Der Beschwerdeführer zu II. sei beschwerdebefugt, weil er geltend mache, durch den Eigenmittelbeschluss 2020 in mehrfacher Hinsicht in seinem Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG verletzt zu werden. Das betreffe die Verstöße gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Diese seien schwerwiegend, evident und strukturell bedeutsam und erfüllten die Voraussetzungen der Ultra-vires-Kontrolle, weil Art. 311 Abs. 3 AEUV keine Ermächtigung für die Europäische Union enthalte, Schulden aufzunehmen, und weil der Eigenmittelbeschluss 2020 auch gegen die sogenannte \"no-bail-out\"-Klausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV verstoße, nach der weder die Europäische Union noch die Mitgliedstaaten für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats hafteten und für derartige Verbindlichkeiten nicht einträten.
\nZwar sei eine Haftung der Mitgliedstaaten für die im Rahmen des NGEU aufgenommenen Kredite nicht vorgesehen, und es werde auch keine unmittelbare (horizontale) Haftung eines Mitgliedstaats für das Finanzgebaren der anderen angeordnet. Im Innenverhältnis bestehe allerdings eine Rechtspflicht, der Europäischen Union die Rückzahlung der aufgenommenen Mittel zu ermöglichen. Der Eigenmittelbeschluss 2020 verstoße ferner auch gegen Art. 122 AEUV, der Beistandsleistungen nur für einzelne Mitgliedstaaten vorsehe und dessen Tatbestandsvoraussetzungen auch im Übrigen nicht erfüllt seien. Die Verfassungsbeschwerde zeige zudem auf, dass sich der Bundestag mit der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 in relevantem Umfang zentraler Entscheidungs-, Gestaltungs- und Kontrollkompetenzen begeben habe, insbesondere seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung.
\nDeutschland hafte danach für Entscheidungen, auf die es keinen Einfluss habe. Das wiege umso schwerer, als diese Abhängigkeit für einen sehr langen Zeitraum bestehe und sich Deutschland langfristig und über Generationen hinweg einem Schulden- und Haftungsmechanismus unterwerfe.
\n37
\n38
\n39 Soweit von der Europäischen Union auch in der Vergangenheit Anleihen zweckgebunden und in begrenztem Umfang begeben worden seien, sei es stets um eine begrenzte Kreditaufnahme zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von Darlehen gegangen, das heißt um die Durchreichung von Krediten (back-to-back lending). Beim Eigenmittelbeschluss 2020 gehe es dagegen um eine Schuldenaufnahme zur Finanzierung nicht rückzahlbarer Zuschüsse und dies nicht nur für einen begrenzten Zeitraum. Eine solche Kreditaufnahme bedürfe einer Grundlage im Primärrecht. Der Eigenmittelbeschluss 2020 sei kein Akt des Primärrechts, sondern werde vom Rat der Europäischen Union auf der Grundlage des Art. 311 Abs. 3 AEUV erlassen. Dass die Mitgliedstaaten ihm zustimmen müssten, sichere zwar eine verstärkte Rückbindung an die nationalen Parlamente in Haushaltsfragen, ändere aber nichts an der Rechtsnatur der Maßnahme.
\n40 Bei der Ermächtigung zur Kreditaufnahme gehe es nicht um eine neue Kategorie von Eigenmitteln im Sinne von Art. 311 Abs. 2 [3] Satz 2 AEUV. Ob eine solche überhaupt zulässig wäre, könne jedoch dahinstehen, da der Eigenmittelbeschluss 2020 diesen Weg gerade nicht beschreite. Die Mittel aus der Kreditaufnahme im Rahmen des NGEU seien keine \"Eigenmittel\", sondern würden als externe zweckgebundene Einnahmen eingestuft (Art. 3 EURI-VO mit den Erwägungsgründen 9 und 10). Eigenmittel flössen in den Haushalt der Europäischen Union. Das sei bei den hier in Rede stehenden Mitteln nicht der Fall, die daher in die Kategorie der sonstigen Einnahmen fielen. In der Sache widerspreche es jedoch der Intention der Art. 310 ff. AEUV, wonach haushaltswirksame Maßnahmen der Europäischen Union durch Eigenmittel zu finanzieren seien (\"unbeschadet der sonstigen Einnahmen\", Art. 311 Abs. 2 AEUV), wenn die sonstigen Einnahmen zu einer Haupteinnahmequelle der Europäischen Union würden. Da die Schaffung einer Verschuldungsmöglichkeit für die Europäische Union für einen erheblichen Zeitraum zu einer substantiellen Änderung der europäischen Haushalts- und Finanzarchitektur führe, sei der Verstoß schwerwiegend und strukturell bedeutsam.
\n41 Der Eigenmittelbeschluss 2020 lasse sich auch nicht auf Art. 122 AEUV stützen. Für Art. 122 Abs. 2 AEUV habe der Gerichtshof in der Rechtssache Pringle betont, dass die Einzelermächtigung bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle eines Mitgliedstaats entziehen, einen punktuellen finanziellen Beistand zulasse. Von einer \"punktuellen\" Beistandsleistung könne beim Aufbauinstrument NGEU und der Aufbau- und Resilienzfazilität angesichts der Begünstigung aller Mitgliedstaaten und der umfassend definierten Verwendungszwecke in Art. 1 [2] Abs. 2 Buchstabe a Ziffer ii, Buchstabe b EURI-VO jedoch keine Rede sein. Es fehle auch am gebotenen Zusammenhang zwischen der COVID-19-Pandemie und der Aufbau- und Resilienzfazilität, dem Herzstück des Aufbauinstruments, das weder auf die wirtschaftlichen Belastungen durch das Coronavirus für das Gesundheitswesen noch auf den erwarteten Wirtschaftseinbruch infolge der Corona-Krise abstelle, sondern auf die Wirtschaftskraft der einzelnen Mitgliedstaaten im Jahr 2019 und auf die Arbeitslosenrate zwischen 2015 und 2019. Klimaneutralität und Digitalisierung stünden nicht im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie.
\nArt. 122 Abs. 1 AEUV sei keine tragfähige Grundlage für das NGEU, weil er als Grundlage für finanzielle Zuwendungen (\"Beistand\") von der insoweit spezielleren Regelung des Abs. 2 verdrängt werde. Bei ihm handele es sich um eine in erster Linie auf Versorgungsengpässe zugeschnittene Ausnahmevorschrift, auf die ein Beistandsprogramm für die gesamte Europäische Union nicht gestützt werden könne.
\n42 Zudem liege ein Verstoß gegen das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV vor, weil die Mitgliedstaaten eine Nachschusspflicht treffe, wenn Darlehen einzelner Mitgliedstaaten nicht fristgerecht bedient würden (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Das sei in der Sache nichts anderes als eine Vergemeinschaftung von Schulden der Mitgliedstaaten. Auch dass die Mitgliedstaaten erhebliche Nettotransfers und günstige Kredite jenseits des Kapitalmarkts erhielten, widerspreche der Intention des Art. 125 AEUV, der gewährleisten solle, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Verschuldung der Marktlogik unterworfen bleiben. Dem Grundsatz der Haushaltsdisziplin als einem Eckpfeiler der Wirtschafts- und Währungsunion laufe darüber hinaus zuwider, dass die von der Europäischen Union aufgenommenen Schulden nicht auf die jeweiligen nationalen Schuldenstände angerechnet würden.
\n43
\nEinzelne Berechnungen bezifferten eine theoretisch mögliche Belastung des Bundeshaushalts bei weitreichendem Zahlungsausfall der Kredite und Austritten von Mitgliedstaaten aus der Europäischen (Währungs-)Union auf bis zu 770 Milliarden Euro. Mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 werde ein Haftungsmechanismus begründet, der mit der Haushaltsautonomie des Parlaments unvereinbar sei. Der Bundestag habe der Kreditermächtigung einmal zugestimmt; die nachfolgenden Zeiträume entzögen sich jedoch seinem Einfluss. Der Abruf zusätzlicher Mittel könne ohne Einwilligung des Bundestages erfolgen, der zudem keinen Einfluss darauf habe, ob andere, hochverschuldete Mitgliedstaaten die geforderten Reformen gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchstabe b EURI-VO tatsächlich durchführten und ob sie in der Lage und bereit sein würden, ihren Rückzahlungspflichten nachzukommen.
\nVon einer Einflussnahme auf die tatsächliche Mittelverwendung sei er ohnehin ausgeschlossen. Der Bundestag beschneide damit in relevantem Ausmaß auch das Budgetrecht künftiger Parlamente.
\n44
\n45
\n46 Unzutreffend sei ferner die Auffassung, der Beschwerdeführer zu II. könne die fehlende Verankerung der EURI-Verordnung in Art. 122 AEUV nicht rügen. Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz sei ein Akt der deutschen Staatsgewalt, mit dem dem Eigenmittelbeschluss 2020 zugestimmt worden sei. Da dieser in Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1 auf Art. 122 AEUV verweise, sei es als Vorfrage für die Beurteilung des Eigenmittelbeschlusses 2020 durchaus von Bedeutung, ob die EURI-Verordnung tatsächlich auf Art. 122 AEUV gestützt werden könne.
\n47
\n48 Im Hinblick auf die Identitätskontrolle seien die Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt entscheidend. Der Bundestag begebe sich insoweit für einen generationenüberschreitenden Zeitraum bis 2058 in eine Abhängigkeit von Entscheidungen Dritter und Entwicklungen, die er nicht beeinflussen könne. Die strukturelle Bedeutung für das Budgetrecht des Bundestages ergebe sich bereits aus der Größenordnung von NGEU und der Dauer des Programms und verstärke mit ihm verbundene Haushaltsrisiken. Diese Risiken würden nicht dadurch relativiert, dass sich der jährliche Haftungsanteil Deutschlands bei isolierter Betrachtung der einzelnen Budgetzeiträume in einer Größenordnung bewegen dürfte, bei der noch nicht von Verpflichtungen von struktureller Bedeutung auszugehen sei. Die Haushaltsrisiken seien im Fall von NGEU nicht geringer als bei den Finanzhilfen des ESM, im Gegenteil. Darüber hinaus fehle es an einer hinreichenden Konditionierung der Mittelvergabe. Das NGEU lasse die Mittelverwendung in der alleinigen Verantwortung der jeweiligen Mitgliedstaaten; eine Einflussnahme des Bundestages sei insoweit ausgeschlossen.
\nIII.
\n49 Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und alle Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
\n50 1. Der Bundestag erachtet die Verfassungsbeschwerden für unzulässig und unbegründet.
\n51
\n52
\n53 Die Beschwerdeführer zu I. seien zudem nicht beschwerdebefugt. Eine Beeinträchtigung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG komme unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht, weil sich das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz als Konkretisierung des Integrationsprogramms und nicht als Übertragung von Hoheitsrechten darstelle. Für eine Ultra-vires-Kontrolle bestehe kein Anlass, weil eine Verletzung von unionsrechtlichen Maßstabsnormen nicht ersichtlich sei. Insbesondere bestehe im Unionsrecht kein allgemeines Verschuldungsverbot.
\n54 Soweit die Beschwerdeführer zu I. eine Beeinträchtigung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes durch mögliche finanzielle Inanspruchnahme von Mitgliedstaaten behaupteten, erweise sich dies als verfehlt. Unterstellungen von Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt in dreistelliger Milliardenhöhe seien völlig haltlos. Der Betrag für die Rückzahlung des Kapitalbetrags für nicht rückzahlbare Unterstützungen dürfe jährlich 7,5 % des Höchstbetrags für solche Unterstützungen nicht übersteigen (Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Damit stünden 7,5 % von 390 Milliarden Euro in Rede (Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 i.V.m. Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020), mithin 29,25 Milliarden Euro pro Jahr.
\nDiese würden aus dem Haushalt der Europäischen Union erbracht und nach dem sich aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 ergebenden jährlichen Finanzierungsbeitrag von jedem Mitgliedstaat erhoben (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Zwar enthalte der Eigenmittelbeschluss 2020 eine Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten, wenn der Finanzbedarf die Haushaltsmittel der Europäischen Union übersteige, so dass ein Mitgliedstaat mit einem höheren Anteil belegt werden könne, wenn ein oder mehrere andere Mitgliedstaaten dem Kapitalabruf nicht nachkommen könnten (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Ein solcher Mittelabruf verändere indes nicht die Höhe der Verpflichtungen eines Mitgliedstaats gegenüber der Europäischen Union.
\nDarüber hinaus sei eine Auf- oder Verrechnung möglich (Art. 9 Abs. 6 und Abs. 7 Eigenmittelbeschluss 2020). Dass diese Ausnahmeregelungen jemals angewendet würden, sei in hohem Maße unwahrscheinlich. Von einer die Finanzkraft der Mitgliedstaaten überfordernden Belastung könne jedoch selbst in dem äußerst unwahrscheinlichen Ausnahmeszenario keine Rede sein, weil Art. 9 Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020 für die jährliche Inanspruchnahme eines Mitgliedstaats eine Grenze setze (0,6 Prozentpunkte des BNE gemäß Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020). Auf Deutschland entfiele damit eine maximale zusätzliche Belastung von 21,75 Milliarden Euro. Selbst für den völlig fernliegenden Fall, dass alle anderen Mitgliedstaaten über den gesamten Rückzahlungszeitraum vollständig ausfielen und die Rückzahlung der Gesamtsumme von 750 Milliarden Euro in 27 Jahren allein von Deutschland getragen werden müsste, verbliebe dem Haushaltsgesetzgeber ausreichender Gestaltungsraum.
\n55
\n56
\n57 Der Eigenmittelbeschluss 2020 sehe im Übrigen keine Ermächtigung der Europäischen Union zur Fremdfinanzierung des allgemeinen Haushalts vor (Art. 4 Eigenmittelbeschluss 2020), sondern erlaube die Begebung von Anleihen nur für zweckgebundene Programme. Es sei, soweit ersichtlich, Konsens, dass sonstige zweckgebundene Einnahmen - solange sie nicht dem Haushalt der Europäischen Union zuflössen und damit das für die Haushaltsfinanzierung maßgebliche Verfahren untergrüben - auch durch die Begebung von Anleihen erzielt werden dürften. Dies stehe im Einklang mit der europäischen Praxis, die konkrete Programme der Europäischen Union bereits in der Vergangenheit so finanziert habe.
\n58 Soweit der Senat in der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dieser Sache (BVerfGE 157, 332 <389 f. Rn. 103> - ERatG - eA) Klärungsbedarf hinsichtlich der Vorkehrungen zur weiteren Einbindung des Bundestages bei NGEU sehe, ergäben sich unter Zugrundelegung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe keine Hinweise auf eine Pflichtverletzung des Bundestages. Dieser habe sich auch nach der Verabschiedung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes mit dem neuen Eigenmittelbeschluss 2020 und dem NGEU intensiv befasst. Es habe zahlreiche Unterrichtungen durch die Bundesregierung gegeben, zudem sei das NGEU Gegenstand einer Vielzahl parlamentarischer Anfragen gewesen.
\nDas Plenum und die zuständigen Ausschüsse hätten sich mit ihm beschäftigt, ebenso die Berichterstattung des Brüsseler Büros des Bundestages und die Parlamentsverwaltung, die den rechtlichen und ökonomischen Sachstand für die Abgeordneten aufbereitet habe. Die vom Senat angedeutete Parallele zum ESM bestehe nicht. Die im Rahmen von NGEU eingerichtete Aufbau- und Resilienzfazilität sei im Gegensatz zum ESM ein auf Zeit eingerichtetes Programm der Europäischen Union, bei dem eine mitgliedstaatliche Einflussnahme bei der Auszahlung von Mitteln im Einzelnen grundsätzlich nicht vorgesehen sei. Für die Programmverwaltung sei nach Art. 17 Abs. 1 AEUV ausschließlich die Europäische Kommission zuständig.
\nAnders als für die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und den ESM bestehe auch kein Bedarf für eine gesonderte gesetzliche Regelung, die die Zustimmung des Bundestages für die Bewilligung von Mitteln im Einzelfall festschreibe.
\n59 Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedürfe es nicht. Im Hinblick auf die von den Beschwerdeführern zu I. vertretene Auffassung zu einem unionalen Verschuldungsverbot lasse sich zwar über die Auslegung der einschlägigen Primärrechtsbestimmungen streiten. Von Bedeutung sei allerdings, dass sich alle 27 Mitgliedstaaten durch ihre Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 die diesem zugrundeliegende Rechtsauffassung zu eigen gemacht hätten. Damit könnte schon ein Punkt erreicht sein, an dem man die richtige Auslegung des Unionsrechts als offenkundig ansehen könne (\"acte clair\").
\n60
\n61
\n62 Dagegen genüge die Rüge einer Verletzung der Budget- und haushaltspolitischen Gesamtverantwortung nicht den Substantiierungsanforderungen aus § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Dass die finanzverfassungsrechtliche Grundordnung der Europäischen Union (Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 16 Abs. 1 Satz 1 EUV, Art. 294, Art. 311, Art. 313 ff. AEUV) verletzt werde, wenn für Programme Kredite, die aus dem Unionshaushalt zu bedienen seien, eingesetzt würden (Art. 6 RRF-VO), sei weder dargetan noch sonst ersichtlich. Auch die Annahme, dass mit Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 eine \"Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten\" drohe und ein \"Abruf zusätzlicher Mittel zur Deckung einer Finanzierungslücke\" ohne Einwilligung des Bundestages zu besorgen sei, werde nicht näher substantiiert.
\n63
\n64 Der Eigenmittelbeschluss 2020 und das Aufbauinstrument ließen sich auf Art. 311 und Art. 122 AEUV stützen. Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020 beruhe insoweit auf Art. 311 AEUV. Die Beschwerdeschrift lasse eine nähere Analyse des Art. 311 AEUV, seines Revisionscharakters und seiner Rückkopplung im Integrationsverantwortungsgesetz vermissen und verstelle sich damit den Zugang zu Rationalität und Ausgestaltung der eigenmittelfinanzierten Zweckverschuldung. Sie könne nicht darlegen, dass es dem Rat und den 27 Mitgliedstaaten verwehrt sein solle, Kreditfinanzierung durch Eigenmitteldeckung (Art. 5 Abs. 2, Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020) im \"System der Eigenmittel\" festzulegen (Art. 311 Abs. 3 Satz 1 AEUV), und dass die Verankerung der technischen Mittelerhebung im Eigenmittelbeschluss 2020 selbst ferner liege als die traditionelle Ermächtigung im Basisrechtsakt, hier der EURI-Verordnung. Vor allem aber verkenne sie den an die Sachkompetenzen anknüpfenden Auftrag des Art. 311 Abs. 1 AEUV sowie die revisionspolitische Verantwortung aus Art. 311 Abs. 3 AEUV.
\n65 Soweit der Beschwerdeführer zu II. eine \"weitreichende Verschiebung im System der Finanzverfassung der Union\" hin zu sonstigen Einnahmen als \"Haupteinnahmequelle\" besorge, bestünden daran bereits unter quantitativen Vorzeichen - bei einer jährlichen Rückzahlungsverpflichtung in Höhe von 13 Milliarden Euro und dafür fälliger Zinsen in 30 Jahren - erhebliche Zweifel. Jedenfalls in der Gesamtschau der NGEU-Kennzahlen und der qualitativen Aspekte des Programms werde erkennbar, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 den \"allgemeinen Rahmen\" nicht überschreite. Dass die Verträge Anleihen der Europäischen Union verbieten wollten, sei nicht ersichtlich. Im Gegenteil lasse die primärrechtliche Bezugnahme auf \"Schulden der Union\" in Art. 318 Abs. 1 AEUV erkennen, dass Kredite auch auf Unionsebene Teil der Haushaltswirtschaft sein könnten.
\n66 Art. 125 AEUV blockiere weder die wirtschaftspolitisch angemessenen Maßnahmen der Krisenfolgenbewältigung noch eine redistributive Programmpolitik zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts der Europäischen Union. Die Beachtung der \"bestimmten Bedingungen\" gewährleiste die Übereinstimmung mit Art. 122 Abs. 2 AEUV und damit auch die Vereinbarkeit mit Art. 125 AEUV. Soweit die Verfassungsbeschwerde eine Verletzung des Art. 125 AEUV spezieller auf \"Haftungsregeln und Nachschusspflichten\" im Eigenmittelbeschluss 2020 stützen wolle, verkenne sie die normative Substanz von Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020. Dass in der Union der Solidarität (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, Art. 122 Abs. 1 AEUV) eine \"Nichtbeistandsklausel\" solidarischen Beistand jeglicher Art ausschließe, liege fern. Noch ferner liege, dass in einer Union des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts (Art. 3 Abs. 3 UAbs. 3 EUV, Art. 174 f. AEUV) redistributive Haushalts- und Programmpolitik ausgeschlossen sein solle.
\n67 Auch der Gerichtshof der Europäischen Union habe im Pringle-Urteil bekräftigt, dass mit Art. 125 AEUV \"nicht jede Form der finanziellen Unterstützung eines anderen Mitgliedstaats untersagt werden solle\", und sich dabei sowohl auf den Wortlaut der Norm als auch auf ihre systematische Auslegung berufen (unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 130 ff.). Darauf nehme die Verfassungsbeschwerde zwar Bezug, verkenne jedoch, dass das Urteil auf Direkthilfen zur Haushaltsfinanzierung und -sanierung zugeschnitten sei. Dagegen seien die Maßnahmen des Art. 1 Abs. 2 EURI-VO gerade nicht auf einen budgetären Beistand ausgerichtet, sondern auf spezifische Unionsprogramme. Aufbauinstrument sowie Aufbau- und Resilienzfazilität begegneten der krisenbedingten \"Gefahr für den Binnenmarkt\" (Erwägungsgrund 3 EURI-VO) und strukturierten \"im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten ein außergewöhnliches und koordiniertes Programm zur wirtschaftlichen und sozialen Unterstützung\" (Erwägungsgrund 5 EURI-VO), ausgerichtet auf \"Politikbereiche von europäischer Bedeutung\", darunter \"intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum\" (Art. 3 Buchstabe c RRF-VO). Der Gerichtshof der Europäischen Union habe Art. 125 AEUV im Übrigen nur zu Art. 122 Abs. 2 AEUV in Beziehung gesetzt (unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 131), nicht zu Abs. 1 dieser Norm.
\n68 Der Versuch des Beschwerdeführers zu II., Art. 122 Abs. 2 AEUV Derogationskraft gegenüber dessen Abs. 1 beizulegen, beruhe auf einer unzureichenden Analyse des NGEU. Art. 122 Abs. 1 AEUV setze unspezifische Wirtschaftsnotlagen voraus und könne nicht auf \"Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren\" beschränkt werden. Das folge aus seiner Entstehungsgeschichte und aus dem Wortlaut (\"insbesondere\"). Auch die Zuständigkeit allein des Rates, der Rekurs auf \"Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten\", vor allem aber die Annahme der Notlage und die tatbestandliche Offenheit für \"die der Wirtschaftslage angemessenen Maßnahmen\" ließen erkennen, dass es insoweit um eine Reservezuständigkeit für die unvorhersehbare Notsituation gehe. Art. 122 Abs. 1 AEUV räume dem Rat einen weitreichenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum ein, dessen Überschreitung der Beschwerdeführer zu II. nicht dargelegt habe. Dass das Aufbauinstrument in seinen Erwägungsgründen 1 bis 13 von unrichtigen Realbefunden bei den COVID-19-Notlagen und von COVID-19 veranlassten Verwerfungen ausgehe oder an irrationale ökonomische Schlussfolgerungen anknüpfe, sei nicht ersichtlich.
\n69 Auch der Vergleich mit dem ESM führe nicht weiter. Art. 136 Abs. 3 Satz 2 AEUV gebe Finanzhilfen im Verhältnis der Mitgliedstaaten unter \"strengen Auflagen\" frei, während Art. 122 Abs. 2 AEUV den Beistand der Europäischen Union unter \"bestimmten Bedingungen\" gestatte.
\n70 Eine Haftung für Rückzahlungslasten der Europäischen Union sei im Eigenmittelbeschluss 2020 nicht angelegt. Der Eigenmittelbeschluss 2020 regele das Rechtsverhältnis zwischen der Europäischen Union und ihren Anleihegläubigern. Es handele sich um ein bilaterales Kreditverhältnis ohne Einbeziehung Dritter (Art. 5 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Die Mitgliedstaaten hafteten nicht mit ihren Budgets. Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 betreffe allein das Innenverhältnis zwischen Europäischer Union und Mitgliedstaaten. Jedwedes Einstehen für eine fremde Schuld im Außenverhältnis, jede Form von \"Dritthaftung\" scheide von vornherein aus.
\n71 Der Bundestag habe den spezifischen Regeln für die Bereitstellung von Kassenmitteln zugestimmt, nicht jedoch einer unionsrechtswidrigen Anwendung von Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020. Er sei auch nicht gehalten, einem treuwidrigen Verhalten der Europäischen Kommission oder anderer Mitgliedstaaten vorsorglich mit einem Budgetvorbehalt zu begegnen, Misstrauen zu säen und Rechtstreue und Loyalität (Art. 4 Abs. 3 EUV) in Frage zu stellen. Die Europäische Union sei auf gegenseitiges Vertrauen angelegt.
\nArt. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 setze die allgemeine Vertrauensbasis voraus. Deshalb gebe er Liquiditätshilfe frei - in der Gewissheit, dass der unveränderlich verpflichtete Mitgliedstaat (Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020) seiner Pflicht später nachkommen werde. Das Szenario, Deutschland drohten im schlimmsten Fall \"sehr stark wachsende Rückzahlungsverpflichtungen\" bis zu einer Haftungssumme von 770 Milliarden Euro, beruhe ersichtlich auf der Annahme, dass die Eigenmittel der Europäischen Union abschmelzen würden, das Regelwerk zum Abruf von Kassenmitteln jedoch fortbestehe. Damit übersehe der Beschwerdeführer zu II., dass Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 ein System etabliere, das die vorläufige Bereitstellung von Kassenmitteln mit dem unverzüglichen Ausgleich verknüpfe.
\nDer Europäische Rat habe in den Schlussfolgerungen der Außerordentlichen Tagung vom 17. bis 21. Juli 2020 die Regeln der Liquiditätssicherung ungewöhnlich detailliert vorgezeichnet und festgeschrieben, dass \"die Kommission vorläufig mehr Mittel von den Mitgliedstaaten abrufen kann, als es ihrem jeweiligen Anteil entspricht, ohne dass sich die endgültigen Verbindlichkeiten erhöhen\". Im Eigenmittelbeschluss sollte zudem festgelegt werden, \"dass solche Beiträge unverzüglich ausgeglichen werden, und zwar im Einklang mit dem geltenden Rechtsrahmen für den EU-Haushalt\" (unter Hinweis auf Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates <17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020> - Schlussfolgerungen, EUCO 10/20 vom 21.
\nJuli 2020, S. 4 A10). Vor diesem Hintergrund sei die gesetzliche Zustimmung des Bundestages zum Eigenmittelbeschluss 2020 beschränkt auf Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020. Damit habe er im Sinne des Art. 310 Abs. 4 AEUV die jederzeitige Zahlungsfähigkeit der Union abgesichert.
\n72 Der Bundestag habe sich nicht aus der Begleitung des NGEU zurückgezogen. Der Beschluss vom 25. März 2021 über \"Zusätzliche Berichtspflichten der Bundesregierung zum EU-Aufbauinstrument Next Generation EU\" (unter Hinweis auf BTDrucks 19/27838, S. 3 f.; Plenarprotokoll 19/218 vom 25. März 2021, S. 27490) belege seine Entschlossenheit, der haushaltswirtschaftlichen Seite des \"Vorhabens\" im Rahmen des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Er habe die haushaltswirtschaftliche Dimension der NGEU-Politik nicht verkannt, vielmehr aufmerksam bedacht (unter Hinweis auf BTDrucks 19/27921, S. 7), seine permanente Beobachtungspflicht intensiviert (unter Hinweis auf BTDrucks 19/27838) und damit seine Budget- und Integrationsverantwortung wahrgenommen.
\n73 2. Auch nach Ansicht der Bundesregierung sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig und unbegründet.
\n74
\n75
\n76
\n77 Soweit die Beschwerdeführer zu I. eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung rügten, übersähen sie, dass eine Inanspruchnahme durch die Europäische Kommission über Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 aufgrund der Gesamtheit der Regelungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 höchst unwahrscheinlich und die hier bestehenden Risiken umfangmäßig von vornherein klar begrenzt seien. Durch das Rückzahlungsregime des Eigenmittelbeschlusses 2020 entstünden keine unübersehbaren Haftungsrisiken für künftige Bundeshaushalte. Auf Summen zwischen 770 und 1.000 Milliarden Euro, die nach Ansicht der Beschwerdeführer gegebenenfalls aus dem Bundeshaushalt beglichen werden müssten, gelangten sie nur durch die Addition der Maximalbeträge bis 2058.
\nVerfassungsrechtlich relevant seien jedoch nur die jährlichen Summen. Unterstelle man, wie im derzeitigen Mehrjährigen Finanzrahmen festgelegt, einen durchschnittlichen Finanzierungsanteil der Bundesrepublik Deutschland am Haushalt der Europäischen Union von rund 24 %, so bedeute dies, dass auf Deutschland pro Jahr rund 7 Milliarden Euro entfielen. Das sei weit davon entfernt, ein Risiko für den Bundeshaushalt darzustellen. Selbst eine hypothetische Beispielrechnung für das Jahr 2021 habe für den schlimmsten Fall einen Betrag in Höhe von maximal 21,8 Milliarden Euro ergeben, den die Europäische Kommission zur Begleichung der Verbindlichkeiten aus der Mittelaufnahme für das Aufbauinstrument von der Bundesrepublik Deutschland zusätzlich anfordern könnte.
\n78
\n79 Die Ultra-vires-Rüge sei unzulässig, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 keine innerstaatlichen Rechtswirkungen entfalte und Bürgerinnen und Bürger durch ihn ebenso wenig unmittelbar verpflichtet würden wie innerstaatliche Stellen. Selbst wenn man dies anders sehe, gehe die Ultra-vires-Rüge in der konkreten Konstellation wegen der gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV und § 3 Abs. 1 IntVG mit verfassungsändernden Mehrheiten von Bundestag und Bundesrat vermittelten demokratischen Legitimation für das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz ins Leere. Der Eigenmittelbeschluss nach Art. 311 Abs. 3 AEUV sei ein atypischer Rechtsakt, über dessen genaue Rechtsnatur Uneinigkeit bestehe. Unbestritten sei jedoch seine konstitutive Natur.
\nDamit beruhten die innerstaatlichen Wirkungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 auf dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz. Selbst wenn man unterstellte, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 gegen das Primärrecht verstoße, so wäre er nach unionsrechtlichen Kriterien zwar rechtswidrig, aber gleichwohl wirksam. Daraus ergäbe sich zwar ein Rechtmäßigkeits-, aber kein Demokratieproblem. Sei der legitimationsvermittelnde Rechtsakt - anders als im Regelfall - nicht das deutsche Zustimmungsgesetz zu den Verträgen, sondern eine ausnahmsweise konstitutiv wirkende deutsche Zustimmung zu einem vermeintlichen Ultra-vires-Akt, so sei eine Verletzung des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeschlossen.
\nDer (vermeintliche) Ultra-vires-Akt könne in diesem Fall nicht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.
\n80 Das Unionsrecht begründe im Übrigen kein materielles Verschuldungsverbot. Namentlich könne Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV nicht im Sinne einer materiellen Unzulässigkeit jeder Kreditaufnahme gelesen werden. Dagegen spreche schon die langjährige Praxis: Seit 1975 hätten die Europäische Union und ihre Vorläuferinnen Kredite aufgenommen. Auch hätte das in Art. 17 Abs. 2 Haushaltsordnung enthaltene Verbot, \"im Rahmen des Haushalts Kredite aufzunehmen\", kaum vorgesehen werden müssen, wenn der unionale Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, dass bereits das Primärrecht ein solches Verschuldungsverbot enthalte. Dafür sprächen überdies die ausdrücklichen Verschuldungsermächtigungen zum Beispiel in Art. 172 Abs. 4 Euratom-Vertrag oder Art. 309 Abs. 1 AEUV sowie Art. 318 Abs. 1 Satz 2 AEUV, wonach die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat eine \"Übersicht über das Vermögen und die Schulden der Union\" übermitteln müsse.
\n81 Der unionale Gesetzgeber könne im Verfahren des Art. 311 Abs. 3 AEUV daher Mittel vorsehen, die der Europäischen Union zwar nicht als Eigenmittel zuflössen, aber Verbindlichkeiten begründeten, denen keine Rückzahlungsansprüche gegenüberstünden. Dies sei mit Art. 5 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020 geschehen.
\n82 Eine Verletzung der Verfassungsidentität wegen unzureichender Einbindung des Bundestages in das NGEU komme nicht in Betracht. Der Bundestag sei in das Vorhaben von Beginn an intensiv eingebunden gewesen, habe zwei Sachverständigenanhörungen und drei Lesungen des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes durchgeführt und ihm mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit zugestimmt. Über die EURI- und die RRF-Verordnung sei er fortlaufend unterrichtet worden. Bei der Aufbau- und Resilienzfazilität handele es sich um ein Programm der Europäischen Union, für dessen Vollzug die Europäische Kommission verantwortlich sei (Art. 17 Abs. 1 Satz 4 EUV). Auch mache Art. 291 Abs. 2 AEUV deutlich, dass Durchführungsbefugnisse im Regelfall der Kommission und nur in begründeten Ausnahmefällen dem Rat übertragen werden dürften.
\nDas sei ein deutlicher Unterschied gegenüber dem ESM. Die Entscheidung über die einzelnen Auszahlungen müsse daher von der Europäischen Kommission getroffen werden, wobei die Mitgliedstaaten über den Wirtschafts- und Finanzausschuss sowie das Komitologieverfahren nach Art. 35 Abs. 2 RRF-VO einbezogen würden. Dies führe zu einer intensiveren Beteiligung des Bundestages, als es beim Vollzug von Förderprogrammen der Europäischen Union normalerweise der Fall sei. In Ausnahmefällen könne aus politischen Gründen auch der Europäische Rat befasst werden (Erwägungsgrund 52 RRF-VO). Die Beteiligungsrechte des Bundestages im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität richteten sich nach dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union.
\nInsoweit gölten die allgemeinen Unterrichtungs- und Berichtspflichten nach §§ 3, 4 EUZBBG. Über diese hinaus fänden bei der Annahme der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne nach Art. 20 Abs. 1 RRF-VO die besonderen Unterrichtungspflichten und Verfahren der §§ 6 ff. EUZBBG Anwendung. Die Unterrichtung des Bundestages werde auch für die Durchführungsbeschlüsse des Rates, mit denen die nationalen Aufbau- und Resilienzpläne beziehungsweise entsprechende Änderungen angenommen würden, beibehalten. Dadurch werde der Bundestag in die Lage versetzt, die Planentwürfe der Mitgliedstaaten zur Kenntnis und auf die Verhandlungslinie der Bundesregierung Einfluss zu nehmen. Zwar habe die Bundesregierung insoweit keine Vetoposition.
\nSie sei aber verpflichtet und in der Lage, bei einer ablehnenden Stellungnahme des Bundestages auf eine ablehnende Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses beziehungsweise des Komitologie-Ausschusses hinzuwirken. Für weitergehende Mitwirkungsrechte des Parlaments bestehe kein Anlass, ebenso wenig für eine Begleitgesetzgebung.
\n83
\n84 Die Bundesregierung lege schließlich Wert auf die Feststellung, dass die tatsächlich erfolgte Verabschiedung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes mit verfassungsändernden Mehrheiten eine - nach ihrer Auffassung nicht vorliegende - Kompetenzüberschreitung nicht billigen oder gar heilen könne.
\n85
\n86
\n87 Die Ultra-vires-Rüge sei zudem nicht den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend begründet. Das gelte auch für die Rüge, der Bundestag habe sich verfassungswidrig seiner Haushaltsautonomie entäußert. Der Beschwerdeführer zu II. trage nichts dazu vor, warum es auf die allein vom Sachverständigen (…) in die Diskussion eingeführte addierte Haftungssumme von bis zu 770 Milliarden Euro ankommen solle und nicht auf die jährliche Maximalbelastung für den Bundeshaushalt.
\n88
\n89
\nDass die EURI-Verordnung lediglich Art. 122 AEUV als Rechtsgrundlage angebe, sei darauf zurückzuführen, dass Art. 122 AEUV zwar zwei separate Befugnisnormen enthalte, beide Normen aber nicht nur eng miteinander verwandte Zielsetzungen hätten, sondern auch zahlreiche inhaltliche Gemeinsamkeiten aufwiesen. In beiden Fällen gehe es um außergewöhnliche wirtschaftspolitische Maßnahmen mit hinreichendem Krisenbezug. Ein Unterschied bestehe nur darin, dass sich Abs. 2 auf einen konditionierten finanziellen Beistand beschränke, der nach seinem Wortlaut einzelnen betroffenen Mitgliedstaaten geleistet werde, während Abs. 1 andere temporäre wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Krisenbekämpfung zulasse.
\nDie Voraussetzungen von Art. 122 Abs. 1 AEUV seien bei der EURI-Verordnung erfüllt. Das Aufbauinstrument sei eine temporäre wirtschaftspolitische Maßnahme zur Reaktion auf eine außergewöhnliche Krisensituation.
\n90 Die Parameter für die Mittelvergabe stünden auch in Zusammenhang mit der Pandemie. Präzisere Parameter hätten nicht zur Verfügung gestanden. Für die in den Jahren 2021 bis 2022 zu bindenden 70 % der Mittel beruhe der Verteilungsschlüssel auf dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, auf der Bevölkerungszahl und auf der Arbeitslosenquote der Jahre 2015 bis 2019 im jeweiligen Mitgliedstaat. Für die erst bis Ende 2023 zu bindenden 30 % der Mittel sei das Kriterium der Arbeitslosenquote dagegen zu gleichen Teilen durch den Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2020 und den in den Jahren 2020 und 2021 festgestellten kumulierten Rückgang des Bruttoinlandsprodukts ersetzt worden. Die Zahlen sollten zum 30.
\nJuni 2022 festgestellt und die Krisenbetroffenheit noch besser abgebildet werden. Auch die 70 % der Mittel, deren Verteilung auf bereits im Sommer 2020 feststehenden Zahlen beruhe, flössen jedoch überproportional an Mitgliedstaaten mit stärkerer Krisenbetroffenheit. Eine höhere Arbeitslosenquote sei in der Regel ein Zeichen für einen weniger flexiblen Arbeitsmarkt und größere sozioökonomische Probleme, so dass die gleiche krisenhafte Entwicklung Mitgliedstaaten mit einer höheren Arbeitslosenquote schwerer belaste. Zudem hätten Mitgliedstaaten mit einer höheren durchschnittlichen Arbeitslosenquote in den Jahren 2015 bis 2019 tendenziell auch einen höheren wirtschaftlichen Einbruch im Jahr 2020 sowie kumuliert in den Jahren 2020 und 2021 erlitten.
\nDie Abhängigkeit der Mittelverteilung von der Bevölkerungsgröße stelle sicher, dass größere Mitgliedstaaten ceteris paribus proportional mehr Mittel erhielten. Dass Mitgliedstaaten mit vor der Krise geringerem Pro-Kopf-Einkommen mehr Mittel erhielten, sei damit zu rechtfertigen, dass der gleiche prozentuale Einbruch für reichere Mitgliedstaaten sozioökonomisch weniger dramatische Folgen verursache als für ärmere Mitgliedstaaten, in denen die Menschen tendenziell auch weniger Möglichkeiten hätten, Krisen aus eigener Kraft abzumildern.
\n91 Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend mache, die Förderzwecke nach Art. 1 Abs. 2 EURI-VO seien zu weit gefasst, verkenne er den umfassenden, alle Wirtschafts- und Lebensbereiche betreffenden Charakter der Pandemie und überdehne die Anforderungen an den Krisenbezug in Art. 122 Abs. 1 AEUV. Entgegen seiner Auffassung sei auch für eine Konditionierung der Mittel und eine hinreichende Kontrolle der Mittelverwendung gesorgt. Die nationalen Aufbau- und Resilienzpläne würden durch die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten geprüft und abschließend vom Rat gebilligt.
\n92
\nIV.
\n93 Der Bundestag hat mit Schriftsatz vom 16. April 2021 den Beitritt zum Verfahren 2 BvR 547/21 und mit Schriftsatz vom 18. März 2022 zum Verfahren 2 BvR 798/21 erklärt.
\nV.
\n94 1. Auf einen Antrag der Beschwerdeführer zu I. auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat der Senat mit Beschluss vom 26. März 2021 zunächst angeordnet, dass das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch den Bundespräsidenten nicht ausgefertigt werden darf (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 26. März 2021 - 2 BvR 547/21 -).
\n95 2. Mit weiterem Beschluss vom 15. April 2021 hat er den Antrag der Beschwerdeführer zu I. auf Erlass einer entsprechenden einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache abgelehnt. Die Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren sei zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Bei summarischer Prüfung lasse sich allerdings eine hohe Wahrscheinlichkeit für einen Verstoß des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes und des ihm zugrundeliegenden Eigenmittelbeschlusses 2020 gegen Art. 79 Abs. 3 GG, aufgrund derer zwingend eine einstweilige Anordnung zu erlassen wäre, nicht feststellen. Die demnach gebotene Folgenabwägung ergebe, dass die Nachteile, die sich aus dem Erlass der einstweiligen Anordnung ergäben, die Nachteile deutlich überwögen, die bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen seien (vgl. BVerfGE 157, 332 <377 Rn. 74> - ERatG - eA).
\n96 3. In der mündlichen Verhandlung am 26. und 27. Juli 2022 haben die Beteiligten ihr Vorbringen vertieft und ergänzt. Als sachkundige Dritte im Sinne von § 27a BVerfGG sind der stellvertretende Generaldirektor des Juristischen Dienstes der Europäischen Kommission Prof. Dr. Clemens Ladenburger, LL.M., der Vertreter des Bundesrechnungshofs Ministerialrat Ahmed Demir, Prof. Dr. Dr. h.c. Lars Feld, Direktor des Walter Eucken Instituts, Freiburg, Univ.-Prof. MMag. Gabriel Felbermayr, PhD, Direktor des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (WIFO), Wien, und Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest, Präsident des ifo Instituts - Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München e.V., angehört worden.
\nB.
\n97 Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. ist, unbeschadet der Frage, ob sie sich durch Teilrücknahme erledigt hat, zulässig (I.). Dies gilt auch für die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. (II.).
\nI.
\n98 Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu I. ist in der Gestalt, die sie durch den Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 erhalten hat, zulässig.
\n99 1. Soweit die Beschwerdeführer zu I. zunächst die Feststellung beantragt hatten, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz sei mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG unvereinbar und nichtig, war der Antrag von vornherein unzulässig und genügte nicht den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG (vgl. BVerfGE 157, 332 <378 f. Rn. 78 f.> - ERatG - eA). Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 haben die Beschwerdeführer zu I. jedoch erklärt, der Antrag, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz im Wege der formellen Übertragungskontrolle wegen Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG für nichtig zu erklären, werde im Hinblick auf den Beschluss des Senats vom 15. April 2021 nicht mehr weiterverfolgt. Da es sich um einen eigenständigen, von den anderen Anträgen der Beschwerdeführer zu I. klar abgrenzbaren Antrag handelte, liegt darin eine zulässige Rücknahme dieser Rüge (vgl. BVerfGE 85, 109 <113>; 98, 218 <242 f.>; 106, 210 <213>; 114, 396 <397>; 126, 1 <17>).
\n100 2. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.
\n101
\n102 Bei sachgerechter Würdigung des Begehrens und insbesondere der Antragsbegründung (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 54, 53 <64 f.>; 68, 1 <68 f.>; 103, 242 <257>; 139, 194 <220 Rn. 97>; 142, 353 <367 Rn. 29>) handelt es sich um eine bloße Klarstellung des ursprünglichen Antrags im Hinblick auf die geänderte Sachlage nach dem Beschluss des Senats vom 15. April 2021 und nach Ausfertigung, Verkündung und Inkrafttreten des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes. Diese Klarstellung ändert den Verfahrensgegenstand nicht, zumal die Beschwerdeführer zu I. eine Verletzung der Integrationsverantwortung bereits in der Begründung ihrer Beschwerdeschrift vom 26. März 2021 thematisiert haben.
\n103 Selbst wenn man eine Antragsänderung annehmen wollte, wäre diese zulässig, weil sie sachdienlich ist. Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht regelt die Antragsänderung zwar nicht ausdrücklich; es ist jedoch seit langem geklärt, dass für eine zweckentsprechende Gestaltung des Verfahrens auf die sonst im Verfahrensrecht geltenden allgemeinen Grundsätze zurückgegriffen werden kann (vgl. BVerfGE 1, 109 <110 f.>; 46, 321 <323>; 51, 405 <407>; 72, 122 <132 f.>; 103, 195 <196>). Danach ist eine Antragsänderung zulässig, wenn sie das Gericht für sachdienlich hält (vgl. § 263 ZPO, § 91 Abs. 1 VwGO, § 67 Abs. 1 FGO, § 99 Abs. 1 SGG, § 81 Abs. 3 Satz 1 ArbGG). Das ist der Fall, wenn der bisherige Verfahrensstoff als Entscheidungsgrundlage verwertbar bleibt, durch die Zulassung ein neues Verfahren vermieden wird und die Zulässigkeitsvoraussetzungen auch für den geänderten Streitgegenstand vorliegen (vgl. BVerfGE 154, 17 <80 f. Rn. 87> - PSPP-Programm der EZB). Dies ist hier zu bejahen, weil die Beschwerdeführer zu I. ihren Antrag lediglich der geänderten Sachlage nach Ausfertigung und Verkündung des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes angepasst haben, der bisherige Verfahrensstoff dadurch nicht tangiert wird und ohne Weiteres verwertbar bleibt.
\n104
\n105
\n106
\n107
\n108 Nach Auffassung der Beschwerdeführer zu I. bietet Art. 311 Abs. 3 AEUV keine Ermächtigungsgrundlage für die in Art. 4 und Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 getroffenen Regelungen. Sie stützen sich dabei auf große Teile des deutschsprachigen Schrifttums, das Kreditaufnahmen der Europäischen Union zunächst überwiegend als unzulässig angesehen hatte und diese Ansicht teilweise noch immer vertritt. Mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 werde gegen das Verschuldungsverbot als eine der wesentlichen Grundlagen der europäischen Finanzverfassung verstoßen.
\n109 Sie rügen ferner, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 und insbesondere seine Abrufregelung in Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 1 gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV verstoße und auch deshalb als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren sei.
\n110
\nAbzüglich der auf Deutschland entfallenden Zuschüsse und Darlehen bedeute dies ein maximales Haftungsrisiko für den Bundeshaushalt von circa 770 Milliarden Euro. Ob dieses Risiko eintreten werde, könne der Haushaltsgesetzgeber allerdings nicht voraussehen. Der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne erfolgen, ohne dass es zu diesem Zeitpunkt einer konkreten Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats bedürfe. Darin liege ein direkter Durchgriff auf den Bundeshaushalt. Da die Kommission nach eigenem Dafürhalten entscheide, ob, wann, in welcher Höhe und wem gegenüber sie einen Mittelabruf tätige, bestehe die Gefahr, dass der Bundestag sein Budgetrecht nicht mehr frei von Fremdbestimmung seitens der Organe der Europäischen Union ausüben könne und nicht mehr Herr seiner Entschlüsse sei.
\nDas sei mit den in BVerfGE 132, 195 (240 Rn. 108) aufgestellten Anforderungen nicht vereinbar. Eine mögliche Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG gezogenen Schranken durch den Eigenmittelbeschluss 2020 und eine teilweise Entleerung der Haushaltsautonomie des Bundestages erscheinen danach - wie der Senat schon in seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dargelegt hat (vgl. BVerfGE 157, 332 <382 ff. Rn. 87 ff.> - ERatG - eA) - jedenfalls nicht von vornherein gänzlich ausgeschlossen.
\n111
\n112
\n113 Im Urteil zur Europäischen Bankenunion hat der Senat ausdrücklich klargestellt, dass der Gesetzgeber die Bundesregierung nicht dazu ermächtigen dürfe, einem Ultra-vires-Akt von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union zuzustimmen, weil andernfalls der demokratische Entscheidungsprozess, den Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewährleisten, unterlaufen würde. Das Parlament ist daher verpflichtet, über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration in einem förmlichen Verfahren zu entscheiden, damit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gewahrt bleibt (vgl. BVerfGE 151, 202 <297 f.
\nRn. 144> - Europäische Bankenunion). Daran anknüpfend hat der Senat in seinem Urteil CETA-Organstreit I vom 2. März 2021 noch einmal klargestellt, dass das Grundgesetz kein Mandatsgesetz kennt, das eine Inanspruchnahme von Hoheitsrechten durch die Europäische Union oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen legitimieren könnte. Nehmen diese Hoheitsrechte in Überschreitung der ihnen in den zugrundeliegenden Verträgen eingeräumten Kompetenzen einseitig und im Widerspruch zum geltenden Integrationsprogramm wahr oder wird durch ihr Handeln die Identität der Verfassung berührt, so ist dies vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt und damit verfassungswidrig. Ein solches Handeln bleibt auch dann mit der Verfassung unvereinbar, wenn der deutsche Vertreter im Rat in der Form eines Gesetzes ermächtigt würde, ihm zuzustimmen.
\nEine Heilung des Verfassungsverstoßes durch Gesetz ist im Falle eines Ultra-vires-Handelns ohne vorangegangene Änderung der Verträge und im Falle eines Identitätsverstoßes gar nicht möglich. Der Gesetzgeber darf die Bundesregierung daher nicht dazu ermächtigen, einem Ultra-vires-Akt von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union zuzustimmen (vgl. BVerfGE 157, 1 <21 f. Rn. 65> - CETA-Organstreit I). Dass dies in Bezug auf Art. 311 AEUV nicht gelten sollte, weil dieser für den Eigenmittelbeschluss mit Blick auf die entscheidende Rolle der Mitgliedstaaten und der nationalen Parlamente für die Finanzierung der Europäischen Union ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vorsieht, ist nicht ersichtlich.
\n114 Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu I. scheitert auch nicht an einer fehlenden Durchgriffswirkung des Eigenmittelbeschlusses 2020 auf ihre Rechtsstellung. Letztere wird im Falle eines Ultra-vires-Aktes dadurch berührt, dass jede offensichtliche und strukturell bedeutsame Verletzung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union den Grundsatz der Volkssouveränität und damit das in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Art. 79 Abs. 3 GG verbürgte Recht aller Bürgerinnen und Bürger beeinträchtigt, keiner Hoheitsgewalt unterworfen zu werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichen Anteilen in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl. BVerfGE 142, 123 <191 Rn. 128, 209 Rn. 166>; 151, 202 <285 f. Rn. 117> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB). Legitimiert ist nur, was Bundestag und Bundesrat im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 GG als Integrationsprogramm festgelegt haben. Daran vermag auch der Rückgriff auf einen vermeintlich spezielleren, den Zustimmungsgesetzen zu den Verträgen vorgelagerten Rechtsanwendungsbefehl auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 IntVG schon wegen des Vorrangs der Verfassung nichts zu ändern.
\n115 Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer zu I. ist nach alledem zu bejahen. Es macht in der Sache keinen Unterschied, ob - wie im Fall des SSM-VO-Gesetzes - der deutsche Vertreter im Rat durch Gesetz zur Zustimmung zu einem Unionsrechtsakt ermächtigt wird oder - wie im Fall des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes - die Zustimmung unmittelbar durch Gesetz erteilt wird. Die Zulassung einer auf eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gestützten Verfassungsbeschwerde auch in dieser Konstellation bedeutet keine Überdehnung dieses Rechts. Sie gewährleistet vielmehr, dass das Recht auf demokratische Selbstbestimmung nicht ins Leere läuft.
\n116
\nArt. 125 AEUV kann so verstanden werden, dass er der Europäischen Union bestimmte Maßnahmen ausdrücklich vorenthält, damit er seinen Zweck erfüllen kann, die Mitgliedstaaten zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Währungsunion hinsichtlich der Bewertung ihrer Bonität den Kapitalmärkten auszusetzen (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756; Bandilla, in: Grabitz/Hilf/ Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 125 AEUV Rn. 1 i.V.m.
\nArt. 123 AEUV Rn. 1 f. <Mai 2011>; Kempen, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 125 AEUV Rn. 1; Häde, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 125 AEUV Rn. 1 f. i.V.m.
\nArt. 123 AEUV Rn. 2). Seine behauptete Verletzung kann daher auch Gegenstand einer Ultra-vires-Kontrolle sein.
\nII.
\n117 Für die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. gelten die obigen Ausführungen im Wesentlichen entsprechend.
\n118 Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit hinreichend substantiiert, als der Beschwerdeführer zu II. eine Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages durch Art. 5 und Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 rügt. Er führt unter Rückgriff auf die in der Rechtsprechung des Senats entwickelten verfassungsrechtlichen Maßstäbe an, dass sich der Bundestag mit seiner Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 in erheblichem Umfang zentraler Entscheidungs-, Gestaltungs- und Kontrollkompetenzen begeben habe, die Bundesrepublik Deutschland jedoch nicht für Entscheidungen haften dürfe, auf die sie keinen Einfluss habe. Dies sei mit Blick auf die Nachschusspflichten bei Ausfall einzelner Mitgliedstaaten jedoch der Fall, was umso schwerer wiege, als sich Deutschland dadurch über einen sehr langen Zeitraum in die Abhängigkeit von Entscheidungen Dritter begebe und über Generationen hinweg einem Schulden- und Haftungsmechanismus unterwerfe.
\n119 Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend macht, dass die EURI-Verordnung nicht auf Art. 122 AEUV gestützt werden könne, bezieht er sich auf eine Koppelung, die der mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 in Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 selbst vornimmt. Dort heißt es, dass die folgende Regelung \"ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der COVID-19-Krise durch die Verordnung des Rates zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union und die darin genannten sektoralen Rechtsvorschriften\" gelte. Ob diese Verordnung tatsächlich auf Art. 122 AEUV gestützt werden kann, kann daher als Vorfrage auch für die kompetenzielle Beurteilung des Eigenmittelbeschlusses 2020 bedeutsam sein. Dass die Verausgabung der Mittel nicht in der EURI-Verordnung geregelt ist, sondern durch Verordnungen gesteuert wird, die auf unterschiedliche Ermächtigungen gestützt sind, insbesondere auf Art. 175 Abs. 3 AEUV, ändert daran nichts. Der Beschwerdeführer zu II. wendet sich insoweit gegen das Aufbauinstrument als solches und nicht gegen dessen Umsetzung im Detail. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist das vom Bundestag beschlossene Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz. Mit diesem wurde dem Eigenmittelbeschluss 2020 zugestimmt, der in Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 auf die EURI-Verordnung Bezug nimmt.
\nC.
\n120 Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verletzt die Beschwerdeführer nach Maßgabe der vom Senat zur Ulta-vires- und zur Identitätskontrolle entwickelten Maßstäbe (I.) nicht in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG. Unter Zugrundelegung der von der Europäischen Kommission und der Bundesregierung dargelegten Auslegung des Eigenmittelbeschlusses 2020 stellt dieser - seine strukturelle Bedeutsamkeit für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten unterstellt - weder eine offensichtliche Überschreitung der Ermächtigung aus Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV dar (II.1.), noch beeinträchtigt er die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages (II.2.). Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht (III.).
\nI.
\n121 1. Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG vermittelt den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 1 GG übertragen worden sind (vgl. BVerfGE 142, 123 <173 Rn. 80 ff.>; 146, 216 <251 Rn. 50>; 151, 202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <380 Rn. 82> - ERatG - eA). Dieses Recht wird verletzt, wenn Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union Maßnahmen treffen, die vom Integrationsprogramm nicht gedeckt sind (vgl. BVerfGE 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 123, 267 <353>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.>; 151, 202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <380 Rn. 82> - ERatG - eA), oder wenn beim Vollzug des Integrationsprogramms die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG nicht beachtet werden (vgl. BVerfGE 123, 267 <353>; 126, 286 <302>; 133, 277 <316>; 134, 366 <382 Rn. 22, 384 ff. Rn. 27 ff.>; 140, 317 <336 ff. Rn. 40 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <253 Rn. 54>; 151, 202 <275 Rn. 92> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <380 Rn. 82> - ERatG - eA).
\n122 Der Vorrang der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) verpflichtet die Verfassungsorgane, auch bei ihrer Mitwirkung am Vollzug des Integrationsprogramms sowie bei dessen näherer Ausgestaltung und Fortentwicklung dafür zu sorgen, dass dessen Grenzen gewahrt werden (vgl. BVerfGE 123, 267 <351 ff., 435>; 129, 124 <180 f.>; 135, 317 <399 ff. Rn. 159 ff.>; 142, 123 <208 Rn. 164>; 151, 202 <296 f. Rn. 141> - Europäische Bankenunion). Ihnen obliegt insoweit eine dauerhafte Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union (vgl. BVerfGE 123, 267 <352 ff., 389 ff., 413 ff.>; 126, 286 <307>; 129, 124 <181>; 132, 195 <238 f. Rn. 105>; 134, 366 <394 f.
\nRn. 47>; 142, 123 <208 Rn. 165>; 151, 202 <296 f. Rn. 141> - Europäische Bankenunion). Diese verpflichtet sie - den grundrechtlichen Schutzpflichten nicht unähnlich -, sich dort schützend und fördernd vor die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtspositionen der Einzelnen zu stellen, wo diese nicht selbst für ihre Integrität sorgen können (vgl. BVerfGE 142, 123 <209 Rn. 166>; 151, 202 <297 Rn. 142> - Europäische Bankenunion). Der Verpflichtung der Verfassungsorgane entspricht daher ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankertes Recht der wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger, dass die Verfassungsorgane dafür sorgen, dass die mit dem Vollzug des Integrationsprogramms verbundenen Einschränkungen ihres Anspruchs auf demokratische Selbstbestimmung nicht weitergehen, als dies durch die zulässige Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union gerechtfertigt ist (vgl.
\nBVerfGE 151, 202 <297 Rn. 142> - Europäische Bankenunion).
\n123 Für den Bundestag ergibt sich aus Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG daher nicht nur das Recht, in Angelegenheiten der Europäischen Union mitzuwirken (vgl. BVerfGE 131, 152 <196 ff.>; 132, 195 <260 Rn. 156, 271 f. Rn. 181 f.>; 135, 317 <402 f. Rn. 166, 420 Rn. 213, 428 Rn. 232 f.>; 157, 1 <23 Rn. 70> - CETA-Organstreit I), sondern auch die Pflicht, dieses Recht im Rahmen seiner Integrationsverantwortung effektiv wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 134, 366 <395 f. Rn. 48 f.>; 146, 216 <250 ff. Rn. 47 ff.>; 151, 202 <296 ff. Rn. 141 ff., 332 f. Rn. 218> - Europäische Bankenunion; 157, 1 <22 f. Rn. 69 f.> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <122 ff. Rn. 91 ff., 130 Rn. 110> - PSPP - Vollstreckungsanordnung).
\n124 2. Nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG muss jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt auf seine Bürgerinnen und Bürger zurückführbar sein (vgl. BVerfGE 83, 37 <50 f.>; 93, 37 <66>; 130, 76 <123>; 137, 185 <232 Rn. 131>; 139, 194 <224 Rn. 106>; 142, 123 <191 Rn. 128>; 151, 202 <285 Rn. 117> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB). Damit gewährleistet das Grundgesetz deren Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der Legitimation und Beeinflussung der sie betreffenden Hoheitsgewalt. Der Grundsatz der Volkssouveränität schließt es aus, dass Bürgerinnen und Bürger einer öffentlichen Gewalt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl. BVerfGE 123, 267 <341>; 142, 123 <191 Rn. 128>; 151, 202 <285 f. Rn. 117> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <85 Rn. 99> - PSPP-Programm der EZB).
\n125
\n126
\n127 Eine wirksame Ermächtigung für die Ausübung öffentlicher Gewalt ist auch ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV, Art. 20 Abs. 3 GG), so dass sich Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die auf Kompetenzüberschreitungen beruhen, weder auf eine gültige Aufgabenzuweisung durch die Verträge in Verbindung mit dem jeweiligen Zustimmungsgesetz stützen können (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV) noch Eingriffe in die Rechtssphäre der Bürgerinnen und Bürger zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfGE 134, 366 <388 Rn. 30>; 142, 123 <202 Rn. 152>).
\n128
\n129 Die Ultra-vires-Kontrolle setzt - wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegten Rechts auf demokratische Selbstbestimmung - eine hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitung voraus, weil nur dann davon die Rede sein kann, dass die Bürgerinnen und Bürger in Ansehung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union einer politischen Gewalt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen (vgl. BVerfGE 142, 123 <200 Rn. 147>; 154, 17 <85 Rn. 99, 90 Rn. 110> - PSPP-Programm der EZB). Damit wird zugleich die Aufgabenzuweisung an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV gewahrt (vgl. BVerfGE 126, 286 <307>; 142, 123 <200 f. Rn. 149>; 154, 17 <92 Rn. 112> - PSPP-Programm der EZB). Eine qualifizierte Kompetenzüberschreitung muss offensichtlich und für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten von struktureller Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 154, 17 <90 Rn. 110> - PSPP-Programm der EZB).
\n130
\n131 Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass zu einer Frage keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen vertreten werden. Dass Stimmen im Schrifttum, der Politik oder den Medien einer Maßnahme Unbedenklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung noch nicht. Offensichtlich kann die Annahme einer Kompetenzüberschreitung auch sein, wenn sie das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist. Insoweit gelten bei der Ultra-vires-Kontrolle die allgemeinen Grundsätze (vgl. BVerfGE 142, 123 <201 Rn. 150>; 151, 202 <301 Rn. 152> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <92 f. Rn. 113> - PSPP-Programm der EZB; stRspr).
\n132
\n133 3. Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG wird ferner verletzt, wenn Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union die Grenze der durch Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) für unantastbar erklärten Grundsätze des Art. 20 GG berühren, namentlich wenn durch sie die Gestaltungsmacht des Bundestages substantiell eingeschränkt wird (vgl. BVerfGE 151, 202 <302 Rn. 155> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <93 f. Rn. 114 f.> - PSPP-Programm der EZB; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG - eA).
\n134
\nBVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>; 129, 124 <177>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 151, 202 <288 Rn. 123> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm der EZB; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG - eA), über die Summe der Belastungen der Bürgerinnen und Bürger und über wesentliche Ausgaben des Staates befindet (vgl. BVerfGE 123, 267 <361>; 151, 202 <288 f. Rn. 123> - Europäische Bankenunion; 157, 332 <381 Rn. 84> - ERatG - eA; stRspr). Vor diesem Hintergrund liegt eine Verletzung des Demokratieprinzips vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Bundestages entzogen würde (vgl. BVerfGE 129, 124 <179>; 151, 202 <288 f.
\nRn. 123> - Europäische Bankenunion; 154, 17 <87 Rn. 104> - PSPP-Programm der EZB; 157, 332 <382 Rn. 85> - ERatG - eA).
\n135 Es dürfen keine dauerhaften Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten, zwischenstaatlicher Einrichtungen oder internationaler Organisationen hinauslaufen, vor allem, wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im unionalen und internationalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften, deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung des Bundestages; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl. BVerfGE 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>; 157, 332 <381 f. Rn. 85> - ERatG - eA; vgl. auch BVerfGE 129, 124 <180 f.>).
\n136 Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip eine justiziable quantitative Begrenzung der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder Haftungszusagen herleiten lässt, hat der Senat bislang nicht entschieden. Insoweit kann es jedenfalls lediglich auf eine evidente Überschreitung von äußersten Grenzen ankommen (vgl. BVerfGE 129, 124 <182>; 132, 195 <242 Rn. 112>; 157, 332 <387 Rn. 96> - ERatG - eA). Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgende Obergrenze könnte allenfalls überschritten sein, wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 <183>; 132, 195 <242 Rn. 112>; 135, 317 <405 Rn. 174>; 157, 332 <387 Rn. 96> - ERatG - eA).
\n137 Ob der Umfang von Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer Entäußerung der Haushaltsautonomie des Bundestages führen kann, hat in erster Linie der Gesetzgeber zu entscheiden, der insoweit - namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers - über einen weiten Einschätzungsspielraum verfügt, den das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu beachten hat. Das gilt auch für die Abschätzung der künftigen Schuldentragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 129, 124 <182 f.>; 157, 332 <387 Rn. 97> - ERatG - eA), einschließlich der Berücksichtigung der Folgen alternativer Handlungsoptionen (vgl. BVerfGE 132, 195 <242 f. Rn. 113>; 157, 332 <387 Rn. 97> - ERatG - eA).
\n138
\n139 3. Die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle sind zurückhaltend und europarechtsfreundlich anzuwenden. Dies setzt voraus, dass der Gerichtshof der Europäischen Union, soweit erforderlich, im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV mit der Sache befasst wird und das Bundesverfassungsgericht seiner Prüfung die Maßnahme in der Auslegung zugrunde legt, die ihr in dem Vorabentscheidungsverfahren durch den Gerichtshof gegeben wird (vgl. BVerfGE 126, 286 <304>; 134, 366 <382 ff. Rn. 22 ff.>; 142, 123 <204 Rn. 156>).
\n140 4. Welche Verpflichtungen mit der Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane konkret verbunden sind, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl. BVerfGE 157, 1 <22 ff. Rn. 69 ff.> - CETA-Organstreit I).
\n141
\n142
\n143
\n144 Hierzu verfügen Bundesregierung und Bundestag über eine Reihe von Mitteln, derer sie sich bedienen beziehungsweise deren Einsatz sie anregen oder bewirken können. Dazu zählen eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorechten, Vorstöße zur Vertragsänderung (vgl. Art. 48, 50 EUV) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden (vgl. BVerfGE 142, 123 <211 f. Rn. 171>; 157, 1 <26 Rn. 79> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <123 Rn. 92> - PSPP - Vollstreckungsanordnung).
\n145 Der Bundestag kann sein Frage-, Debatten- und Entschließungsrecht ausüben, das ihm auch zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union zusteht. Er kann der Bundesregierung seine Auffassung jederzeit durch Beschluss mitteilen (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, § 75 Abs. 1 Buchstabe d, Abs. 2 Buchstabe c GO-BT) oder ein Gesetz erlassen. Im Übrigen kann er sich - je nach Bedeutung und Tragweite der Angelegenheit - der Subsidiaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a GG i.V.m.
\nArt. 12 Buchstabe b EUV und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des Enquêterechts (Art. 44 GG) oder eines Misstrauensvotums (Art. 67 GG) bedienen (vgl. BVerfGE 157, 1 <26 Rn. 79> - CETA-Organstreit I). Bei einem vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Ultra-vires-Handeln oder einer Berührung der Verfassungsidentität bedarf es jedenfalls einer Plenardebatte, da der Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnimmt. Entscheidungen von erheblicher Tragweite wie die Entschließung darüber, welche Wege zur Wiederherstellung der Kompetenzordnung beschritten werden sollen, hat grundsätzlich ein Verfahren vorauszugehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu veranlasst, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl. BVerfGE 142, 123 <212 f. Rn. 172 f.>; 157, 1 <26 f. Rn. 80> - CETA-Organstreit I; 158, 89 <123 f. Rn. 93> - PSPP - Vollstreckungsanordnung).
\n146
\nII.
\n147 Nach diesen Maßstäben stellt der dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz zugrundeliegende Eigenmittelbeschluss 2020 jedenfalls keine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des geltenden Integrationsprogramms der Europäischen Union dar (1.). Er berührt auch nicht die Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG (2.) und beeinträchtigt die Beschwerdeführer zu I. und zu II. daher nicht in ihrem Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG (3.).
\n148 1. Der Eigenmittelbeschluss 2020 ist auf Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV gestützt. Er ermächtigt in seinem Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe a die Europäische Kommission zur Aufnahme von Krediten im Namen der Europäischen Union von bis zu 750 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 (vgl. auch Erwägungsgrund 14 zum Eigenmittelbeschluss 2020; Art. 2 Abs. 1 UAbs. 1 EURI-VO). Von diesen Mitteln können bis zu 360 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 für die Gewährung von Darlehen und bis zu 390 Milliarden Euro zu Preisen von 2018 für Ausgaben verwendet werden (Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020; vgl. auch Erwägungsgrund 14 zum Eigenmittelbeschluss 2020; Art. 2 Abs. 2, Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 EURI-VO; Art. 6 Abs. 1 RRF-VO). Nach Art. 4 Eigenmittelbeschluss 2020 darf die Union die an den Kapitalmärkten aufgenommenen Mittel nicht zur Finanzierung operativer Ausgaben verwenden.
\n149 Darin liegt jedenfalls im Ergebnis keine offensichtliche Verletzung des Integrationsprogramms. Zwar enthalten die Verträge keine Einzelermächtigung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV, die die Europäische Union berechtigen würde, Kredite an den Kapitalmärkten aufzunehmen (a). Ausnahmsweise kommt jedoch die Aufnahme von Krediten als sonstige Einnahmen im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV in Betracht, wenn die Ermächtigung zur Kreditaufnahme im Eigenmittelbeschluss vorgesehen ist, die Mittel ausschließlich zweckgebunden für eine der Europäischen Union zugewiesene Einzelermächtigung eingesetzt werden, die Kreditaufnahme zeitlich befristet und der Höhe nach begrenzt ist und die Summe der sonstigen Mittel den Umfang der Eigenmittel nicht übersteigt. Ob Art. 5 Eigenmittelbeschluss 2020 diese Anforderungen erfüllt, erscheint vor allem im Hinblick auf die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 122 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV und die Summe der Eigenmittel fraglich, ist jedoch nicht offensichtlich ausgeschlossen (b). Auch eine Umgehung des Art. 125 Abs. 1 AEUV erscheint nicht ausgeschlossen, ist jedoch ebenfalls nicht offensichtlich (c).
\n150
\n151
\n152 Von einem allgemeinen Verschuldungsverbot der Europäischen Union gehen auch ihre Organe selbst aus (vgl. Leino-Sandberg/Ruffert, Common Market Law Review 59 <2022>, S. 433 <451 f.>), wie der Vertreter der Europäischen Kommission in der mündlichen Verhandlung noch einmal unterstrichen hat (vgl. Europäische Kommission, Fragen und Antworten: Next Generation EU - Rechtliche Ausgestaltung, 9. Juni 2020, QANDA/20/1024; vgl. auch Rat der Europäischen Union, Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 57 Fn. 39). Ohne eine Änderung der Verträge sei es ausgeschlossen, eine Kreditfinanzierung der Europäischen Union zu verstetigen. Diese dürfe nach Auffassung der Europäischen Kommission daher nicht zum Normalfall werden.
\n153 Auch im - vor allem deutschsprachigen - Schrifttum wird ein Verschuldungsverbot für die Europäische Union angenommen, dessen Reichweite allerdings umstritten ist. Teilweise wird ein solches pauschal (vgl. Hobe/Fremuth, Europarecht, 10. Aufl. 2020, S. 108 Rn. 7; Wimmel, DÖV 2020, S. 769 <778>), teilweise unter Berufung auf Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV bejaht (vgl. Feld/Necker, Fiskalföderalismus in der Europäischen Union: Herausforderungen für die Reform der Finanzverfassung der EU, 2011, S. 30; Becker, Das Finanz- und Haushaltssystem der Europäischen Union, 2014, S. 39; Neckenich, in: Kube/Reimer, Geprägte Freiheit 2019/20, Heidelberger Beiträge zum Finanz- und Steuerrecht, 2020, S. 127 f.; Herdegen, Europarecht, 23. Aufl. 2022, § 11 Rn. 12). Stimmen im Schrifttum sehen jedenfalls die Aufnahme von Anleihen zur allgemeinen (nicht zweckgebundenen) Haushaltsfinanzierung als nicht von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt an (vgl. Scheibe, Die Anleihekompetenzen der Gemeinschaftsorgane nach dem EWG-Vertrag, 1988, S. 232 ff.; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, 1997, S. 366 ff.; Gesmann-Nuissl, Die Verschuldungsbefugnis der Europäischen Union, 1999, S. 75 ff.; Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV Rn. 24 <Mai 2022>).
\n154 In ausländischen amtlichen Veröffentlichungen und im fremdsprachigen Schrifttum wird die Verschuldung der Europäischen Union überwiegend mit Blick auf das NGEU thematisiert (vgl. z.B. Cabannes, Crise sanitaire du Covid-19 et dette de l'Etat: quelques rapides constats, Revue générale du droit on line, 2020, numéro 52707; Núñez Ferrer, Reading between the lines of Council agreement on the MFF and Next Generation EU, CEPS Policy Insights No 2020-18, July 2020; Tosato, Common debt: NextGeneration is not the first case, LUISS Policy Brief 7/2021, 12. April 2021; de la Porte/Jensen, Social Policy & Administration <2021> 55, S. 388 ff.; Armingeon/de la Porte/Heins/Sacchi, Comparative European Politics <2022> 20, S. 144 ff.).
\nIn der Regel werden aber ökonomische Gesichtspunkte in den Fokus gerückt (vgl. Pisani-Ferry, European Union recovery funds: Strings attaches, but not tied up in knots, Policy Contribution Issue n˚19, October 2020; Delgado-Téllez/Kataryniuk/López-Vicente/Pérez, Supranational Debt and Financing Needs in the European Union, Banco de Espana Occassional Paper No. 2021; Christie/Claeys/Weil, Next Generation EU borrowing: a first assessment, Policy Contribution Issue n˚22/21, November 2021; vgl. auch Fuest/Pisani-Ferry, Financing the European Union: new context, new responses, Policy Contribution Issue n˚16, September 2020). Soweit rechtliche Analysen vorgenommen werden, gibt es sowohl die Vereinbarkeit von NGEU mit dem Unionsrecht bejahende (vgl. de Gregorio Merino, The Recovery Plan: Solidarity and the Living Constitution, in: Utrilla/Shabbir, EU Law in Times of Pandemic - The EU´s Legal Response to Covid-19, 2021, S. 33 ff.;
\nDe Witte, Common Market Law Review 58 <2021>, S. 635 ff.; Fabbrini, Journal of Common Market Studies 2022, Volume 60, Number 1, S. 186 ff.) oder NGEU sogar als nicht weitgehend genug bewertende Stimmen (vgl. de Sadeleer, Le plan de relance Next Generation EU: Un changement de cap historique ou un rendez-vous manqué pour réformer le budget de l'UE?, Blogdroiteuropéen Working Paper 4/2020, Septembre 2020) als auch differenzierte (vgl. Dermine, The EU's Response to the COVID-19 Crisis and the Trajectory of Fiscal Integration in Europe: Between Continuity and Rupture, Legal Issues of Economic Integration 47, no. 4 <2020>, S. 337 ff.) als auch dezidiert kritische Einschätzungen (vgl. etwa die sehr kritische Stellungnahme des Finnish Constitutional Law Committee <CLC> vom 12.
\nJuni 2020 zu den Kommissionsvorschlägen, Valiokunnan lausunto PeVL 16/2020 vp - E 64/2020 vp; darauf aufbauend die Stellungnahme vom 27. April 2021, Valiokunnan lausunto PeVL 14/2021 vp - HE 260/2020 vp; vgl. ferner Leino-Sandberg, Next Generation EU, Breaking a taboo or breaking the law?, CEPS 24. Juni 2020; dies./Ruffert, Common Market Law Review 59 <2022>, S. 433 ff.).
\n155
\n156 Die Unionspraxis kennt zahlreiche Fälle, in denen die Europäische Union in der Vergangenheit Kredite aufgenommen hat (vgl. Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1778>; Schorkopf, Die Europäische Union auf dem Weg zur Fiskalunion, Integrationsfortschritt durch den Rechtsrahmen des Sonderhaushalts \"Next Generation EU\", in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 121, 9. Oktober 2020, S. 14; ders., NJW 2020, S. 3085 <3088>; De Witte, Common Market Law Review 58 <2021>, S. 635 <646 ff.>; Meyer, EuZW 2021, S. 16 <17 f.>; Häde, in: Hatje/Müller-Graff, Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 1, 2. Aufl. 2022, § 20 Rn. 73 ff.). Deren Umfang war allerdings stets begrenzt, und die Kredite wurden nur zur Ausreichung von (revolvierenden) Darlehen verwendet.
\n157 Vor diesem Hintergrund wird im Schrifttum eine begrenzte, zweckgebundene - nicht zur allgemeinen Haushaltsdeckung bestimmte - Kreditaufnahme mit unterschiedlichen Begründungen für möglich gehalten (vgl. v. Lewinski, ZG 2012, S. 164 <174>; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 311 AEUV Rn. 45; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 19; Storr, in: Niedobitek, Europarecht, 2. Aufl. 2020, § 9 Rn. 90; Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV Rn. 46 <Mai 2022>; a.A. Gesmann-Nuissl, Die Verschuldungsbefugnis der Europäischen Union, 1999, S. 240 ff.; Keller, Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union, 2014, S. 180 f.;
\nOhler, in: Hufeld/ders., Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 9, 2022, § 3 Rn. 56 - Bruch mit dem bisherigen Rechtsverständnis, der durch den Eigenmittelbeschluss aber geheilt werde; ähnlich Hummel, in: Hufeld/Ohler, Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 9, 2022, § 12 Rn. 34). Einige Stimmen erachten eine Kreditaufnahme sogar für grundsätzlich zulässig (vgl. Storr, EuR 2001, S. 846 <866>; v. Lewinski, ZG 2012, S. 164 <172>; Bieber, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 311 AEUV Rn. 43; Häde, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2017, Art. 311 AEUV Rn. 69;
\nKhan, in: Geiger/Kahn/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 311 AEUV Rn. 7; Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 28; Rossi, in: Dauses/Ludwigs, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. III., Rn. 135 <Februar 2018>; ders., in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht EUV/AEUV/GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 8; Storr, in: Niedobitek, Europarecht, 2. Aufl. 2020, § 9 Rn. 92 f.; Meyer, EuZW 2021, S. 16 <18>; Häde, in: Hatje/Müller-Graff, Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, Enzyklopädie Europarecht, Bd. 1, 2. Aufl. 2022, § 20 Rn. 98 ff.).
\n158
\n159 Das Fehlen einer entsprechenden Verschuldungsermächtigung der Europäischen Union wird durch das in Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV verankerte Ratifikationserfordernis des Eigenmittelbeschlusses nicht in Frage gestellt. Unabhängig davon, ob man den Eigenmittelbeschluss als sekundärrechtlichen Rechtsakt oder als Rechtsakt sui generis einordnet (vgl. Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, 1997, S. 365; Wilms, EuR 2007, S. 707 <710>; Nettesheim, AöR 145 <2020>, S. 381 <391 f.>; anders Lienemeyer, Die Finanzverfassung der Europäischen Union, 2002, S. 207; Niedobitek, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 19; Magiera, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 311 AEUV Rn. 10 <Mai 2022>; differenzierend Häde, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/ AEUV, 2017, Art. 311 AEUV Rn. 127; Rossi, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht EUV/AEUV/GRCh/EAGV, 2. Aufl. 2018, Art. 311 AEUV Rn. 9; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 5), dessen Rechtmäßigkeitsanforderungen sich auch aus dem nationalen Verfassungsrecht ergeben, handelt es sich bei einem Eigenmittelbeschluss um einen Rechtsakt, der von den Organen der Europäischen Union im Rahmen des Integrationsprogramms in einem besonderen Verfahren erlassen wird.
\nArt. 311 AEUV enthält eine begrenzte Einzelermächtigung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV, deren Inanspruchnahme trotz des Ratifikationserfordernisses in Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV auch an das einschlägige Primärrecht gebunden ist.
\n160 Abweichungen von den Vorgaben des Art. 311 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV könnten auch nicht mit dem Hinweis begründet werden, dass eine Verschuldung für die Verwirklichung von NGEU notwendig sei. Die Formulierung eines politischen Handlungsziels allein eröffnet keine Kompetenzen (vgl. BVerfGE 89, 155 <194 f.>; 123, 267 <393>; 142, 123 <218 f. Rn. 184>; 146, 216 <285 f. Rn. 119>). Zu einem grundlegenden Umbau der Finanzarchitektur der Europäischen Union ist der Rat nicht befugt, auch dann nicht, wenn er einstimmig entscheidet. Hierzu bedarf es vielmehr einer Änderung der Verträge im Verfahren nach Art. 48 EUV.
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\n165 Im Eigenmittelbeschluss können nach überkommener Praxis aber auch sonstige (zweckgebundene) Einnahmekategorien verankert werden. Der Vertrag sieht die Kategorie der sonstigen Einnahmen ausdrücklich vor. Zu den sonstigen Einnahmen im Sinne von Art. 311 Abs. 2 AEUV gehören die (direkten) Steuern der Bediensteten der Europäischen Union, sonstige Abgaben im Rahmen des Agrarmarkts wie die bis 1992 erhobenen Mitverantwortungsabgaben und Währungsausgleichsbeträge sowie die Verwaltungseinnahmen der Europäischen Union wie Gebühren, Zwangsgelder, Säumniszinsen, Geldbußen (z.B. aus dem Kartellbereich), verfallene Kautionen, Stiftungen und Schenkungen et cetera; auch Haushaltsüberschüsse aus vorangegangenen Haushaltsjahren sowie Einnahmen aus Verkäufen und Vermietungen fallen hierunter (vgl. Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 13). Sonstige Einnahmen können die Einnahmen aus Krediten sein (vgl. Rat der Europäischen Union, Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20, Rn. 28; Ruffert, NVwZ 2020, S. 1777 <1779>; Heber, EuR 2021, S. 416 <422 f.>).
\n166 Die Verankerung der sonstigen Einnahmen unmittelbar im Eigenmittelbeschluss ist nicht nur eine Option, sondern - wie insbesondere der Vertreter der Europäischen Kommission in der mündlichen Verhandlung unterstrichen hat - ein primärrechtliches Gebot. Ohne eine solche Verankerung im Eigenmittelbeschluss selbst könnte eine Entscheidung des Rates und der nationalen Parlamente über die Zurverfügungstellung der Eigenmittel nicht getroffen werden. Nach und nach ist die Europäische Union vom klassischen Modell der Finanzierung internationaler Organisationen durch Beiträge der Mitgliedstaaten zu einer Finanzierung durch Eigenmittel übergegangen, auch wenn die Eigenmittel der Europäischen Union finanzwirtschaftlich der Sache nach überwiegend kaschierte Mitgliedsbeiträge bleiben (vgl.
\nWaldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 311 AEUV Rn. 3 ff.). Sie werden der Europäischen Union von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt, bei denen das Letztentscheidungsrecht über die Finanzausstattung der Europäischen Union liegt. Die Mitgliedstaaten haben davon abgesehen, der Europäischen Union ein eigenständiges Steuer- oder Abgabenerhebungsrecht zuzuweisen. Daher ermächtigt etwa Art. 114 Abs. 1 AEUV die Europäische Union nicht zur Erhebung von Steuern und steuerähnlichen Abgaben wie Sonderabgaben oder Beiträgen (vgl. BVerfGE 151, 202 <366 Rn. 299> - Europäische Bankenunion). Das folgt nicht nur aus dem Wortlaut der Norm, der lediglich von der \"Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten\" spricht, sondern insbesondere aus der Erwägung, dass die Finanzierung der Europäischen Union und ihrer Aufgaben ausschließlich über das in Art. 311 AEUV geregelte System der Eigenmittel und den Eigenmittelbeschluss zu erfolgen hat.
\nInsoweit bedarf die Zuweisung aller Eigenmittel an die Europäische Union nicht nur eines einstimmigen Beschlusses des Rates, sondern auch einer vorgängigen Billigung der Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften (vgl. BVerfGE 151, 202 <366 f. Rn. 300> - Europäische Bankenunion). Dass das Letztentscheidungsrecht über die Finanzausstattung der Europäischen Union bei den Mitgliedstaaten liegt, ist aus Gründen des Demokratieprinzips - aus deutscher Sicht wegen Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG - verfassungsrechtlich geboten, weil es die Budgethoheit der nationalen Parlamente gewährleistet.
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