(a) Die Vorschriften unterscheiden insbesondere nicht nach Daten von Personen, die einen Anlass für die Annahme geben, sie könnten eine Straftat begehen oder in besonderer Verbindung zu solchen Personen stehen (vgl. § 2 ATDG), und anderen Personen, obwohl insbesondere aus den Datenbeständen der Vorgangsbearbeitung (unten Rn. 133 ff.) und aus Funkzellenabfragen (unten Rn. 142) sehr viele Daten zu Personen in die Datenanalyse oder -auswertung eingehen könnten, die keinen Anlass für Maßnahmen zu einer vorbeugenden Bekämpfung schwerer Straftaten geben. Auch Datenbestände aus der Strafverfolgung können solche Daten enthalten, etwa die von Opfern oder Zeugen. Selbst die Einbeziehung von Personen, die einmal strafrechtlich oder polizeilich verantwortlich waren und deren Daten nach § 20 Abs. 6 und 7 HSOG und § 36 Abs. 2 und 3 HmbPolDVG weiterverarbeitet werden können, sind dann häufig Nichtverantwortliche, denn die Normen fordern für die Einbeziehung solcher Daten keine Negativprognose (vgl. für § 20 Abs. 6 und 7 HSOG Bäuerle, in: Möstl/Bäuerle, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 27. Edition, Stand: 1. Oktober 2022, § 20 HSOG, Rn. 117). Insgesamt lassen die Regelungen eine breite Einbeziehung von Daten Unbeteiligter zu (ebd., Rn. 123 f.), die deshalb weiteren polizeilichen Ermittlungsmaßnahmen unterzogen werden könnten, obwohl sie hierfür keinen zurechenbaren Anlass gegeben haben.
\n127 (b) Die Normen treffen keine Regelung darüber, welche Datenbestände einbezogen werden dürfen. § 49 HmbPolDVG begrenzt die Befugnis, anders als § 25a HSOG, zwar auf in polizeilichen Dateisystemen gespeicherte Daten. Das setzt jedoch nicht voraus, dass es sich um originär von der Polizei erhobene Daten handelt und grenzt auch nicht weiter ein, woher die aktuell in polizeilichen Dateisystemen gespeicherten Daten stammen. Ausgeschlossen sind weder Daten aus anderen Bundesländern, aus dem Zuständigkeitsbereich des Bundes oder aus anderen Staaten. Noch ist ausgeschlossen, dass die Daten von anderen, nicht polizeilichen Behörden oder auch von nicht-öffentlichen Stellen erlangt wurden. Auch die Weiterverwendung von Daten, die seitens nachrichtendienstlicher Behörden erhoben und zur Abwehr einer wenigstens konkretisierten Gefahr (vgl. BVerfGE 156, 11 <55 Rn. 118>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 26. April 2022 - 1 BvR 1619/17 -, Rn. 245; Beschluss des Ersten Senats vom 28. September 2022 - 1 BvR 2354/13 -, Rn. 132 ff. - Bundesverfassungsschutzgesetz - Übermittlungsbefugnisse) übermittelt wurden, schließen die Regelungen nicht ausdrücklich aus.
\n128 Die Frage einer automatisierten Einbindung von Datenbeständen in die Datenanalyse oder -auswertung ist ebenfalls nicht speziell geregelt.
\n129 Auch die nur in § 49 HmbPolDVG, nicht aber in § 25a HSOG verwendete Formulierung des \"Dateisystems\" schränkt die verarbeitbaren Datenbestände nicht näher ein. Ein Dateisystem ist nach § 2 Abs. 13 HmbPolDVG jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich ist, unabhängig davon, ob diese Sammlung zentral, dezentral oder nach funktionalen oder geografischen Gesichtspunkten geordnet geführt wird. Typen und Zahl solcher polizeilichen Systeme oder deren Inhalt sind gesetzlich nicht vorgegeben. Der Begriff des \"Dateisystems\" erfasst auch mehr als die systematisch betriebenen automatisierten Datenbanken. Ohnehin besteht die Möglichkeit, Dateisysteme - gegebenenfalls kurzfristig - neu zu schaffen.
\n130 (c) Allerdings könnte sich aus andernorts allgemein geregelten Weiternutzungsvorschriften ergeben, dass bestimmte Daten und Datenbestände nicht in die Datenanalyse oder -auswertungeinbezogen werden dürfen. Um das Eingriffsgewicht von Maßnahmen nach §§ 25a HSOG, 49 HmbPolDVG verfassungsrechtlich maßgeblich senken zu können, müsste deren Geltung und praktische Anwendung für die automatisierte Datenanalyse oder -auswertung jedoch genauer geregelt werden. In den angegriffenen Vorschriften fehlt hierzu jede Maßgabe. Insbesondere fehlt eine Normierung entsprechender organisatorisch-technischer Vorkehrungen.
\n131 (aa) Grundsätzlich könnten allgemeine Regelungen über die weitere Nutzung von bereits erhobenen und gespeicherten Daten die Art und Menge der in eine Datenanalyse oder -auswertung einbeziehbaren Daten beschränken und damit das Eingriffsgewicht mindern. Für die Polizei in Hessen und in Hamburg ergeben sich Grenzen der Weiterverarbeitung insbesondere aus dem allgemeinen Grundsatz der Zweckbindung in § 20 HSOG und in § 34 HmbPolDVG. In diesem Verfahren hat sich allerdings gezeigt, dass die Bedeutung der allgemeinen Zweckbindungsregelungen in § 20 HSOG und in § 34 HmbPolDVG für die automatisierte Datenanalyse oder -auswertung teilweise ungewiss ist, diese Regelungen aber jedenfalls nicht in der erforderlichen Bestimmtheit und Normenklarheit zur Begrenzung des Eingriffsgewichts beitragen und eine begrenzende Wirkung auch aus praktischen Gründen nicht ohne Weiteres entfalten können.
\n132 (α) So könnte, wie der Prozessbevollmächtigte der Freien und Hansestadt Hamburg in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, § 49 HmbPolDVG als Spezialregelung verstanden werden, die von den Zweckbindungsregelungen von vornherein befreit. Wegen der praktischen Schwierigkeiten, die Zweckbindung einzelner Daten bei dem gerade auf die Zusammenführung zu einem Datenpool und auf Automatisierung angelegten Instrument zu realisieren, ist dies fachrechtlich keine fernliegende Interpretation.
\n133 (β) Im hessischen Recht besteht Ungewissheit, ob § 20 Abs. 9 Satz 3 HSOG so zu verstehen ist, dass die allgemeinen Zweckbindungsregelungen in § 20 Abs. 1 und 2 HSOG für die Einbeziehung der großen Menge von Daten aus der Vorgangsverwaltung in die automatisierte Datenanalyse nach § 25a HSOG nicht gelten, beziehungsweise, ob § 20 Abs. 1 und 2 HSOG, wenn sie denn Anwendung finden, zu einer nennenswerten Beschränkung der Datenmengen führen.
\n134 Die Einbeziehung von Daten der Vorgangsbearbeitung trägt erheblich zum Volumen der Datenanalyse bei. Ein \"Vorgang\" umfasst sämtliche Unterlagen, die im Zusammenhang einer polizeilichen Tätigkeit über eine bestimmte Person, Sache oder einen sonstigen Gegenstand polizeilichen Handelns geführt werden (vgl. Müller/Schwabenbauer, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt G, Rn. 832 m.w.N.). In den Vorgangsbearbeitungssystemen erfasst die Polizei Daten, die sie für ihre konkrete polizeiliche Aufgabe und Sachbearbeitung im Einzelfall benötigt. Aufgenommen werden insbesondere Anzeigen, Ermittlungsberichte und Vermerke - auch zu Verkehrsunfällen. Die Systeme enthalten auch Daten zu Personen, die Anzeige erstatten oder Hinweise geben, zu Zeugen, Unfallbeteiligten und anderen Personen, die nicht Verdächtige oder Beschuldigte im Sinne des Strafprozessrechts oder Verantwortliche im Sinne des Polizeirechts sind (vgl. Arzt, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Abschnitt G, Rn. 1184 m.w.N.). In Hessen sind diese Daten automatisiert in die Analyseplattform eingebunden (vgl. auch Hamburgische Bürgerschaft AusschussDrucks 21/39, S. 20).
\n135 Ob für diese Daten der Vorgangsbearbeitung bei Einbeziehung in die automatisierte Datenanalyse die Einschränkungen des § 20 Abs. 1 und 2 HSOG gelten, ist demnach für den Umfang der Datenverarbeitung sehr bedeutend. Das ist aber weder klar geregelt noch praktisch eindeutig geklärt. Von einer Nichtgeltung waren der Hessische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit in ihren schriftlichen Stellungnahmen ausgegangen. Der Wortlaut von § 20 Abs. 9 HSOG ließe diese Interpretation ohne Weiteres zu, zumal es Wille des Gesetzgebers war, mittels der automatisierten Analyse die Trennung der Datenbestände in der bisherigen Form zu überwinden (vgl. HessLTDrucks 19/6502, S. 40 f.). In der mündlichen Verhandlung haben hingegen das Ministerium wie auch der Hessische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit vertreten, die allgemeine Zweckbindung gelte doch. § 20 Abs. 9 HSOG regelt diese Frage nicht deutlich.
\n136 Davon abgesehen spricht das praktische Verständnis der Bedeutung von § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HSOG bei der Anwendung von § 25a HSOG dagegen, dass die Menge der verarbeitbaren Daten hierdurch nennenswert eingegrenzt werden könnte. In der mündlichen Verhandlung antwortete das Hessische Ministerium des Innern und für Sport auf die Frage, wie sich für jedes einzelne im Vorgangsbearbeitungssystem gespeicherte Datum sicherstellen lasse, dass sich daraus der in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HSOG vorausgesetzte konkrete Ermittlungsansatz ergebe, aus kriminologischer Sicht könne man niemals ausschließen, dass Daten für den jeweiligen Straftatbestand, dessen Begehung mittels Datenanalyse vorbeugend bekämpft werden soll, von Bedeutung seien. Auf die Frage zur quantitativen Bedeutung der Daten der Vorgangsbearbeitung für die Datenanalyse wurde bekundet, diese Daten seien sehr wichtig; polizeilich kenne man keine Unbeteiligten, denn alle Personen, zu denen im Vorgangssystem etwas dokumentiert sei, seien hierdurch Beteiligte. Danach ist nicht ersichtlich, dass § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HSOG, selbst wenn er auf die Datenanalyse angewendet wird, den Umfang der aus dem Vorgangsbearbeitungssystem herangezogenen Daten in der Anwendungspraxis auf eine kleine Menge beschränkt (s. aber zu weiteren Eingrenzungen der hessischen Anwendungspraxis über das Tatbestandsmerkmal \"Einzelfall\" unten Rn. 159 ff.).
\n137 Insgesamt ist der Datenumfang durch die allgemeinen Regelungen zur Zweckbindung jedenfalls nicht so klar eingegrenzt, dass hierdurch das Eingriffsgewicht der Datenanalyse oder -auswertung verfassungsrechtlich erheblich eingeschränkt würde.
\n138 (ɣ) Bei der automatisierten Analyse oder Auswertung großer Datenbestände, die zudem teils automatisiert einbezogen werden, können Regelungen über die Zweckbindung ihre begrenzende Wirkung auch aus praktischen Gründen nicht ohne Weiteres entfalten, weil die Menge der Daten und deren teils automatisierte Einbindung eine Zweckidentifizierung und -prüfung für jedes einzelne Datum erschweren.
\n139 Es bestehen zwar Kennzeichnungsvorschriften (vgl. § 20a HSOG, § 65 HmbPolDVG). Von diesen wird jedoch umfänglich befreit (vgl. § 20a Abs. 4 HSOG, § 78 Abs. 1 HmbPolDVG). Praktisch findet hier nach übereinstimmenden Aussagen in der mündlichen Verhandlung derzeit keine Kennzeichnung statt. Ohnehin sorgte aber die Kennzeichnung allein noch nicht dafür, dass die durch die Zweckbindungsregelungen für die einzelnen Daten geltenden Grenzen eingehalten werden. Besonders schwierig erscheint dies bei einer automatisierten Einbindung von Dateien, zumal wenn es sich um große Datenbestände handelt. Eine begrenzende Wirkung gesetzlicher Zweckbindungsregelungen wird sich hier nur mittels organisatorischer und technischer Vorkehrungen realisieren lassen, die näher geregelt werden müssten, um das Eingriffsgewicht in verfassungsrechtlich anzuerkennender Weise reduzieren zu können.
\n140 Die allgemeinen Datenschutzregeln in § 20 Abs. 4 HSOG und § 66 HDSIG und in § 56 HmbPolDVG verpflichten zwar zu organisatorischen und technischen Vorkehrungen, die die Einhaltung der Zweckbindung sicherstellen. Hierdurch wird der Zugriff auf Daten für eine automatisierte Datenanalyse oder -auswertung aber nicht hinreichend normenklar und bestimmt eingeschränkt. Dies müsste - jedenfalls mit Blick auf die Befugnis aus § 25a HSOG und § 49 HmbPolDVG - näher geregelt werden. Technisch-organisatorische Sicherungen, die die Einhaltung der Zweckbindung sicherstellen, können etwa in der technischen Trennung von Datenbeständen nach unterschiedlichen Verarbeitungszwecken oder einer zweckabhängigen Verteilung von Zugriffsrechten auf Datenbestände bestehen (vgl.
\nBäuerle, in: Möstl/Bäuerle, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 27. Edition, Stand: 1. Oktober 2022, § 20 HSOG, Rn. 105). Die hessische Landesregierung hat mehrfach dargelegt, dass nach einem speziellen Rollen- und Rechtekonzept in unterschiedlichem Ausmaß Zugriff auf die Analyseplattform gestattet werde (vgl. auch Auskunft des Hessischen Innenministers, HessLTDrucks 20/661, S. 2). Ein solches Konzept kann im Grundsatz zu einer technisch-organisatorischen Sicherung der Zweckbindung geeignet sein, ist aber bislang nicht normiert. Der Gesetzgeber hat hierzu keine Vorgaben gemacht. Zwar heißt es in den Begründungen der Gesetzentwürfe zu § 25a HSOG und zu § 49 HmbPolDVG, welche Datenbestände für die Datenanalyse erforderlich sind, sei im Hinblick auf den jeweiligen Analysezweck zu prüfen und gegebenenfalls über Zugriffsberechtigungen zu definieren (vgl.
\nHessLTDrucks 19/6502, S. 41; Hamburgische Bürgerschaft Drucks 21/17906, S. 70). Die angegriffenen Vorschriften selbst regeln dies jedoch nicht und ermächtigen und verpflichten auch die Verwaltung nicht zur Erstellung eines solchen Konzepts. Die Verwaltung hat in Hessen zwar ihr spezielles Rollen- und Rechtekonzept entwickelt und geht nach diesem vor, hat dies bislang jedoch nicht als abstrakt-generelle Regelung in einer öffentlich zugänglichen Weise dokumentiert.
\n141 (bb) Grundsätzlich könnten auch speziellere Regeln über die Weiterverarbeitung von Daten, die mittels besonders schwerer Grundrechtseingriffe erhoben worden sind, die Art und die Menge der in eine Datenanalyse oder -auswertung einbeziehbaren Daten beschränken. Für Daten aus der Strafverfolgung gilt insoweit zwar insbesondere § 479 Abs. 2 Satz 2 StPO. Ähnliche Vorgaben finden sich in § 34 Abs. 4 Satz 1 und § 36 Abs. 2 Satz 2 HmbPolDVG. § 20 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 HSOG enthält Anforderungen an die Weiterverarbeitung von personenbezogenen Daten aus Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung. Deren Anwendbarkeit auf die automatisierte Datenanalyse oder -auswertung ist aber nicht hinreichend geregelt und deren Wirkung ohnehin nicht durch Maßgaben zur technischen und organisatorischen Umsetzung praktisch hinreichend gesichert, um das Eingriffsgewicht der Datenanalyse oder -auswertung hierdurch erheblich zu mindern.
\n142 (α) Das gilt insbesondere, wenn in die automatisierte Datenanalyse oder -auswertung Verkehrsdaten aus Funkzellenabfragen einbezogen werden, aus denen sich sehr umfangreiche Datenbestände ergeben können. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, bei der Funkzellenabfrage enthalte eine Lieferung ungefähr 100.000 Daten. Der Hessische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat ausgeführt, es stünden Daten aus Funkzellenabfragen in Hessen aus den letzten zwei Jahren zur Verfügung. Allerdings ist deren weitere Verwendung zur Gefahrenabwehr, wenn sie nach § 100g Abs. 3 StPO erhoben wurden, durch § 479 Abs. 2 Satz 2 StPO eingeschränkt.
\nInwiefern eine entsprechende Einschränkung auch gelten würde, wenn Funkzellendaten nicht nach der Strafprozessordnung, sondern zu präventiven Zwecken, gestützt auf § 15a Abs. 5 Satz 5 HSOG, erhoben wurden, ist dabei nicht ohne Weiteres zu erkennen. In der mündlichen Verhandlung wurde zwar seitens des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport erklärt, Verkehrsdaten würden nur im Fall des § 25a Abs. 1 Alt. 2 HSOG, also zur Abwehr von Gefahren, nicht jedoch zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten in die Datenanalyse einbezogen. Insoweit erscheint die verwertbare Menge von Verkehrsdaten für die hier allein zu beurteilende Datenanalyse nach § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG jedenfalls praktisch begrenzt.Auch diese Begrenzung müsste jedoch hinreichend normenklar und transparent geregelt werden, zumal sie offenbar nicht über eine Datenkennzeichnung gesichert ist, die derzeit nicht erfolgt (oben Rn. 139).
\nSoweit der Gesetzgeber die technisch-organisatorische Umsetzung der Ausnahme von Verkehrsdaten aus der Datenanalyse nicht selbst regeln kann, muss er die Verwaltung zur näheren Regelung der technischen Einzelheiten und deren Veröffentlichung verpflichten, wenn er das Eingriffsgewicht der automatisierten Datenanalyse auf diese Weise senken will.
\n143 (β) Vergleichbares gilt für die Einbeziehung von anderen Daten aus besonders schweren Eingriffen. Seitens des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport wurde in der mündlichen Verhandlung erklärt, auch diese Daten würden (wohl ebenfalls wegen § 479 Abs. 2 Satz 2 StPO) nur im Fall des § 25a Abs. 1 Alt. 2 HSOG, also zur Abwehr einer Gefahr, nicht aber zur vorbeugenden Verhütung von Straftaten in die Datenanalyse einbezogen. Demnach wären die für die Datenanalyse zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten verwertbaren Daten auch insoweit jedenfalls praktisch begrenzt.
\n144 Allerdings ist insbesondere offen geblieben, wie es in der polizeilichen Praxis gelingen kann, Daten aus schweren Eingriffen bei der Erfassung von Neueingängen in dem automatisiert in die Analyseplattform eingebundenen Vorgangsbearbeitungssystem zuverlässig zu identifizieren und vor der automatisierten Datenanalyse auszusondern, obwohl eine Kennzeichnung im Vorgangsbearbeitungssystem nach allen hierzu in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Einschätzungen derzeit nicht erfolgt und auch gar nicht möglich ist. Bei den Daten der Vorgangsbearbeitung dürfte eine Aussonderung bestimmter Daten derzeit schon deshalb praktisch nicht erfolgen, weil der Zugriff auf die Daten der Vorgangsverwaltung im Rahmen einer automatisierten Anwendung nach § 25a HSOG gerade ermöglicht werden sollte, um sicherzustellen, dass auch Zugriff auf Daten besteht, die aufgrund ihrer Aktualität noch keinen Eingang in weitere polizeiliche Systeme gefunden haben (vgl. HessLTDrucks 19/6502, S. 40 f.); Aussonderungsschritte, in denen Daten aus schweren Eingriffen aus der Datenanalyse herausgehalten werden könnten, sind der Analyse also nicht vorgeschaltet (vgl. auch Bäuerle, in: Möstl/Bäuerle, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 27. Edition, Stand: 1. Oktober 2022, § 20 HSOG, Rn. 153).
\n145 Wiederum fehlen jedenfalls Vorschriften, die klar regeln, dass Daten aus besonders schweren Eingriffen vor der Durchführung einer Datenanalyse ausgesondert werden müssen und die die technisch-organisatorische Umsetzung dieses Aussonderungsgebots sicherstellen. Auch insoweit ist das Eingriffsgewicht der Datenanalyse daher nicht hinreichend zuverlässig reduziert.
\n146
\n147 (a) Die angegriffenen Vorschriften schließen auch komplexere Formen des Datenabgleichs nicht aus. Wenn § 25a HSOG und § 49 HmbPolDVG von der automatisierten Anwendung zur Datenanalyse oder zur Datenauswertung, also nicht etwa vom (automatisierten) Abgleich, sprechen, hebt sich das bereits gesetzessystematisch vom einfachen Abgleich (s. § 25 HSOG, § 48 Abs. 1 HmbPolDVG) ab. § 25a HSOG und § 49 HmbPolDVG ermöglichen demgegenüber ein \"Data-Mining\" (vgl. BVerfGE 156, 11 <40 Rn. 74>) bis hin zur Verwendung selbstlernender Systeme (KI). Dabei sind insbesondere auch offene Suchvorgänge zulässig (vgl. Rn. 93 ff.). Die Datenanalyse oder -auswertung darf darauf zielen, allein statistische Auffälligkeiten in den Datenmengen zu entdecken, aus denen dann, möglicherweise auch mit Hilfe weiterer automatisierter Anwendungen, weitere Schlüsse gezogen werden.
\nDie Vorschriften schließen auch bezüglich der erzielbaren Suchergebnisse nichts aus (vgl. Rn. 96 ff.); nach dem Wortlaut könnte das Suchergebnis in maschinellen Sachverhaltsbewertungen bestehen - bis hin zu Gefährlichkeitsaussagen über Personen im Sinne eines \"predictive policing\".Es könnten also mittels Datenanalyse oder -auswertung neue persönlichkeitsrelevante Informationen erzeugt werden, auf die ansonsten kein Zugriff bestünde (vgl. Bäuerle, in: Möstl/Bäuerle, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 27. Edition, Stand: 1. Oktober 2022, § 25a HSOG, Rn. 21).Diese potenzielle Weite erzielbaren neuen Wissens wird auch nicht durch eingriffsmildernde Regelungen zu dessen Verwendung flankiert.
\n148 (b) In Hamburg hat der Gesetzgeber den Versuch unternommen, so weitgehende Anwendungen auszuschließen, indem er anstelle des Wortes \"Datenanalyse\" das Wort \"Datenauswertung\" verwendet hat (Rn. 14). Jedoch hat sich auch im Hamburgischen Gesetz die Vorstellung, nur begrenzte Anwendungen zulassen zu wollen, im Wortlaut nicht maßgeblich niedergeschlagen. Eine verfassungsrechtlich ausreichende Klarstellung, dass durch die automatisierte Anwendung lediglich mittels bestimmter Suchkriterien Übereinstimmungen ausgewiesen werden, nicht jedoch die polizeiliche Aus- und Bewertung der Daten ersetzt werden sollten, ist mit der Wortlautumstellung von \"Datenanalyse\" zu \"Datenauswertung\" nicht gelungen. Ein maßgeblicher Unterschied zwischen den Wörtern Datenanalyse und Datenauswertung ist nicht zu erkennen. In § 49 Abs. 2 HmbPolDVG wird zudem weiterhin auf Verarbeitungsziele abgestellt, für deren Erreichung Prozesse des \"Data-Mining\" eingesetzt werden müssten (vgl. dazu auch BVerfGE 156, 11 <40 Rn. 74>).
\n149 (c) Die hier angegriffenen Befugnisse sind auch nicht dadurch verfassungsrechtlich relevant eingegrenzt, dass Techniken einer unbegrenzten Datenauswertung aktuell nicht zur Verfügung stünden. Ob dem so ist, muss hier nicht aufgeklärt werden. Denn auch wenn eine Norm Funktionsweiterungen erst infolge weiterer technischer Entwicklungen zulässt, richten sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen grundsätzlich nach diesen weiteren Funktionen. Für das Eingriffsgewicht einer Norm sind auch nicht die bloße Vorstellung des Gesetzgebers von der begrenzten Reichweite einer Befugnis oder der Wille der Verwaltung, von den rechtlichen Möglichkeiten einer Befugnis nicht umfassend Gebrauch zu machen, maßgeblich. Das Gewicht ist vielmehr nach den rechtlich geschaffenen Eingriffsmöglichkeiten zu beurteilen. Wollte der Gesetzgeber das Eingriffsgewicht nachhaltig begrenzen, müsste er dies normenklar im Wortlaut der Regelung niederlegen (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 26. April 2022 - 1 BvR 1619/17 -, Rn. 325 f.).
\n150
\n151 Es gelten daher dieselben verfassungsrechtlichen Anforderungen, wie sie auch an andere tief in die Privatsphäre eingreifende Überwachungsmaßnahmen der Gefahrenabwehrbehörden gestellt werden. Die allgemeine Eingriffsschwelle für heimliche Überwachungsmaßnahmen der Gefahrenabwehrbehörden ist das Erfordernis einer konkretisierten Gefahr (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 26. April 2022 - 1 BvR 1619/17 -, Rn. 248 m.w.N.; dazu im Einzelnen BVerfGE 141, 220 <272 f. Rn. 112>; 154, 152 <268 Rn. 219> und oben Rn. 106)für besonders gewichtige Rechtsgüter (vgl. BVerfGE 141, 220 <270 Rn. 108> und oben Rn. 105).Wenn demgegenüber in der Praxis, wie insbesondere in der mündlichen Verhandlung ausführlich dargelegt wurde, die rechtlichen Möglichkeiten der Befugnis bei weitem nicht ausgeschöpft werden, nicht ausgeschöpft werden sollen und angesichts des aktuellen Stands der Technik derzeit auch nicht voll ausgeschöpft werden könnten, ändert dies an den verfassungsrechtlichen Anforderungen nichts.
\nIII.
\n152 § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG genügen danach nicht den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, weil sie keine hinreichende Eingriffsschwelle enthalten. Die Weiterverarbeitung mittels einer automatisierten Datenanalyse oder -auswertung ist gemäß § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG in begründeten Einzelfällen zulässig, wenn dies zur vorbeugenden Bekämpfung von in § 100a Abs. 2 StPO genannten Straftaten erforderlich ist. Die \"vorbeugende Bekämpfung von Straftaten\" ist in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG und in § 1 Abs. 4 HSOG definiert als Verhütung von Straftaten beziehungsweise zu erwartenden Straftaten (1) und Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten (2). In beiden Alternativen bleibt der Eingriffsanlass weit hinter der wegen des Eingriffsgewichts verfassungsrechtlich gebotenen Schwelle einer konkretisierten Gefahr zurück. Über die Frage, ob ausreichend gewichtige Rechtsgüter normiert sind, ist hier nicht zu entscheiden (oben Rn. 48).
\n153 1. Soweit § 25a Abs. 1 Alt. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 4 HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG zur Datenanalyse oder -auswertung zwecks Verhütung der in § 100a Abs. 2 StPO genannten Straftaten ermächtigen, ist der Eingriffsanlass angesichts des beschriebenen Eingriffsgewichts unverhältnismäßig weit und damit verfassungswidrig geregelt.
\n154
\n155
\n156
\n157
\n158
\n159
\n160 (a) Durch die Verengung auf Konstellationen, in denen eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Annahme besteht, dass eine Straftat bereits begangen wurde, wird der Anwendungsbereich von § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG eingeschränkt. Zwar dürfte die Polizei die in § 25a Abs. 1 HSOG präventiv formulierte Datenanalysebefugnis - ungeachtet der Frage einer Gesetzgebungskompetenz - schon mangels gesetzlicher Grundlage nicht als Strafverfolgungsinstrument nutzen. Wenn die Prüfung eines hinreichenden Tatverdachts jedoch nur der Feststellung dient, ob sich daraus Anhaltspunkte für die Begehung künftiger gleichgelagerter Straftaten ergeben, könnte dies den präventiven Charakter der Datenanalyse wahren. Praktisch kommt die Datenanalyse dann insbesondere hinsichtlich solcher Straftaten in Betracht, die regelmäßig in Serie begangen werden, so dass aus der Begehung einer Straftat unter bestimmten Umständen auf die Begehung weiterer Straftaten geschlossen werden kann. Dies engt den Anwendungsbereich von § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG weiter ein.
\n161 (b) Würde allerdings aus einer abstrakten Annahme, dass bestimmte Straftaten häufig in Serie begangen werden, generell darauf geschlossen, dass eine künftige Begehung solcher Straftaten drohe, bliebe der Eingrenzungseffekt geringer. Vielmehr stellt erst eine nähere Betrachtung, ob die konkreten Umstände der einzelnen (vermutlich) begangenen Straftat erwarten lassen, dass weitere entsprechende Taten begangen werden, einen tatsächlichen Einzelfallbezug her. Nach Darstellungen in der mündlichen Verhandlung werden in der hessischen Praxis die den Straftatverdacht begründenden konkreten Umstände näher betrachtet und wird daraus aufgrund kriminalistischer Erfahrungssätze eine Prognose zur Erwartbarkeit weiterer Straftaten abgeleitet; eine solche Handhabung der Norm hätte eingrenzende Wirkung. Zugleich wurde aber erklärt, es erfolge eine generalisierende Identifikation von Kriminalitätsfeldern, in denen grundsätzlich mit weiteren Straftaten gerechnet und daher in jedem Einzelfall davon ausgegangen werden müsse, dass weitere Straftaten drohen; dies schwächt den eingrenzenden Effekt wieder ab. Weil keine öffentlich zugängliche Dokumentation der hessischen Anwendungspraxis vorliegt, kann dies hier nicht näher beurteilt werden.
\n162 (c) Der eingrenzende Effekt ist zudem verringert, wenn im Einzelfall nicht auch näher geprüft wird, ob die einzelnen in die Analyse eingestellten Daten geeignet sind, zur Verhütung der möglicherweise bevorstehenden Serientat beizutragen. Ohnehin genügt eine Maßnahme der Datenverarbeitung Verhältnismäßigkeitsanforderungen grundsätzlich nur, wenn die einzubeziehenden personenbezogenen Daten auf solche beschränkt werden, die für den jeweiligen Zweck der Maßnahme Bedeutung haben können (vgl. BVerfGE 150, 244 <286 f. Rn. 108 f.>). Denn wenn eine Datenanalyse oder -auswertung zur Verhütung bestimmter Straftaten erlaubt wird, müssen auch die einzelnen Analyse- und Abgleichvorgänge von diesem Zweck her ihre Begrenzung finden. Sollen Datenbestände in die Datenanalyse oder -auswertung einbezogen werden, die mit diesem Zweck nichts zu tun haben, so bedürfte dies eines eigenen tragfähigen Grunds. Ohne einen solchen Grund ist eine Maßnahme, die Datenbestände einbezieht, die von vornherein zu dem Zweck der konkreten Datenanalyse oder -auswertung nicht beitragen können, unverhältnismäßig (vgl. BVerfGE 150, 244 <288 Rn. 111>).
\n163 In der hessischen Praxis scheint zwar eine Einzelfallprüfung der Eignung der vorhandenen Daten konzeptionell vorgesehen zu sein. Die Eignung aller in der Analyseplattform bereitstehenden Daten, einschließlich der Daten aus der Vorgangsbearbeitung, wird aber nach Darstellung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport in der mündlichen Verhandlung bereits daraus gefolgert, dass diese Daten generell geeignet seien, zum Erkenntnisziel des Einzelfalls beizutragen. Eine nähere Prüfung der konkreten Eignung scheint insoweit also nicht vorgenommen zu werden. Tatsächlich wäre eine konkrete Eignungsprüfung für jedes Datum angesichts der in Hessen wegen der Einbeziehung der Daten aus der Vorgangsverwaltung sehr umfangreichen Datenmengen praktisch auch schwer vorstellbar. Umso wichtiger wäre auch hier eine normenklare, durch transparente technisch-organisatorische Maßgaben hinterlegte Regelung dazu, welche Daten überhaupt in die einzelne Datenanalyse einbezogen werden können.
\n164 (d) Ungeachtet der näheren Ausgestaltung der hessischen Anwendungspraxis sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen derzeit aber schon deshalb nicht erfüllt, weil das Konzept der hessischen Praxis von vornherein nicht auf die Identifizierung einer wenigstens konkretisierten Gefahr und der zu deren Abwehr geeigneten Daten zielt. Das ist aber wegen der daten- und methodenoffenen Ausgestaltung der Befugnis in § 25a HSOG und § 49 HmbPolDVG erforderlich.
\n165 Würde die Befugnis hingegen hinsichtlich Art und Umfang der Daten und zulässiger Verarbeitungsmethoden enger gefasst und die potenzielle Eingriffsintensität dadurch so weit gesenkt, dass eine niedrigere Eingriffsschwelle verfassungsrechtlich genügen würde (Rn. 75 ff., 107), könnte das aktuelle Konzept der hessischen Praxis Ausgangspunkt einer verfassungskonformen Ausgestaltung der Eingriffsvoraussetzungen sein. Im Einzelnen kann und muss dies hier nicht entschieden werden. Ein solches Konzept müsste dann jedenfalls unter Wahrung der Anforderungen des Gesetzesvorbehalts, der Normenklarheit und des Bestimmtheitsgebots näher geregelt werden. Derzeit findet sich in § 25a HSOG kein Anhaltspunkt für das Konzept der hessischen Polizei.
\n166
\n167 Die hier angegriffenen Regelungen gleichen insoweit auch nicht § 6a Abs. 3 ATDG, der mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Zwar spricht auch diese Ermächtigung zur erweiterten Datennutzung vom Einzelfall, sieht jedoch strengere Voraussetzungen vor. Danach darf eine beteiligte Behörde des Bundes zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben die in der Datei gespeicherten Datenarten erweitert nutzen, soweit dies im Rahmen eines bestimmten einzelfallbezogenen Projekts für die Verhinderung von qualifizierten Straftaten des internationalen Terrorismus erforderlich ist, um weitere Zusammenhänge des Einzelfalls aufzuklären, und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine solche Straftat begangen werden soll.
\nDies ist mehrfach enger als § 25aAbs. 1 Alt. 1HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG. Insbesondere muss die erweiterte Nutzung der Antiterrordatei erforderlich sein, \"um weitere Zusammenhänge des Einzelfalls\" aufzuklären. Letzteres wird bei verfassungskonformer Auslegung von § 6a Abs. 3 ATDG so verstanden, dass eine weitere Nutzung der Datei erst zulässig ist, wenn die Behörde bereits ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und absehbares Geschehen erkennt oder erkennt, dass das individualisierte Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie in absehbarer Zeit terroristische Straftaten begeht. Die erweiterte Nutzung setzt demnach eine solchermaßen konkretisierte Gefahr voraus, zu deren weiterer Aufklärung sie, was hinreichend klar erkennbar ist, dienen muss (BVerfGE 156, 11 <61 Rn. 130>).
\nDiese eingrenzenden Tatbestandsvoraussetzungen enthalten § 25a HSOG und § 49 HmbPolDVG nicht.
\n168
\n169
\nDargelegt wurde in der mündlichen Verhandlung auch, dass es nicht darum gehe, die Maßnahme mit einer Begründung zu versehen (zur Notwendigkeit Rn. 109). Auch ansonsten würden hieraus keine prozeduralen Anforderungen abgeleitet. Insgesamt ist danach nicht erkennbar, dass die Befugnis durch das Kriterium des \"begründeten\" Einzelfalls in hinreichender Klarheit beschränkt wird.
\n170
\nZwar kann auch mit der Verwirklichung eines Vorfeldtatbestands eine konkretisierte oder konkrete Gefahr für die jeweils geschützten Rechtsgüter einhergehen. Sicher ist dies jedoch nicht; allein aus der Gefahr der Verwirklichung eines Vorfeldtatbestands ergeben sich nicht notwendigerweise bereits solche Gefahren für Rechtsgüter. Gerade auf eine Gefahr für die geschützten Rechtsgüter kommt es aber an. Zwar ist dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verwehrt, zur Bestimmung der Eingriffsvoraussetzungen auch an die Gefahr der Begehung von Vorfeldtatbeständen anzuknüpfen. Er muss dann aber eigens sicherstellen, dass in jedem Einzelfall eine konkrete oder konkretisierte Gefahr für die durch den Straftatbestand geschützten Rechtsgüter vorliegt.
\nKnüpft der Gesetzgeber an die Begehung solcher Straftaten an, muss er also zusätzlich fordern, dass damit bereits eine konkretisierte oder konkrete Gefahr für das durch den Straftatbestand geschützte Rechtsgut vorliegt (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 28. September 2022 - 1 BvR 2354/13 -, Rn. 134; Beschluss des Ersten Senats vom 9. Dezember 2022 - 1 BvR 1345/21 -, Rn. 92). Daran fehlt es hier.
\n171 2. Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten im Sinne von § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG umfasst nach der Definition in § 1 Abs. 4 HSOG und § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG nicht nur die Verhütung von Straftaten, sondern auch die Vorsorge zur Verfolgung künftiger Straftaten. Polizeiliche Datenbestände sollen im Wege der automatischen Datenauswertung genutzt werden, um Erkenntnisse für die zukünftige Aufklärungsarbeit und Ermittlungsverfahren zu gewinnen (vgl. Mühl/Fischer, in: Möstl/Bäuerle, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Hessen, 27. Edition, Stand: 1. Oktober 2022, § 1 HSOG, Rn. 132). Dass bereits eine Sachlage gegeben sein müsste, bei der eine konkrete oder eine konkretisierte Gefahr besteht, ist dem nicht zuentnehmen.Damit fehlt es auch hier an jeder eingrenzenden Konkretisierung des Eingriffsanlasses (vgl. auch BVerfGE 141, 220 <336 Rn. 313>).
\n172 Der Deutung des Hamburgischen Senats, § 49 Abs. 1 HmbPolDVG weise unter Berücksichtigung des Merkmals \"in begründeten Einzelfällen\" gar keinen Bezug zur Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten auf, kann angesichts der klaren Definition in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG nicht gefolgt werden. Die Strafverfolgungsvorsorge müsste vielmehr ausdrücklich ausgenommen werden.
\nD.
\nI.
\n173 Im Ergebnis sind § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG und § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG verfassungswidrig. Sie verstoßen gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als informationelle Selbstbestimmung, weil sie keine dem mit diesen Maßnahmen der Datenanalyse und -auswertung verbundenen Eingriffsgewicht angemessene Eingriffsschwelle vorsehen. Im Übrigen haben die Verfassungsbeschwerden keinen Erfolg, weil hinsichtlich der weiteren Beanstandungen die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht hinreichend dargelegt wurde.
\nII.
\n174 1. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt grundsätzlich zu deren Nichtigkeit. Allerdings kann sich das Bundesverfassungsgericht, wie sich aus § 31 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch darauf beschränken, eine verfassungswidrige Norm nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung der Verfassungswidrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die Unvereinbarkeitserklärung kann das Bundesverfassungsgericht dabei zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist. Für die Übergangszeit kann das Bundesverfassungsgericht vorläufige Anordnungen treffen, um die Befugnisse der Behörden bis zur Herstellung eines verfassungsmäßigen Zustands durch den Gesetzgeber auf das zu reduzieren, was nach Maßgabe dieser Abwägung geboten ist (BVerfGE 141, 220 <351 Rn. 355> m.w.N.; stRspr).
\n175 2. Danach ist § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Die Unvereinbarkeitserklärung ist mit der Anordnung ihrer vorübergehenden Fortgeltung bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum Ablauf des 30. September 2023 zu verbinden. Anschließend ist die Norm nicht mehr anwendbar. Angesichts der Bedeutung, die der Gesetzgeber der Befugnis für die staatliche Aufgabenwahrnehmung beimessen darf und wegen ihrer Bedeutung für die Praxis vorbeugender Straftatenbekämpfung durch die hessische Polizei, die die Befugnis hierfür regelmäßig nutzt, dabei bislang aber - insoweit grundrechtsschonend - von den besonders weitgehenden Nutzungsmöglichkeiten nicht Gebrauch macht, ist eine befristete Fortgeltung eher hinzunehmen als eine Nichtigerklärung.
\n176 Die befristete Anordnung der Fortgeltung bedarf mit Blick auf die betroffenen Grundrechte jedoch einschränkender Maßgaben, die eine Neuregelung durch den Gesetzgeber aber nicht präjudizieren. Unter Zugrundelegung des in der hessischen Praxis gewählten Konzepts wird angeordnet, dass von der Befugnis des § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG nur Gebrauch gemacht werden darf, wenn bestimmte, genügend konkretisierte Tatsachen den Verdacht begründen (vgl. BVerfGE 154, 152 <268 Rn. 219>; 156, 11 <56 Rn. 120>), dass eine besonders schwere Straftat im Sinne von § 100b Abs. 2StPO begangen wurde und aufgrund der konkreten Umstände eines solchen im Einzelfall bestehenden Tatverdachts für die Zukunft mit weiteren, gleichgelagerten Straftaten zu rechnen ist, die Leib, Leben oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährden, wenn das Vorliegen dieser Voraussetzungen und die konkrete Eignung der verwendeten Daten nach § 25a Abs. 1 Alt. 1 HSOG zur Verhütung der zu erwartenden Straftat durch eigenständig auszuformulierende Erläuterung begründet wird und wenn sichergestellt ist, dass keine Informationen in die Datenanalyse einbezogen werden, die aus Wohnraumüberwachung, Online-Durchsuchung, Telekommunikationsüberwachung, Verkehrsdatenabfrage, länger andauernder Observation, unter Einsatz von verdeckt ermittelnden Personen oder Vertrauenspersonen oder aus vergleichbar schwerwiegenden Eingriffen in die informationelle Selbstbestimmung gewonnen wurden.
\n177 3. Hingegen ist § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, weil keine Umstände ersichtlich sind, die eine befristete Fortgeltungsanordnung erforderten und rechtfertigten. Es wurde schon nicht dargelegt, dass beabsichtigt wäre, für eine wirksame vorbeugende Bekämpfung von Straftaten kurz- oder mittelfristig von der in § 49 Abs. 1 Alt. 1 HmbPolDVG enthaltenen Ermächtigung Gebrauch zu machen.
\nIII.
\n178 Die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE451142301&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public