(d) Der Beschluss zur Überschreitung der regulären Verschuldungsgrenzen in Notlagen ist nach Art. 109 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 7 GG mit einem Tilgungsplan zu verbinden. In formeller Hinsicht wird im Schrifttum teilweise gefordert, dass der Tilgungsplan wegen seiner \"zukunftsbindend gestaltenden Funktion und Wirkung\" als formelles Gesetz erlassen werden müsse und insoweit - anders als für den Beschluss nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG - ein schlichter Parlamentsbeschluss nicht ausreiche (vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/ Scholz, GG, Art. 115 Rn. 190 <Okt. 2009>, im Anschluss an Reimer, in: Epping/ Hillgruber, BeckOK GG, Art. 115 Rn. 47 <Feb. 2022>, a. A. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <98>).
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186 Materielle Anforderung an den Tilgungsplan ist nach Art. 115 Abs. 2 Satz 8 GG, dass die darin vorgesehene Rückführung der notlagenbedingt aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraums zu erfolgen hat. Nach dem Willen der Fraktionen im Deutschen Bundestag, die den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109, Art. 115 GG eingebracht haben, soll diese Rückführungspflicht ein weiteres Anwachsen der Staatsschulden verhindern (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 13).
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187
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(3)Der Senat wird zu klären haben, ob die Tatbestandsvoraussetzungen für die notlagenbedingte Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG im Grundsatz verfassungsgerichtlich voll überprüfbar sind (hierfür mit unterschiedlichen Akzenten Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 109 Rn. 43; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 389; Seiler, JZ 2009, S. 721 <726>). Einschränkungen der Kontrolldichte könnten für das in Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vorgesehene Erfordernis einer erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage und für die Ausgestaltung der Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraums gelten.
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188
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bb)Über die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Sätze 6 bis 8 GG hinaus wird sich im Verfahren über die Hauptsache die Frage stellen, ob ein sachlicher Veranlassungszusammenhang zwischen der Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich ist (1) und, wenn ja, ob in diesem Fall eine solche verfassungsrechtliche Anforderung weitergehend Elemente der Verhältnismäßigkeit beinhaltet (2), insbesondere der Erforderlichkeit und Angemessenheit der notlagenbedingten Kreditaufnahme (3). Ferner werden Darlegungslasten des Gesetzgebers zu erwägen sein, um eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der gesetzgeberischen Entscheidungen über die Kreditaufnahme zu ermöglichen (4).
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189
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(1)Sollte bereits nach dem Tatbestand des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG zu prüfen sein, ob gerade die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt, also eine Kausalbeziehung zwischen der Notlage und dem erhöhten Finanzbedarf besteht, ist offen, ob die konkreten Verschuldungsermächtigungen zusätzlich in einem sachlichen Veranlassungszusammenhang mit der anlassgebenden Notsituation stehen müssen (vgl. Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525>; Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100 f.>). Auch wenn das Erfordernis eines sachlichen Veranlassungszusammenhangs keine ausdrückliche Stütze im Wortlaut von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG findet, könnte für eine solche Sichtweise sprechen, dass das Tatbestandsmerkmal der erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage in unspezifischer Weise auf den Einfluss der äußeren Krise auf die staatlichen Finanzen abstellt, das Erfordernis des sachlichen Veranlassungszusammenhangs hingegen einen konkreteren Bezug zu den außerregulären Kreditermächtigungen herstellt und eine inhaltliche Prüfung eröffnet, ob die Ermächtigungen gerade auf die Notlage als Anlass rückführbar und deren Verwendungszwecke auf die Bewältigung ihrer Folgen gerichtet sind.
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190
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(2)Der Senat könnte sich, wenn er das Erfordernis eines sachlichen Veranlassungszusammenhangs verlangen sollte, zudem damit auseinanderzusetzen haben, ob die Prüfung der Zulässigkeit einer notlagenbedingten Kreditaufnahme Elemente der Verhältnismäßigkeit beinhalten muss. Hiergegen könnte sprechen, dass sich dem Wortlaut des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG eine Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht entnehmen lässt (vgl. hierzu für eine strukturähnliche Bestimmung der Landesverfassung VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, Rn. 112) und dem verfassungsändernden Gesetzgeber im Jahr 2009 die Möglichkeit offen gestanden hätte, die neue Vorschrift durch Aufnahme weiterer Kriterien (noch) enger zu fassen. Dessen ungeachtet hat er sich für eine Formulierung ohne explizite Festlegung von Verhältnismäßigkeitskriterien entschieden und ihr als Korrektiv lediglich eine Tilgungsregelung gegenübergestellt.
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191 Auf der anderen Seite wird der Senat im Blick zu behalten haben, dass es sich bei Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG um eine Ausnahmebestimmung handelt, die nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers eng auszulegen ist, um den Zuwachs von Staatsschulden im Gegensatz zu den Vorläuferregelungen wirksam zu begrenzen (vgl. BTDrucks 16/12410, S. 5).
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192
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(3)Davon ausgehend könnte insbesondere zu klären sein, ob sich die krisenbedingte Kreditaufnahme als erforderlich und angemessen erweisen muss (vgl. zum unterschiedlichen Meinungsstand VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 -, Rn. 113; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 115 Rn. 40; Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <101>; ders., NVwZ 2022, S. 106 <110>; wohl auch Siekmann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 115 Rn. 53).
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193
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(4)Gegenstand des Hauptsacheverfahrens könnte ferner sein, inwieweit mit einem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers Darlegungslasten im Gesetzgebungsverfahren korrespondieren würden (vgl. schon BVerfGE 119, 96 <140>). Mögliche Darlegungserfordernisse könnten sich auf die Diagnose der Notsituation, die Absicht, durch die ausnahmsweise erfolgte erhöhte Kreditaufnahme die Notlage abzuwehren, und die Prognose, dass und wie die mit der erhöhten Kreditaufnahme im Einzelnen finanzierten Maßnahmen zur Bewältigung der Krise geeignet erscheinen, beziehen (vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 109 Rn. 153; ähnlich Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525>).
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194
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cc)Der Senat wird ferner zu prüfen haben, ob Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG die Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit zu entnehmen sind und ob diese dem grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung zugrunde liegen (1). Fraglich ist ferner, ob diese Prinzipien auch für die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen gelten (2) und ob sie - ihre Geltung unterstellt - durch den Einsatz von Sondervermögen umgangen werden können (3). Schließlich wird zu klären sein, ob die Einhaltung der Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (4).
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195
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(1)Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass sich die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG unter Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 GG nach den Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit richten.
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196 (a) In einem engen funktionalen Zusammenhang zu dem in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ausdrücklich verankerten Prinzip der Jährlichkeit der Haushaltsaufstellung steht das Prinzip der Jährigkeit des Haushaltsvollzugs. Während Ersteres Anforderungen an die Periodizität der Aufstellung des Haushalts stellt, adressiert Letzteres die Frage nach dem Geltungszeitraum der Ermächtigungen in den Haushaltsplänen (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>). Das Jährigkeitsprinzip, welches alternativ als Grundsatz der zeitlichen Spezialität (vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl. 2018, Art. 110 Rn. 24; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 331) bezeichnet wird, betrifft die Begrenzung des beplanten Zeitraums in materieller (inhaltlicher) Hinsicht, mithin eine zeitliche Beschränkung der Ausgaben- und Kreditermächtigungen (vgl.Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2.
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Aufl. 2019, § 11 Rn. 10) und ist einfach-rechtlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO niedergelegt. Danach dürfen Ermächtigungen nur zu im Haushaltsplan bezeichneten Zwecken und Leistungen, soweit und solange sie fortdauern, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet oder in Anspruch genommen werden. Nach dem Ende des Haushaltsjahres verfallen Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen grundsätzlich ersatzlos (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 257 <Sept. 2015>; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 102).
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197 (b) Das Jährlichkeitsprinzip und Jährigkeitsprinzip werden flankiert durch den Haushaltsgrundsatz der Fälligkeit. Dieser findet keine ausdrückliche Erwähnung im Text des Grundgesetzes, ist jedoch der Sache nach in § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO einfach-rechtlich normiert. Der Grundsatz betrifft die zeitliche Zuordnung der Haushaltsmittel, wobei auf die voraussichtliche Kassenwirksamkeit, also die tatsächlichen Ein- und Auszahlungen von Finanzmitteln, abgestellt wird (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 258 <Sept. 2015>). Im Haushaltsplan dürfen demnach nur diejenigen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden, die im Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werden (vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 11 Rn. 32).
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198 Der Fälligkeitsgrundsatz erfährt eine Ausnahme in Gestalt von Verpflichtungsermächtigungen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit § 5, § 12 Abs. 2, § 22 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit §§ 6, 16, 38 BHO. Dabei handelt es sich nach § 5 HGrG, § 6 BHO um Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren. Bei der zeitlichen Zuordnung von Verpflichtungsermächtigungen tritt der Zeitpunkt der obligatorischen Verpflichtung, also eines Vertragsschlusses oder eines sonstigen Leistungsversprechens, an die Stelle der tatsächlichen Kassenwirksamkeit, welche erst in den Folgejahren eintritt (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 258 <Sept. 2015>).
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199 (c) Indem Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG als Grundnorm des grundgesetzlichen Staatsschuldenrechts statuiert, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, verknüpft er - über seine Bezugnahme auf die Verpflichtung zur formellen Ausgeglichenheit des Haushalts gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 335 f.) - die Vorgaben zur Kreditaufnahme mit den vorstehend dargestellten allgemeinen Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit. Auf diese Weise wird dem Gebot der formellen Ausgeglichenheit des Haushalts gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG das staatsschuldenrechtliche Gebot der materiellen Ausgeglichenheit des Haushalts in Gestalt eines Verbots struktureller Neuverschuldung gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG zur Seite gestellt (vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 336). Aus dieser Bezugnahme könnte zu folgern sein, dass die Vorgaben zur Kreditaufnahme des Bundes aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG den Grundsätzen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit folgen müssen.
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200
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(2)Ebenso bedarf es im Verfahren über die Hauptsache einer Klärung, ob die Grundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auch für die Ausnahmeregelung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen gelten. Zwar rechtfertigen diese Normen gerade die Überschreitung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme. In ihrem auf die Durchbrechung der regulären Grenze gerichteten Ausnahmecharakter könnten die genannten Normen aber dennoch auf das jährliche Berechnungssystem der Schuldenbremse bezogen bleiben.
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201
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(3)Schließlich wird der Senat zu beurteilen haben, ob auch juristisch unselbständige Sondervermögen als Nebenhaushalte von dem Verbot der Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 GG umfasst werden und inwieweit in diesem Fall die allgemeinen Anforderungen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auf sie übertragbar sind.
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202 Schon der Wortlaut von Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG könnte es nahelegen, das Verbot struktureller Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 GG auf unselbständige Nebenhaushalte zu erstrecken (vgl. zu Art. 109 Abs. 3 GG i.V.m. der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VerfGH N 7/21-, Rn. 97). Denn danach sind die \"Haushalte von Bund und Ländern\" umfassend dem Staatsschuldenrecht des Art. 109 Abs. 3 GG unterworfen. Ebenso könnte aus teleologischer Sicht zu erwägen sein, zur effektiven Begrenzung der Nettoneuverschuldung unselbständige Nebenhaushalte deshalb mit der Schuldenbremse zu erfassen, um möglichem Umgehungspotential zu begegnen.
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203 Dabei wird in Rechnung zu stellen sein, dass Sondervermögen - trotz der gegen ihre Verwendung vorgebrachten Einwände insbesondere im Hinblick auf die Haushaltsgrundsätze der Einheit und der Vollständigkeit aus Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GG (vgl. nur Heintzen, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Bd. 2, Art. 110 Rn. 14 m.w.N.) - nicht per se gegen das Haushaltsverfassungsrecht des Grundgesetzes verstoßen dürften. Dies zeigt sich bereits an ihrer Erwähnung in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG, der vorsieht, dass bei ihnen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen in den Haushaltsplan einzustellen sind.
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204
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(4)Sollten die Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auch in der hier gegebenen Konstellation gelten, wird zu klären sein, ob deren Einhaltung einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.
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205
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dd)Im Ergebnis erscheint es jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die im Rahmen des angegriffenen Gesetzes vorgenommene Zuführung von Kreditermächtigungen an den mittlerweile in den KTF überführten EKF nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben an eine notlagenbedingte Kreditaufnahme des Bundes entspricht.
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206
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(1)Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurden im Rahmen der Sachverständigenanhörung vor dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages verfassungsrechtliche Bedenken geäußert (vgl. Stenografisches Protokoll der 3. Sitzung des Haushaltsausschusses 20/03, S. 8 ff., 22), wenngleich andere Stimmen das Vorgehen des Gesetzgebers für verfassungsgemäß hielten (vgl. Wieland, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 5; Thiele, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, Ziff. 25). Ansatzpunkt der verfassungsrechtlichen Kritik war - die Frage des Veranlassungszusammenhangs aufnehmend - die Verknüpfung von Klimaschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Bewältigung der (wirtschaftlichen) Folgen der Corona-Pandemie (vgl.
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Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 2; Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 2 f.). Darüber hinaus wurden Bedenken insbesondere gegen die mangelnde zeitliche Verknüpfung der notlagenbedingten Kreditermächtigungen im Haushaltsjahr 2021 mit den vom Gesetzgeber avisierten tatsächlichen Kreditaufnahmen und Ausgaben ab den Haushaltsjahren 2023, 2024 (und später) geäußert (vgl. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3; Henneke, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 10). Weitere Kritikpunkte waren die Einführung der neuen Buchungssystematik (vgl.
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Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3; Henneke, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 10; Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 6) und der Ansatz von jeweils nicht unerheblichen globalen Minderausgaben und globalen Mehrausgaben (vgl. Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3).
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207
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(2)Es ist jedenfalls denkbar, dass die Zuführung an den mittlerweile zum KTF weiterentwickelten EKF den Anforderungen der Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG nicht in jeder Hinsicht entspricht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf einen etwaigen Verstoß gegen die der Schuldenbremse möglicherweise immanenten Verfassungsgebote der Jährlichkeit und Jährigkeit.
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208 Nach der Gesamtkonzeption des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 werden dem unselbständigen Sondervermögen EKF/KTF des Bundes Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro übertragen, die sich aufgrund der geänderten Buchungssystematik auf die Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme für das Jahr 2021 auswirken, während die vom Gesetzgeber zur Krisenbewältigung ins Auge gefassten Maßnahmen, deren Finanzierung die Kreditermächtigungen dienen sollen, für spätere Haushaltsjahre geplant sind. Erst zu diesem Zeitpunkt sollen die Kreditermächtigungen in Anspruch genommen werden. Eine tatsächliche Verschuldung tritt für den Bund also erst ab dem Haushaltsjahr 2022 und dann womöglich über die für das jeweilige Haushaltsjahr geltende verfassungsrechtliche Verschuldungsgrenze hinaus ein. Dabei werden die jetzt geschaffenen Kreditermächtigungen ohne Anrechnung auf die Verschuldungsgrenze des dann geltenden Haushaltsjahres eingesetzt, weil die Anrechnung aufgrund der neuen Buchungssystematik bereits mit der Ermächtigung im Ausnahmejahr 2021, nicht aber mit der späteren Kreditaufnahme selbst erfolgen soll.
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209
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b)Von verfassungsrechtlicher Bedeutung könnte schließlich auch sein, dass die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 erst im Jahr 2022 erfolgte.
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210
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aa)Der Haushaltsplan ist aufgrund des Gebots der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG grundsätzlich vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen. Dieses Gebot dient der wirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts, \"zielt auf die Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und will insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten\" (vgl. BVerfGE 119, 96 <120>).
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211 Ob darüber hinaus Art. 110 Abs. 2 GG ein Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter Korrektur oder Anpassung ursprünglich oder nachträglich realitätsfremder Haushaltsansätze auch für Nachtragshaushalte entnommen werden kann, die wesensgemäß erst während des laufenden Haushaltsjahres eingebracht werden können, hat der Senat bisher offen gelassen (vgl. BVerfGE 119, 96 <122 ff.>). Im Hinblick auf den Schutzzweck des Vorherigkeitsgebots, das im Zusammenspiel mit den Grundsätzen der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushalts auf die Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des Haushaltsgesetzes und damit auf die Wirksamkeit der Budgethoheit des Parlaments zielt, ist jedoch eine entsprechende Anwendung auf die Einbringung eines Nachtragshaushalts nicht von vornherein ausgeschlossen.
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212
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bb)Es ist vor diesem Hintergrund jedenfalls nicht von der Hand zu weisen, dass die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 - das Gesetz wurde vom Deutschen Bundestag am 27. Januar 2022 beschlossen und am 25. Februar 2022 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht - gegen den verfassungsrechtlich in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit verstoßen könnte.
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213 2. Die Notwendigkeit einer summarischen Prüfung besteht nicht. Der vorliegende Fall ist den anerkannten Ausnahmekonstellationen auch nicht hinreichend ähnlich, so dass es bei dem Grundsatz verbleibt, dass die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, außer Betracht zu bleiben haben. Der Senat sieht auch in Anbetracht der hiesigen Fallgestaltung keinen Anlass, von seiner insoweit bestehenden Rechtsprechung abzuweichen oder diese zu erweitern.
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214
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a)Bei dem angegriffenen Nachtragshaushaltsgesetz handelt es sich insbesondere nicht um ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag oder um ein ähnliches Gesetz wie ein Ratifizierungsgesetz zum Eigenmittelbeschluss der Europäischen Union nach Art. 311 Abs. 3 AEUV. Die bei solchen Gesetzen typischerweise eintretenden äußeren Bindungswirkungen im völker- oder unionsrechtlichen Verkehr bestehen im Fall des Nachtragshaushaltsgesetzes nicht.
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215
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b)Die Notwendigkeit einer summarischen Prüfung ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht daraus, dass im Falle einer im Hauptsacheverfahren festgestellten Nichtigkeit des angegriffenen Gesetzes für zwischenzeitlich auf seiner Grundlage getätigte ausgabenwirksame Maßnahmen eine Entscheidung des Parlaments fehlte. Eine summarische Prüfung der Erfolgsaussicht im Hauptsacheverfahren kann allenfalls angezeigt sein, wenn die Verletzung von Art. 79 Abs. 3 GG durch die angegriffene Maßnahme selbst droht und auch im Falle ihrer Nichtigkeit - wie beim Eintritt einer völkerrechtlichen oder unionsrechtlichen Bindung - nicht vollständig beseitigt werden könnte. Weder das eine noch das andere ist hier der Fall.
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216
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c)Zum einen liegt eine Art. 79 Abs. 3 GG tangierende Gefährdung der Budgethoheit des Parlaments nicht schon dann vor, wenn dieses beim Erlass des Haushaltsgesetzes verfassungsrechtliche Vorgaben außer Acht lässt. Zum anderen schafft der Deutsche Bundestag durch Haushaltsgesetz und Haushaltsplan nur eine Art staatlicher Binnenrechtsordnung, die auf den organschaftlichen Rechtskreis beschränkt ist (vgl. BVerfGE 79, 311 <327>). Die dahinterstehenden politischen Entscheidungen des Gesetzgebers sind - anders als in Fällen, in denen etwa Ermächtigungen zu einer Übertragung haushaltsrelevanter Entscheidungen auf fremde Akteure erteilt werden - nicht irreversibel, denn eine Korrektur durch den Gesetzgeber bleibt jederzeit möglich.
\n
Es wäre deshalb auch Aufgabe des Parlaments, die Folgen einer etwaigen Nichtigkeit des angegriffenen Nachtragshaushaltsgesetzes zu bewältigen und daraus die nötigen Konsequenzen für die dann laufende Haushaltsplanung zu ziehen. Etwaige faktische Bindungswirkungen betreffen im Bereich der Haushaltsgesetzgebung allenfalls das Verhältnis zwischen früherem und späterem Haushaltsgesetzgeber. Dieser Zusammenhang ist demokratischer Haushaltsgesetzgebung immanent und rechtfertigt keine Abweichung vom herkömmlichen Prüfungsmaßstab. Im Erlass eines Haushaltsgesetzes ist nicht Preisgabe, sondern Ausdruck und Wahrnehmung parlamentarischer Budgethoheit zu sehen. Für einen Schutz des Haushaltsgesetzgebers vor sich selbst durch die zwingende Vornahme einer summarischen Prüfung im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG besteht keine Notwendigkeit.
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217 3. Die danach anzustellende Folgenabwägung ergibt, dass die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Normenkontrollantrag in der Hauptsache der Erfolg aber zu versagen wäre (a), die Nachteile, die zu befürchten sind, wenn der Erlass einer einstweiligen Anordnung unterbliebe, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte (b), erheblich überwiegen. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung war mithin abzulehnen (c).
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218
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a)Erginge die beantragte einstweilige Anordnung, käme dies faktisch einer Außervollzugsetzung des angegriffenen Gesetzes gleich.
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219
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aa)Zwar haben die Antragsteller ausdrücklich nicht die Außervollzugsetzung des Gesetzes beantragt, sondern begehren eine Anordnung mit dem Inhalt, dass die durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 aufgestockte Rücklage des Sondervermögens KTF bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nur in Anspruch genommen werden darf, \"wenn und soweit der Deutsche Bundestag entsprechende Ausgaben zur Finanzierung einer Zuführung zum Sondervermögen im Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2022 beschließt\". Dahinter steht die Erwägung, dass durch die Inanspruchnahme der aufgestockten Rücklage bei einem (erneuten) Beschluss des Deutschen Bundestages, durch welchen dem KTF Haushaltsmittel in Höhe der beabsichtigten Inanspruchnahme zugeführt würden, weniger intensiv in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingegriffen würde.
\n
Eine solche Anordnung hätte aber zur Folge, dass die ursprünglich im Rahmen des angefochtenen Gesetzes für 2021 erfolgte Zuführung von Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro gleichsam unangetastet bleiben müssten. Wirksame Ausgaben und Verpflichtungen könnte der KTF nur eingehen, soweit ihm der Deutsche Bundestag im Jahr 2022 erneut Haushaltsmittel oder Kreditermächtigungen zur Verfügung stellte. Erginge die einstweilige Anordnung, so hätte die ursprüngliche gesetzliche Zuführung damit jedenfalls vorläufig keine realisierbare Aufstockung des KTF bewirkt. Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung käme deshalb der (faktischen) Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 gleich.
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220
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bb)Hinzu kommt, dass nicht ersichtlich ist, mit welchen Haushaltsmitteln aus dem laufenden Bundeshaushalt 2022 der Bundestag eine (erneute) Zuführung an den KTF bestreiten könnte. Eine Aufstockung der Mittel des KTF im Rahmen eines Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2022 wäre erwartbar nur unter Aufnahme zusätzlicher Kredite möglich. Diese Kredite unterlägen wiederum den Grenzen zulässiger Neuverschuldung aus Art. 115 Abs. 2 GG.
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221
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cc)Ein Rückgriff auf Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG, um dadurch erneut eine Zuführung von Kreditermächtigungen in Höhe von bis zu 60 Milliarden Euro an den KTF zu ermöglichen, wäre nicht frei von verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn diese erneute Zuführung diente nicht der Krisenbewältigung im eigentlichen Sinne, sondern der \"Absicherung\" der bereits zur Krisenbewältigung durch das angegriffene Gesetz bereitgestellten Kreditermächtigungen. Damit würde der Bundestag - wollte er an der Zielsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 nach Erlass der einstweiligen Anordnung festhalten - dazu veranlasst, den Ausnahmemechanismus aus Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG erneut zu aktivieren, um die Kreditaufnahme \"doppelt\" und insbesondere für denselben Zweck zu ermöglichen.
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222
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dd)Etwas anderes folgt nicht daraus, dass eine Notlagensituation vom Deutschen Bundestag am 3. Juni 2022 (vgl. BTDrucks 20/2036, S. 3) für das Haushaltsjahr 2022 bereits beschlossen wurde. Vielmehr stellen sich in diesem Zusammenhang dieselben verfassungsrechtlichen Fragen (vgl. oben Rn. 177 ff.). Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ist zu entnehmen, dass eine Neuverschuldung nur insoweit erlaubt ist, als die Aufwendungen für die Bewältigung und Überwindung der jeweils in Rede stehenden tatbestandlichen Naturkatastrophe oder anderen außergewöhnlichen Notsituation die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen (vgl. oben Rn. 184). Offen ist insbesondere, ob eine unter Inanspruchnahme von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG erfolgende Neuverschuldung in einem Verursachungszusammenhang mit der Notsituation stehen muss (vgl. oben Rn. 188 ff.). Dies wäre für eine erneute - jedenfalls vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache bestehende - Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro, die allein zur Absicherung der bereits erfolgten Zuführung an den KTF dienen soll, allenfalls mittelbar der Fall. Damit könnte die Situation eintreten, dass etwaige im Jahr 2022 auf Grundlage der angestrebten einstweiligen Anordnung ergehenden Entschließungen des Bundestages der Verfassungslage ferner stünden als die Bestimmungen des zur Überprüfung gestellten Gesetzes.
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223
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ee)Bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung stünden der Bundesregierung die vom Bundestag mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 zur Überwindung der Corona-Pandemie bereit gestellten Mittel in Höhe von 60 Milliarden Euro im KTF nicht (mehr) zur Verfügung. Wie sich mit Blick auf § 2a KTFG (vgl. oben Rn. 29) - aber auch in Ansehung der Stellungnahme der Bundesregierung - ergibt, zöge dies erhebliche Folgen für die von ihr geplanten kurz- und mittelfristigen Programme und Maßnahmen nach sich.
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224
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(1)Die Bundesregierung beabsichtigt, hierdurch insbesondere Planungssicherheit für private Investitionen zu gewährleisten, die von der rechtssicheren Verfügbarkeit öffentlicher Fördergelder abhingen. Diese Rechtssicherheit fiele bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung weg, mit entsprechenden Folgen für das Ausbleiben privater Investitionen.
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(2)Ohne die hier zur Überprüfung gestellte Zuweisung in Höhe von 60 Milliarden Euro müsste die Finanzplanung für den KTF überarbeitet werden, was die Verhängung entsprechender Haushaltssperren durch das Bundesministerium der Finanzen nach sich ziehen könnte. Als Folge stünden erheblich weniger Haushaltsmittel zur Verfügung. Hiervon betroffen wären die Förderprogramme BEG und Umweltbonus. Die Mittel für diese Programme stünden - auch vorläufig - nicht zur Verfügung. Es erscheint jedenfalls unklar, ob andere Programme - zumindest bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren - zugunsten der Förderprogramme BEG und Umweltbonus eingestellt oder reduziert würden. Ein Ausfall der Programme hätte für die Baubranche und für die Automobilindustrie nach Einschätzung der Bundesregierung erhebliche Folgen. Davon betroffen wären zudem alle Haushalte, die eine Sanierung in Aussicht auf eine Förderung durch das Programm BEG in Auftrag gegeben haben oder planen, und alle potentiellen Käufer von Fahrzeugen mit alternativer Antriebstechnik.
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(3)Nach nicht zu widerlegender Einschätzung der Bundesregierung dürfte darüber hinaus das Programm \"Dekarbonisierung der Industrie\" in seiner Umsetzbarkeit gefährdet sein. In dessen Rahmen sollen Projekte zur Vermeidung prozessbedingter Emissionen in der energieintensiven Industrie gefördert werden. Diese umfassen die Forschung und Entwicklung, die Erprobung in Versuchs- und Pilotanlagen sowie die Investitionen in Anlagen, die einen Beitrag zur Treibhausgasneutralität in der Industrie leisten. Investitionen könnten hierdurch nur verzögert angestoßen werden oder ganz ausfallen, was einen Wettbewerbsnachteil der Industrie mit sich bringen könnte.
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(4)Zudem wird die sogenannte EEG-Umlage seit dem 1. Juli 2022 mittels der Zuführungen des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 aus dem KTF finanziert. Mit der Abschaffung der EEG-Umlage war eine relative Strompreissenkung für die Verbraucher und Unternehmen verbunden. Seither trägt der KTF die entsprechenden Kosten von insgesamt 6,6 Milliarden Euro. Stünden diese Mittel in Folge der einstweiligen Anordnung nicht mehr zur Verfügung, wäre dies - würde die Abschaffung der Umlage infolgedessen rückgängig gemacht - mit einer Strompreiserhöhung und damit einer erheblichen Mehrbelastung für Verbraucher und Unternehmen verbunden. Damit fielen wiederum Mittel für Investitionen und die Stimulation der Nachfrage privater Haushalte weg.
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(5)Die - auch nur vorübergehende - Einengung des finanziellen Spielraums des Sondervermögens brächte in Folge der Neustrukturierung Kürzungen und Streichungen von anderen Programmen innerhalb des KTF mit sich, was ein Verfehlen von CO2-Minderungszielen nach sich ziehen könnte. Wegen der Verpflichtungen aus dem Klimaschutzgesetz müsste hier über alternative Programme nachgesteuert werden, was neuerliche Haushaltsbelastungen mit sich bringen könnte. Würden die Minderungsziele verfehlt, müssten entsprechende Emissionszertifikate bei anderen EU-Mitgliedstaaten angekauft werden, was ebenfalls Haushaltsbelastungen nach sich zöge.
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ff)Zu einem anderen Ergebnis gelangte man auch dann nicht, wenn - anstelle der von den Antragstellern konkret beantragten Anordnung - im Wege der einstweiligen Anordnung die förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021, soweit damit die erhöhte Rücklage des Sondervermögens EKF geschaffen worden ist, angeordnet würde. Das Bundesverfassungsgericht ist bei seiner Entscheidung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG nicht an den Antrag gebunden (vgl. BVerfGE 85, 167 <172>; Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/ Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 115, 158 <Juli 2002>; Schneider, in: Burkiczak/ Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl. 2022, § 32 Rn. 56). Dafür spricht insbesondere die Tatsache, dass bei einem anhängigen Hauptsacheverfahren gar kein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlich ist, sondern eine solche von Amts wegen erlassen werden kann (vgl. BVerfGE 46, 337 <338>). Überdies kann das Bundesverfassungsgericht gehalten sein, sich bei mehreren in Betracht kommenden Inhalten einer einstweiligen Anordnung für die Maßnahme zu entscheiden, welche sich im Rahmen der Folgenbewertung am wenigsten nachteilig auswirkt (Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 115 <Juli 2002>, unter Hinweis auf BVerfGE 81, 53 <57>).
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230 Zwar führte eine förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 dazu, dass dem Haushaltsgesetzgeber des Jahres 2022 aus verfassungsrechtlicher Sicht andere Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen könnten, als dies bei Erlass der beantragten Anordnung der Fall wäre. So hätte die förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 zur Folge, dass die darin enthaltene Verstärkung der Rücklage des Sondervermögens KTF für die Dauer der einstweiligen Anordnung rechtlich wirkungslos wäre. Stattete der Haushaltsgesetzgeber 2022 in diesem Fall in einem Nachtragshaushaltsgesetz zum Haushalt 2022 die Rücklage des EKF unter erneuter Inanspruchnahme von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG mit den bereits durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 bereitgestellten - aber vorläufig außer Vollzug gesetzten - Kreditermächtigungen aus, so läge darin - anders als in der Konstellation der von den Antragstellern ausdrücklich beantragten Anordnung - keine \"doppelte\" Ermöglichung einer Kreditaufnahme für denselben Zweck.
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231 Es bliebe jedoch im Fall einer förmlichen Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 dabei, dass mit ihr ein erheblicher Eingriff in den Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers verbunden wäre. Er könnte auch bei Eingreifen des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG von dieser Ausnahme rechtlich und politisch nur begrenzt Gebrauch machen. Wollte er Kreditermächtigungen, welche durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vorgesehen und im Fall einer Außervollzugsetzung desselben vorläufig wirkungslos wären, durch neue Kreditermächtigungen ersetzen, um die oben beschriebenen Programme und Investitionen abzusichern, so stellten sich zudem in erheblichem Umfang Fragen der haushaltspolitischen Priorisierung für das Haushaltsjahr 2022 neu. Die bereits getroffenen Priorisierungsentscheidungen des Haushaltsgesetzgebers 2022 wären mit dem zusätzlichen Bedarf, der auf die Ersetzung der außer Vollzug gesetzten Kreditermächtigungen entfiele, neu abzuwägen und gegebenenfalls zu korrigieren, worin ein gewichtiger Eingriff in den Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers 2022 läge.
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b)Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiesen sich die Regeln des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 aber später als verfassungswidrig, könnten die bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht in Anspruch genommenen Kreditermächtigungen zurückgenommen werden oder durch - gegebenenfalls kreditfinanzierte - Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt ersetzt werden.
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233 Es bestünde allerdings die Gefahr, dass zwischenzeitlich unter Inanspruchnahme der dann verfassungswidrig erhöhten Rücklage des KTF Kredite im Umfang von bis zu 60 Milliarden Euro aufgenommen oder jedenfalls entsprechende Verpflichtungsermächtigungen ausgebracht würden. Diese Gefahr erscheint auch nicht ganz fernliegend, weil die bestehende Rücklage des Sondervermögens KTF sich ohne Berücksichtigung des Zweiten Nachtragshaushalts 2021 zum Stand 31. Dezember 2021 auf rund 25,4 Milliarden Euro belief und der Wirtschaftsplan des KTF nach dem beschlossenen Bundeshaushalt des Jahres 2022 Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von insgesamt 67,4 Milliarden Euro vorsieht (vgl. BTDrucks 20/1000, Anlage Einzelplan 60, S. 56). Der Bundeshaushalt würde im Umfang von maximal 60 Milliarden Euro aufgrund einer verfassungswidrigen Zuführung belastet, jedenfalls soweit die übrigen Mittel des Sondervermögens KTF nicht ausreichten, um sämtlichen bis dahin bereits verbindlich eingegangenen Verpflichtungen und Verpflichtungsermächtigungen nachzukommen. Künftige Bundestage verlören entgegen der Zielsetzung der Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG dadurch zudem in Höhe der durch die Kreditaufnahme ausgelösten Belastungen den zur Bewältigung dann anstehender Probleme benötigten Handlungsspielraum.
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c)Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie, wird die Außervollzugsetzung eines Gesetzes begehrt, darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; 157, 332 <374 Rn. 67> - ERatG - eA). Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind, um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen (vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.>; 118, 111 <123>; 140, 211 <219 Rn. 13>; 157, 332 <374 Rn. 67> - ERatG - eA).
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235 Vor dem Hintergrund dieser Maßstäbe führt die Folgenabwägung zu dem Ergebnis, dass die Nachteile bei Erlass einer einstweiligen Anordnung und späterem Misserfolg des Antrags die Nachteile überwiegen, die bei einem Unterlassen der einstweiligen Anordnung und späterem Erfolg des Antrags in der Hauptsache einträten.
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236 Im Falle des Nichterlasses bestünden zwar - verfassungswidrig zustande gekommene - Verpflichtungen des Bundeshaushalts in Höhe von bis zu maximal 60 Milliarden Euro. Gleichwohl ist derzeit davon auszugehen, dass die Kreditermächtigungen bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in voller Höhe aufgebraucht sein werden. Im Übrigen stehen dem Gesetzgeber unterschiedliche Möglichkeiten der Bewältigung der finanziellen Folgen für den Bundeshaushalt zur Verfügung.
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237 Der Erlass der einstweiligen Anordnung kann hingegen zu einer Situation führen, in welcher die von der Bundesregierung aufgelegten Programme zur Bewältigung der Auswirkungen der Corona-Pandemie nicht weiter finanziert werden könnten. Damit bestünde die erhebliche Gefahr, dass der angeführte Zweck hinter dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 - die Überwindung der Corona-Pandemie in ökonomischer Hinsicht - jedenfalls mittelfristig nicht mehr ohne Weiteres erreicht werden könnte. Die hiermit verbundenen wirtschaftlichen Folgen träfen Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen unmittelbar. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE450382201&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public