122 Die Wirkungen eines Gesetzes sind anhand seiner Rechtsfolgen zu bestimmen. Der Normzweck hingegen ergibt sich regelmäßig aus dem objektivierten Willen des Gesetzgebers (vgl. grundsätzlich BVerfGE 11, 126 <131> sowie jüngst BVerfGE 150, 244 <276 Rn. 74> und BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 106). Er ist mit Hilfe der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung zu ermitteln, das heißt anhand des Wortlauts der Norm, ihrer systematischen Stellung, nach Sinn und Zweck sowie anhand der Gesetzesmaterialien und ihrer Entstehungsgeschichte, wobei sich diese Methoden nicht gegenseitig ausschließen, sondern ergänzen (vgl. BVerfGE 144, 20 <212 f. Rn. 555>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 106).
\n123
\n124
\n125
\n126 (a) COVID-19 ist eine Infektionskrankheit, die durch das Coronavirus SARS-CoV-2 hervorgerufen wird und damit eine übertragbare Krankheit. Die an ihr Erkrankten müssen in einer nicht unerheblichen Anzahl von Fällen stationär und auch intensivmedizinisch behandelt werden; die Krankheit kann trotz Behandlung zum Tode führen. Eine Infektion kann zudem zu langfristigen Leiden führen.
\n127 (b) Nach unmittelbarem Gegenstand und Zweck der Regelungen in § 28b IfSG handelte es sich um \"Maßnahmen gegen\" diese Krankheit im kompetenzrechtlichen Sinne.
\n128 Seinem Gegenstand nach enthielt § 28b Abs. 1 IfSG Verbote und Gebote, die unterschiedliche Bereiche des öffentlichen und privaten Lebens betreffen. Bei aller Unterschiedlichkeit trafen sie im Kern sämtlich Regelungen zur Begrenzung der Anzahl persönlicher Begegnungen zwischen Menschen vor allem in geschlossenen Räumlichkeiten (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 8). Dadurch wurde nach den vorhandenen infektiologischen Erkenntnissen über die Übertragbarkeit des Erregers SARS-CoV-2 die Ausbreitung des Coronavirus eingedämmt. Dass sich der Regelungsgegenstand gerade auf die Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 bezog, wird an dem gewählten Regelungsmechanismus deutlich, der ein Eintreten der Beschränkungen an das Überschreiten bestimmter Schwellenwerte der örtlichen Sieben-Tage-Inzidenzen an Infektionen mit diesem Virus sowie die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag knüpfte. Ihrem Gehalt nach bezogen sich die Regelungen jedenfalls auf die Eindämmung der bereits großflächig aufgetretenen und weiter um sich greifenden Krankheit. Zugleich stellten sie sich auch als Vorbeugung gegen das Auftreten der Krankheit bei bisher nicht infizierten Personen dar.
\n129 Nach dem Zweck der Regelungen handelte es sich ebenfalls um Maßnahmen im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Der im Wortlaut eindeutig zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers war auf Vorschriften ausschließlich zur Bekämpfung der Krankheit COVID-19 gerichtet. Überschrift und Normtext nahmen deutlich und wiederholt auf diese Krankheit und ihren Erreger Bezug. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ge- und Verbote waren vom Überschreiten bestimmter auf die Krankheit bezogener Schwellenwerte abhängig. Die Zuordnung im Infektionsschutzgesetz zum Abschnitt \"Bekämpfung übertragbarer Krankheiten\" wies klar auf den durch die Regelungen verfolgten Zweck hin. Die Begründung des Gesetzentwurfs betont durchgängig das damalige Infektionsgeschehen von SARS-CoV-2 als Anlass des Vorhabens und äußert die Hoffnung, dass die Regelungen die Ausbreitung des Erregers und damit der Krankheit einzudämmen geeignet sind (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1 f., 8 ff.).
\n130 (c) Der infektionsschutzrechtliche Charakter der Regelungen wird durch die von ihnen ausgehenden Wirkungen bestätigt. Die Kontaktbeschränkungen untersagten persönliche Zusammenkünfte oder ließen sie lediglich unter Bedingungen zu, die das Risiko einer Infektion mit dem Coronavirus senken. Dazu gehörten etwa die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG genannten Beschränkungen der Kundenanzahl oder Pflichten zum Tragen medizinischer Gesichtsmasken sowie zur Durchführung von Tests in § 28b Abs. 3 Satz 1 IfSG. Die Rechtswirkungen dieser Bestimmungen trafen verschiedene Gruppen von Menschen. Zu ihnen zählten beispielsweise Privatpersonen, die Dritte treffen wollten, ebenso wie Gewerbetreibende oder Schülerinnen und Schüler. Gemeinsam war sämtlichen von den Regelungen Betroffenen, dass sie ihren Aktivitäten in Landkreisen oder kreisfreien Städten nachgehen, deren Sieben-Tage-Inzidenz bestimmte Schwellenwerte überschreitet. Dies wiederum zeigt den infektionsschutzrechtlichen Charakter der Regelungen. Dabei standen die vom Gesetzgeber gewählten Maßnahmen in einem zwingenden Zusammenhang, denn sie alle zielten auf Kontaktbeschränkungen, um Menschen vor einer Infektion zu schützen, das Infektionsgeschehen deutlich zu verlangsamen, nachverfolgen zu können und eine Überlastung des Gesundheitssystems zu verhindern.
\n131 (d) Die Kontaktbeschränkungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG sind auch nicht als allgemeines Gefahrenabwehrrecht der Residualzuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG zugeordnet. Die Gesamtheit der Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, bildet keinen selbständigen Sachbereich für die Zuordnung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern (vgl. BVerfGE 8, 143 <149 f.>; 77, 288 <299>). Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, sind bei der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen vielmehr dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen. Nur solche Regelungen, bei denen die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht als Teil einer bundesgesetzlich geregelten Sachmaterie gesetzlich bestimmt ist, können einem selbständigen Sachbereich zugerechnet werden, der als allgemeines Polizeirecht bezeichnet wird und in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung fällt (BVerfGE 109, 190 <215>). Die Kontaktbeschränkungen bezweckten die Eindämmung der Übertragung des Virus (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 12). Dieses begründete den notwendigen Zusammenhang mit dem Infektionsschutz.
\n132
\n133
\n134 3. Die Eingriffe in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG sowie in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit durch die Kontaktbeschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG und - insoweit allein in die allgemeine Handlungsfreiheit - durch die Bußgeldbewehrung in § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG standen auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz in Einklang. Die Ausgestaltung der hier angegriffenen Beschränkungen als selbstvollziehendes Gesetz beeinträchtigte weder den verfassungsrechtlich gewährleisteten individuellen Rechtsschutz der Betroffenen (a) noch missachtete sie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung beziehungsweise aus einzelnen Grundrechten resultierende Grenzen für die Handlungsformenwahl des Gesetzgebers (b) noch verstieß sie gegen das Allgemeinheitsgebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG (c). Die Kontaktbeschränkungen und der korrespondierende Ordnungswidrigkeitentatbestand waren hinreichend bestimmt (d). Sie waren auch nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit unter Berücksichtigung aller damit einhergehenden Belastungen gerechtfertigt (e).
\n135
\n136 Die Bestimmung enthält ein Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 96, 27 <39>; 104, 220 <231>; stRspr). Öffentliche Gewalt in diesem Sinne umfasst alle Akte der vollziehenden Gewalt, nicht aber solche der parlamentarischen Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 24, 33 <49>; 24, 367 <401>; stRspr; siehe auch BVerfGE 75, 108 <165>; 122, 248 <270 f.> m.w.N.). Die mit Verwerfungskompetenz verbundene Überprüfung von Gesetzen auf ihre Verfassungsmäßigkeit erfolgt durch das Bundesverfassungsgericht.
\n137 Gewährleistet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG damit keinen Anspruch auf Rechtsschutz gegen Akte des Gesetzgebers selbst, kann dessen Handlungsformenwahl für ein selbstvollziehendes, den Grundrechtseingriff unmittelbar bewirkendes Gesetz nicht daran gemessen werden. Die Regelungstechnik des selbstvollziehenden Gesetzes geht zwar nicht lediglich mit dem Fehlen eines behördlichen Vollzugsakts einher, sondern auch mit dem Unterbleiben einer fachgerichtlichen Prüfung dieses Akts einschließlich seiner gesetzlichen Grundlage. Es berührt aber den durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nicht, wenn der Gesetzgeber mit Grundrechtseingriffen einhergehende Gesetze als selbstvollziehende ausgestaltet und damit die bei anderer Regelungstechnik eröffnete Prüfung des Eingriffsakts grundsätzlich nicht eröffnet (siehe aber Rn. 149).
\n138
\n139
\n140
\n141 Nach dem Grundgesetz fällt dem dafür demokratisch legitimierten Parlament in erster Linie die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu. Der Exekutive obliegen dagegen vor allem Regierung und Verwaltung, was aber einzelfallbezogene Einflussnahmen des Parlaments auf das Handeln der Verwaltung nicht ausschließt. Punktuelle Gewichtsverlagerungen zugunsten des Parlaments sind mit dem Prinzip der Gewaltenteilung solange vereinbar, wie der Kernbereich der Exekutive nicht berührt wird (vgl. BVerfGE 95, 1 <15 f.>; 139, 321 <363 Rn. 126> m.w.N.).
\n142 Schranken einer Gewichtsverlagerung von der Exekutive auf die Legislative resultieren darüber hinaus aus dem Zweck der Gewaltenteilung insofern, als diese auf die gegenseitige Mäßigung und Kontrolle der Staatsorgane ausgerichtet ist und damit auch rechtsstaatliche, grundrechtsschützende Funktionen erfüllt. Entscheidungen aufgrund eines schlicht subsumierenden Normenvollzugs sind funktional typischerweise der Verwaltung vorbehalten, die für diese Aufgabe den erforderlichen Verwaltungsapparat und Sachverstand besitzt (zum weiteren Aspekt des Rechtsschutzes Rn. 147 ff.). Zieht das Parlament solche Verwaltungstätigkeit an sich, müssen hierfür im Einzelfall hinreichende sachliche Gründe bestehen (vgl. BVerfGE 95, 1 <17>; 134, 33 <88 Rn. 128>; 139, 321 <363 Rn. 127>). Handelt es sich bei dem Gesetz um ein sogenanntes Einzelpersonengesetz, das heißt ein Gesetz, das sich von vornherein nur an eine oder mehrere konkrete Personen richtet und diese in ihren Grundrechten beschränkt, so erhöhen sich die Anforderungen an die Rechtfertigung. Der Gesetzgeber ist zur Rechtsetzung lediglich befugt, wenn ein zwingendes Regelungsbedürfnis für den singulären Sachverhalt besteht (BVerfGE 139, 321 <363 Rn. 127>). Zum Vorliegen solcher rechtfertigenden Gründe steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 95, 1 <17>; siehe auch BVerfGE 43, 291 <347>).
\n143
\n144 (a) Die Ausgestaltung der Maßnahmen in § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG bewirkten zwar eine gewisse Gewichtsverlagerung zwischen Legislative und Exekutive. Ein Eingriff in den Kernbereich der der Exekutive vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben war damit aber offensichtlich nicht verbunden. Bei den in § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG als selbstvollziehend angeordneten Beschränkungen handelte es sich um abstrakt-generelle Regelungen, die personal nahezu jede sich im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland aufhaltende Person und sachlich eine Vielzahl von Fällen erfassten. Die Beschränkungen bedurften zwar keines Verwaltungsvollzugs, um im Einzelfall Wirkung zu entfalten. Der Verwaltung wurde aber dadurch kein ihr zugewiesener Sachbereich als solcher entzogen. Die Verwaltungsbehörden waren weiterhin für Auslegung und Subsumtion der Tatbestände einschließlich der Ausnahmeregelungen und Durchführungsvorgaben zuständig. Zudem hatten sie die Einhaltung der Beschränkungen zu überwachen sowie diese gegebenenfalls zu vollstrecken und Verstöße als Ordnungswidrigkeiten zu sanktionieren. Die selbstvollziehenden Beschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG ließen daher die konkret-individuelle Normanwendung als Proprium der vollziehenden Gewalt weitgehend unberührt.
\n145 (b) Für die Ausgestaltung der angegriffenen Beschränkungen als selbstvollziehende Regelungen bestanden auch hinreichende sachliche Gründe. Der Gesetzgeber stützte sich für seine Annahme, die Gesetzeszwecke des Schutzes von Leben und Gesundheit sowie der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ließen sich bei einer Fortsetzung des föderalen Vorgehens durch Landesrechtsverordnungen erheblich weniger gut erreichen (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1, 8 f.), auf tragfähige tatsächliche Umstände. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der angegriffenen Regelungen konnte der Bundesgesetzgeber von einem nicht lediglich regional begrenzten Infektionsgeschehen ausgehen, das durch das Auftreten neuer, gefährlicherer Virusvarianten, steigende Infektionsraten sowie steigende Belegungsraten der Intensivstationen mit COVID-19-Patienten gekennzeichnet war (vgl.
\nBTDrucks 19/28444, S. 8). Die weitere Annahme des Gesetzgebers, es bestehe eine Schutzlücke, die aus einer nicht bundesweit einheitlich erfolgenden Auslegung und Umsetzung der in der Konferenz der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten getroffenen Beschlüsse resultiere und die bundeseinheitliche Regelung erfordere (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 8 f.), lag innerhalb des ihm zu den sachlichen Gründen zustehenden Beurteilungs- und Einschätzungsspielraums. Das gilt sowohl für die Beurteilung der bei Inkrafttreten maßgeblichen epidemischen Lage als auch für die Einschätzung, dem ausgemachten Schutzdefizit durch bundeseinheitlich geltende, nicht von länderspezifischen Handhabungen abhängige gesetzliche Regelungen begegnen zu können.
\n146 Ein zwingendes Bedürfnis (vgl. dazu BVerfGE 139, 321 <363 f. Rn. 127>) für die Regelung bundesweit einheitlich geltender Beschränkungen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens durch selbstvollziehende Vorschriften war demgegenüber nicht erforderlich. Bei den angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen handelte es sich nicht um ein sogenanntes Einzelpersonengesetz, sondern um abstrakt-generelle Regelungen mit einem sehr weiten personalen und sachlichen Anwendungsbereich.
\n147
\n148 Dieser Aspekt des Grundrechtsschutzes schließt die Möglichkeit selbstvollziehender Regelungen jedoch nicht aus. Der gesetzgeberische Spielraum bei der Wahl der Handlungsform endet vielmehr regelmäßig erst bei sogenannten Einzelpersonengesetzen (vgl. BVerfGE 139, 321 <364 f. Rn. 130>). Die verfahrensgegenständlichen Kontaktbeschränkungen hatte der Gesetzgeber aber nicht für einen Einzelfall geregelt, sondern er hatte abstrakt-generelle Regelungen mit erheblicher Anwendungsbreite geschaffen.
\n149 Die zu beurteilenden selbstvollziehenden Regelungen gingen auch nicht in einer Weise mit dem Verlust fachgerichtlichen Rechtsschutzes für den Einzelnen einher, wie dies regelmäßig bei Einzelfall- oder Einzelpersonengesetzen der Fall sein wird. Fachgerichtlicher Rechtsschutz gegen die Beschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG war für den Einzelnen nicht von vornherein ausgeschlossen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) statthaft, wenn die Feststellung begehrt wird, dass wegen der Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu anderen Beteiligten besteht. Das gilt auch bei selbstvollziehenden, also keinen Umsetzungsakt erfordernden Rechtsvorschriften (vgl. BVerwGE 166, 265 <268 ff. Rn. 12 ff.> m.w.N.). Eine solche Klage dürfte für die einzelne betroffene Person auch dazu statthaft gewesen sein, ob sie bestimmten Beschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG unterlag oder ob zu ihren Gunsten - bei den Ausgangsbeschränkungen - etwa Ausnahmetatbestände nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz Buchstaben a bis g IfSG eingriffen.
\n150 Die Unzulässigkeit der gewählten Handlungsform folgte auch nicht aus der begrenzten Einzelfallsensitivität und dem Fehlen verfahrensmäßiger Grundrechtssicherungen bei der Gesetzgebung, zumal hier die alternative Handlungsform vor allem die Rechtsetzung der Exekutive mittels Rechtsverordnung gewesen wäre. Diese hätte aber kaum stärkere Sicherungen geboten. Es liegt in der Natur einer Epidemie, dass der Staat zum Schutz der Bevölkerung nicht in individuellen Verwaltungsverfahren punktuelle Maßnahmen trifft, sondern dass zur Abwehr der Gefahr großflächige Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen. Die exekutive Handlungsalternative zum Gesetz ist dann vor allem die Rechtsverordnung, nicht der Einzelakt der Verwaltung. Die Rechtsverordnung regelt Besonderheiten des Einzelfalls jedoch nicht ohne Weiteres genauer als ein Gesetz. Auch die verfahrensrechtlichen Sicherungen, insbesondere durch Partizipation im Verfahren, bleiben bei Erlass von Rechtsverordnungen tendenziell wie bei der Gesetzgebung hinter denen zurück, die das administrative Einzelverfahren bieten kann. Für den Rechtsschutz wäre insoweit durch die Wahl der Rechtsverordnung als Handlungsform nicht viel gewonnen.
\n151
\n152
\n153
\n154
\n155 In seiner Funktion als Bestimmtheitsgebot enthält Art. 103 Abs. 2 GG die Verpflichtung, wesentliche Fragen der Strafwürdigkeit oder Straffreiheit im demokratisch-parlamentarischen Willensbildungsprozess zu klären und die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen. Die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze, dass der Gesetzgeber im Bereich der Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und Rechtsvorschriften so genau fassen muss, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist, gelten danach für den grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts besonders strikt. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG verlangt daher, den Wortlaut von Strafnormen so zu fassen, dass der Normadressat im Regelfall bereits anhand des Wortlauts der gesetzlichen Vorschrift voraussehen kann, ob ein Verhalten strafbar ist oder nicht (vgl. BVerfGE 143, 38 <53 f. Rn. 38>; 153, 310 <340 Rn. 74> jeweils m.w.N.).
\n156 Allerdings muss der Gesetzgeber auch im Strafrecht in der Lage bleiben, der Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden. Müsste er jeden Straftatbestand stets bis ins Letzte ausführen, anstatt sich auf die wesentlichen Bestimmungen über Voraussetzungen, Art und Maß der Strafe zu beschränken, bestünde die Gefahr, dass die Gesetze zu starr und kasuistisch würden und dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden könnten (BVerfGE 143, 38 <54 f. Rn. 40>; 153, 310 <341 Rn. 76> jeweils m.w.N.). Daher verbietet Art. 103 Abs. 2 GG die Verwendung unbestimmter, konkretisierungsbedürftiger Begriffe bis hin zu Generalklauseln nicht. Jedoch muss gewährleistet sein, dass mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden und unter Berücksichtigung gefestigter Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der fraglichen Norm gewonnen werden kann. Der Grad der für eine Norm jeweils erforderlichen Bestimmtheit lässt sich dabei nicht abstrakt festlegen, sondern hängt von den Besonderheiten des jeweiligen Tatbestandes einschließlich der Umstände ab, die zur gesetzlichen Regelung geführt haben (vgl. BVerfGE 143, 38 <55 Rn. 41>; 153, 310 <341 f. Rn. 77> jeweils m.w.N.), wobei der Gesetzgeber die Strafbarkeitsvoraussetzungen umso genauer festlegen und präziser bestimmen muss, je schwerer die von ihm angedrohte Strafe ist. Auch der Kreis der Normadressaten ist von Bedeutung (vgl. BVerfGE 153, 310 <341 f. Rn. 77> m.w.N.).
\n157 (b) Die Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 103 Abs. 2 GG zwingen den Gesetzgeber auch nicht, den Tatbestand stets vollständig im Strafgesetz selbst zu umschreiben. Er darf auf andere Vorschriften verweisen. Allerdings muss die Verweisungsnorm klar erkennen lassen, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen (vgl. BVerfGE 143, 38 <55 Rn. 42>; 153, 310 <342 Rn. 78>). Dementsprechend ist dem Gesetzgeber selbst die Schaffung von Blankettstraftatbeständen durch Art. 103 Abs. 2 GG nicht verwehrt. Bei einem Blankettstrafgesetz ersetzt der Gesetzgeber die Beschreibung des Straftatbestandes durch die Verweisung auf eine Ergänzung im selben Gesetz oder in anderen Gesetzen oder Rechtsverordnungen. Die Verwendung dieser Gesetzgebungstechnik ist verfassungsrechtlich unbedenklich, sofern das Blankettstrafgesetz hinreichend klar erkennen lässt, worauf sich die Verweisung bezieht. Dazu gehört, dass die Blankettstrafnorm die Regelungen, die zu ihrer Ausfüllung in Betracht kommen und die dann durch sie bewehrt werden, sowie deren möglichen Inhalt und Gegenstand genügend deutlich bezeichnet und abgrenzt (vgl. BVerfGE 143, 38 <56 Rn. 44>; 153, 310 <343 Rn. 80> jeweils m.w.N.).
\n158 Dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG genügen Blankettstrafgesetze jedoch nur dann, wenn sich die möglichen Fälle der Strafbarkeit schon aufgrund des Gesetzes voraussehen lassen, die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe also bereits entweder im Blankettstrafgesetz selbst oder in einem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben sind. Außer der Blankettstrafnorm selbst müssen auch die sie ausfüllenden Vorschriften den sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Anforderungen genügen (vgl. BVerfGE 143, 38 <57 Rn. 46>; 153, 310 <344 Rn. 82> jeweils m.w.N.).
\n159
\n160 (a) § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG beschreibt das tatbestandsmäßige Verhalten als Teilnahme an einer gegen § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 erster Halbsatz IfSG verstoßenden Zusammenkunft in einer Weise, die den Rechtsunterworfenen ermöglichte, das bei Bußgeldandrohung verbotene Verhalten zu erkennen. Mit \"Teilnahme\" erfasste das Gesetz klar erkennbar die körperliche Anwesenheit bei den Kontaktbeschränkungen unterfallenden Zusammenkünften von Menschen. Der Ordnungswidrigkeitentatbestand legte auch eindeutig fest, dass die Verweisung sich auf § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 erster Halbsatz IfSG bezog. Der fehlende Verweis auf die im zweiten Halbsatz formulierten Ausnahmetatbestände stellt die Bestimmtheit der Bußgeldvorschrift nicht in Frage. Erlaubte Tätigkeiten stellen offensichtlich keine Ordnungswidrigkeiten dar, was in der Formulierung \"entgegen\" in § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG auch deutlich zum Ausdruck kommt. Die Teilnahme an einer Zusammenkunft erfolgte nicht entgegen dem Normappell von § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG, wenn eine Ausnahmebestimmung hierfür einschlägig war.
\n161 (b) Die das Blankett ausfüllenden Kontaktbeschränkungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 erster Halbsatz IfSG genügten ebenfalls den Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 103 Abs. 2 GG.
\n162 Der für die tatbestandlichen Voraussetzungen der Beschränkung zentrale Begriff \"Haushalt\" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, den die Rechtsordnung in unterschiedlichen Zusammenhängen aufgreift (vgl. §§ 37 ff. SGB V, § 9 Abs. 1, § 70 Abs. 1 und 2 SGB XII, § 1568b Abs. 1 und 2, § 1932 BGB). Sein Inhalt lässt sich mithilfe der gängigen Auslegungsmethoden, insbesondere mit Blick auf den jeweiligen Sinn und Zweck der Vorschrift und deren systematischen Normzusammenhang ermitteln. Der mit den Kontaktbeschränkungen verfolgte Zweck, wechselnde Zusammenkünfte zwischen Menschen aufgrund des damit verbundenen Infektionsrisikos im Grundsatz zu unterbinden (BTDrucks 19/28444, S. 11), legt dabei nahe, auf die sich typischerweise in denselben Wohnräumlichkeiten aufhaltenden Personen abzustellen. Im Übrigen enthält die Vorschrift leicht zu bestimmende nominale Obergrenzen.
\n163 Die hinreichende Bestimmtheit im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG der Kontaktbeschränkungen als blankettausfüllende Vorschrift wurde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Geltung der Beschränkungen und damit auch der Bußgeldbewehrung von dem gebietsbezogenen Erreichen des Schwellenwertes der Sieben-Tage-Inzidenz abhing. Die Betroffenen konnten die Geltung des Verbots sowohl in zeitlicher als auch in räumlicher Hinsicht hinreichend sicher vorhersehen. Ungeachtet der Verpflichtung des Robert Koch-Instituts aus § 28b Abs. 1 Satz 2 IfSG, fortlaufend die jeweiligen Sieben-Tage-Inzidenzen auf seiner Internetpräsenz zu veröffentlichen, waren die nach Landesrecht zuständigen Behörden nach § 28b Abs. 1 Satz 3 und 4 IfSG verpflichtet, in geeigneter Weise die Tage bekannt zu geben, ab denen die Maßnahmen Anwendung fanden.
\nDies galt für die Bekanntmachung des Tages des Außerkrafttretens der Maßnahme entsprechend (vgl. § 28b Abs. 2 Satz 3 IfSG). Betroffene konnten sich daher hinreichend rechtssicher über die Rechtslage und über zu erwartende Änderungen informieren. Soweit die Verpflichtung zur Bekanntmachung auch durch die bloße Veröffentlichung im Internet erfolgen konnte, stößt dies auf keine durchgreifenden Bedenken. So werden etwa auch Rechtsverordnungen des Bundes auf Grundlage des Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen und Bekanntmachungen im Bundesanzeiger ausschließlich elektronisch verkündet (von Lewinski, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Art. 82 Rn. 263, 270 (Juli 2013)).
\n164 Aus den Ausnahmetatbeständen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG resultieren ebenfalls keine Bedenken gegen die Bestimmtheit der Verbotsregelung im ersten Halbsatz. Dass der Gesetzgeber den Begriff \"Lebenspartnerinnen und -partner\" abweichend von § 1 Satz 1 LPartG nicht ausschließlich als Form der Beziehung zwischen zwei Personen gleichen Geschlechts verstanden wissen, sondern auch dem familienrechtlichen Begriff der nichtehelichen Lebensgemeinschaft entsprechende Beziehungen darunter fassen wollte (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 11), stellt die Bestimmtheit nicht in Frage. Ohne den Zusatz \"eingetragene\" Lebenspartnerschaft dürfte dies ohnehin dem heute üblichen Sprachgebrauch entsprechen. Zudem sind die im zweiten Halbsatz aufgezählten Ausnahmen von den allgemeinen Kontaktbeschränkungen lediglich klarstellend gemeint (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 11) und weisen insoweit keinen Inhalt auf, der die Bestimmtheit der Verbotsregelung im gut verständlichen ersten Halbsatz beeinträchtigte. Eine normativ gehaltvolle Ausnahme von den allgemeinen Kontaktbeschränkungen enthielt allein § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG. Er war mit der Gestattung von Zusammenkünften bis zu 30 Personen, die im Rahmen von Veranstaltungen bei Todesfällen stattfanden, selbst inhaltlich sowohl zur gegenständlichen als auch zur personalen Reichweite klar gefasst.
\n165
\n166
\n167
\n168
\n169 (a) Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte können lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Ob dies der Fall ist, unterliegt der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 153, 182 <268 Rn. 233>; siehe auch BVerfGE 152, 68 <127 Rn. 156>). Es ist dabei nicht auf die Berücksichtigung solcher Zwecke beschränkt, die der Gesetzgeber selbst ausdrücklich benannt hat (vgl. BVerfGE 151, 101 <136 Rn. 89>).
\n170 Jedenfalls bei Gesetzen, mit denen der Gesetzgeber von ihm angenommenen Gefahrenlagen für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen will, erstreckt sich die Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht auch darauf, ob die dahingehende Annahme des Gesetzgebers hinreichend tragfähige Grundlagen hat (vgl. BVerfGE 121, 317 <350> m.w.N.; 153, 182 <272 f. Rn. 236 ff.>). Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung ist also sowohl die Einschätzung des Gesetzgebers zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch die Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese abgeleitet hat oder ableiten durfte.
\n171 Allerdings belässt ihm die Verfassung für beides einen Spielraum, der vom Bundesverfassungsgericht lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <350>; 153, 182 <272 Rn. 237>). Die Einschätzung und die Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren sind verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (vgl.
\nBVerfGE 153, 182 <272 Rn. 237> m.w.N.; sich auf eine bloße Evidenzkontrolle beschränkend dagegen Conseil Constitutionnel, Entscheidung Nr. 2020-808 DC vom 13. November 2020, Rn. 6; Entscheidung Nr. 2020-811 DC vom 21. Dezember 2020, Rn. 4; Entscheidung Nr. 2021-824 DC vom 5. August 2021, Rn. 29). Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürfen Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Jedoch kann sich ‒ wie hier ‒ auch die Schutzpflicht des Staates auf dringende verfassungsrechtliche Schutzbedarfe beziehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es daher, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert (vgl.
\nBVerfGE 153, 182 <272 f. Rn. 238> m.w.N.). Dieser Spielraum gründet auf der durch das Grundgesetz dem demokratisch in besonderer Weise legitimierten Gesetzgeber zugewiesenen Verantwortung dafür, Konflikte zwischen hoch- und höchstrangigen Interessen trotz ungewisser Lage zu entscheiden.
\n172 (b) Daran gemessen verfolgte der Gesetzgeber mit den in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen jeweils für sich genommen und auch in ihrer Zusammenschau verfassungsrechtlich legitime Zwecke (aa). Seine Annahme, es habe eine erhebliche Gefahrenlage für verschiedene Schutzgüter bestanden, die gesetzgeberisches Handeln erforderlich machte, beruhte auf hinreichend tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen (bb).
\n173 (aa) Der Gesetzgeber wollte mit dem in § 28b IfSG enthaltenen Bündel verschiedenster Maßnahmen, damit auch mit den in dessen Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 angeordneten Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum, mehrere Zwecke erreichen. Die Begründung des Gesetzentwurfs und das gewählte Regelungskonzept lassen deutlich erkennen, dass diese Zwecke dabei nicht unverbunden nebeneinander standen. Vielmehr waren sie inhaltlich aufeinander abgestimmt.
\n174 Mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite bezweckte der Gesetzgeber ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs, insbesondere Leben und Gesundheit zu schützen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als überragend gewichtigem Gemeingut und damit zugleich die bestmögliche Krankenversorgung sicherzustellen (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1 und 8). Diese Ziele sollten durch effektive Maßnahmen zur Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten erreicht werden (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1 und 8). Oberstes Ziel war es, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen sowie deren exponentielles Wachstum zu durchbrechen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems insgesamt zu vermeiden und die medizinische Versorgung bundesweit sicherzustellen. Der Gesetzgeber wollte damit ausdrücklich seine in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnde Schutzpflicht erfüllen (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 8). Dies umfasst den Schutz vor sämtlichen mit einer SARS-CoV-2-Infektion einhergehenden Gesundheits- und Lebensgefahren, insbesondere vor schweren Krankheitsverläufen und Langzeitfolgen (Long Covid).
\n175 Die Begründung des Gesetzentwurfs und das Regelungskonzept legen nahe, die Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 1 und 8) als Zwischenziel dieses Gesundheits- und Lebensschutzes zu verstehen. Es ist erforderlich, um sowohl das Leben als auch die Gesundheit von Patienten zu schützen, die sich trotz der bereits ergriffenen und durch das Gesetz erweiterten Schutzmaßnahmen zur Vermeidung der Übertragung des Virus infiziert hatten und an COVID-19 erkrankt waren. Ohne ein funktionsfähiges Gesundheitssystem wäre aber auch der Schutz von Leben und Gesundheit solcher Patienten in Frage gestellt gewesen, die nicht an COVID-19, sondern an anderen behandlungsbedürftigen Krankheiten litten und gar intensivpflichtig waren. Eine hohe Inanspruchnahme der intensivmedizinischen Kapazitäten für die Behandlung von COVID-19-Patienten wäre daher mit erheblichen Lebens- und Gesundheitsgefahren für andere intensivpflichtige Patienten einhergegangen.
\n176 Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke (vgl. BVerfGE 7, 377 <414>; 121, 317 <349>). Aus Art. 2 Abs. 2 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst (vgl. BVerfGE 142, 313 <337 Rn. 69> m.w.N.), kann zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst (vgl. BVerfGE 56, 54 <78>; 121, 317 <356>).
\n177 (bb) Die Beurteilung des Gesetzgebers, es habe bei Verabschiedung des Gesetzes eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden, beruhte auf von ihm nach den hier maßgeblichen Anforderungen vertretbar als hinreichend tragfähig bewerteten Erkenntnissen.
\n178 Der sachlich fundierte Umgang mit einer neuartigen globalen Pandemie ist insofern gerade davon geprägt, dass wissenschaftliche Erkenntnisse, auf die Maßnahmen gestützt werden, die Eingriffe in Grundrechte bewirken, fortlaufend gewonnen, aufbereitet und auch korrigiert werden. Hier hat der Gesetzgeber mit der Aufgabenzuweisung an das Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG im Grundsatz institutionell dafür Sorge getragen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert wurden. Zu den Aufgaben des Robert Koch-Instituts gehört es, die Erkenntnisse zu solchen Krankheiten durch Auswertung und Veröffentlichung der Daten zum Infektionsgeschehen in Deutschland und durch die Auswertung verfügbarer Studien aus aller Welt fortlaufend zu aktualisieren und für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit aufzubereiten.
\nAuf dieser Grundlage schätzte das Robert Koch-Institut zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite ausweislich seines Lageberichts vom 22. April 2021 (abrufbar unter https://www.rki.de) die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen insgesamt als sehr hoch ein. Dem Robert Koch-Institut waren am Vortag 29.518 neue Erkrankungsfälle und 259 neue Todesfälle im Zusammenhang mit COVID-19 übermittelt worden. Die Inzidenz der letzten sieben Tage lag deutschlandweit bei 161 Fällen pro 100.000 Einwohner. 405 von 412 Landkreise im Bundesgebiet wiesen eine Sieben-Tage-Inzidenz von über 50 auf, davon lag der Wert in 345 Kreisen über 100 und in 44 Kreisen sogar über 250.
\nDer Sieben-Tage-Reproduktionswert-Wert (R-Wert) lag um 1. Die COVID-19-Fallzahlen waren in den letzten Wochen in allen Altersgruppen wieder angestiegen, besonders stark jedoch in jüngeren Altersgruppen. Auch bei den über 80-Jährigen hatte sich der wochenlange Trend abnehmender Inzidenzen nicht fortgesetzt. Beim Großteil der Fälle war der Infektionsort nicht bekannt und nicht mehr nachverfolgbar. Die hohen bundesweiten Fallzahlen wurden durch zumeist diffuse Infektionsgeschehnisse mit Kontakten, insbesondere in Haushalten, im beruflichen Umfeld sowie in Kindertagesstätten und Horteinrichtungen verursacht.
\n179 Auch der Anteil der positiven Testungen nahm zu diesem Zeitpunkt wieder zu und lag bei über 12 %. Von den zum damaligen Zeitpunkt drei bekannten, von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) als besorgniserregend bewerteten Virusvarianten der Linie B.1.1.7 (Alpha-Variante), der Linie B.1.351 (Beta-Variante) und der Linie P.1 (Gamma-Variante) war die Alpha-Variante vorherrschend. Diese wurde auch vom Robert Koch-Institut als besorgniserregend bewertet, weil sie \"nach bisherigen Erkenntnissen deutlich ansteckender ist und vermutlich schwerere Krankheitsverläufe verursacht als andere Varianten.\" Zudem war davon auszugehen, dass die zunehmende Verbreitung und Dominanz dieser Variante die Wirksamkeit der bislang erprobten Infektionsschutzmaßnahmen erheblich verminderte.
\n180 Der Anstieg der Fallzahlen insgesamt und der Infektionen durch die besorgniserregende Alpha-Virusvariante (B.1.1.7) führte zu einer ansteigenden Anzahl von Hospitalisierungen und intensivpflichtigen Patientinnen und Patienten. So wies die Krankenhaus-Surveillance von schweren akuten respiratorischen Infektionen (SARI) einen Anstieg der SARI-Fälle auf, wobei der Anstieg in der Altersgruppe 35 bis 59 Jahre stark war und auf einem sehr hohen Niveau lag. Dabei war auch der Anteil an COVID-19-Erkrankungen bei SARI-Fällen weiter gestiegen. Es waren 66 % aller SARI-Fälle mit COVID-19 hospitalisiert. Zugleich sank das mediane Alter für COVID-SARI-Patienten. Der Rückgang des Altersmedians in den vergangenen Monaten ließ sich auf das kontinuierliche Absinken der Anzahl von COVID-SARI-Fällen aus der Altersgruppe 80 Jahre und älter zurückführen, was auf der Impfpriorisierung zugunsten alter Menschen bei einer ansonsten geringen Gesamtquote zweifach Geimpfter von damals 6,9 % beruht haben dürfte. Am 22. April 2021 befanden sich 5.049 an COVID-19 Erkrankte in intensivmedizinischer Behandlung. Seit dem Vortag waren 581 Neuaufnahmen von COVID-19-Patienten auf eine Intensivstation erfolgt und 111 an COVID-19 Erkrankte auf Intensivstationen verstorben. Wie sich aus dem Epidemiologischen Steckbrief des Robert Koch-Instituts vom 14. Juli 2021 ergibt, lag nach einer Studie zu den Todesraten bei intensivpflichtigen COVID-19-Patienten die Letalitätsrate bei 30 % und höher.
\n181 Zudem hat der Gesetzgeber sich in Sachverständigenanhörungen im zuständigen Ausschuss des Deutschen Bundestags mit den fachwissenschaftlichen Grundlagen seines Handelns befasst. Mehrere wissenschaftliche Fachgesellschaften schätzten die Situation im Zeitraum des Inkrafttretens der angegriffenen Vorschriften und davor ähnlich wie das Robert Koch-Institut ein. So wies ein Sachverständiger für die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI) im Rahmen der Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestags am 16. April 2021 darauf hin, dass das große Problem die immer geringer werdenden Intensivkapazitäten seien. Dies habe regional bereits zu Engpässen geführt.
\nZwar gebe es derzeit deutschlandweit noch knapp 2.000 freie Intensivbetten. Angesichts der Anzahl der Intensivstationen stünde damit allerdings pro Station durchschnittlich nur noch ein Intensivbett zur Verfügung. Dieses werde aber nicht lediglich für COVID-19-Patienten benötigt, sondern auch für andere Patientinnen und Patienten, die etwa aufgrund eines Herzinfarkts oder einer Notfalloperation intensivpflichtig seien (Wortprotokoll der 154. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, Protokoll-Nr. 19/154, S. 10 f.). Im Rahmen der genannten Anhörung hatte auch die Deutsche Krankenhausgesellschaft am 15. April 2021 schriftlich Stellung genommen und auf die wegen der Infektionslage hohe Belastung der Intensivstationen hingewiesen.
\nDiese führe zu deutlichen Einschränkungen der Regelversorgung. Die Krankenhäuser seien daher fast flächendeckend in den Notbetrieb übergegangen, so dass etwa planbare und medizinisch nicht sehr dringliche Operationen und Behandlungen verschoben würden (AusschussDrucks 19(14)323(5), S. 2). Die Ergebnisse modellgestützter Untersuchungen von Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie durch eine unter der Bezeichnung MODUS-COVID-Team arbeitende Forschergruppe bestätigten die Prognose einer weiter ansteigenden Auslastung der Intensivkapazitäten. Der dazu für die Forschergruppe in der genannten Anhörung geladene Sachverständige äußerte dort, dass vor dem Hintergrund der dynamischen Ausbreitung der Virusvariante B.1.1.7 (Alpha-Variante) nach dem Modell der Forscher eine noch höhere Belastung der Krankenhäuser zu erwarten sei als sie im Dezember 2020 bereits bestanden habe (Wortprotokoll der 154.
\nSitzung des Ausschusses für Gesundheit, Protokoll-Nr. 19/154, S. 12 f.).
\n182 Während des Gesetzgebungsverfahrens waren darüber hinaus fachliche Stellungnahmen zu allen relevanten Fragen öffentlich verfügbar und wurden breit diskutiert. Im Einzelnen unterschieden sich dabei die Einschätzungen zur Gefährdungslage, zur künftigen Entwicklung der Pandemie und zu den Maßnahmen, um diese einzudämmen. Belastbare Erkenntnisse, wonach nur geringe oder keine Gefahren für Leben und Gesundheit durch eine Infektion oder nur geringe oder keine Gefahren auch durch Überlastung des Gesundheitssystems vorlägen, waren jedoch nicht vorhanden.
\n183
\n184 Die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Beschränkungen von Kontakten im privaten und öffentlichen Raum waren geeignet, die Gesetzeszwecke zu erreichen.
\n185 (a) (aa) Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung bereits die Möglichkeit, durch die gesetzliche Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen (vgl. BVerfGE 152, 68 <130 f. Rn. 166>; 155, 238 <279 Rn. 102>; 156, 63 <116 Rn. 192>; stRspr). Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung steht dem Gesetzgeber ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die etwa erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel bezieht, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen (vgl. BVerfGE 109, 279 <336> m.w.N.; 152, 68 <131 Rn. 166>; siehe auch BVerfGE 156, 63 <116 Rn. 192>). Dieser Spielraum reicht nicht stets gleich weit. Insoweit hängt sein Umfang vielmehr einzelfallbezogen etwa von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter ab (vgl.
\nBVerfGE 109, 279 <336>). Für Letzteres können auch das vom Eingriff betroffene Recht (vgl. BVerfGE 152, 68 <131 Rn. 166>) und das Eingriffsgewicht eine Rolle spielen (vgl. BVerfGE 156, 63 <116 f. Rn. 192>). Auch hier gilt, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Erfolgt aber der Eingriff zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt (vgl.
\nBVerfGE 153, 182 <272 f. Rn. 238> m.w.N.; dazu auch oben Rn. 171).
\n186 Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kann die Eignung nicht nach der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern lediglich danach beurteilt werden, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zur Erreichung des gesetzten Ziels geeignet, ob seine Prognose also sachgerecht und vertretbar war. Erweist sich eine Prognose nachträglich als unrichtig, stellt dies jedenfalls die ursprüngliche Eignung des Gesetzes nicht in Frage (vgl. BVerfGE 113, 167 <234> m.w.N.). Die Eignung setzt also nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder Wirksamkeit der Maßnahmen gibt (vgl. BVerfGE 156, 63 <140 Rn. 264>). Allerdings kann eine zunächst verfassungskonforme Regelung später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen des Gesetzgebers nicht mehr tragen (vgl. BVerfGE 143, 216 <245 Rn. 71> m.w.N.; siehe auch Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 8. Juli 2021 - 2C_941/2020 - 3.2.6. f.).
\n187 (bb) Danach stand dem Gesetzgeber hier ein Spielraum für die Beurteilung der Eignung der Kontaktbeschränkungen und der sie sowohl absichernden als auch ergänzenden weiteren Beschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG zu. Die gesetzgeberische Prognose über deren Wirkungen unterliegt daher einer verfassungsgerichtlichen Vertretbarkeitskontrolle. Das schließt die Prüfung ein, ob die gesetzgeberische Prognose hinreichend verlässlich ist (vgl. BVerfGE 152, 68 <119 Rn. 134>). Für eine strengere darüberhinausgehende Prüfung der Eignung besteht kein Anlass.
\n188 Das Gewicht des Eingriffs der Kontaktbeschränkungen sowohl in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG als auch in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) in seinen unterschiedlichen Ausprägungen war zwar jeweils nicht unerheblich. Zudem ist zu berücksichtigen, dass hier flächendeckend für alle und aufgrund der weiteren gesetzlich angeordneten Maßnahmen auch in allen Lebensbereichen erhebliche Einschränkungen galten. Allerdings bezweckte der Gesetzgeber mit den Beschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG, insbesondere auch den Kontaktbeschränkungen, den Schutz von Leben und Gesundheit sowie die Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitswesens und damit den Schutz von überragend wichtigen Rechts- und Gemeinschaftsgütern.
\n189 Strengere Anforderungen an die Eignung ergeben sich auch nicht, weil im maßgeblichen Zeitraum vor Verabschiedung des Gesetzes keine in jeder Hinsicht gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und über die konkrete Wirksamkeit einzelner Maßnahmen vorlagen, mit denen die weitere Übertragung eingedämmt werden könnte. Unwägbarkeiten wissenschaftlicher Erkenntnisse führten auch hier nicht zu einer nachträglichen Beschränkung des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums. Verändern sich die für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit maßgeblichen Umstände nach Inkrafttreten des Gesetzes können Einschätzungsspielräume des Gesetzgebers die Regelung zwar möglicherweise irgendwann nicht mehr tragen (dazu auch BVerfGE 143, 216 <245 Rn. 71>; siehe auch Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 8. Juli 2021 - 2C_941/2020 - 3.2.4. ff.). Angesichts der kurzen Geltungsdauer der angegriffenen Regelungen kam dies jedoch nicht in Betracht.
\n190 Vorliegend wurde die Tragfähigkeit der ursprünglichen Einschätzung des Gesetzgebers auch nicht deshalb in Frage gestellt, weil er es versäumt hätte, für eine Verbesserung der Erkenntnislage zu sorgen. Fehlt ein gesicherter Erkenntnisstand über die Wirkungsweise und die Wirksamkeit gesetzlicher Maßnahmen kann sich zwar die auf die Eignung bezogene Einschätzungsprärogative mit der Zeit auch dadurch verengen, dass der Gesetzgeber nicht hinreichend für einen Erkenntnisfortschritt Sorge trägt. Je länger eine unter Nutzung von Prognosespielräumen geschaffene Regelung in Kraft ist und sofern der Gesetzgeber fundiertere Erkenntnisse hätte erlangen können, umso weniger kann er sich auf seine ursprünglichen, unsicheren Prognosen stützen (vgl. BVerfGE 152, 68 <119 Rn. 134>).
\n191 Auch so verhielt es sich zumindest während der Geltungsdauer der angegriffenen Beschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG jedoch nicht (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 -, Rn. 180 ff.). Mit der Aufgabenzuweisung an das Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG ist im Grundsatz institutionell dafür Sorge getragen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert werden. Anhaltspunkte für eine insoweit unzureichende Aufgabenerfüllung, die Anlass für eine Begrenzung des Beurteilungs- und Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers sein könnten, sind schon angesichts des dynamischen Pandemieverlaufs mit dem Auftreten mehrerer Virusvarianten nicht ersichtlich. Ob bei anhaltender Pandemielage bei der Beurteilung der Eignung strengere Maßstäbe an Art und Umfang der vom Gesetzgeber herangezogenen tatsächlichen Erkenntnisse über die Wirkungsweisen von Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie anzulegen sind, ist wegen des Auslaufens der hier angegriffenen Regelungen nicht zu entscheiden.
\n192 (b) Danach erweisen sich die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen als geeignetes Mittel, um sowohl unmittelbar Leben und Gesundheit von Menschen vor den Gefahren einer COVID-19-Erkrankung zu schützen als auch eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, die im Fall ihres Eintritts mit ihrerseits erheblichen Gefährdungen für das Leben und die Gesundheit an COVID-19 Erkrankter sowie aus anderen Gründen stationär oder gar intensivmedizinisch behandlungsbedürftiger Patienten einherginge. Die Annahmen des Gesetzgebers über die Eignung der in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen waren ohne Weiteres vertretbar und beruhten auf hinreichend tragfähigen Grundlagen. Das gilt auch für die Beurteilung der Eignung der Regelungstechnik, die Geltung der Kontaktbeschränkungen an das Überschreiten des Schwellenwerts einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 zu knüpfen.
\n193 (aa) Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, dass die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordnete Beschränkung des persönlichen Kontakts zwischen Menschen zum Lebens- und Gesundheitsschutz beitragen konnte. Nach den in diesen Verfahren eingeholten Stellungnahmen der sachkundigen Dritten war und ist insoweit gesicherte Erkenntnislage, dass SARS-CoV-2 über respiratorische Sekrete übertragen wird. Wie etwa das Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung, die Gesellschaft für Virologie und das Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation übereinstimmend darlegen, kann eine Transmission über direkten Kontakt mit einem infizierten Menschen durch infektiöse Partikel (sogenannte Tröpfcheninfektionen und Infektionen über Aerosole) oder indirekt, ohne dass ein direkter Kontakt mit einer infizierten Person besteht, durch in der Luft befindliche akkumulierte infektiöse Partikel (Infektionen über Aerosole) erfolgen.
\nNach Erkenntnissen unter anderem der Bundesärztekammer und des Bundesverbands der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes erfolgt die Übertragung vorwiegend über direkten Kontakt zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole. Das höchste Infektionsrisiko besteht hiernach bei direktem Kontakt ohne weiteren Schutz. Befindet sich eine Person ungeschützt in der Atemwolke einer infizierten Person in einem Abstand von 1,5 Metern, besteht bereits nach fünf Minuten eine Ansteckungswahrscheinlichkeit von 100 %. Es ist ausweislich der Stellungnahme des genannten Max-Planck-Instituts unerheblich, ob diese Situation in geschlossenen Räumen oder im Freien stattfindet. Luftbewegungen, die die Luft von der infizierten Person wegblasen, senken jedoch die Übertragungswahrscheinlichkeit.
\n194 Aus den Stellungnahmen der Bundesärztekammer und des Bundesverbands der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes ergibt sich, dass für eine indirekte Übertragung infektiöse Aerosole längere Zeit in der Luft schweben müssen. Wie lange diese in der Luft verbleiben, hängt von vielen Faktoren ab: von der Größe des Partikels, der Luftbewegung, der Temperatur, der Luftfeuchtigkeit und der Belüftung der Umgebung. Die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie weist aus, unter experimentellen Bedingungen bleibe das in Aerosolwolken befindliche Virus über eine Zeit von circa 60 Minuten infektiös, wobei die Stabilität von infektiösen Viren in Aerosolen am stärksten von Sonnenlicht und Temperatur bestimmt werde.
\nAuch wenn eine detaillierte wissenschaftliche Beschreibung der Übertragungswege noch ausstehe, ist nach der Einschätzung des Max-Planck-Instituts für Dynamik und Selbstorganisation eine indirekte Übertragung durch Anreicherung infektiöser Aerosole in der Luft insgesamt unwahrscheinlicher als eine Übertragung über direkten Kontakt. Allerdings zeigen das Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung und die Gesellschaft für Virologie auf, dass sich Aerosole vor allem in Innenräumen über die Zeit akkumulieren können. Enthielten diese Aerosole virale Partikel, bestehe die Gefahr einer Infektion für sich in dem Raum aufhaltende Menschen. Die Gefahr sei größer, wenn sich viele Menschen auf engem Raum befänden.
\nDa sich die Aerosole im Raum verteilen könnten, sei auch eine Ansteckung über größere Distanzen möglich. In Außenräumen finde eine solche Akkumulation von Aerosolen nicht oder nur schwach statt, weshalb eine indirekte Übertragung in Außenräumen eher unwahrscheinlich, eine direkte Infektion aber möglich sei.
\n195 Auf dieser Erkenntnislage führen die sachkundigen Dritten weitgehend übereinstimmend aus, dass jede Einschränkung von Kontakten zwischen Menschen einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen leistet. Für eine Ansteckung benötigt das Virus einen neuen Wirt, den es durch den direkten und indirekten Kontakt zwischen Menschen findet. Zwar betonen die Bundesärztekammer sowie der Bundesverband der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes und das Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung, dass das Wissen über die Übertragungsorte, -wege und -zeiten noch immer begrenzt sei. Dennoch bestehe zumindest in Bezug auf einige Infektionsmodalitäten und die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen weitgehender wissenschaftlicher Konsens. So scheint etwa nicht ernsthaft umstritten, dass Infektionen mit dem SARS-CoV-2-Virus auf direktem Wege zwischen Menschen durch Tröpfchen und Aerosole sowie indirekt durch Aerosole erfolgen und dass die mit § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen Infektionen auf beiden Übertragungswegen entgegenwirkten. Bei allen Unklarheiten im Weiteren gehen die sachkundigen Dritten insoweit einhellig davon aus, dass jedenfalls die Beschränkung zwischenmenschlicher Kontakte ein wirkungsvolles Mittel zur Reduzierung des Infektionsgeschehens darstellt, weil das Virus zur Verbreitung neue Wirte benötigt und diese nur bei direktem oder indirektem Kontakt zwischen Menschen findet.
\n196 Da nach den auch bei Verabschiedung des Gesetzes bereits vorliegenden Erkenntnissen direkte Übertragungen des Virus sowohl in Innenräumen als auch im Freien stattfinden und für die Transmission unerheblich ist, ob der Kontakt mit infektiösen Partikeln im öffentlichen oder privaten Raum stattfindet, durfte der Gesetzgeber vertretbar annehmen, dass jede Einschränkung von Zusammenkünften von Menschen im öffentlichen oder privaten Raum einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung von Virusübertragungen leisten würde und demnach zum Lebens- und Gesundheitsschutz geeignet sei.
\n197 (bb) Auch an der Eignung der Kontaktbeschränkungen, eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, bestehen danach keine Zweifel. Die Reduktion der Anzahl von Infektionen geht mit einem Absinken der Zahl an COVID-19 Erkrankten insgesamt und damit auch den intensivpflichtig zu behandelnden Patientinnen und Patienten einher.
\n198 (cc) Die automatische Anknüpfung der Geltung der in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG enthaltenen Kontaktbeschränkungen an den auf das Gebiet eines Kreises oder einer kreisfreien Stadt bezogenen Schwellenwert einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 stellt die Eignung der Regelung nicht in Frage. Der Gesetzgeber hielt sich damit sowohl für die Anknüpfung an die Inzidenz an sich als auch für den Schwellenwert innerhalb seines Einschätzungsspielraums. Seine Einschätzung der Eignung beruhte zur maßgeblichen Zeit der Verabschiedung des Gesetzes auf tragfähigen Erkenntnissen.
\n199 Der Gesetzgeber erachtete die regional bezogene Sieben-Tage-Inzidenz als geeigneten Auslöser für bundesweit geltende Maßnahmen zur Pandemieeindämmung, weil es sich um den frühesten Indikator für ein zunehmendes Infektionsgeschehen handele. Zudem gestatte die Inzidenz, die mit einem gewissen Zeitversatz eintretende Belastung des Gesundheitssystems und die Anzahl der zu erwartenden Todesfälle unter Berücksichtigung der Eigenschaften der jeweils vorherrschenden Virusvariante frühzeitig abzuschätzen. Die Sieben-Tage-Inzidenz sei zudem ein Indikator, der für jeden einfach und nachvollziehbar zur Verfügung stehe, weil er durch das Robert Koch-Institut tagesaktuell erhoben und veröffentlicht werde (vgl.
\nBTDrucks 19/28444, S. 9). Dafür boten die wissenschaftlichen Erkenntnisse im maßgeblichen Zeitraum eine hinreichende Grundlage. Nahezu sämtliche sachkundige Dritte bewerten die Sieben-Tage-Inzidenz als sensibles Frühwarnzeichen, das zu einem frühen Zeitpunkt Reaktionen ermöglicht. Dabei gestatten nach Einschätzung der sachkundigen Dritten sowohl der Wert an sich als auch seine Steigerungsrate wertvolle Schlüsse über das zu erwartende Infektionsgeschehen. Das Robert Koch-Institut hob in seiner Stellungnahme hervor, dass bei einem ansteigenden Infektionsgeschehen ein Indikator benötigt werde, der nicht lediglich eine schon eingetretene Überlastung medizinischer Ressourcen anzeigt, sondern frühzeitig auf eine kommende Belastung des Gesundheitsversorgungssystems hinweist, um rechtzeitig entsprechende Maßnahmen ergreifen zu können.
\nInzidenzwerte können als früher Indikator genutzt werden, weil sie den anderen Indikatoren wie der Zahl der Hospitalisierungen, einschließlich intensivmedizinisch behandelter Fälle, oder einer steigenden Zahl von Todesfällen zeitlich - circa sieben bis zehn Tage - vorausgingen.
\n200 Die Festsetzung der Höhe des Schwellenwerts von 100 als das die Geltung der Beschränkungen auslösende Merkmal liegt ebenfalls innerhalb des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers. Insbesondere seine Erwägungen zu den Auswirkungen der in der maßgeblichen Zeit dominierenden Alpha-Variante mit mehr betroffenen jüngeren Patientinnen und Patienten ohne Impfschutz und einer längeren Verweildauer der mit dieser Virusvariante infizierten Patientinnen und Patienten in den Krankenhäusern und den daraus resultierenden Kapazitätsbegrenzungen sind vor dem Hintergrund der im Frühjahr 2021 noch geringen Impfquote vertretbar. Dazu lagen tragfähige Erkenntnisse vor (Rn. 178 ff.). Auch die Einschätzung des Gesetzgebers, dass die für die Eindämmung des Infektionsgeschehens bedeutsame Nachverfolgung von Kontaktpersonen bei einem Schwellenwert von 100 nicht mehr möglich sei (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 9 f.), entsprach den während der in den vorausgegangenen Phasen der Pandemie im öffentlichen Gesundheitsdienst gemachten Erfahrungen.
\n201 (dd) Der Gesetzgeber durfte auch davon ausgehen, dass die angegriffenen Kontaktbeschränkungen bei ihrem Inkrafttreten zum Erreichen seiner Ziele beitragen konnten, soweit sie noch auf Personen anwendbar waren, bei denen im Sinne der Verordnungsermächtigung in § 28c Satz 1 IfSG von einer Immunisierung auszugehen war. Zum genannten Zeitpunkt lagen keine hinreichend tragfähigen Erkenntnisse über Art und Ausmaß des eventuell auch von vollständig Geimpften oder Genesenen noch ausgehenden Infektionsrisikos vor. Mit § 28c IfSG hatte er jedoch dafür Sorge getragen, dass die Bundesregierung als Verordnungsgeber zeitnah auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse zu von Geimpften oder Genesenen ausgehenden Infektionsgefahren reagieren konnte. Das hat die Bundesregierung mit der am 8. Mai 2021 erlassenen Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (BAnZ AT 08.05.2021 V1), insbesondere deren §§ 3 bis 6, getan.
\n202
\n203 (a) Grundrechtseingriffe dürfen nicht weitergehen, als es der Schutz des Gemeinwohls erfordert (vgl. BVerfGE 100, 226 <241>; 110, 1 <28>). Daran fehlt es, wenn ein gleich wirksames Mittel zur Erreichung des Gemeinwohlziels zur Verfügung steht, das den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet (vgl. BVerfGE 148, 40 <57 Rn. 47> m.w.N.; stRspr). Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfGE 81, 70 <91> m.w.N.).
\n204 Dem Gesetzgeber steht grundsätzlich auch für die Beurteilung der Erforderlichkeit ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 152, 68 <136 Rn. 179>; 155, 238 <280 Rn. 105>; stRspr; hierzu auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. -, Rn. 123; zu entsprechenden Spielräumen Conseil Constitutionnel, Entscheidung Nr. 2020-808 DC vom 13. November 2020, Rn. 28 f.; Österreichischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 10. März 2021 - V 583/2020 u.a. -, Rn. 28 f. m.w.N.; Verfassungsgericht der Tschechischen Republik, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - PI. ÚS 106/20 -, Rn. 76). Der Spielraum bezieht sich unter anderem darauf, die Wirkung der von ihm gewählten Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen, weniger belastenden Maßnahmen zu prognostizieren.
\nDer Spielraum kann sich wegen des betroffenen Grundrechts und der Intensität des Eingriffs verengen (vgl. BVerfGE 152, 68 <119 Rn. 134>). Umgekehrt reicht er umso weiter, je höher die Komplexität der zu regelnden Materie ist (vgl. BVerfGE 122, 1 <34>; 150, 1 <89 Rn. 173> m.w.N.). Auch hier gilt, dass bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen dürfen. Dient der Eingriff dem Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt (vgl.
\nBVerfGE 153, 182 <272 f. Rn. 238>).
\n205 (b) Danach war hier ein weiter Beurteilungsspielraum vorhanden, denn die Situation der Pandemie ist durch eine gefährliche, aber schwer vorhersehbare Dynamik geprägt, die Sachlage also komplex. Zudem wiegen die flächendeckenden und alle Lebensbereiche betreffenden Einschränkungen zwar schwer. Dem stand aber der Schutz von Leben und von sehr schweren körperlichen Beeinträchtigungen gegenüber. Ausgehend von den bei Verabschiedung des Gesetzes vorhandenen Erkenntnissen zur Übertragbarkeit des Virus und zu den Möglichkeiten, seiner Verbreitung zu begegnen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass keine den angeordneten Kontaktbeschränkungen zur Zweckerreichung sicher gleich wirksamen Mittel zur Verfügung standen. Das gilt sowohl für den Schutz durch Impfungen (aa), als auch für durch andere Maßnahmen zur Ausgestaltung von persönlichen Kontakten als Kontaktbeschränkungen (bb). Zwar hätte es zu einer geringeren Zahl von Grundrechtseingriffen geführt, wenn die Geltung der Beschränkungen an die Inzidenz in kleineren räumlichen Einheiten als dem Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt geknüpft worden wäre. Dies wäre aber nicht gleich wirksam gewesen (cc).
\n206 (aa) Durch Impfung war im maßgeblichen Zeitraum kein gleich wirksamer Schutz vor der Ausbreitung des Virus zu erwarten. Der Anteil zweifach geimpfter Personen betrug bei Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen erst 6,9 % (Rn. 180). Aufgrund der Herstellungsdauer und der Lieferengpässe von Impfstoffen sowie der notwendig einzuhaltenden Interimszeit zwischen zwei Schutzimpfungen war jedenfalls im Geltungszeitraum der angegriffenen Regelung keine Impfquote zu erreichen, die einen Großteil der Bevölkerung oder auch nur alle besonders vulnerablen Personen vor schweren Krankheitsverläufen geschützt hätte. Nach insoweit übereinstimmender Einschätzung der sachkundigen Dritten, unter anderem der Bundesärztekammer, dem Bundesverband der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes, des Robert Koch-Instituts sowie des MODUS-COVID-Teams, konnte bei dem vorhandenen exponentiellen Anstieg der Infektionen eine ausreichend rasche Erhöhung der Impfquote nicht erwartet werden. Allein Kontaktbeschränkungen waren sicher wirksam, um die Übertragung des Virus zu verhindern beziehungsweise die Anzahl der Infektionen zu verringern.
\n207 (bb) Auf der Grundlage der Erkenntnislage zur maßgeblichen Zeit ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber sein Ziel einer effektiven Kontaktbeschränkung durch ein anderes Regelungssystem oder eine andere Ausgestaltung der angegriffenen Kontaktbeschränkungen gleich wirksam, aber mit geringeren Grundrechtseinschränkungen hätte erreichen können.
\n208 Lediglich Zusammenkünfte im öffentlichen Raum regelnde Beschränkungen wären nicht gleich wirksam gewesen. Nach den Erkenntnissen unter anderem des Helmholtz-Instituts für Infektionsforschung finden Übertragungen des Virus sowohl bei Zusammenkünften im öffentlichen als auch im privaten Raum und sowohl in Innenräumen als auch im Freien statt. Es müssten daher an all diesen Orten wirksam Kontakte reduziert werden, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen. Auch wenn die Übertragungsorte und -wege nicht in allen Einzelheiten bekannt waren, nehmen die sachkundigen Dritten zwar im Kern übereinstimmend einen signifikanten Anteil von privaten Zusammenkünften, damit auch von solchen im privaten Raum, am Anstieg der Infektionsraten an.
\n209 Es lag aber im Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers, die allgemeinen Kontaktbeschränkungen auch auf den öffentlichen Raum und auf Begegnungen im Freien zu erstrecken, um so dem Infektionsgeschehen wirksamer entgegenzuwirken als durch eine allein auf Zusammenkünfte im privaten Raum beschränkte Vorgabe. Auch insoweit kann er sich auf tragfähige Grundlagen stützen. Zwar ist die Wahrscheinlichkeit einer indirekten Infektion über Aerosole im Freien erheblich reduziert. Ein Risiko einer direkten Infektion besteht aber nach in den Fachwissenschaften verbreiteter Auffassung auch dort (Rn. 193).
\n210 Verhaltensregeln für ansonsten personell unbeschränkte Kontakte stellten ebenfalls kein gleich wirksames Mittel dar. Zwar können nach gesicherter Erkenntnis Vorkehrungen getroffen werden, um zwischenmenschliche Kontakte möglichst infektionsarm verlaufen zu lassen. Das ordnungsgemäße Tragen von Mund und Nase bedeckenden Masken kann das Infektionsrisiko - nach Darlegung des MODUS-COVID-Teams filtern alle Maskentypen bei ansteckenden Personen knapp 50 Prozent der Viren - ebenso reduzieren wie das Abstandhalten, Hygienemaßnahmen und das Lüften von Räumen. Gesicherte Erkenntnisse darüber, dass das Infektionsrisiko bei der Einhaltung solcher Regeln gleichermaßen ausgeschlossen wäre, wie bei dem gänzlichen Verbot menschlicher Ansammlungen, existieren dagegen nicht. Selbst bei vollumfänglicher Einhaltung dieser Verhaltensregeln neutralisieren sie die Ansteckungsgefahren nicht in gleicher Weise wie der Verzicht auf den Kontakt. Hinzu tritt das Risiko bewusst oder unbewusst fehlerhafter Anwendung der Regeln. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass bei privaten Zusammenkünften Maßnahmen zur Reduzierung des Übertragungsrisikos wie etwa Abstands- oder Lüftungsregelungen sowie das Tragen von Masken weniger zuverlässig erfolgen als etwa bei beruflichen oder geschäftlichen Kontakten (vgl. BTDrucks 19/28444, S. 12), hatte in der gesicherten Erkenntnis über den signifikanten Anteil privater Zusammenkünfte am Anstieg der Infektionsraten eine ausreichend tragfähige Grundlage.
\n211 Es hielt sich ferner im gesetzgeberischen Einschätzungsspielraum, einen von vornherein in § 28b IfSG vorgesehenen Ausschluss geimpfter und genesener Personen von den Kontaktbeschränkungen nicht als milderes aber gleich effektives Mittel zu betrachten. Bei Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften bestand noch Unklarheit zur Immunitätsdauer und der Wahrscheinlichkeit einer erneuten Infektion auch geimpfter oder genesener Personen. Zudem hatte der Gesetzgeber mit § 28c IfSG dafür Sorge getragen, dass insoweit auf neue Erkenntnisse reagiert werden konnte.
\n212 Entgegen der Einschätzung eines Teils der Beschwerdeführenden verlangte die Erforderlichkeit nicht, bestimmte Lebensbereiche, wie etwa die Arbeitswelt, stärker als geschehen zu regulieren. Denn dadurch wären Belastungen auf Dritte verschoben worden, so dass es sich nicht um ein milderes Mittel im verfassungsrechtlichen Sinne handelte (vgl. BVerfGE 123, 186 <243>; 148, 40 <57 Rn. 47>). Zudem gestatteten die vorhandenen Erkenntnisse nach insoweit einhelliger Auffassung der sachkundigen Dritten keine eindeutigen Aussagen zur Wirksamkeit verschiedener Schutzmaßnahmen.
\n213 (cc) Da keine hinreichend gesicherten Erkenntnisse über die genauen Umstände, die Orte und die Gelegenheiten von Übertragungen des Virus vorlagen, ist nicht sicher feststellbar, dass die Ziele des Gesetzes in gleich geeigneter Weise hätten erreicht werden können, wenn die Sieben-Tage-Inzidenz auf kleinere räumliche Gebiete als die von Landkreisen oder kreisfreien Städten bezogen gewesen wäre, um die Anzahl der von den Kontaktbeschränkungen betroffenen Grundrechtsträger zu reduzieren. Es lagen keine belastbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass einer globalen Pandemie mit sehr dynamischer, örtlich wechselnder Ausbreitung im gesamten Bundesgebiet überhaupt kleinräumiger hätte begegnet werden können.
\n214 Daher hat der Gesetzgeber auch insoweit den ihm zustehenden Entscheidungsspielraum über die Erforderlichkeit der Kontaktbeschränkungen nicht überschritten.
\n215
\n216 (a) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (vgl. BVerfGE 155, 119 <178 Rn. 128>; stRspr). Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen (vgl. BVerfGE 156, 11 <48 Rn. 95>). Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden (vgl. BVerfGE 36, 47 <59>; 40, 196 <227>; stRspr). Umgekehrt wird gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können (vgl. BVerfGE 7, 377 <404 f.>).
\n217 Auch bei der Prüfung der Angemessenheit besteht grundsätzlich ein Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 68, 193 <219 f.>; 121, 317 <356 f.>; 152, 68 <137 Rn. 183>; strenger etwa BVerfGE 153, 182 <283 f. Rn. 266>; hierzu auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. - Rn. 135>). Die verfassungsrechtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat (zu entsprechenden Spielräumen Conseil Constitutionnel, Entscheidung Nr. 2020-808 DC vom 13. November 2020, Rn. 28 f.; Österreichischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 10. März 2021 - V 583/2020 u.a. -, Rn. 28 f. m.w.N.; Verfassungsgericht der Tschechischen Republik, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - PI. ÚS 106/20 -, Rn. 76). Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose des Gesetzgebers auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht (vgl. BVerfGE 68, 193 <220>; siehe auch BVerfGE 153, 182 <272 Rn. 237>).
\n218 (b) Danach musste der Gesetzeber bei Verabschiedung des Gesetzes berücksichtigen, dass die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen unter Berücksichtigung teilweise bereits vorher geltender landesrechtlicher Verbote und der weiteren Einschränkungen zur Pandemiebekämpfung erheblich in die betroffenen Grundrechte eingriffen (aa). Er durfte aber verfassungsrechtlich beanstandungsfrei annehmen, dass die Beschränkungen Gemeinwohlbelangen von überragender Bedeutung dienten (bb). In der Abwägung hat der Gesetzgeber für den zu beurteilenden Zeitraum einen angemessenen Ausgleich zwischen den mit den Kontaktbeschränkungen verfolgten Gemeinwohlbelangen und den Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden (cc). Während der Geltungsdauer der Kontaktbeschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG war er zur Wahrung des Übermaßverbots nicht gehalten, diese Maßnahme erneut auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen (dd).
\n219 (aa) Die durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen griffen mit durchaus erheblichem Gewicht sowohl in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG als auch in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein.
\n220 (α) Indem § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG persönliche Kontakte im Wesentlichen auf Angehörige eines Haushalts sowie eine weitere nicht haushaltsangehörige Person beschränkte, griff er empfindlich in das Ehe- und Familienleben ein. Während der Dauer der Kontaktbeschränkungen war den Betroffenen verwehrt, sich in frei gewählter Weise zusammenzufinden. Durch die Anknüpfung an einen Haushalt schlossen die Kontaktbeschränkungen auch persönliche Begegnungen zwischen Personen mit besonders nahen familiären, durch Art. 6 Abs. 1 GG geschützten Bindungen aus, wie typischerweise im Eltern-Kind-Verhältnis, wenn es sich um Kinder in einem Alter über 14 Jahren handelte. Das Verbot privater Zusammenkünfte galt zudem auch in Konstellationen, in denen regelmäßig die persönliche Begegnung zwischen in verschiedenen Haushalten lebenden nahen Familienangehörigen besondere Bedeutung hat, wie dies etwa bei dem persönlichen Kontakt zwischen erwachsenen Kindern und ihren Eltern beziehungsweise einem Elternteil der Fall sein kann. So ließ § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG etwa den zeitgleichen Besuch von erwachsenen, in verschiedenen Haushalten lebenden Geschwistern bei einem in einem eigenen Haushalt lebenden Elternteil nicht zu.
\n221 Mit vergleichbarer Intensität griffen die Kontaktbeschränkungen auch in nicht von Art. 6 Abs. 1 GG, aber vom Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit erfasste persönliche Kontaktmöglichkeiten ein, denen konstituierende Bedeutung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt. Diese Bedeutung kann auf der spezifischen Persönlichkeitsrelevanz einzelner Beziehungen oder darauf beruhen, dass den Betroffenen ohne die Kontaktmöglichkeit physische Vereinzelung droht. Für allein in einem Haushalt lebende Personen waren private Zusammenkünfte auf solche mit Angehörigen eines weiteren Haushalts beschränkt. Gerade bei Ein-Personen-Haushalten wird der Pflege von zwischenmenschlichen Kontakten aber erhebliche Bedeutung zukommen, weil solche innerhalb des Haushaltes selbst fehlen (oben Rn. 114). Wegen der sonstigen Beschränkungen des öffentlichen Lebens einschließlich solcher am Arbeitsplatz waren soziale Kontakte für den betroffenen Personenkreis lediglich noch in geringem Umfang möglich, was insgesamt das Risiko der Vereinsamung mit sich brachte. Das gab den Eingriffen besonderes Gewicht.
\n222 Zudem verliehen die vom Gesetzgeber gewählte Regelungstechnik des selbstvollziehenden Gesetzes und seine bundesweit einheitliche Geltung den Eingriffen Gewicht. Wer sich während der Geltungsdauer in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt (vgl. auch § 28b Abs. 8 IfSG) aufhielt, in der die Sieben-Tage-Inzidenz den gesetzlichen Schwellenwert überstieg, war von dem Eingriff betroffen und hatte kaum eine Möglichkeit, etwa durch persönliche Vorkehrungen, Veränderungen des bisherigen Lebenszuschnitts oder Schutzmaßnahmen von der Beschränkung ausgenommen zu bleiben. Die mit den Kontaktbeschränkungen verbundenen Freiheitseinbußen konnten und können von den Betroffenen auch nicht außerhalb des von der Beschränkung erfassten Zeitraums oder nach dem Ende der Geltungsdauer der angegriffenen Regelung kompensiert werden. Die unterbundenen Kontakte während der Geltung der Maßnahme sind unwiederbringlich verloren (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 5. Mai 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, Rn. 47). Die Intensität der mit den allgemeinen Kontaktbeschränkungen verbundenen Freiheitsbeeinträchtigungen steigerte sich zudem durch ihre Sanktionsbewehrung in § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG.
\n223 Der Gesetzgeber durfte das Gewicht der Eingriffe in die betroffenen Grundrechte auch nicht lediglich isoliert betrachten. Vielmehr wurde dieses im maßgeblichen Zeitraum durch zeitlich vorausgehende vergleichbare Maßnahmen auf der Grundlage von Landesrecht sowie durch die zeitgleichen Eingriffe in weitere Grundrechte aufgrund weiterer Einschränkungen zum Zweck der Pandemiebekämpfung mit bestimmt. So hatten nahezu sämtliche Länder von der durch § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 28a Abs. 1 Nr. 3 IfSG während des Bestehens einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (§ 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG) eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, landesrechtlich Kontaktbeschränkungen zu erlassen. Dementsprechend wirkten für zahlreiche Betroffene die Einschnitte in die Gestaltung enger und weiterer persönlicher Kontakte für einen längeren Zeitraum als den durch die Geltung der angegriffenen Regelung bedingten.
\n224 Daneben wurden die Auswirkungen der durch die Kontaktbeschränkungen hervorgerufenen Beeinträchtigungen der Lebensgestaltung durch die zeitgleiche Geltung der sonstigen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie verstärkt. In wertender Betrachtung wurde diese verstärkende Wirkung aber ihrerseits dadurch begrenzt, dass sie Konsequenz des gesetzgeberischen Gesamtkonzepts war, Maßnahmen der Pandemiebekämpfung in zahlreichen Lebensbereichen zu ergreifen, um Belastungen breit zu streuen und so Überforderungen einzelner Gruppen in ausgewählten Lebensbereichen zu vermeiden.
\n225 (β) Der Gesetzgeber hat aber selbst für Milderungen der Eingriffe gesorgt.
\n226 Die Intensität des Eingriffs in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit wurde durch im Normenprogramm des Gesetzgebers enthaltene Umstände gemindert (vgl. § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG). So durften die Angehörigen eines Haushalts weiter gemeinsam im öffentlichen und privaten Raum agieren. Eine zusätzliche Person war berechtigt, mit unbegrenzt vielen zu ihrem Haushalt gehörenden Kindern an diesen Zusammenkünften teilzunehmen. Das konnte die Situation Alleinerziehender etwas erleichtern. Kontakte zur Ausübung des Sorge- oder Umgangsrechts blieben ohnehin vollumfänglich gestattet (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG). Das trägt dem besonderen Gewicht des Familiengrundrechts im Eltern-Kind-Verhältnis nach Art. 6 Abs. 2 GG Rechnung.
\nDamit blieben zahlreiche Konstellationen des Zusammenkommens von Angehörigen möglich. Bei Berücksichtigung der Ehegestaltungsfreiheit lag nahe, die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG enthaltene Klausel \"Zusammenkünfte, die ausschließlich […] zwischen Ehe- oder Lebenspartnerinnen und -partnern […] stattfinden, bleiben unberührt\", dahingehend auszulegen, dass sich Ehepartner auch, wenn sie nicht in einem Haushalt leben, mit einer weiteren je haushaltsfremden Person sowie jeweils den Angehörigen des Haushalts des anderen Partners (etwa dessen dort lebenden Kindern) treffen durften. Allgemein wurde die Eingriffsintensität sowohl durch die zeitliche Befristung des Gesetzes als auch durch den dynamisch am Pandemiegeschehen ausgerichteten und regional differenzierenden Regelungsansatz in § 28b IfSG erheblich begrenzt (unten Rn. 233).
\nTatsächlich kamen die Beschränkungen so schon ab dem 11. Juni 2021 nirgendwo mehr zur Anwendung.
\n227 (bb) Auf der anderen Seite durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass den durch die Kontaktbeschränkungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG bewirkten, erheblichen Eingriffen in die genannten Grundrechte mit dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüberstanden, zu deren Wahrung zum maßgeblichen Zeitpunkt bei Verabschiedung des angegriffenen Gesetzes dringlicher Handlungsbedarf bestand.
\n228 Sämtliche in § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG angeordneten Maßnahmen waren darauf ausgerichtet, die Bevölkerung vor Lebens- und Gesundheitsgefahren im Zusammenhang mit dem SARS-CoV-2-Virus und der dadurch verursachten COVID-19-Erkrankung zu schützen. Nach dem vertretbaren Schutzkonzept des Gesetzgebers kam den angeordneten Kontaktbeschränkungen eine zentrale Bedeutung als Mittel zur Zielerreichung zu. Mangels ausreichenden Schutzes durch Impfung und weil Möglichkeiten medikamentöser Behandlung an COVID-19 Erkrankter weitgehend fehlten, konnte sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch das Aufrechterhalten eines funktionsfähigen Gesundheitssystems erfolgversprechend lediglich durch eine Begrenzung der Infektionszahlen erreicht werden. Kontaktbeschränkungen waren und sind nach insoweit gesicherten fachwissenschaftlichen Erkenntnissen dazu ein hochwirksames Mittel. Die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherzustellen, war ein zu erreichendes Zwischenziel, um allen infizierten Personen, insbesondere bei schweren Krankheitsverläufen eine funktionierende medizinische Versorgung gewährleisten zu können (dazu oben Rn. 175). Durch die Eindämmung der Infektionen sollten die Krankenhauskapazitäten hierfür, aber auch für aus anderen Gründen als einer COVID-19-Erkrankung hospitalisierungsbedürftige Patientinnen und Patienten bereitgehalten werden. Die Beschränkung von Kontakten war dabei Ausgangspunkt und übergeordneter Modus der Maßnahmen des § 28b Abs. 1 IfSG.
\n229 Bei Verabschiedung des Gesetzes im April 2021 lag ein von hoher Dynamik geprägtes Infektionsgeschehen vor (oben Rn. 178 ff.). Aufgrund seiner tragfähigen Erkenntnisse konnte der Gesetzgeber bundesweit von erheblichen Gefahren sowohl für Leben und Gesundheit zahlreicher Erkrankter unmittelbar sowie für die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems ausgehen. Der Gesetzgebungsprozess fiel in eine Phase flächendeckend exponentiell steigender Infektionsdynamik. Der Anteil der besorgniserregenden Alpha-Variante stieg drastisch an. Krankenhäuser und Ärzteschaft machten ebenso wie mit der Intensivmedizin befasste Fachgesellschaften auf die hohe Belastung der Intensivstationen und deren bei ungebremstem Pandemiegeschehen drohende Überlastung aufmerksam (oben Rn. 180 f.). Der Blick in teilweise noch stärker vom Pandemiegeschehen betroffene Nachbarstaaten ließ eine weitergehende Eskalation befürchten. Es lag deswegen nicht fern, dass die Zahl intensivbehandlungsbedürftiger Personen alsbald die klinischen Kapazitäten deutlich übersteigen würde und Patientinnen und Patienten in diesem Maße keine optimale Behandlung mehr erfahren würden. Gleichzeitig wurde die Auslegung und Umsetzung der auf den regelmäßig stattfindenden Konferenzen der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin gemeinsam mit den Ländern beschlossenen Maßnahmen als uneinheitlich und nicht effektiv genug wahrgenommen.
\n230 Angesichts dessen durfte der Gesetzgeber annehmen, dass es darauf ankam, die Dynamik des Infektionsgeschehens möglichst umfassend und rasch zu durchbrechen, um die Bevölkerung vor Gefahren für Leib und Leben durch ein außer Kontrolle geratenes Infektionsgeschehen und eine dadurch bewirkte Funktionsunfähigkeit des Gesundheitssystems zu bewahren. Da Schutzmöglichkeiten über Impfungen oder erfolgversprechende medikamentöse Behandlung an COVID-19 Erkrankter fehlten, ist seine Einschätzung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die erstrebten Gemeinwohlbelange primär durch umfassende und effektiv an allen maßgeblichen Kontaktorten geltende Kontaktbeschränkungen erreichen zu können.
\n231 Mit den Kontaktbeschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG verfolgte der Gesetzgeber daher Gemeinwohlziele von überragender Bedeutung. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit sind als solche bereits Rechtsgüter von überragender Bedeutung (vgl. BVerfGE 126, 112 <140>; stRspr), zu deren Schutz der Gesetzgeber nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist. Er konnte ohne Überschreitung seines Einschätzungsspielraums wegen der tatsächlichen Lage bei Verabschiedung des Gesetzes annehmen, dass zu deren Schutz mit besonderer Dringlichkeit gehandelt werden musste.
\n232 (cc) In der Abwägung hat der Gesetzgeber für den zu beurteilenden Zeitraum einen verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Kontaktbeschränkungen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden. Bei der Herstellung des ihm obliegenden Ausgleichs der gegenläufigen Interessen ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber einseitig den genannten Gemeinwohlbelangen Vorrang eingeräumt oder Grundrechte außer Acht gelassen hätte. Vielmehr sah er bei der Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen Sicherungen vor, um das Ausmaß der Eingriffe in die betroffenen Grundrechte, insbesondere in Art. 6 Abs. 1 und 2 GG und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, zu begrenzen, ohne den Lebens- und Gesundheitsschutz zu gefährden. Seine prognostischen Annahmen über die weitere Ausbreitung des Virus in seinen besorgniserregenden Varianten und die daraus resultierenden Gefahren für die verfolgten Gemeinwohlbelange beruhten aus den dargelegten Gründen auf tragfähigen Erkenntnissen (Rn. 178 ff.) und hielten sich innerhalb seines Einschätzungsspielraums.
\n233 Dabei sind insbesondere die im Gesetz selbst angelegten Vorkehrungen zur Begrenzung grundrechtlich bedeutsamer Belastungen zu berücksichtigen. In diesem Sinne begrenzend wirkten sowohl die zeitliche Befristung des Gesetzes als auch der dynamisch am Pandemiegeschehen ausgerichtete und regional differenzierende Regelungsansatz in § 28b IfSG. Die mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite angeordneten Maßnahmen traten am 23. April 2021 in Kraft und liefen nach § 28b Abs. 10 Satz 1 IfSG mit Ablauf des 30. Juni 2021 aus. Die danach denkbare Höchstdauer der Maßnahmen - die in keinem Gebiet der Bundesrepublik erreicht wurde - betrug circa zwei Monate. Ihre Wirkung entfaltete sich lediglich in Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen an drei aufeinander folgenden Tagen die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100 überstieg und nur bis der dortige Schwellenwert wieder für eine gewisse Zeit unterschritten wurde (§ 28b Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 IfSG). Freiheitsbeeinträchtigungen wiegen aber grundsätzlich umso weniger schwer, je kürzer sie gelten. Wäre bereits vor dem gesetzlichen Fristende festgestellt worden, dass keine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik mehr besteht, hätten die Maßnahmen nach § 28b Abs. 10 Satz 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Satz 1 und 6 IfSG trotz etwaig lokal noch den Schwellenwert übersteigender Inzidenzzahlen umfassend nicht mehr gegolten.
\n234 Zu den auf Ausgleich der kollidierenden Individual- und Gemeinwohlbelange gerichteten Vorkehrungen zählt auch die konkrete Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen selbst. An den weiterhin gestatteten Zusammenkünften konnte zusätzlich zu den Angehörigen eines Haushalts stets zumindest noch eine weitere Person teilnehmen. Damit waren im Grundsatz zwar größere Treffen, aber nicht sämtliche persönlichen Kontakte ausgeschlossen. In der Anzahl beteiligter Personen darüber hinausgehende unmittelbare Kontakte waren zudem durch die unterbleibende Berücksichtigung von Kindern unter 14 Jahren sowie die Regelungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG möglich. Im Vergleich zu Absonderungs- beziehungsweise Quarantänemaßnahmen, die herkömmlicherweise zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingesetzt werden (vgl. Johann/Gabriel, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK Infektionsschutzrecht, IfSG, § 30 Rn. 1 (Oktober 2021); Kießling, in: dies., IfSG, 2. Aufl. 2021, § 30 Rn. 1), ließen die Kontaktbeschränkungen menschliche Interaktionen in größerem Umfang zu, auch wenn sie einen erheblich größeren Personenkreis trafen.
\n235 Die spezifischen Interessen von bei Verabschiedung des Gesetzes genesenen oder vollständig geimpften Personen hat der Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung aus § 28b Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, § 28c IfSG in die Abwägung einbezogen. Von der Ermächtigung hat die Bundesregierung zeitnah Gebrauch gemacht. Zur Wahrung des Übermaßverbots war es daher nicht geboten, den betroffenen Personenkreis von Anfang an aus dem Anwendungsbereich der Kontaktbeschränkungen auszunehmen. Nach den damaligen tragfähigen Erkenntnissen war die gesetzgeberische Entscheidung vertretbar (vgl. oben Rn. 201).
\n236 (dd) Die Regelungen sind auch nicht während ihrer Geltungsdauer aufgrund veränderter Tatsachen- und Erkenntnislage verfassungswidrig geworden. Der Gesetzgeber war während der Geltungsdauer der Kontaktbeschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG als zentralem Instrument zur Eindämmung weiterer Infektionen insoweit nicht zu einer erneuten Abwägung der kollidierenden Individual- und Gemeinwohlbelange verpflichtet. Zwar stand unter anderem wegen der Dynamik des Infektionsgeschehens sowie wegen der sich verändernden und vertiefenden fachwissenschaftlichen Erkenntnisse zum Virus und seiner Verbreitung die ursprüngliche Gewichtung der Gemeinwohlbedeutung und damit die Abwägung insgesamt unter dem Vorbehalt der weiteren Entwicklung (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. -, Rn. 193 ff.). Dabei kam der Erhöhung des Anteils vollständig geimpfter Personen wegen der davon erwarteten Wirkung auf das Infektionsgeschehen und die Krankheitsverläufe entscheidende Bedeutung zu. Für die Kontaktbeschränkungen hatte der Gesetzgeber aber mit der auf diese Personengruppe bezogenen Verordnungsermächtigung (§ 28b Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, § 28c IfSG) dem bereits Rechnung getragen. Da der Verordnungsgeber bereits kurze Zeit später die COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung erlassen hatte, bedurfte es für die die nicht vollständig Geimpften oder Genesenen weiterhin treffenden Kontaktbeschränkungen keiner erneuten Abwägung.
\n237
\nII.
\n238 Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordneten Ausgangsbeschränkungen griffen in verschiedene Grundrechte ein (1). Die Eingriffe waren jedoch ebenfalls formell (2) sowie materiell verfassungsgemäß (3) und damit im Ergebnis verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
\n239 1. Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordneten Ausgangsbeschränkungen griffen in das Freiheitsgrundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG (a) sowie in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und gegenüber einem Teil der Beschwerdeführenden in das jeweils durch Art. 6 Abs. 1 GG gewährleistete Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit ein (b). Einen weiteren Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG bewirkte - wie bei den Kontaktbeschränkungen - zusätzlich die Bußgeldbewehrung von Verstößen gegen die Ausgangsbeschränkungen durch § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG (c).
\n240
\n241
\n242
\n243
\n244 Ein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG liegt jedoch nicht allein dann vor, wenn der staatliche Akt selbst mit der Anwendung unmittelbaren, also körperlich wirkenden Zwangs einhergeht, wie etwa bei der Verhaftung. Im Sinne einer Vorwirkung des von der Fortbewegungsfreiheit ausgehenden Schutzes prüft das Bundesverfassungsgericht seit jeher auch schon solche Akte der öffentlichen Gewalt an diesem Grundrecht, die einen mit unmittelbarem Zwang durchsetzbaren Eingriff anordnen, wie etwa die Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe (vgl. BVerfGE 14, 174 <186>), den Erlass eines Untersuchungshaftbefehls oder den Widerruf seiner Außervollzugsetzung (vgl. BVerfGE 53, 152 <158>). Darüber hinausgehend unterliegen selbst Maßnahmen des Gesetzgebers der Überprüfung nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, die eine gesetzliche Grundlage für Anordnungen von Eingriffen in die Fortbewegungsfreiheit im Einzelfall bilden, ohne sich selbst unmittelbar auf diese Freiheit zu beziehen. So wird sowohl die Strafandrohung eines mit Freiheitsstrafe bewehrten Straftatbestandes an Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG gemessen (vgl. BVerfGE 90, 145 <171 f.>) als auch das bei Strafandrohung verbotene Verhalten als solches (vgl. BVerfGE 153, 182 <307 Rn. 332>), selbst wenn dieses unmittelbar keinen Bezug zur Fortbewegungsfreiheit aufweist. Der Schutz des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG ist danach nicht auf Eingriffe in Gestalt von unmittelbar körperlich wirkendem Zwang begrenzt.
\n245 Bei der Anordnung von Aufenthaltsgeboten nach § 68b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StGB beziehungsweise Aufenthaltsverboten nach § 68b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StGB als Weisungen im Rahmen der Führungsaufsicht handelt es sich ebenfalls um Eingriffe in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 156, 63 <159 Rn. 322>). Die Einhaltung solcher Weisungen kann nicht mit unmittelbarem Zwang durchgesetzt werden. Verstöße dagegen können aber unter den weiteren Voraussetzungen von § 145a StGB als Straftat geahndet werden. Auch in diesem Fall ist die Anwendung unmittelbaren körperlichen Zwangs keine notwendige Voraussetzung des Eingriffscharakters.
\n246
\nHebt staatlich veranlasster körperlich wirkender Zwang die an sich tatsächlich und rechtlich bestehende Möglichkeit auf, von der Fortbewegungsfreiheit Gebrauch zu machen, handelt es sich stets um einen Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG. Regelmäßig genügt dafür aber auch bereits, dass solcher Zwang angedroht wird oder ein Akt der öffentlichen Gewalt die rechtliche Grundlage für die Anwendung derartigen Zwangs schafft (vgl. BVerfGE 90, 145 <171 f.>; 153, 182 <307 Rn. 332>). Dementsprechend kann in die Fortbewegungsfreiheit auch durch allein psychisch vermittelten Zwang eingegriffen werden. Um einen gegen den Willen auf Ausübung der Fortbewegungsfreiheit gerichteten staatlichen Eingriffsakt annehmen zu können, bedarf es einer davon ausgehenden Zwangswirkung, die nach Art und Ausmaß einem unmittelbar wirkenden physischen Zwang vergleichbar ist (vgl.
\nBay.VerfGH, Entscheidung vom 9. Februar 2021 - Vf. 6-VII-20 -, Rn. 63). Ob eine vergleichbare Zwangswirkung gegeben ist, richtet sich nach den konkreten tatsächlichen und rechtlichen Umständen. Für einen Eingriff können staatlich angeordnete Verbote genügen, einen bestimmten Ort oder Bereich nicht ohne Erlaubnis zu verlassen (vgl. BVerfGE 156, 63 <159 Rn. 322>).
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\n248 Die Beschränkungen waren hoheitlich durchsetzbar. Ungeachtet des Fehlens spezifischer Bezugsnormen zur Durchsetzung der Beschränkungen, dürfte regelmäßig eine Ingewahrsamnahme bei Missachtung des Verbots auf der Grundlage des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts ebenso rechtlich möglich gewesen sein wie bei Vorliegen einer vollstreckungsfähigen Grundverfügung. Das allein kann zwar die Gleichartigkeit der psychisch vermittelten Zwangswirkung nicht begründen. Ansonsten würde sich Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG wegen der Möglichkeit, mit gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahmen auf jeden Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung zu reagieren, zu einer Art Übergrundrecht wandeln.
\n249 Zudem weist aber das verbotene Verhalten selbst einen klaren Bezug zur Fortbewegungsfreiheit auf. Die Ausgangsbeschränkungen verboten den Aufenthalt außerhalb einer Wohnung oder Unterkunft im Grundsatz für einen Zeitraum von sieben Stunden pro Tag und damit ein knappes Drittel der Tageszeit. Dass das Verbot die Nachtstunden und damit Zeiten regelmäßig geringerer Mobilität betraf, hat Bedeutung für das Gewicht des Eingriffs, nicht aber für sein Vorliegen als solches. Damit ging außerdem eine einfach zu bewerkstelligende Kontrolle der Einhaltung des Verbots einher, was für das Ausmaß der vom Verbot ausgehenden psychisch vermittelten Zwangswirkung von Bedeutung ist. In der Gesamtschau war damit die Schwelle zum Eingriff in Gestalt der Freiheitsbeschränkung bereits überschritten.
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\n253 2. Die formelle Verfassungsmäßigkeit von § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG und von § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG ergibt sich aus den bereits zu den Kontaktbeschränkungen aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG und der korrespondierenden Bußgeldvorschrift § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG dargelegten Gründen (Rn. 117 ff.).
\n254 3. Die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG und der korrespondierende Bußgeldtatbestand § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG waren ebenso materiell verfassungsgemäß. Dass der Gesetzgeber die Handlungsform eines selbstvollziehenden Gesetzes gewählt hat, ist auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (a). Ebenso wie die Kontaktbeschränkungen genügten auch die bußgeldbewehrten Ausgangsbeschränkungen den Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit von Normen (b). Die Anforderungen der Schrankenregelung in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 und Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG waren erfüllt (c) und die Ausgangsbeschränkungen wahrten die Verhältnismäßigkeit (d). Der Bußgeldtatbestand in § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG war ebenfalls materiell verfassungsgemäß (e).
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