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(3)Schließlich war das Windenergie-auf-See-Gesetz in keinem der vorliegenden Fälle in vollem Umfang ursächlich dafür, dass die sogenannten Basisaufnahmen(oben Rn. 4) nicht weiter verwertet werden. Auch nach altem Recht hätten die Beschwerdeführerinnen insoweit ohnehin erneut tätig werden müssen. Die Basisaufnahme musste nach den Vorgaben des Bundesamts nach Ablauf von zwei Jahren ohne Bauaufnahme um ein weiteres, also drittes Untersuchungsjahr zur Bestandsaufnahme der Meeresumwelt aktualisiert werden. Nach Ablauf von fünf Jahren ohne Bauaufnahme musste die Basisaufnahme nach dem aktuellen Standard Meeresumwelt vollständig neu durchgeführt werden. Da angesichts der Verzögerung der Netzanbindung die Beschwerdeführerinnen den Bau aller Voraussicht nach kaum innerhalb von fünf Jahren aufgenommen hätten, bestand keine hinreichend verdichtete Erwartung, die Ergebnisse der Basisaufnahme noch nutzen zu können. Allerdings bestand im Fall einer mehr als fünf Jahre zurückliegenden Basisaufnahme bei fehlender Veränderung der Daten die Möglichkeit, die erneute Untersuchung auf ein Jahr zu verkürzen; das Bundesamt ging demnach auch bei einer mehr als fünf Jahre zurückliegenden Bestandsaufnahme noch von einer gewissen Verwertbarkeit der Untersuchungsergebnisse aus. Nur insoweit hat gerade das Windenergie-auf-See-Gesetz zur Entwertung des erreichten Verfahrensstands geführt.
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(4)Bloße Unsicherheitsfaktoren, denen die Beschwerdeführerinnen auch beim Fortbestand der alten Rechtslage ausgesetzt gewesen wären, sprechen nicht dagegen, dass ihre nach altem Recht erlangten Verfahrenspositionen durch das Windenergie-auf-See-Gesetz wertlos geworden sind. So ist zwar nicht auszuschließen, dass im bis zum Abschluss geführten Genehmigungsverfahren für das Projekt der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 die dort bereits erledigten Verfahrensschritte unabhängig vom Inkrafttreten des Windenergie-auf-See-Gesetzes entwertet worden wären, weil hier in einer Nebenbestimmung zur Genehmigung angekündigt war, dass bei längerer Verzögerung möglicherweise ein gänzlich neues Genehmigungsverfahren durchgeführt werden müsse. Darüber war jedoch nicht entschieden, als das Windenergie-auf-See-Gesetz in Kraft trat, so dass die Rechts-änderung für die Entwertung insoweit kausal war.
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(5)Denkbar ist auch, dass unabhängig von der Rechtsänderung nicht alle von den Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1679/17 betriebenen Projekte bis zur Realisierung gelangt wären. Deren nach der Seeanlagenverordnung betriebene Planfeststellungsverfahren waren noch nicht zu Ende geführt. Die Realisierung ihrer Projekte hätte sich etwa mangels Netzanbindung so weit verzögern können, dass die Planrechtfertigung entfallen und das Planfeststellungsverfahren nicht zum erfolgreichen Ende gebracht worden wäre (vgl. oben Rn. 144). Auch dann wären die getätigten Verfahrensschritte ohnehin vergeblich gewesen. Schließlich hätten die Beschwerdeführerinnen des Verfahrens 1 BvR 1679/17nach altem Recht ebenfalls mit Befristungen ihrer Planfeststellungsbeschlüsse rechnen müssen, an denen ihre Projekte etwa bei netzanbindungsbedingt verzögerter Errichtung und Inbetriebnahme letztlich noch hätten scheitern können. Auch das hätte ihre Vorarbeiten unabhängig vomWindenergie-auf-See-Gesetzentwertet. All dies stand jedoch bei seinem Inkrafttreten noch nicht fest und ändert darum nichts an der Ursächlichkeit der Neuregelung für die Entwertung.
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148 3. Die angegriffenen Vorschriften genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung unechter Rückwirkung (oben Rn.131 ff.) nicht in jeder Hinsicht. Das Vertrauen der Beschwerdeführerinnen in den Fortbestand des Rechts war nicht von vornherein unberechtigt (a). Die unechte Rückwirkung ist teilweise nicht erforderlich und daher insoweit unverhältnismäßig (b).

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a)Vertrauen in den Fortbestand von Recht ist ab dem Zeitpunkt von vornherein nicht mehr berechtigt, ab dem mit der Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 126, 369 <393 f.>; 127, 31 <50>; 145, 20 <98 Rn. 199> m.w.N.). Dies steht dem Vertrauensschutz hier jedoch nicht entgegen. Zwar hätten die Beschwerdeführerinnen auch bei Fortbestand der alten Rechtslage angesichts der Besonderheiten einer nach der Seeanlagenverordnung erteilten Zulassung nicht vollständige Gewissheit gehabt, die geplante Anlage am Ende tatsächlich in Betrieb nehmen zu können (oben Rn. 146; Rn. 114 ff.). Auch war schon vor Inkrafttreten des Windenergie-auf-See-Gesetzes absehbar, dass es irgendwann zu einer grundlegenden Rechtsänderung kommen könnte. Ob und welche Rechtsänderung erfolgen würde, war jedoch nicht so konkret zu erkennen, dass jede Vertrauensberechtigung entfallen wäre. Ein Referentenentwurf zum Windenergie-auf-See-Gesetz datiert erst auf den 14. April 2016. Die Beschwerdeführerinnen haben die maßgeblichen Planungen und Untersuchungen deutlich früher durchgeführt.
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b)Die Enttäuschung des danach berechtigten Vertrauens ist hier nicht vollständig verfassungsrechtlich zu rechtfertigen, weil die unechte Rückwirkung teilweise unverhältnismäßig ist (zu den Anforderungen oben Rn. 131 ff.). Im Ergebnis sind die angegriffenen Vorschriften insoweit nicht erforderlich, als kein finanzieller Ausgleich für den Fall vorgesehen ist, dass die Beschwerdeführerinnen nach altem Recht Planungsarbeiten und Untersuchungen geleistet haben, die im Rahmen der Voruntersuchung nach §§ 9 ff. WindSeeG analog § 41 WindSeeG noch verwertbar sind. Im Übrigen ist die Enttäuschung des in den Fortbestand des Rechts gesetzten Vertrauens verhältnismäßig.
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aa)Normadressaten müssen eine Enttäuschung ihres Vertrauens in die alte Rechtslage nur hinnehmen, soweit dies aufgrund besonderer, gerade die Rückanknüpfung rechtfertigender öffentlicher Interessen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist. Dass der Gesetzgeber mit einer Rechtsänderung insgesamt legitime Zwecke verfolgt und die Änderungen zur Erreichung dieser Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen sind, genügt zur Rechtfertigung der Rückwirkung demnach nicht. Vielmehr müssen die Vorschriften gerade insoweit verhältnismäßig sein, als sie eine unechte Rückwirkung herbeiführen.
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bb)Die unechte Rückwirkung dient hier einem legitimen Zweck und ist geeignet, den verfolgten Zweck zu erreichen.Durch die Umstellung des früheren, sehr einfach gehaltenen Zulassungsverfahrens nach der Seeanlagenverordnung auf das weiter ausdifferenzierte Zulassungsregime des Windenergie-auf-See-Gesetzes sollen Wettbewerb und Planungssicherheit durch bessere Koordination und Steuerung gestärkt werden, um die Förderung des verfassungsrechtlich gebotenen Klima- und Umweltschutzes durch den Ausbau von Windenergieanlagen auf See zu effektuieren (obenRn.100 f.).Die zentralen Zulassungsregelungen des Windenergie-auf-See-Gesetzes sind zur Erreichung dieses Ziels geeignet (oben Rn. 102 ff.). Das gilt auch für den rückwirkenden Effekt der angegriffenen Regelungen. Dass eine Fortführung der nach altem Recht begonnenen Projekte unter Anerkennung der nach der Seeanlagenverordnung erledigten Verfahrensschritte die Wirkung der grund- legenden Umstellung des Zulassungsverfahrens verzögert und damit verringert hätte, liegt auf der Hand.Der Abbruch der laufenden Verfahren, das Außerkraft-treten alter, nicht realisierter Zulassungsentscheidungen und der Verfall nach altem Recht erreichter Verfahrensstände dienen dazu, effektiv und rasch auf das neue Regelungssystem umstellen zu können.
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153 cc)Die angegriffenen Regeln sind jedoch nicht uneingeschränkt erforderlich, weil dem Gesetzgeber neben weniger geeigneten Mitteln (1, 2) ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Verfügung steht (3), um seine Ziele zu erreichen.

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(1)Eine nicht völlig fernliegende, letztlich jedoch weniger geeignete Möglichkeit, die Beschwerdeführerinnen zu schonen, läge darin, deren Projekte als bestehende Projekte im Sinne des § 26 WindSeeG einzustufen. Das genehmigte Projekt im Verfahren 1 BvR 2190/17 und jedenfalls die schon erörterten Projekte im Verfahren 1 BvR 1679/17 hätten dann im Fall des Zuschlags fortgeführt werden können. Die betroffenen Projekte liegen allerdings in Zonen, in denen nach § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG zunächst keine Flächen ausgeschrieben werden und auch keine Netzanbindungen erfolgen sollten. Wesen des zentralen Modells ist aber gerade, dass ‒ bei stetiger Ausdehnung in die Fläche ‒ immer nur auf den zentral bestimmten und ausgeschriebenen Flächen Windparks errichtet werden, weil die Netzanbindung so kontinuierlich bedarfsgerecht hergestellt werden soll. Die Ausweitung der Übergangsregelung des § 26 WindSeeG könnte demgegenüber dazu führen, dass in beliebigen Clustern der Zonen 3 und 4 ein Zuschlag erteilt werden müsste. Dies könnte schon im Hinblick auf den dann frühzeitig auch in den Zonen 3 und 4 erforderlichen Netzanschluss höhere Kosten verursachen und den zentral gesteuerten Ausbau beeinträchtigen. Dies ist weniger wirksam als die Gesetz gewordene Lösung.
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(2)Auch die Gewährung eines Eintrittsrechts bei Ausschreibungen nach dem zentralen Modell wäre zwar für die Beschwerdeführerinnen weniger belastend, ist aber nicht gleichermaßen geeignet, die Ziele des Windenergie-auf-See-Gesetzes zu erreichen. Das Eintrittsrecht ist jetzt in § 39 WindSeeG nur für die nach § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG in den Zonen 1 und 2 gelegenen bestehenden Projekte vorgesehen und kommt zum Tragen, wenn diese Projekte sich in keiner Übergangsausschreibung durchsetzen konnten. Die Flächen bleiben dann zunächst frei. Werden sie bis zum Jahr 2030 in einer zentralen Ausschreibung ausgeschrieben, können die Betreiber nach § 39 WindSeeG in das erfolgreiche Gebot eintreten. Allerdings können auch dann die begonnenen Verfahren nicht fortgeführt werden (§ 46 Abs. 5 WindSeeG).
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Es ist erneut ein vollständiges Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Weil es sich nicht mehr um eine Ausschreibung im Übergangsmodell, sondern bereits um eine Ausschreibung im zentralen Modell handelt, erfolgt auch die staatliche Voruntersuchung (§§ 9 ff. WindSeeG). Die Vorleistungen der Betreiber sogenannter bestehender Projekte behalten hier allerdings nach der gesetzlichen Konstruktion insofern einen Wert, als nach § 39 Abs. 1 WindSeeG die Gewährung des Eintrittsrechts als Ausgleich für die in § 41 WindSeeG geregelte Überlassung der bei der Entwicklung des Projekts durch den Betreiber erhobenen Daten gilt. Der Gesetzgeber geht also davon aus, dass die Behörde die nach altem Recht erbrachten Untersuchungsergebnisse des Betreibers weiterverwertet, und nimmt an, dass diese Daten die staatliche Voruntersuchung erleichtern (vgl.

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BTDrucks 18/8860, S. 306).

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156 Indessen gilt all dies wiederum nur für bestehende Projekte im Sinne des § 26 WindSeeG und damit nicht für die in Zonen 3 und 4 gelegenen Projekte der Beschwerdeführerinnen. Als milderes Mittel müsste das Eintrittsrecht also über den bestehenden Anwendungsbereich hinaus auf Projekte in diesen Zonen erweitert werden. Der Gesetzgeber hat eine solche weitere Erstreckung des Eintrittsrechts nicht als gleichermaßen geeignet angesehen. Das ist plausibel. Schon die bloße Eintrittsmöglichkeit begründet eine Gefahr, dass Ausschreibungsverfahren scheitern oder höhere Kosten entstehen, weil andere Bieter mit dem Eintritt der Beschwerdeführerinnen rechnen müssten. Das Ziel des Gesetzes wäre nicht erreicht. Angesichts drohender höherer Kosten hält sich die Nichteinbeziehung der Projekte der Beschwerdeführerinnen im Rahmen des dem Gesetzgeber bei der Erforderlichkeit des Mittels zur Verfügung stehenden Beurteilungs- und Prognosespielraums. Auch dass der Gesetzgeber die Risiken des Eintrittsrechts mit § 26 Abs. 2 Nr. 2 a und § 39 WindSeeG in den Zonen 1 und 2 hingenommen hat, zwingt ihn nicht dazu, diese Risiken erneut zu akzeptieren, wenn es zu Ausschreibungen in weiteren Zonen kommt.

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157

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(3)Ein die Belastung partiell milderndes und doch ebenso geeignetes Mittel bestünde aber darin, den Beschwerdeführerinnen analog § 41 WindSeeG für notwendige Kosten ihrer Planungen und Untersuchungen, die denen nach § 10 Abs. 1 WindSeeG entsprechen, gegen Herausgabe ihrer Daten und Unterlagen einen finanziellen Ausgleich zu gewähren, sofern für diese Flächen bis zum 31. Dezember 2030 ein Zuschlag nach § 23 WindSeeG erfolgt.
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158 (a) Hierdurch würde das Vertrauen der Beschwerdeführerinnen weniger enttäuscht. Sie haben im Vertrauen auf den Fortbestand des alten Rechts die danach erforderlichen Planungen und Untersuchungen in der Annahme durchgeführt, davon durch Errichtung und Inbetriebnahme der geplanten Anlagen profitieren zu können. Nach bestehender Rechtslage wird das Vertrauen, dass sich dieses Interesse realisieren könnte, vollständig enttäuscht. Erhielten sie hingegen unter bestimmten Voraussetzungen einen Ausgleich für den Aufwand der getätigten Planungen und Untersuchungen, wäre insoweit immerhin ihr negatives Interesse finanziell gewahrt, keinen nutzlosen Aufwand betrieben zu haben.

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159 (b) Ein solcher Ausgleich lässt sich so gestalten, dass die Effektivität des Systemwechsels nicht beeinträchtigt wird. Insbesondere entstehen keine Mehrkosten, wenn sich die Ausgleichsverpflichtung nur auf notwendige Kosten für nach altem Recht durchgeführte Untersuchungen und Erkundungen bezieht, die nun auch im Rahmen der staatlichen Voruntersuchungen nach § 10 Abs. 1 Satz 1 WindSeeG erforderlich sind und die im Zeitpunkt der staatlichen Voruntersuchung noch verwertet werden können. Der Gesetzgeber geht selbst davon aus, dass Daten, die bei der Entwicklung eines Projekts nach altem Recht entstanden sind, von der für die Voruntersuchung zuständigen Stelle genutzt werden können und so die staatlichen Voruntersuchungen ersetzen oder jedenfalls erheblich vereinfachen (vgl. BTDrucks 18/8860, S. 306). Dies bildet den Hintergrund der in § 41 WindSeeG geregelten Pflicht zur Datenüberlassung, die hier nicht unmittelbar Anwendung findet. Allerdings dürfte das vorliegend auf die in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WindSeeG geregelte Untersuchung der Meeresumwelt nur eingeschränkt übertragbar sein. Deren wesentlicher Teil ist die sogenannte Basisaufnahme. Diese Basisaufnahme galt auch nach früherem Recht nach fünf Jahren nicht mehr als voll verwertbar; insofern entfaltet das Windenergie-auf-See-Gesetz allerdings ohnehin nur entsprechend begrenzte Rückwirkung (oben Rn. 145).

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160

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dd)Im Übrigen sind die Regelungen verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Vertrauen der Einzelnen auf die Fortgeltung des Rechts verdient hier zwar Schutz. Im Ergebnis überwiegen insoweit jedoch die Interessen der Allgemeinheit, die mit der unecht rückwirkenden Regelung verfolgt werden.
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(1)Das Vertrauen der Beschwerdeführerinnen in den Fortbestand ihres nach altem Recht erlangten Verfahrensstands und den damit verbundenen Nutzen der Aufwendungen für Planungen und Untersuchungen verdient jedenfalls einen gewissen Schutz.
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162 (a) Mit einer Änderung der Regelungen über die Errichtung von Offshore- Windparks konnte angesichts der Komplexität und Dynamik des Rechtsgebiets allerdings gerechnet werden.Das Zulassungsregime nach der Seeanlagenverordnung war erkennbar vorläufig. Zulassungsentscheidungen wurden in einem gesetzlich nur begrenzt angeleiteten Verfahren erteilt, in dem das Bundesamt durch Verwaltungsvorschriften das Zulassungsverfahren und die materiellen Anforderungen an die Anlagen konkretisierte. Dabei war die Vergabe der faktisch ausschließlichen Nutzungsmöglichkeiten von Flächen in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht nach materiellen Kriterien, sondern allein nach dem Prioritätsprinzip geregelt (näher oben Rn. 5). Vor allem hatte bis zum Inkrafttreten des Windenergie-auf-See- Gesetzes eine ‒ solche Vorhaben üblicherweise vorbereitende ‒ staatliche Flächenplanung nicht stattgefunden. Entsprechend waren die durch individuelle Vorhabenträger betriebenen Planungen in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht mit dem Netzausbau koordiniert. Dass angesichts der Komplexität der abstimmungsbedürftigen Prozesse des Anlagenbaus und des Netzausbaus ein Wechsel hin zu stärker koordinierenden, marktorientierten Zulassungsverfahren erfolgen könnte, war unter diesen Umständen absehbar.Demgemäß war die konkrete Perspektive der Beschwerdeführerinnen von vornherein ungewiss.

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163 (b) Die Beschwerdeführerinnen machen indessen geltend, die alte Rechtslage habe durch die Einräumung von Vorrangpositionen Anreize zur Planung von Off-shore-Windparks gesetzt. Weil Zulassungsentscheidungen nach dem Prioritätsgrundsatz erteilt wurden, durften sie tatsächlich davon ausgehen, ihr Projekt bei hinreichend schneller Planung realisieren zu können. Mit Inkrafttreten des § 3 SeeAnlV 2012 wurde den Vorhabenträgern sogar eine, allerdings ins Ermessen des Bundesamts gestellte, gesetzliche Vorrangposition eingeräumt. Das Prinzip der Priorität galt nun schon ab dem Zeitpunkt der Antragstellung. Vorhabenträger konnten so erst recht annehmen, dass sie zum Zuge kommen würden. Allerdings war angesichts der Befristung der Zulassungsentscheidungen von vornherein erkennbar, dass die Genehmigung bei Verzögerung außer Kraft treten und ein Wettbewerb um die Fläche erneut eröffnet werden könnte. Insofern war der Investitionsanreiz zeitlich begrenzt. Zugleich war ersichtlich, dass der Gesetzgeber an einer besonders schnellen Errichtung von Windparks interessiert war und mit dem Prioritätsgrundsatz gerade dafür einen Anreiz schaffen wollte. Der Anreiz zur besonders schnellen Errichtung war so für die Schutzwürdigkeit des Vertrauens ambivalent, weil er zwar ein besonders dringliches Anreizinteresse signalisierte, das gesetzgeberische Anreizinteresse aber zugleich erkennbar zeitlich begrenzt war.

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164 (c) Schließlich hätten die Beschwerdeführerinnen auch bei Fortbestand des alten Rechts wegen der Befristung der Zulassungsentscheidungen nicht sicher sein können, dass sich ihre Vorarbeiten eines Tages durch Inbetriebnahme ihrer Projekte auszahlen würden (oben Rn. 114 ff.).Allerdings haben sie nachvollziehbar dargelegt, dass in den Verfahrenskontakten mit dem Bundesamt über einen längeren Zeitraum der Eindruck entstehen konnte, alle Beteiligten arbeiteten auf eine Realisierung der Projekte hin. Eine Nebenbestimmung zum Genehmigungsbescheid der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 signalisierte die Rücksichtnahme auf deren Planungshorizont. Zur Frage der Verlängerungsmöglichkeit der Realisierungsfristen heißt es dort: \"Sollten etwa wesentliche Verfahrensschritte bereits durchgeführt worden sein, wäre dies bei der Entscheidung im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu prüfen.\"

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(2)Neben der Schutzwürdigkeit des Vertrauens ist das Interesse der Beschwerdeführerinnen am Erhalt ihres nach altem Recht erreichten Verfahrensstands in Rechnung zu stellen. Dieses Interesse lässt sich anhand des Volumens der von den Beschwerdeführerinnen getätigten Investitionen gewichten. Je Projekt haben sie mehrere Millionen Euro investiert. Dem stehen allerdings geschätzte Gesamtinvestitionen von über einer Milliarde Euro pro Windpark gegenüber (oben Rn. 29). Dabei sind die bisherigen Investitionskosten der Beschwerdeführerinnen im Vergleich zu den Gesamtkosten wie auch zu erwartbaren Gewinnen aus dem späteren Windparkbetrieb nicht zuletzt deshalb vergleichsweise niedrig, weil die Betreiber wegen der Besonderheiten der ausschließlichen Wirtschaftszone keinerlei Aufwand für einen Flächenerwerb hatten. Die Planungsfläche stand ihnen kostenlos zur Verfügung.
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(3)Dem Interesse der Beschwerdeführerinnen stehen die mit der unecht rückwirkenden Rechtsänderung verfolgten Interessen der Allgemeinheit gegenüber (oben Rn. 152). Wären die früher begonnenen Verfahren fortgeführt worden, hätte das die Effektivität der Systemumstellung der Anlagenzulassung beeinträchtigen können.
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(4)Die vom Gesetzgeber getroffene Abwägung dieser Interessen ist im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, zumal mit den hier zu beurteilenden Regelungen ein grundlegender Systemwechsel vollzogen wurde, so dass von einem weiten Spielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Übergangs auszugehen ist (oben Rn. 132). Die Rechtsänderung dient legitimen Interessen der Allgemeinheit, die sich im Grundsatz nur unter Aufgabe der von den Beschwerdeführerinnen erlangten Verfahrenspositionen erreichen lassen. Dabei hat der Gesetzgeber in § 77 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WindSeeG auch für noch nicht vollständig realisierte Anlagen eine Übergangsregelung getroffen, sofern diese bis zum Ablauf des 31.
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Dezember 2020 in Betrieb genommen werden sollen und über eine unbedingte Netzanbindungszusage oder über eine Zuweisung von Anschlusskapazität verfügen. Das trägt der durch die absehbare Netzanbindung konkretisierten Realisierungsperspektive und damit der höheren Schutzwürdigkeit des Stabilitätsvertrauens der Vorhabenträger Rechnung, auch wenn die Beschwerdeführerinnen hiervon nicht profitieren. Darüber hinaus wurde der Übergang zum neuen Recht für fortgeschrittene Projekte durch §§ 26 ff. WindSeeG erleichtert, sofern sie in Clustern der Zonen 1 oder 2 geplant waren. Auch wenn diese Regelungen zu den Übergangsausschreibungen nicht auf Vertrauensschutz zielen mögen, sondern den aus staatlicher Sicht effektivsten Übergang in das neue Rechtsregime ebnen sollten, wurden hierdurch Stabilitätserwartungen der Betreiber bestehender Projekte in den Zonen 1 und 2 erfüllt, deren Netzanbindung auch vor Inkrafttreten des Windenergie-auf-See-Gesetzes eher absehbar war als die Anbindung der von den Beschwerdeführerinnen beplanten Flächen.

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Das Vertrauen der Beschwerdeführerinnen in den Fortbestand der Rechtslage war demgegenüber weniger schutzwürdig. Vom verfassungsrechtlich gebotenen Ausgleich für weiter verwertbare Planungen und Untersuchungen (oben Rn. 157 ff.) abgesehen, ist danach die Entscheidung des Gesetzgebers, den Bestandsinteressen der Beschwerdeführerinnen und anderer Unternehmen in vergleichbarer Lage kein überwiegendes Gewicht beizumessen, von seinem hier weiteren Spielraum gedeckt.

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168 4. Sofern die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 geltend macht, die beanstandeten Regelungen verstießen gegen unionsrechtliche Grundsätze des Vertrauensschutzes, folgt hieraus ungeachtet der Frage, welchen Inhalts diese Grundsätze sind, im vorliegenden Verfahren für die verfassungsgerichtliche Prüfung nichts.

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169 Die Regelungen sind nicht unionsrechtlich determiniert (oben Rn. 72), dürften aber auch nicht in einem weiter verstandenen Sinne als Durchführung von Unionsrecht (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh) anzusehen sein, weil das Unionsrecht hier keinen hinreichend gehaltvollen Rahmen vorgibt (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 44 - Recht auf Vergessen I). Die Unionsgrundrechte sind daher nicht neben den Grundrechten des Grundgesetzes anwendbar. Selbst wenn das anders zu beurteilen wäre, ist im Übrigen nichts dafür ersichtlich, dass die Vertrauensschutzmaßgaben des Grundgesetzes das grundrechtliche Schutzniveau des Unionsrechts nicht mitgewährleisteten (vgl. zur Annahme der Mitgewährleistung BVerfG, a.a.O., Rn. 49 ff.).

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Vielmehr trifft auch hier die grundsätzliche Annahme zu, dass das grundrechtliche Schutzniveau des Unionsrechts im unionsrechtlich nicht vollharmonisierten Bereich auf Grundrechtsvielfalt gerichtet ist (dazu BVerfG, a.a.O., Rn. 50 ff., 65). Zwar kann das unionsrechtliche Fachrecht ausnahmsweise auch für Umsetzungsspielräume engere grundrechtliche Maßgaben enthalten und damit den Raum für grundrechtliche Vielfalt verengen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 53, 60). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Im 29. Erwägungsgrund der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (EU) 2018/2001 wird zwar ausdrücklich auch die Notwendigkeit der Berechenbarkeit der Förderregelungen angesprochen, und Art. 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (EU) 2018/2001 trifft nähere Bestimmungen zur Stabilität der finanziellen Förderung für Projekte im Bereich erneuerbare Energie.

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Verdichtete grundrechtliche Maßgaben zum unionsrechtlich zu gewährleistenden Vertrauensschutz folgen daraus für die vorliegend zu beurteilenden Fragen jedoch nicht. Es handelt sich um sehr offene Maßgaben. Vor allem aber betreffen sie Anpassungen der Förderhöhe und sind hier schon deshalb nicht einschlägig.

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IV.

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170 Die angegriffenen Regelungen verstoßen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Weder führt die § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG zugrundeliegende Unterscheidung nach der Lage der Projekte zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung gegenüber Unternehmen, deren Vorhaben als sogenannte bestehende Projekte nach §§ 26 ff. und § 39 WindSeeG eine Chance haben, weitergeführt zu werden (1). Noch liegt eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Gleichbehandlung darin, dass die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 mit anderen Vorhabenträgern gleichbehandelt wird, deren Vorhaben ebenfalls in Zone 3 geplant waren, die aber noch keine Genehmigung erhalten hatten (2).

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171 1. Die § 26Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG zugrundeliegende Unterscheidung nach der Lage der Projekte ist gerechtfertigt. Ziel des Gesetzgebers war es, auf den Flächen der ausschließlichen Wirtschaftszone planungssicher und wirtschaftlich eine stetige Steigerung des Volumens klimafreundlich erzeugter Windenergie zu ermöglichen. Durch das in § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG geregelte clusterweise Vorgehen kann die Netzanbindung in der ausschließlichen Wirtschaftszone kosteneffizienter erfolgen, als wenn von Anfang an Flächen der gesamten ausschließlichen Wirtschaftszone in die Übergangsausschreibungen und das bis zum Jahr 2030 bestehende Eintrittsrecht (§ 39 WindSeeG) einbezogen worden wären (oben Rn. 154 ff.). Dass der Gesetzgeber nach Zonen und Clustern unterscheiden durfte, steht somit außer Frage. Auch die Auswahl der für das Übergangsregime zugelassenen Cluster ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat hier in typisierender Weise auf die Küstennähe abgestellt und hat dabei an die bisherige Netzentwicklungsplanung angeknüpft (vgl. BTDrucks 18/8860, S. 295).

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172 2. Ebenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, dass von der Unterscheidung nach den in § 26 Abs. 2 Nr. 2 a WindSeeG genannten Clustern nicht zugunsten bereits genehmigter Projekte wie dem der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 abgewichen wurde. Dass § 26 Abs. 2 WindSeeG kumulativ auf den Verfahrensstand und auf die örtliche Lage abstellt, dient der Effektivität der Systemumstellung. Zwar macht die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2190/17 geltend, dass ihr Projekt näher an der in die Übergangsregelung einbezogenen Zone 2 liegt als die anderen Projekte in Zone 3. Insofern ist dem Gesetzgeber jedoch von Verfassungs wegen zuzubilligen, bei der legitimen Clusterbildung zwischen bestimmten Clustern eine Grenze zu ziehen, auch wenn damit eine Härte für diejenigen verbunden ist, deren Projekte der Grenzlinie besonders nahe sind (vgl. entsprechend zu Stichtagsregelungen BVerfGE 126, 369 <399> m.w.N.). Diese Härte ist hier zudem durch die unter Vertrauensschutzgesichtspunkten erforderliche Ausgleichsregelung abgemildert (oben Rn. 157 ff.).

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D.

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I.

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173 Im Ergebnis verstößt das Windenergie-auf-See-Gesetz insoweit gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG, als es keinen Ausgleich für Planungs- und Untersuchungskosten von Vorhabenträgern vorsieht, deren Projekte gerade infolge des Inkrafttretens des Windenergie-auf-See-Gesetzes beendet wurden, obwohl die Unterlagen und Untersuchungsergebnisse für die Voruntersuchung der Flächen nach §§ 9 ff. WindSeeG weiter verwertet werden können. Von Verfassungs wegen muss ein Ausgleich für die notwendigen Kosten solcher Untersuchungen und Unterlagen gewährt werden, die denjenigen nach § 10 Abs. 1 WindSeeG entsprechen.

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174 In zeitlicher Hinsicht ist angesichts der in § 39 WindSeeG vom Gesetzgeber getroffenen Einschätzung von der Verwertbarkeit der Vorarbeiten auszugehen, wenn für die betroffene Fläche bis zum 31. Dezember 2030 ein Zuschlag erteilt wird. Für die Kosten der zur Untersuchung zur Meeresumwelt durchgeführten sogenannten Basisaufnahme (vgl. jetzt § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3 Nr. 1WindSeeG) ist ein Ausgleich allerdings nur für einen geringen Anteil erforderlich, weil das Windenergie-auf-See-Gesetz insoweit überwiegend keine unechte Rückwirkung entfaltet(oben Rn. 145); dem entspricht, dass diese Untersuchungen wegen des seitdem verstrichenen Zeitraums nur noch begrenzt verwertbar sein dürften.

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175 Die erforderliche gesetzliche Grundlage für Ausgleichsansprüche wegen des nutzlos gewordenen Planungs- und Untersuchungsaufwands bedarf der näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Es liegt nahe, dass er den zu regelnden Ausgleichsanspruch analog § 41 WindSeeG mit einer Verpflichtung verbindet, dem Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie sämtliche im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens oder Genehmigungsverfahrens nach der Seeanlagenverordnung vom Vorhabenträger eingereichte Unterlagen und sämtliche beim Vorhabenträger vorhandene Untersuchungsergebnisse und Unterlagen, die denjenigen nach § 10 Abs. 1 WindSeeG entsprechen, jeweils einschließlich der Rohdaten frei von Rechten Dritter, die die Nutzung durch das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie und andere Vorhabenträger beschränken oder verhindern, zu überlassen. Verfassungsrechtlich geboten ist dies nicht. Der Gesetzgeber hat selbst zu entscheiden, wie er den erforderlichen Ausgleich im Einzelnen ausgestaltet.

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II.

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176 Das Windenergie-auf-See-Gesetz ist in dem festgestellten Umfang für unvereinbar mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG zu erklären. Seine Fortgeltung bis zur Behebung des beanstandeten Verfassungsverstoßes durch Neuregelung ist anzuordnen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine Neuregelung spätestens bis zum 30. Juni 2021 zu treffen. Der festgestellte Verfassungsverstoß führt hier nicht zur Nichtigkeit des Windenergie-auf-See-Gesetzes, sondern lediglich zur Feststellung seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz verbunden mit einer Fortgeltungsanordnung bis zu einer Neuregelung. Der festgestellte Verfassungsverstoß berührt das Hauptziel des Windenergie-auf-See-Gesetzes, im Interesse des Klima- und Umweltschutzes die Nutzung der Windenergie auf See durch effektivere Zulassungsregeln auszubauen, nicht im Kern. Die Zulassungsregeln an sich sind im Grundsatz mit dem Grundgesetz vereinbar, insbesondere mit der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit. Das verfassungsrechtlich zu beanstandende Defizit betrifft gemessen an der Gesamtregelung einen Randbereich. Die Gesamtregelung durch Nichtigerklärung des Windenergie-auf-See-Gesetzes auszuhebeln, wäre daher nicht gerechtfertigt (vgl. BVerfGE 143, 246 <394 Rn. 402>).

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III.

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177 Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2, 3 BVerfGG. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE438502001&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public

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