedarf einer gerichtsähnlichen Kontrolle.
\n196
\n197
\n198
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\n200
\n201 Zur Entfaltung der Persönlichkeit im Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört die Möglichkeit, innere Vorgänge, Überlegungen und Erlebnisse höchstpersönlicher Art zum Ausdruck zu bringen. Geschützt ist insbesondere die nichtöffentliche Kommunikation mit Personen des höchstpersönlichen Vertrauens, die in der berechtigten Annahme geführt wird, nicht überwacht zu werden. Solche Gespräche verlieren dabei nicht schon dadurch ihren Charakter als insgesamt höchstpersönlich, dass sich in ihnen Höchstpersönliches und Alltägliches vermischen (vgl. BVerfGE 141, 220 <276 f. Rn. 121; 279 Rn. 128; 314 f. Rn. 243>; stRspr).
\n202 Demgegenüber gehören die Besprechung und Planung von Straftaten nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung, selbst wenn sie auch Höchstpersönliches zum Gegenstand haben. Dies bedeutet nicht, dass der Kernbereich unter einem allgemeinen Abwägungsvorbehalt in Bezug auf öffentliche Sicherheitsinteressen steht. Ein höchstpersönliches Gespräch fällt nicht dadurch aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung heraus, dass die Kenntnis seiner Inhalte für die Aufklärung von Straftaten oder die Abwehr von Gefahren hilfreiche Aufschlüsse geben kann. Geben Äußerungen hierbei ausschließlich innere Eindrücke und Gefühle wieder, ohne Hinweise auf konkrete Straftaten zu enthalten, gewinnen sie nicht schon dadurch einen Gemeinschaftsbezug, dass sie Ursachen oder Beweggründe eines strafbaren Verhaltens freizulegen vermögen. Auch können trotz Straftatenbezugs Situationen, in denen Einzelnen gerade ermöglicht werden soll, ein Fehlverhalten einzugestehen oder sich auf dessen Folgen einzurichten, wie Beichtgespräche oder vertrauliche Gespräche mit einem Psychotherapeuten oder einem Strafverteidiger, der höchstpersönlichen Privatsphäre unterfallen (vgl. hierzu näher BVerfGE 141, 220 <276 f. Rn. 121 f.>; stRspr).
\n203
\n204 Absolut auszuschließen ist insoweit zunächst, den Kernbereich zum Ziel staatlicher Ermittlungen zu machen und diesbezügliche Informationen in irgendeiner Weise zu verwerten oder sonst zur Grundlage der weiteren Ermittlungen zu nehmen. Das gilt auch für die strategische Überwachung. Dabei darf das Verständnis des Kernbereichs entsprechend dem dargelegten Verständnis nicht auf Situationen begrenzt werden, in denen \"allein\" höchstpersönliche Fragen Gegenstand sind.
\n205 Des Weiteren muss dem Kernbereichsschutz grundsätzlich auf zwei Ebenen Rechnung getragen werden: auf der Ebene der Datenerhebung und auf der Ebene der Datenauswertung. Die Anforderungen an die gesetzliche Sicherstellung dieses Schutzes unterscheiden sich insoweit jedoch nach der Art der in Frage stehenden Überwachungsmaßnahme (vgl. BVerfGE 141, 220 <279 Rn. 127>).
\n206 Für die Datenerhebung und den Einsatz von Suchbegriffen sind danach für die strategische Überwachung weitere, über das Verbot der gezielten Kernbereichserfassung hinausgehende gesetzliche Vorkehrungen nicht geboten. Da sich aus den Suchbegriffen als solchen in der Regel nicht erkennen lässt, dass mit signifikanter Wahrscheinlichkeit kernbereichsrelevante Kommunikation erfasst wird, bedarf es keiner spezifischen Regelungen, die darauf gerichtet sind, kernbereichsrelevante Selektoren im Vorfeld auszusondern. Dies lässt unberührt, dass, soweit der Einsatz von Suchbegriffen erkennbar eine erhebliche Wahrscheinlichkeit der Erfassung kernbereichsrelevanter Kommunikation birgt, diese nach Möglichkeit informationstechnisch schon im Vorfeld von der Erhebung ausgeschlossen werden muss (vgl. BVerfGE 141, 220 <306 f. Rn. 218 ff.>).
\n207 Demgegenüber ist dann aber auf der Ebene der händischen Datenauswertung gesetzlich sicherzustellen, dass die weitere Auswertung unverzüglich unterbrochen werden muss, wenn erkennbar wird, dass eine Überwachung in den Kernbereich persönlicher Lebensgestaltung eindringt; schon bei Zweifeln darf ihre Fortsetzung - vorbehaltlich von Regelungen für Eilfälle (vgl. BVerfGE 141, 220 <280 Rn. 129>) - nur in Form von Aufzeichnungen erlaubt werden, die vor ihrer Auswertung von einer unabhängigen Stelle zu sichten sind (vgl. BVerfGE 141, 220 <279 f. Rn. 129>; siehe auch § 3a Satz 2 bis 11 G 10). Dabei ist klarzustellen, dass Erkenntnisse aus dem höchstpersönlichen Lebensbereich nicht verwertet werden dürfen und unverzüglich zu löschen sind; dies ist zu protokollieren und die Löschungsprotokolle müssen zur Gewährleistung einer datenschutzrechtlichen Kontrolle hinreichend lang aufbewahrt werden (vgl. BVerfGE 141, 220 <280 Rn. 129>; siehe auch unten Rn. 289 ff.).
\n208
\n209 Für Überwachungsmaßnahmen, die - wie vorliegend - mittels der Erfassung großer Datenströme arbeiten, auf die sie aber nur teilweise auswertend zugreifen dürfen, haben Löschungsregelungen normenklar sicherzustellen, dass die zunächst miterfassten Daten, die verfassungsrechtlich der inhaltlichen Sichtung entzogen sind, sofort ausgesondert sowie spurenlos und endgültig gelöscht werden. Soweit die Auswertung der Daten sich dann in mehreren Schritten vollzieht, in denen die Datenmenge immer weiter eingegrenzt wird, bedarf es normenklarer Regelungen, die eine zügige Auswertung sowie anschließend auf jeder Stufe eine unverzügliche Löschung der ausgesonderten Daten vorsehen (vgl. BVerfGE 100, 313 <385; 400>). Soweit Informationen als relevant eingestuft werden und in Blick auf eine weitere Verwendung länger gespeichert werden sollen, sind hierfür entsprechende Regelungen zu schaffen. Dabei sind in hinreichend engen Abständen Prüfpflichten vorzusehen (vgl. etwa § 6 Abs. 1 G 10; dazu BVerfGE 100, 313 <400>), die verhindern, dass Daten ohne Rechtfertigung gespeichert bleiben.
\n210 Die zentralen Schritte der Datenlöschung müssen, soweit dies für eine unabhängige Kontrolle sinnvoll und erforderlich ist, protokolliert werden; die Löschungsprotokolle müssen hinreichend lange aufbewahrt werden, um eine effektive Kontrolle zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 141, 220 <302 f. Rn. 205>; siehe auch unten Rn. 291).
\nIII.
\n211