Dem steht nicht entgegen, dass der Sachverständige Pukelsheim in der Anhörung vor dem Ausschuss für Inneres und Heimat die Auffassung vertreten hat, gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 BWahlG finde keine Listennachfolge statt, wenn der ausgeschiedene Abgeordnete aus einem Land komme, in dem in der ersten Verteilung Quasi-Überhangmandate angefallen seien (vgl. Pukelsheim, BTAusschussdrucks 19<4>584 A neu, Anlage 4, Fn. 1). Dieser Vorschlag, der im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht aufgegriffen wurde, lässt außer Betracht, dass es sich bei den Quasi-Überhangmandaten um eine rein rechnerische Größe handelt und sie zudem im Rahmen der Sitzzahlerhöhung weitgehend ausgeglichen werden. Tatsächlich entstehen Überhangmandate erst im Rahmen der zweiten Verteilung nach § 6 Abs. 6 BWahlG. Nur insoweit ist aber eine Listennachfolge nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeschlossen. Eine Auslegung, welche für § 48 Abs. 1 Satz 2 BWahlG darauf abstellte, ob in einem Land im Rahmen der ersten Verteilung Quasi-Überhangmandate angefallen sind, dehnte den Kreis der von einer Listennachfolge ausgeschlossenen Landeslisten systemwidrig aus.
\n146
\n147
\n148
\n149
\n150
\n151
\n152
\nVielmehr muss auch die Berechnung der Gesamtsitzzahl des Deutschen Bundestages gesetzlich beschrieben werden. Eine weitere Erhöhung der Komplexität ergibt sich aus der Entscheidung des Gesetzgebers, hierbei auch föderale Gesichtspunkte zu berücksichtigen, mithin die Berechnungsschritte sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene anzusiedeln. Die Entscheidung des Gesetzgebers, das Element der Personenwahl bei der Bundestagswahl zu stärken sowie die Vergrößerung des Bundestages zu begrenzen und dies nicht nur mithilfe eines, sondern zweier Instrumente zu bewirken, steigert die Komplexität erneut. Gleichwohl müssen die Vorschriften des Sitzzuteilungsverfahrens die Wahlorgane hinreichend bestimmt anleiten, was potenziell zulasten der Allgemeinverständlichkeit gehen kann (vgl.
\nLang, Wahlrecht und Bundesverfassungsgericht, 2014, S. 79; vgl. grundsätzlich zu diesem Zielkonflikt Towfigh, Der Staat 48 <2009>, S. 36 f., 71 f.).
\n153
\nAngesichts der hohen Komplexität des vom Gesetzgeber gemäß Art. 38 Abs. 3 GG festgelegten Wahlsystems sind die darauf bezogenen Vorschriften notwendigerweise kompliziert. Eine verfassungsrechtliche Anforderung, das bestimmte (vgl. Rn. 86 ff.) Sitzzuteilungsverfahren klarer zu fassen, könnte daher allein auf eine andere Formulierung, nicht aber - wie das Sondervotum meint (vgl. dort Rn. 20) - auf den Inhalt der Wahlrechtsregelung gerichtet sein. Auch wenn verständlichere Gesetzesfassungen uneingeschränkt wünschenswert sind, führt eine unzureichende Umsetzung dieses Anliegens nicht zu einem Verfassungsverstoß.
\n154
\n155
\n156
\n157 Das Bundeswahlgesetz in der Fassung des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2022 benennt - etwa in § 1 (\"mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl\") oder § 4 (\"zwei Stimmen\") - wesentliche Elemente des Wahlrechtssystems, die in das Verständnis der Sitzberechnung und Mandatszuteilung einfließen. Überdies wurde mit der Vorschrift des Art. 1 Nr. 3 bis 5 BWahlGÄndG nicht etwa ein neues Wahlsystem etabliert. Sie nimmt lediglich begrenzte Korrekturen und Modifikationen an dem in der Bundesrepublik Deutschland seit langem bestehenden System eines personalisierten Verhältniswahlrechts vor. Dabei hat sie das zuvor etablierte Verfahren der Ausgleichsmandate und der damit verbundenen Vergrößerung des Bundestages grundsätzlich beibehalten und nur modifizierend weiterentwickelt. Wählerinnen und Wähler können daher auf Erfahrungen und Praxis vorangehender Wahlen auch für das Verständnis der Neuregelung zurückgreifen. Außerdem wurde die verfahrensgegenständliche Änderung politisch kontrovers diskutiert. In diesem Kontext wurden ausführliche Modellrechnungen angestellt, die der Bundeswahlleiter öffentlich zugänglich gemacht hat. Mit ihnen ist die Sitzberechnung und Mandatszuteilung auch im Einzelnen nachvollziehbar. Entgegen der Auffassung des Sondervotums (vgl. dort Rn. 17) entstehen hierdurch keine Spielräume der Norminterpretation, da die gesetzlichen Vorgaben bestimmt sein müssen und bestimmt sind.
\nII.
\n158 Ein Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl sowie die Chancengleichheit der Parteien (1.) liegt nicht vor (2.).
\n159 1. a) Gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert dabei die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürgerinnen und Bürger (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>; 135, 259 <284 Rn. 44>; 146, 327 <349 Rn. 59>; stRspr). Als eine der wesentlichen Grundlagen der freiheitlich demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>; 135, 259 <284 Rn. 44>; 146, 327 <349 Rn. 59>; stRspr) gebietet er, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können, und ist daher im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. BVerfGE 51, 222 <234>; 78, 350 <357 f.>; 82, 322 <337>; 121, 266 <295>; 135, 259 <284 Rn. 44>; 146, 327 <349 f. Rn. 59>; stRspr).
\n160 Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wählerinnen und Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 369 f.>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>; 129, 300 <317 f.>; 131, 316 <337>; 146, 327 <350 Rn. 59>; stRspr). Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz der Wahlgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Volksvertretung haben muss (vgl. BVerfGE 16, 130 <139>; 95, 335 <353, 372>; 131, 316 <338>; 146, 327 <350 Rn. 59>; stRspr). Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwert- und Erfolgschancengleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu, die verlangt, dass jede gültige Stimme mit gleichem Gewicht bewertet wird, ihr mithin ein anteilsmäßig gleicher Erfolg zukommt (vgl. BVerfGE 120, 82 <103>; 129, 300 <318>; 131, 316 <337 f.>; 135, 259 <284 Rn. 45>; 146, 327 <350 Rn. 59>; stRspr).
\n161 Die Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen bei der Verhältniswahl verlangt nicht, dass sich - bei einer ex-post-Betrachtung - ergibt, dass jede Wählerin und jeder Wähler zu exakt gleichen Teilen zur Sitzzuteilung beigetragen hat. Die Ermittlung des Anteils, den eine Stimme an den Gesamtstimmen hat, und die verhältnismäßige Verteilung der zur Verfügung stehenden Sitze erfordern ein mathematisches Verfahren, das in keinem Fall zu dem Ergebnis führen kann, dass die vorhandenen Sitze genau dem ermittelten verhältnismäßigen Anteil jeder einzelnen Wählerstimme entsprechend verteilt sind. Soweit dieser Anteil sich nur als Bruchteil einer ganzen Zahl darstellt, kann er schon deshalb nicht auf die Sitzvergabe übertragen werden, weil es Bruchteile von Sitzen nicht gibt.
\n162
\n163
\n164
\n165 Hierzu zählen Gründe, die sich aus der Natur der Wahl einer Volksvertretung ergeben, insbesondere die mit der Wahl verfolgten Ziele. Solche stellen die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung dar (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; 121, 266 <297 f.>; 129, 300 <320 f.>; 135, 259 <286 Rn. 52>; 146, 327 <351 Rn. 62>; jeweils m.w.N.). Auch die verfassungslegitime Zielsetzung der personalisierten Verhältniswahl, die darauf abzielt, dem Wähler im Rahmen einer Verhältniswahl die Wahl von Persönlichkeiten zu ermöglichen, stellt einen Grund dar, der zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit der Parteien in Betracht kommt (vgl. BVerfGE 7, 63 <74 f.>; 16, 130 <140>; 95, 335 <358 ff.>; 131, 316 <363, 365 ff.>).
\n166 Es ist grundsätzlich Aufgabe des Gesetzgebers, die verfolgten Zwecke mit dem Gebot der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien zum Ausgleich zu bringen. Das Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob die verfassungsrechtlichen Grenzen eingehalten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 51, 222 <237 f.>; 95, 408 <420>; 121, 266 <303 f.>; 131, 316 <338 f.>; 146, 327 <352 Rn. 63>). Es kann, sofern die differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl oder der Chancengleichheit der Parteien nur feststellen, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Ziels Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 6, 84 <94>; 51, 222 <238>; 95, 408 <420>; 120, 82 <107>; 121, 266 <304>; 129, 300 <321>; 131, 316 <339>; 135, 259 <287 Rn. 53>; 146, 327 <352 f. Rn. 64>; 162, 207 <238 Rn. 92>).
\n167
\n168 2. Nach diesen Maßstäben verstößt das durch das Fünfundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 modifizierte Sitzzuteilungsverfahren nicht gegen die Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien. Dies gilt, soweit es das Anfallen von Überhangmandaten ohne Ausgleich zulässt (a), ebenso wie mit Blick darauf, dass es eine teilweise Verrechnung von Direktmandaten, die eine Partei in einem Land errungen hat, mit Listenmandaten derselben Partei in einem anderen Land erlaubt (b). Verfassungsrechtlich relevante Effekte des negativen Stimmgewichts sind mit dem zur Überprüfung gestellten Sitzzuteilungsverfahren nicht verbunden (c).
\n169
\n170
\nDamit gewinnt neben der Zweitstimme auch die Erststimme Einfluss auf die politische Zusammensetzung des Bundestages. Da diese Wirkung nur bei denjenigen Wählerinnen und Wählern eintritt, die ihre Erststimme einem erfolgreichen Wahlkreisbewerber gegeben haben, dessen Partei in dem betreffenden Land einen Überhang erzielt, ist die Erfolgswertgleichheit beeinträchtigt. Zwar hat jeder Wähler gleichermaßen die Chance, zur Gruppe derjenigen zu gehören, deren Stimmen stärkeren Einfluss auf die politische Zusammensetzung des Parlaments nehmen. Jedoch ist - schon ex ante betrachtet - gerade nicht gewährleistet, dass alle Wählerinnen und Wähler durch ihre Stimmabgabe gleichen Einfluss auf die Sitzverteilung nehmen können (vgl.
\nBVerfGE 131, 316 <362 f.>). Unausgeglichene Überhangmandate stellen daher einen Eingriff in den Grundsatz der Gleichheit der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG dar.
\n171
\n172
\n173
\n174
\n175 (a) Danach ist die Zielsetzung der personalisierten Verhältniswahl, die darin besteht, den Wählerinnen und Wählern die Möglichkeit zu geben, auch im Rahmen der Verhältniswahl Persönlichkeiten zu wählen, von der Verfassung gedeckt (vgl. BVerfGE 131, 316 <365>). Auf diese Weise möchte der Gesetzgeber die Verbindung zwischen den Wählerinnen und Wählern und den Abgeordneten stärken und zugleich in gewissem Umfang der dominierenden Stellung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) ein Korrektiv im Sinne der Unabhängigkeit der Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) entgegensetzen. Durch die Wahl der Wahlkreiskandidaten soll annähernd die Hälfte der Abgeordneten in einer engeren persönlichen Beziehung zu ihrem Wahlkreis stehen (vgl. BVerfGE 7, 63 <74>; 16, 130 <140>; 41, 399 <423>; 95, 335 <352, 358, 360>; 131, 316 <365 f.>). Dieses Ziel kann nur verwirklicht werden, wenn der erfolgreiche Kandidat sein Wahlkreismandat auch dann erhält, wenn das nach dem Proporz ermittelte Sitzkontingent der Landesliste seiner Partei zur Verrechnung nicht ausreicht (vgl. BVerfGE 95, 335 <394>; 131, 316 <366>).
\n176 Dieses Anliegen ist hinreichend gewichtig, um die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten in begrenztem Umfang zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 7, 63 <74 f.>; 16, 130 <140>; 95, 335 <360>; 131, 316 <366>). Der Gesetzgeber hat sich für ein Wahlsystem entschieden, das sowohl dem Anliegen einer Personenwahl als auch dem Ziel der Verhältniswahl, alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis im Parlament abzubilden, Rechnung tragen will. Beide von der Verfassung legitimierten Ziele lassen sich innerhalb dieses Wahlsystems nicht in voller Reinheit verwirklichen. So trifft es zwar zu, dass die durch den Anfall von Überhangmandaten bewirkte Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen mit einer personalisierten Verhältniswahl nicht zwangsläufig verbunden ist, weil der als Ergebnis des unvollständig durchgeführten Verhältnisausgleichs gestörte Proporz etwa durch Zuteilung von Ausgleichsmandaten wiederhergestellt werden könnte (vgl.
\nBVerfGE 95, 335 <394 f.>; 131, 316 <366>). Allerdings erforderte eine vollständige Verwirklichung des Ziels der Verhältniswahl eine im Einzelnen nicht vorhersehbare Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages. Dies stünde im Widerspruch zu der Zielsetzung, die Abgeordneten des Deutschen Bundestages annähernd zur Hälfte personenbezogen zu legitimieren. Zugleich wären Beeinträchtigungen des föderalen Proporzes zu erwarten. Das Anliegen der Personenwahl und das mit der Verhältniswahl verfolgte Ziel weitgehender Proportionalität stehen mithin in einem Spannungsverhältnis, das sich nur durch einen vom Gesetzgeber vorzunehmenden Ausgleich beider Prinzipien auflösen lässt. Im Rahmen des ihm insoweit zukommenden Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber das Anliegen einer proportionalen Verteilung der Gesamtzahl der Sitze grundsätzlich zurückstellen und Überhangmandate ohne Wiederherstellung des Proporzes zulassen (vgl.
\nBVerfGE 131, 316 <366 f.>).
\n177 (b) Das Ausmaß der mit der ausgleichslosen Zuteilung von Überhangmandaten verbundenen Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen muss sich jedoch innerhalb des gesetzgeberischen Konzepts einer personalisierten Verhältniswahl halten (vgl. BVerfGE 95, 408 <421>; 131, 316 <367>). Die Zuteilung zusätzlicher Bundestagssitze außerhalb des Proporzes darf nicht dazu führen, dass der Grundcharakter der Wahl als einer am Ergebnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen orientierten Verhältniswahl aufgehoben wird (vgl. BVerfGE 95, 335 <361, 365 f.>; 131, 316 <367>). Es ist in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, die Zahl hinnehmbarer Überhangmandate festzulegen (vgl. BVerfGE 131, 316 <367>).
\nDabei hat er jedoch zu beachten, dass Überhangmandate nur in eng begrenztem Umfang mit dem Charakter der Wahl als Verhältniswahl vereinbar sind. Fallen sie regelmäßig in größerer Zahl an, widerspricht dies der Grundentscheidung des Gesetzgebers für die personalisierte Verhältniswahl (vgl. BVerfGE 95, 335 <365 f.>; 131, 316 <368>). Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Anliegen möglichst proportionaler Abbildung des Zweitstimmenergebnisses im Deutschen Bundestag und dem mit der Personenwahl verbundenen Belang uneingeschränkten Erhalts von Wahlkreismandaten dann nicht mehr als gewahrt angesehen, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl überschreitet (vgl.
\nBVerfGE 131, 316 <368 ff.>).
\n178
\n179 (a) Mit der Zulassung von bis zu drei Überhangmandaten strebt der Gesetzgeber weiterhin das verfassungslegitime Ziel an, das Element der Personenwahl bei der Wahl zum Deutschen Bundestag zu stärken (aa). Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob Befürchtungen, der Deutsche Bundestag könne infolge einer weiteren Vergrößerung die Grenzen seiner Arbeits- und Handlungsfähigkeit erreichen (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 1, 5), eigenständig die durch die Zulassung von Überhangmandaten bewirkten Gleichheitsbeeinträchtigungen rechtfertigen können (bb).
\n180 (aa) § 6 BWahlG in der Fassung des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 dient unverändert der Umsetzung der Grundentscheidung des Gesetzgebers für eine mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BWahlG), da die Sitze auf die Parteien und in den Parteien auf die Landeslisten grundsätzlich nach dem Zweitstimmenergebnis verteilt werden (§ 6 Abs. 6 Satz 1 und 2 Halbsatz 1 BWahlG). Das Element der Personenwahl findet darin Ausdruck, dass 299 Abgeordnete und somit die Hälfte der Ausgangsgröße von 598 Abgeordneten (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG) mit der Erststimme auf der Grundlage von Kreiswahlvorschlägen nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt werden (§ 1 Abs. 2, § 4 Halbsatz 1, § 5 BWahlG; vgl. dazu BVerfGE 131, 316 <357>).
\nDie Zuteilung dieser Mandate wird durch § 6 Abs. 4 Satz 2, § 6 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 5 Satz 2 sowie § 6 Abs. 6 Satz 4 BWahlG garantiert. Um eine übermäßige Proporzverzerrung durch den Anfall von Überhangmandaten zu verhindern und den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Erfolgswertgleichheit möglichst Rechnung zu tragen, sieht § 6 Abs. 5 BWahlG eine die Überhänge ausgleichende Erhöhung der Sitzzahl des Deutschen Bundestages vor. Dabei findet im Unterschied zum Bundeswahlgesetz 2013 jedoch kein vollständiger Ausgleich der rechnerisch anfallenden Überhangmandate mehr statt. Vielmehr werden gemäß § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG bis zu drei der Quasi-Überhangmandate aus der ersten Verteilung nicht ausgeglichen.
\nSie bleiben in der zweiten Verteilung nach § 6 Abs. 6 BWahlG erhalten und werden als echte Überhangmandate zugeteilt. Im Ergebnis sichert das Sitzzuteilungsverfahren nach § 6 Abs. 5 und 6 BWahlG damit weiterhin den Erhalt aller Direktmandate als Ausdruck des Elements der Personenwahl.
\n181 Die Begründung des Entwurfs des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 verweist dementsprechend darauf, dass am System der personalisierten Verhältniswahl festgehalten werde, und bekennt sich ausdrücklich zum Grundcharakter der Verhältniswahl (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 1). Die Proporzbeeinträchtigung, die durch den Anfall von bis zu drei Überhangmandaten in Kauf genommen werde, führe nicht dazu, dass der Ausgleich zwischen dem Anliegen der Personenwahl und dem mit der Verhältniswahl verfolgten Ziel weitgehender Proportionalität nicht mehr als gewahrt anzusehen sei (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 6). Damit liegt dem Gesetzentwurf erkennbar die Vorstellung zugrunde, der proporzverzerrende Anfall von Überhangmandaten sei dem Anliegen der personalisierten Verhältniswahl geschuldet (vgl. auch BTDrucks 19/23187, S. 2, 6 f.).
\n182 Die Zulassung von bis zu drei unausgeglichenen Überhangmandaten stellt sich als Weiterentwicklung der Reaktion des Gesetzgebers auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dar, wonach dieser verpflichtet ist, bei der Umsetzung der mit der Personenwahl verfolgten engen Bindung zwischen Wählerschaft und Abgeordneten Vorkehrungen gegen einen übermäßigen Anfall von Überhangmandaten zu treffen (vgl. BVerfGE 131, 316 <370 ff.>). Während das Bundeswahlgesetz 2011 keinerlei Regelung zum Ausgleich von Überhangmandaten traf, sah der Gesetzgeber unter Hinweis auf die Senatsentscheidung vom 25. Juli 2012 (BVerfGE 131, 316) in § 6 Abs. 5 BWahlG 2013 einen Vollausgleich vor (vgl. BTDrucks 17/11819, S. 5 f.). In der Folge wuchs der Deutsche Bundestag 2017 auf 709 Abgeordnete an. Um einer weiteren Vergrößerung des Parlaments entgegenzusteuern, ergänzte der Gesetzgeber die zunächst zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Regelungsauftrags gefundene Lösung um die verfahrensgegenständliche Neuregelung und nahm den Vollausgleich partiell zurück (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 1, 5, 6). Dies ändert nichts daran, dass mit dem etablierten Wahlsystem am Grundcharakter einer personalisierten Verhältniswahl festgehalten wird.
\n183 Zwar weicht es von dem Ziel, exakt die Hälfte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im Wege der Personenwahl zu bestimmen, ab, denn die zum Ausgleich von Proporzverzerrungen durchgeführte Erhöhung der Sitzzahl des Deutschen Bundestages (§ 6 Abs. 5 BWahlG) führt dazu, dass sich das Verhältnis von Wahlkreismandaten und Listenmandaten zugunsten der Listenmandate verschiebt. Dies ändert aber nichts daran, dass weiterhin jedenfalls ein maßgeblicher Anteil der Abgeordneten des Deutschen Bundestages direkt in den Wahlkreisen gewählt und damit dem Element der Personenwahl Rechnung getragen wird. Dabei wirkt die Zulassung von bis zu drei Überhangmandaten der Verschiebung des Verhältnisses von Direkt- und Listenmandaten, die mit dem Ausgleich von Quasi-Überhangmandaten verbunden ist, entgegen. Dies dient dem verfassungslegitimen Ziel, das Element der Personenwahl zu stärken.
\n184 (bb) Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die hinter der Begrenzung des Anwachsens der Bundestagsgröße stehenden Befürchtungen, der Deutsche Bundestag könne die Grenzen seiner Arbeits- und Handlungsfähigkeit erreichen (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 1, 5), für sich genommen die durch die Zulassung von Überhangmandaten bewirkten Gleichheitsbeeinträchtigungen rechtfertigen können. Bei der Sicherung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments handelt es sich um einen verfassungsrechtlichen Belang von höchstem Rang (vgl. BVerfGE 95, 335 <404>), der dem Grunde nach der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann. Ob dieser Belang aber bei einer Fortsetzung des Vollausgleichs von Überhangmandaten überhaupt tangiert wäre, bedarf angesichts des Rückgriffs auf den verfassungsrechtlich legitimierten Belang der Stärkung des Elements der Personenwahl keiner Entscheidung.
\n185 (b) Die Zulassung von bis zu drei ausgleichslosen Überhangmandaten ist geeignet und erforderlich, das Ziel der Aufrechterhaltung und Stärkung des Elements der Personenwahl zu erreichen. Die Neuregelung bewegt sich innerhalb des dem Gesetzgeber eröffneten Gestaltungskorridors zur Schaffung eines personalisierten Verhältniswahlrechts (vgl. auch Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 26, 58).
\n186 (aa) Der Senat hält daran fest, dass ein angemessener Ausgleich zwischen dem Anliegen möglichst proportionaler Abbildung des Zweitstimmenergebnisses im Deutschen Bundestag und dem mit der Personenwahl verbundenen Belang des uneingeschränkten Erhalts von Wahlkreismandaten und des annähernd ausgeglichenen Verhältnisses von Wahlkreismandaten und Listenmandaten dann nicht mehr gewahrt ist, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten überschreitet (vgl. BVerfGE 131, 316 <369 f.>). Ausgehend von § 10 Abs. 1 Satz 1 GO-BT in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl I S. 1237) sind dies 15 Abgeordnete (vgl. bereits BVerfGE 131, 316 <369 f.>). Diese Grenze ist durch die zur Überprüfung gestellte Neuregelung des § 6 Abs. 5 und 6 BWahlG bei Weitem nicht überschritten, da bundesweit höchstens drei unausgeglichene Überhangmandate anfallen können. Dies begrenzt das Gewicht der damit einhergehenden Gleichheitsbeeinträchtigung deutlich.
\n187 (bb) Der Erforderlichkeit der Regelung steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber die mit der Personalisierung verfolgten Zwecke ebenso gut ohne Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit durch einen Vollausgleich aller Überhangmandate erreichen könnte. Zwar ist die durch den Anfall von Überhangmandaten bewirkte Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen mit einer personalisierten Verhältniswahl nicht zwangsläufig verbunden, weil der gestörte Proporz durch Zuteilung von Ausgleichsmandaten wiederhergestellt werden könnte (vgl. BVerfGE 95, 335 <394 f.>; 131, 316 <366>). Allerdings erforderte eine vollständige Verwirklichung des Ziels der Verhältniswahl eine im Einzelnen nicht vorhersehbare Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages, wodurch das Ziel, die Abgeordneten des Deutschen Bundestages annäherungsweise zur Hälfte personenbezogen zu legitimieren, nicht erreicht werden könnte (vgl.
\nBVerfGE 131, 316 <366>). Demnach stellt der Vollausgleich kein gegenüber der begrenzten Zulassung von Überhangmandaten ebenso wirksames Mittel zur Stärkung des Elements der Personenwahl dar. Im Fall eines Vollausgleichs blieben zwar alle Direktmandate erhalten. Es veränderte sich aber das Verhältnis zwischen in den Wahlkreisen direkt gewählten Abgeordneten und solchen, die über die Landeslisten der Parteien in den Deutschen Bundestag einziehen. Das Element der Personenwahl würde dadurch relativ geschwächt (vgl. auch Möllers, RuP 2012, S. 1 <7 f.> m.w.N.). In einer solchen Situation obliegt es dem Gesetzgeber, sich innerhalb der aus der Grundentscheidung für das System der personalisierten Verhältniswahl ergebenden verfassungsrechtlichen Grenzen zu entscheiden, inwieweit durch einen Vollausgleich von Überhangmandaten dem Proportionalitätsprinzip Rechnung getragen oder durch eine annähernd gleiche Zahl an Direkt- und Listenmandaten das Element der Personenwahl gestärkt wird.
\n188 (c) Der Verfassungsmäßigkeit der vorliegend zur Überprüfung gestellten Regelung steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber die Entstehung von bis zu drei Überhangmandaten in Kauf nimmt. Die Argumentation der Antragstellerinnen und Antragsteller, der Gesetzgeber dürfe Überhangmandate nur als Nebenfolge seiner Wahlsystementscheidung hinnehmen, geht fehl.
\n189 (aa) Zwar hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die mit der Zulassung von Überhangmandaten verbundene Differenzierung der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien nur insoweit mit dem Grundsatz der gleichen Wahl vereinbar ist, als sie sich als notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl darstellt (vgl. BVerfGE 16, 130 <140>; 95, 335 <358>). Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass Überhangmandate nur eine Nebenfolge der Wahlsystementscheidung des Gesetzgebers sein dürften. Der Gesetzgeber ist im Rahmen des ihm durch Art. 38 Abs. 3 GG übertragenen Gestaltungsauftrags befugt, ein Wahlsystem zu schaffen, das sowohl dem Anliegen einer Personenwahl als auch dem Ziel der Verhältniswahl, alle Parteien in einem den Stimmenzahlen entsprechenden Verhältnis im Parlament abzubilden, möglichst Rechnung trägt.
\nBeide von der Verfassung legitimierten Ziele lassen sich innerhalb eines Wahlsystems nicht in voller Reinheit verwirklichen. Sie stehen in einem Spannungsverhältnis, das sich nur durch einen vom Gesetzgeber vorzunehmenden Ausgleich beider Prinzipien auflösen lässt. Im Rahmen des ihm insoweit zukommenden Gesetzgebungsauftrags darf der Gesetzgeber das Anliegen einer proportionalen Verteilung der Gesamtzahl der Sitze zurückstellen und Überhangmandate ohne Wiederherstellung des Proporzes zulassen, solange sich die damit verbundene Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen innerhalb des gesetzgeberischen Konzepts hält (vgl. BVerfGE 95, 408 <421>; 131, 316 <366 f.>). Ob es sich dabei um eine bewusst herbeigeführte Konsequenz oder nur um eine ungewollte Nebenfolge der gesetzgeberischen Systementscheidung handelt, ist ohne Belang.
\n190 (bb) Auch soweit das Bundesverfassungsgericht in der Vergangenheit auf das Vorliegen eines \"zwingenden Grundes\" als Voraussetzung für die Rechtfertigung von Differenzierungen der Wahlgleichheit abgestellt hat (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <418>; 129, 300 <320>), bedeutet dies nicht, dass sich die Differenzierung von Verfassungs wegen als notwendig darstellen muss. Dies ändert nichts daran, dass Differenzierungen im Wahlrecht durch Gründe gerechtfertigt sein können, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 162, 207 <238 Rn. 92>). Dabei ist nicht erforderlich, dass die Verfassung diese Zwecke zu verwirklichen gebietet (vgl. BVerfGE 120, 82 <107> m.w.N.). Gleiches gilt für Differenzierungen der Chancengleichheit der Parteien (vgl. BVerfGE 162, 207 <238 Rn. 92>).
\n191 (cc) Zudem hat der Gesetzgeber den Anfall von Überhangmandaten bereits in der Vergangenheit hingenommen, wenn Wahlkreismandate auf die für die jeweilige Landesliste ermittelte Sitzzahl nicht angerechnet werden konnten, und sich nicht veranlasst gesehen, das Entstehen von Überhangmandaten zu neutralisieren (vgl. nur BVerfGE 95, 335 <356 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat dies unter dem Aspekt einer bewussten Inkaufnahme von Überhangmandaten nicht beanstandet. Vielmehr hat es festgestellt, dass das Anliegen der Personenwahl und das mit der Verhältniswahl verfolgte Ziel weitgehender Proportionalität in einem Spannungsverhältnis stehen, welches sich nur durch einen vom Gesetzgeber vorzunehmenden Ausgleich beider Prinzipien auflösen lässt. Im Rahmen des ihm insoweit zukommenden Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber Überhangmandate ohne Wiederherstellung des Proporzes in begrenztem Umfang zulassen. Dabei ist es im Rahmen der sich aus seiner Wahlsystementscheidung ergebenden Grenzen seine Sache, die Zahl hinnehmbarer Überhangmandate konkret festzulegen (vgl. BVerfGE 131, 316 <366 f.>).
\n192
\n193
\n194 Die länderübergreifende Verrechnung von Direkt- und Listenmandaten hat eine Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit der Stimmen der Wählerinnen und Wähler, die die zur Kompensation herangezogene Landesliste gewählt haben, zur Folge (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 60 m.w.N.). Entgegen einer dazu vertretenen Auffassung (vgl. Grzeszick, BTAusschussdrucks 19<4>584 E, S. 5) wird die Erfolgswertgleichheit im System der Verhältniswahl nicht ausschließlich parteiübergreifend, mithin zwischen den Wählerinnen und Wählern verschiedener Parteien, gewährleistet. Die Erfolgswertgleichheit verlangt, dass jede gültig abgegebene Stimme bei dem anzuwendenden Rechenverfahren mit gleichem Gewicht bewertet wird und ihr ein anteilsmäßig gleicher Erfolg zukommt (vgl.
\nBVerfGE 95, 335 <353>; 131, 316 <338>; 146, 327 <350 Rn. 59>; jeweils m.w.N.). Sie ist Ausfluss der Gleichheit der Staatsbürger und gilt daher absolut und nicht nur relativ im Vergleich zwischen verschiedenen Parteien. Durch die Regelung des § 6 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 in Verbindung mit Abs. 5 Satz 2 BWahlG wird sie beeinträchtigt, weil den Stimmen derjenigen Wähler, die mit ihrer Zweitstimme die Landesliste einer Partei wählen, deren Mandate zur Kompensation von Quasi-Überhangmandaten derselben Partei in einem anderen Land herangezogen werden, ein geringerer Erfolgswert zukommt als den Stimmen derjenigen Wähler, die für eine andere Landesliste dieser Partei abgegeben worden sind, deren Mandate nicht zu Kompensationszwecken verrechnet werden (vgl.
\nBTDrucks 19/22504, S. 7; Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 60 m.w.N.). Darüber hinaus sinkt der Erfolgswert der Stimmen, die für die zu Kompensationszwecken herangezogene Landesliste abgegeben worden sind, auch im Vergleich zu den für die Landeslisten anderer Parteien in diesem Land abgegebenen Stimmen (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 60 m.w.N.). Ebenso berührt ist die passive Wahlgleichheit in Form der Chancengleichheit der betroffenen Wahlbewerber, denen trotz der rechnerisch ausreichenden Zahl an Zweitstimmen für die Landesliste ihrer Partei kein Mandat zugeteilt wird (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 60 m.w.N.).
\n195
\n196
\n197
\nErfolgte hingegen ein Vollausgleich der Quasi-Überhangmandate, würde das Ziel, die Abgeordneten des Deutschen Bundestages annähernd zur Hälfte personenbezogen zu legitimieren (vgl. BVerfGE 131, 316 <366>), in geringerem Umfang erreicht. Gleiches gälte, wenn an dem Modell des teilweisen Ausgleichs festgehalten und die Sitzzahl des Deutschen Bundestages so lange erhöht würde, bis nicht mehr als drei Überhangmandate verblieben. Ohne das Element der internen Verrechnung stiege die Zahl der auszugleichenden Quasi-Überhangmandate. Damit nähme die Größe des Bundestages zu (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 28), sodass sich das Verhältnis von Wahlkreisabgeordneten und Abgeordneten, die über die Landeslisten der Parteien in den Deutschen Bundestag einziehen, zulasten Ersterer verschöbe.
\nVor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber mit der Verrechnungsklausel des § 6 Abs. 5 Satz 2 BWahlG den ihm eingeräumten Spielraum zur Ausgestaltung des Bundestagswahlrechts nicht überschritten.
\n198
\n199
\n200
\nBoehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 60 m.w.N.). Bei der Gewichtung des Anliegens einer föderalen Zuordnung der Stimmen ist aber zu berücksichtigen, dass es bei der Wahl zum Deutschen Bundestag um die Wahl des unitarischen Vertretungsorgans des Bundesvolkes geht (vgl. BVerfGE 121, 266 <305> m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag berechtigt, aber nicht verpflichtet, föderalen Belangen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 6, 84 <99>; 16, 130 <143>; 95, 335 <402>; 121, 266 <305> m.w.N.). Ebenso steht es ihm im Rahmen seines Regelungsauftrags gemäß Art. 38 Abs. 3 GG frei, föderalen Belangen ein größeres oder geringeres Gewicht beizumessen (vgl.
\nBVerfGE 131, 316 <345>). Dass er diesen Spielraum vorliegend überschritten hätte, ist nicht ersichtlich.
\n201
\n202
\n203
\n204
\n205
\n206
\n207
\n208
\n209 (a) (aa) Im Gesetzgebungsverfahren hat die Sachverständige Schönberger die Auffassung vertreten, der Effekt des negativen Stimmgewichts sei evident. Die Zulassung unausgeglichener Überhangmandate habe zur Folge, dass das Weniger an Zweitstimmen für eine Partei, das zur Entstehung eines unausgeglichenen Überhangmandats führe, automatisch eine geringere Mandatszahl für andere, konkurrierende Parteien und somit eine erwartungswidrige Korrelation mit der Sitzzahl einer anderen Partei bewirke (vgl. Schönberger, BTAusschussdrucks 19<4>584 B, S. 6). In einer Nachwahlkonstellation bestehe die Möglichkeit, ein Direktmandat zu einem Überhangmandat zu machen, indem weniger Zweitstimmen für die entsprechende Partei abgegeben würden, und dadurch die Mandatszahl konkurrierender Parteien zu reduzieren (vgl. Schönberger, Ausschuss für Inneres und Heimat, Protokoll Nr. 19/100, S. 11).
\n210 (bb) Der Sachverständige Grzeszick hat im Gesetzgebungsverfahren hingegen kein unzulässiges negatives Stimmgewicht erkannt. Zwar könne der den Überhangmandaten eigene Effekt, dass durch mehr Zweitstimmen für eine Partei in einem Land ein Überhangmandat zum Listensitz werden könne, diesen Zweitstimmen die positive Sitzrelevanz nehmen. Er verkehre das Mehr an Zweitstimmen aber nicht in ihr Gegenteil, denn dazu sei ein Sitzverlust nötig. Entsprechendes gelte für den umgekehrten Effekt, dass ein Weniger an Zweitstimmen sich nicht nachteilig auf die Sitzzahl auswirke, soweit dadurch ein unausgeglichenes Überhangmandat entstehe. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 25. Juli 2012 (BVerfGE 131, 316) bis zu 15 ausgleichslose Überhangmandate für verfassungsgemäß, den Effekt des negativen Stimmgewichts aber zugleich für verfassungswidrig erklärt.
\nBedingte bereits die proportionale Besserstellung einer Partei durch Überhangmandate ein unzulässiges negatives Stimmgewicht, sei die Entscheidung widersprüchlich (vgl. Grzeszick, BTAusschussdrucks 19<4>584 E, S. 8; ders., Ausschuss für Inneres und Heimat, Protokoll Nr. 19/100, S. 18 f.). Der \"Dresdener Nachwahleffekt\" der föderalen Verschiebung könne nicht mehr vorkommen. Dies werde zum einen durch die festen Kontingente in der ersten Verteilung verhindert, zum anderen durch die Garantie des § 6 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 BWahlG. Jedenfalls sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur ein Effekt relevant, der nicht nur ganz außergewöhnlich auftrete (vgl. Grzeszick, Ausschuss für Inneres und Heimat, Protokoll Nr. 19/100, S. 19).
\nDies sei hier nicht der Fall.
\n211 (cc) Der Sachverständige Vehrkamp vertrat in der Anhörung des Bundestagsausschusses für Inneres und Heimat die Auffassung, das Fünfundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 ermögliche das Auftreten negativer Stimmgewichte, wenn sich bei einer Nachwahl ein durch Zweitstimmen gedecktes Direktmandat in ein durch Zweitstimmen nicht gedecktes Überhangmandat verwandele (vgl. Vehrkamp, Ausschuss für Inneres und Heimat, Protokoll Nr. 19/100, S. 10).
\n212 (b) (aa) In der Literatur gehen Pukelsheim und Bischof davon aus, dass mit dem Auftreten negativer Stimmgewichte zu rechnen sei. Eine Partei könne bei mehr Zweitstimmen schlechter dastehen, da diese tendenziell zu einem Abbau von Überhangmandaten führten. Umgekehrt könnten weniger Zweitstimmen bewirken, dass sich Proporzmandate zu Überhangmandaten wandelten. Konstellationen, in denen das negative Stimmgewicht sichtbar werde, dürften jedoch eine nur marginale Rolle spielen (vgl. Pukelsheim/Bischof, DVBl 2021, S. 417 <424>).
\n213 (bb) Boehl vertritt hingegen die Ansicht, der Effekt des negativen Stimmgewichts trete aufgrund des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 nicht auf, weil die Sitzverteilung im Ausgangspunkt nach voneinander getrennten Sitzkontingenten der Länder erfolge und sich Zweitstimmenverluste nicht zugunsten einer anderen Landesliste der gleichen Partei auswirken könnten. Wenn weniger Wählerinnen und Wähler einer Landesliste ihre Zweitstimme gäben, könne dies allenfalls deren Sitzzahl zugunsten der Landeslisten anderer Parteien in diesem Land vermindern. In einer Überhangsituation bleibe hingegen die Sitzzahl der Partei gleich, weil sie in diesem Fall durch die Zahl der Direktmandate bestimmt werde und nicht von der Zweitstimmenzahl abhänge. Diese Folgen stellten aber keinen paradoxen Effekt dar.
\n214 Grundlage der Sitzzahlerhöhung seien die Mandatszahlen, die sich in der ersten Verteilung unter Ausschluss des Effekts des negativen Stimmgewichts ergäben. Durch die Sitzzahlerhöhung könne daher kein negatives Stimmgewicht in die zweite Verteilung und das Endergebnis transportiert werden. Nach der Sitzzahlerhöhung würden die Sitze auf die Parteien exakt nach deren Zweitstimmenverhältnis verteilt.
\n215 Auch die bis zu drei Überhangmandate könnten nicht zu negativen Stimmgewichten führen. Überhangmandate seien zwar notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für das Entstehen von negativem Stimmgewicht. Wenn sich weniger Zweitstimmen für eine Landesliste auf die Sitzzahl einer anderen Landesliste der gleichen Partei nicht positiv auswirken könnten, sei für die Annahme eines negativen Stimmgewichts kein Raum (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 65).
\n216 (c) In der mündlichen Verhandlung hat der Sachverständige Pukelsheim die Auffassung vertreten, dass unter den Vorgaben des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 Konstellationen existierten, in denen ein negatives Stimmgewicht auftrete. Er hat dabei auf ein Szenario verwiesen, in dem mehr Zweitstimmen für eine Partei dazu führen könnten, dass ein nicht auszugleichendes Überhangmandat dieser Partei zu einem über den Mindestsitzanspruch der Partei gemäß § 6 Abs. 5 Satz 3 BWahlG garantierten Mandat werde. Dies bewirke keinen Sitzgewinn für die Partei selbst, führe über das Ausgleichsverfahren aber zu zusätzlichen Sitzen für die konkurrierenden Parteien. Zur Frage nach Ausmaß und Wahrscheinlichkeit des Effekts des negativen Stimmgewichts gab der Sachverständige Pukelsheim an, dies nicht belastbar beantworten zu können.
\n217
\n218 (a) Die wesentliche Ursache für das Auftreten des negativen Stimmgewichts unter dem Bundeswahlgesetz in der Fassung des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011 (BGBl I S. 2313) bestand in der Bestimmung der Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl (vgl. BVerfGE 131, 316 <347 ff.>). Diese Ursache ist bereits durch das Zweiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl I S. 1082) entfallen. Gemäß dem bei der nachfolgenden Gesetzesänderung unangetastet gebliebenen § 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG wird das Ländersitzkontingent in der ersten Verteilung nach dem Bevölkerungsanteil bestimmt. Die Abgabe oder Nichtabgabe einer Stimme wirkt sich damit auf die Höhe der Sitzkontingente der Länder nicht aus. Sitzplatzverschiebungen zwischen den Ländern in Abhängigkeit von der Wählerzahl sind ausgeschlossen. Auch ist die Möglichkeit der Listenverbindungen entfallen, die nach dem Bundeswahlgesetz in der Fassung des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 11. März 2005 (BGBl I S. 674) im Zusammenhang mit Überhangmandaten den Effekt des negativen Stimmgewichts auslösten (vgl. BVerfGE 121, 266 <298 ff., 305>).
\n219 (b) Die in Abweichung hierzu durch das Fünfundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 eröffnete Möglichkeit der ausgleichslosen Zuteilung von bis zu drei Überhangmandaten löst den Effekt des negativen Stimmgewichts jedenfalls nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise aus.
\n220 (aa) Zwar geht mit der Zulassung ausgleichsloser Überhangmandate einher, dass ein Zuwachs an Zweitstimmen für eine Partei dazu führen kann, dass ein ausgleichsloses Überhangmandat wegfällt. Ein derartiger Stimmenzuwachs führte aber nicht dazu, dass die betroffene Partei erwartungswidrig Mandate verlöre. Vielmehr bliebe die Zahl der auf sie entfallenden Mandate gleich, und es würde lediglich ein ausgleichsloses Überhangmandat durch ein mit Zweitstimmen unterlegtes Direktmandat ersetzt. Ein widersinniger, dem Sinn und Zweck einer demokratischen Wahl widersprechender Effekt (vgl. BVerfGE 121, 266 <299 ff.>; 131, 316 <346 f.>) zum Nachteil der von dem Zweitstimmenzuwachs betroffenen Partei wäre damit nicht verbunden.
\n221 Allerdings hat der Sachverständige Pukelsheim in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der durch den Zweitstimmenzuwachs mögliche Verlust eines Überhangmandats zugunsten eines mit Zweitstimmen unterlegten Direktmandats über das Ausgleichsverfahren zu zusätzlichen Sitzen für konkurrierende Parteien führen kann. Dabei handelt es sich jedoch um eine bloß mittelbare Auswirkung des Zweitstimmenzuwachses einer Partei, die keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begründet.
\n222 So ist diese Auswirkung zunächst nicht mit einem eigenständigen Eingriff in den Grundsatz der Wahlgleichheit verbunden. Zwar hat die durch einen Zweitstimmenzuwachs verursachte Umwandlung eines ausgleichslosen Überhangmandats in ein ausgleichspflichtiges, mit Zweitstimmen unterlegtes Direktmandat im Ergebnis eine relative Besserstellung konkurrierender Parteien durch die Zuteilung von Ausgleichsmandaten zur Folge. Ursache hierfür ist aber der im Verfahren der Sitzzahlerhöhung gemäß § 6 Abs. 5 BWahlG angelegte Ausgleichsmechanismus. Dieser zielt gerade darauf, den durch die Garantie des Erhalts aller Direktmandate verursachten Eingriff in die Erfolgswertgleichheit jeder abgegebenen Stimme zu korrigieren. Werden zusätzliche Ausgleichsmandate vergeben, hat dies einen geringeren Eingriff in die Erfolgswertgleichheit aller abgegebenen Stimmen zur Folge.
\n223 Ebenso wenig liegt ein Eingriff in den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl vor. Da das Mehr an Zweitstimmen nicht zu einer Verminderung der Sitzzahl der präferierten Partei führt, fehlt es an einem inversen, der Erwartungshaltung der Wählerinnen und Wähler widersprechenden Effekt. Die mittelbare Konsequenz der Zuteilung weiterer Ausgleichsmandate an konkurrierende Parteien genügt hierfür nicht. Sie ist im System der Verhältniswahl angelegt und jedenfalls durch das Ziel der Wiederherstellung der Wahlgleichheit gerechtfertigt.
\n224 Hinzu kommt, dass es sich bei der durch einen Zuwachs an Zweitstimmen bedingten Ersetzung eines unausgeglichenen Überhangmandats um einen äußerst seltenen und daher verfassungsrechtlich unbedenklichen Ausnahmefall handeln dürfte (vgl. BVerfGE 121, 266 <307 f.>; 131, 316 <347>). Voraussetzung wäre, dass ein echtes Überhangmandat betroffen ist, dessen Zahl gemäß § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG auf höchstens drei begrenzt ist. Dass ein solcher Fall über seltene Ausnahmefälle hinaus eintreten könnte, ist nicht ersichtlich. Auch der Sachverständige Pukelsheim hat in der mündlichen Verhandlung keine Angaben zur Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer solchen Konstellation machen können.
\n225 (bb) Umgekehrt kann der Verlust von Zweitstimmen dazu führen, dass die von der betroffenen Partei in dem Land gewonnenen Wahlkreismandate nicht mehr vollständig auf die ihr nach der Landesliste zustehenden Mandate angerechnet werden können, sodass ein unausgeglichenes Überhangmandat anfällt. Auch in diesem Fall bliebe die Zahl der auf die betroffene Partei entfallenden Mandate gleich. Ein erwartungswidriger Effekt in dem Sinne, dass das Weniger an Zweitstimmen zu einem Mehr an Mandaten der betroffenen Partei führte, träte nicht ein.
\n226 Allenfalls könnten Mandate konkurrierender Parteien entfallen, da das auf diese Weise entstandene echte Überhangmandat nicht mehr am Ausgleichsmechanismus gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 BWahlG teilnähme. Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht. Der Wegfall von Ausgleichsmandaten bei der Umwandlung eines nicht mehr durch Zweitstimmen gedeckten Direktmandats in ein unausgeglichenes Überhangmandat ist Folge der durch den Gesetzgeber im Rahmen des ihm durch Art. 38 Abs. 3 GG eingeräumten Gesetzgebungsauftrags getroffenen Wahlsystementscheidung. Ist er - wie dargestellt (s.o. Rn. 174 ff.) - befugt, eine begrenzte Zahl an echten Überhangmandaten zuzulassen, stellt sich die hierauf bezogene Nichtzuteilung von Ausgleichsmandaten nicht als widersinniger, dem Sinn und Zweck einer demokratischen Wahl widersprechender Effekt (vgl. BVerfGE 121, 266 <300>; 131, 316 <346 f.>) dar. Auch insoweit liegt daher ein verfassungsrechtlich relevantes negatives Stimmgewicht nicht vor.
\nIII.
\n227 Die zu überprüfenden Normen sind schließlich nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie weniger als ein Jahr vor der Wahl des 20. Deutschen Bundestages in Kraft getreten sind. Weder der Verhaltenskodex für Wahlen der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission, 1.) noch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (ZP I EMRK, 2.) haben zur Folge, dass durch den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 die Stabilität des Wahlrechts in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt worden ist (3.). Sonstige verfassungsrechtliche Bedenken sind nicht ersichtlich (4.).
\n228 1. a) Nach Ziffer II. 2. b der Leitlinien des Verhaltenskodex für Wahlen der Venedig-Kommission (Verhaltenskodex für Wahlen - Leitlinien und erläuternder Bericht - CDL-AD <2002> 23rev2-cor) sollen die Grundelemente des Wahlrechts bis ein Jahr vor einer Wahl nicht mehr verändert werden. In dem erläuternden Bericht wird ausgeführt:
\n229
\n230
\n231 2. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte können Beeinträchtigungen der Stabilität des Wahlrechts Art. 3 ZP I EMRK verletzen (vgl. EGMR, Georgian Labour Party v. Georgia, Urteil vom 8. Juli 2008, Nr. 9103/04, §§ 88 f.; <GK>, Tănase v. Moldova, Urteil vom 27. April 2010, Nr. 7/08, § 179; Ekoglasnost c. Bulgarie, Urteil vom 6. November 2012, Nr. 30386/05, §§ 68 ff.). Dieser verpflichtet die Vertragsstaaten, in angemessenen Zeitabständen freie und geheime Wahlen unter Bedingungen abzuhalten, welche die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten. Der Gerichtshof hat ausgeführt, die Stabilität des Wahlrechts sei von besonderer Bedeutung für die Achtung der in Art. 3 ZP I EMRK garantierten Rechte. Wenn ein Staat die grundlegenden Wahlvorschriften zu häufig oder \"am Vorabend\" einer Wahl ändere, könne er die Achtung der Öffentlichkeit vor den Garantien, die die Freiheit der Wahl gewährleisten, oder ihr Vertrauen in deren Existenz untergraben (vgl. EGMR, Ekoglasnost c. Bulgarie, Urteil vom 6. November 2012, Nr. 30386/05, § 68). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist bei der Anwendung von Art. 3 ZP I EMRK indes jedes Wahlgesetz im Lichte der politischen Entwicklung des betreffenden Landes zu beurteilen (vgl. EGMR, Georgian Labour Party v. Georgia, Urteil vom 8. Juli 2008, Nr. 9103/04, § 89).
\n232 3. Demgemäß ist vorliegend der Zeitpunkt des Inkrafttretens der zur Überprüfung gestellten Änderung des Bundeswahlgesetzes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
\n233
\nIhre Heranziehung ist Ausdruck der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, das einer Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in inter- und supranationale Zusammenhänge sowie deren Weiterentwicklung nicht entgegensteht, sondern diese voraussetzt und erwartet (vgl. BVerfGE 151, 1 <27 Rn. 62>). Allerdings zielt die Heranziehung als Auslegungshilfe nicht auf eine schematische Parallelisierung einzelner verfassungsrechtlicher Begriffe (vgl. BVerfGE 137, 273 <320 f. Rn. 128>; 141, 1 <30 Rn. 72>; 148, 296 <353 Rn. 131>; 151, 1 <27 Rn. 63>). Vielmehr gilt auch für die völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes, dass Ähnlichkeiten im Normtext nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen (vgl.
\nBVerfGE 148, 296 <353 Rn. 131>; 151, 1 <27 f. Rn. 63>). Im Rahmen der Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, und zwar auch dann, wenn sie nicht denselben Streitgegenstand wie das verfassungsgerichtliche Verfahren betreffen. Dies beruht auf der Orientierungs- und Leitungsfunktion, die der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention auch über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus zukommt (vgl. BVerfGE 128, 326 <368>; 148, 296 <351 f. Rn. 129>; 151, 1 <28 Rn. 64>).
\n234 Stellungnahmen von Ausschüssen und vergleichbaren Organen internationaler Organisationen kommt im innerstaatlichen Bereich keine unmittelbare Bindungswirkung zu (vgl. BVerfGE 151, 1 <29 Rn. 65> m.w.N.; 151, 152 <170 Rn. 48>). Der Venedig-Kommission ist nach Art. 1 ihres Statuts vom 21. Februar 2002 (Committee of Ministers' Resolution <2002> 3: Revised Statute of the European Commission for Democracy through Law <21 February 2002>) eine (lediglich) beratend-kooperative Funktion zugewiesen (vgl. BVerfGE 151, 152 <170 Rn. 48> m.w.N.).
\n235
\n236
\n237
\nBTDrucks 19/22504) - in den Deutschen Bundestag eingebracht haben. Eine grundlegende Veränderung des politischen Wettbewerbs um Wählerstimmen ist mit der Neuregelung aber nicht verbunden. Hinzu kommt, dass die Wahlrechtsänderung das Ergebnis einer Debatte war, die bereits in der 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages intensiv geführt worden war (vgl. nur Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 3-3000-055/16). Das Fünfundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 wurde weder überraschend noch \"am Vorabend\" der Wahl des 20. Deutschen Bundestages beschlossen. Schließlich betraf es im Wesentlichen lediglich die Regelungen der Sitzzuteilung.
\nDie Vorbereitung der Wahl des 20. Deutschen Bundestages einschließlich der Aufstellung der Kandidatinnen und Kandidaten war von den Änderungen nicht betroffen. Die Wahlrechtsänderung ist daher nicht geeignet, das Vertrauen der Wählerinnen und Wähler in die Beachtung der Garantien, die die Freiheit der Wahl gewährleisten, und in das Unterbleiben von Manipulationen der Wahl zugunsten der herrschenden Mehrheit zu erschüttern.
\n238 4. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob und gegebenenfalls durch welche Vorschriften des Grundgesetzes der Grundsatz der Stabilität des Wahlrechts auch unmittelbar verfassungsrechtlich gewährleistet ist. Der Zeitpunkt der Änderung des Bundeswahlgesetzes stellt diesen Grundsatz aus den dargelegten Gründen nicht infrage. Dass sein verfassungsrechtlich garantierter Gewährleistungsgehalt über das vorstehend Ausgeführte hinausgehen könnte, ist nicht ersichtlich.
\nD.
\n239 Die Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen ergangen.
\nAbweichende Meinung der Vizepräsidentin König und der Richter Müller und Maidowski zum Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023
\n2 1. Die Ausgestaltung des Wahlrechts muss der Bedeutung des Wahlaktes im demokratischen System des Grundgesetzes Rechnung tragen. Dabei bestimmen sich die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit wahlrechtlicher Normen nicht nur mit Blick auf die Wahlorgane, sondern auch mit Blick auf die Wählerinnen und Wähler (a). Diese müssen in der Lage sein, anhand des Gesetzestextes die möglichen Auswirkungen ihrer Stimmabgabe zu erkennen und ihr Wahlverhalten danach auszurichten (b). Entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit ist dem Gebot der Normenklarheit im Wahlrecht nicht schon Genüge getan, wenn das Sitzzuteilungsverfahren für die Wahlorgane hinreichend verständlich ist (c). Den Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit wahlrechtlicher Normen hat der Gesetzgeber bei der Wahrnehmung des ihm durch Art. 38 Abs. 3 GG übertragenen Regelungsauftrags Rechnung zu tragen (d). Auf andere Regelungsbereiche sind diese Anforderungen nicht übertragbar (e).
\n3
\n4 Soweit die Senatsmehrheit demgegenüber davon auszugehen scheint, dass dem Gebot der Normenklarheit eine eigenständige Bedeutung nur zukommt, falls die jeweilige Norm zu einem heimlichen Grundrechtseingriff ermächtigt (s.o. Rn. 81), ergibt sich diese Engführung aus der zitierten Rechtsprechung des Ersten Senats nicht. Diese verweist lediglich darauf, dass an die Bestimmtheit und Normenklarheit von Ermächtigungen zur heimlichen Erhebung und Verarbeitung von Daten \"besonders strenge Anforderungen\" zu stellen sind (vgl. BVerfGE 162, 1 <125 Rn. 273> m.w.N.). Den Rückschluss, dass nur in diesem Fall dem am Normadressaten orientierten Gebot der Normenklarheit eigenständige Bedeutung zukommt, rechtfertigt dies nicht.
\n5 Daher mag zwar davon auszugehen sein, dass sich die Gebote der Bestimmtheit und der Normenklarheit regelmäßig weitgehend überlappen. Zugleich ist aber in Rechnung zu stellen, dass die Nachvollziehbarkeit des Regelungsgehalts einer Norm nicht unabhängig von den Vorkenntnissen ist, auf deren Grundlage die Befassung mit der Norm stattfindet. Kann der Inhalt einer Norm nur auf der Grundlage eines komplexen Auslegungsprozesses unter Rückgriff auf spezifisch juristische Argumentationsstrukturen erschlossen werden, kann es für den juristisch nicht vorgebildeten Regelungsbetroffenen an der Möglichkeit fehlen, aus eigener Anschauung den Gesetzesbefehl nachzuvollziehen und sein Verhalten darauf einzurichten. Welche Konsequenzen sich für die Beachtung des verfassungsrechtlichen Gebots der Normenklarheit aus diesem Umstand ergeben, ist mit Blick auf den jeweiligen Regelungsgegenstand zu bestimmen (vgl. dazu allgemein BVerfGE 103, 111 <135>; 131, 316 <343> jeweils m.w.N.).
\n6
\n7
\n8
\n9
\n10
\n11 Anders als die Argumentation der Senatsmehrheit nahelegt, ist dem Gebot der Normenklarheit im Wahlrecht daher auch nicht bereits dann Genüge getan, wenn das Gesetz keine seinen wahren Regelungsgehalt verschleiernde Formulierungen enthält (s.o. Rn. 155). Dass das Gebot der Normenwahrheit Teil des Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Gesetze ist (vgl. BVerfGE 114, 303 <312> m.w.N.), ändert nichts daran, dass Bestimmtheit und Klarheit der Norm in ihren Anforderungen über die bloße Normenwahrheit weit hinausgehen. Das Gebot der Normenklarheit im Wahlrecht verlangt nicht nur, dass die Gesetzesgestaltung die wahren Absichten des Gesetzgebers nicht verschleiert. Erforderlich ist vielmehr, dass der durchschnittliche Wahlberechtigte die für die selbstbestimmte und rationale Ausübung seines Stimmrechts maßgeblichen Vorschriften grundsätzlich verstehen und sein Wahlverhalten entsprechend ausrichten kann.
\n12
\n13
\n14
\n15
\nRn. 150), gilt dies auch für eine Vielzahl sonstiger wahlrechtlicher Vorschriften. So verlangt die gesetzliche Regelung, dass jeder Wähler zwei Stimmen hat (§ 4 BWahlG in der verfahrensgegenständlichen Fassung), weder, dass die Wahlberechtigten bei der Wahl sowohl die Erst- als auch die Zweitstimme abgeben, noch wird ein entsprechender Verzicht auf irgendeine Art und Weise sanktioniert. Darauf kommt es für die Geltung des Gebots der Normenklarheit nicht an. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Regelungsgehalt einer gesetzlichen Bestimmung Relevanz für die zu treffende Wahlentscheidung zukommt. Ist der Regelungsgehalt einer Norm für das Wahlergebnis und die sich daraus ableitende Zusammensetzung des Parlaments bedeutsam, muss sie so klar gefasst sein, dass sich die Wählerinnen und Wähler bei ihrer Wahlentscheidung darauf einstellen können.
\nDas gilt auch und gerade für die Regelung der Sitzzuteilung. Dass deren Anwendung auf das festgestellte Wahlergebnis Sache der Wahlorgane ist, steht dem nicht entgegen. Es ändert nichts an der Geltung des verfassungsrechtlichen Gebots, die für das Wahlergebnis und die Mandatsverteilung relevanten Vorschriften so klar und bestimmt zu fassen, dass die Wahlberechtigten deren Bedeutungsgehalt bei ihrer Wahlentscheidung berücksichtigen können. Die Regelungen der Sitzzuteilung müssen daher nicht nur für die Wahlorgane, sondern auch für die Wahlberechtigten hinreichend klar und nachvollziehbar sein, da diese nur unter dieser Voraussetzung von ihrem Recht auf demokratische Selbstbestimmung vollumfänglich Gebrauch machen können.
\n16
\n17
\nSchreiber, DVBl 2007, S. 807 <811> m.w.N.; Thum, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 8 Rn. 2), bedeutet dieser Verweis nichts anderes, als dass der Gesetzgeber es den Bürgerinnen und Bürgern überantworten darf, für die Verständlichkeit des von ihm geschaffenen Wahlrechts Sorge zu tragen. Damit genügt er dem Grundsatz der Normenklarheit nicht. Dieser verpflichtet den Gesetzgeber selbst und unmittelbar. Seine Bindung an diesen Grundsatz entfällt nicht dadurch, dass die gebotene Klarstellung des Regelungsgehalts wahlrechtlicher Normen auf dritte (private oder staatliche) Stellen übertragen wird, zumal damit die Gefahr einer seinem Willen nicht entsprechenden Norminterpretation verbunden wäre.
\nNormenklarheit schuldet der Gesetzgeber; er kann sich seiner Pflicht, hinreichend bestimmte und klare Wahlrechtsnormen zu erlassen, nicht unter Verweis auf die Interpretationsbemühungen Dritter entziehen.
\n18
\nFebruar 2010 - 2 BvC 6/07 -, Rn. 18), habe es sich um bloße Appelle gehandelt. Die Frage der Bestimmtheit und Klarheit wahlrechtlicher Normen war nicht Gegenstand dieser Entscheidungen. Aufgrund der Feststellung, dass die Regelungen, die zu dem Effekt des negativen Stimmgewichts führten, schon aus anderen Gründen verfassungswidrig waren, bedurfte es einer Entscheidung hierüber nicht. Rückschlüsse auf eine (Nicht)Beachtung des Gebots der Normenklarheit bei der Regelung des Sitzzuteilungsverfahrens zum Deutschen Bundestag ergeben sich aus diesen Entscheidungen nicht, zumal die damaligen, vom Senat bereits als kaum noch nachvollziehbar qualifizierten Regelungen in ihrem Komplexitätsgrad deutlich hinter den hier streitgegenständlichen Regelungen zurückblieben.
\nSelbst wenn die genannten Hinweise des Senats als \"bloße Appelle\" einzustufen wären, bedeutete dies im Übrigen nicht, dass die durch sie angesprochenen Defizite der streitgegenständlichen Normen vernachlässigt werden könnten. Vielmehr dürfte mit diesen Hinweisen das Gegenteil beabsichtigt gewesen sein.
\n19
\n20 Daher mag es dem Gesetzgeber im Sinne der Senatsmehrheit unbenommen sein, sich für ein komplexes Wahlsystem zu entscheiden (s.o. Rn. 152 f.). Das entbindet ihn aber nicht von der Verpflichtung, dieses Wahlsystem so normenklar zu regeln, dass die Wählerinnen und Wähler eine freie und selbstbestimmte Wahlentscheidung treffen können. Die Grenze des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums dürfte jedenfalls erreicht sein, wenn das ausgewählte Wahlsystem einen so hohen Komplexitätsgrad aufweist, dass eine normenklare, für die Wählerinnen und Wähler nachvollziehbare Regelung von vornherein ausscheidet und diese nicht mehr in der Lage sind, eine die Konsequenzen ihrer Stimmabgabe für die Mandatszuteilung berücksichtigende Wahlentscheidung zu treffen.
\nIn diesem Fall käme die einseitige Betonung des dem Gesetzgeber zugewiesenen Gestaltungsauftrags einer Überordnung von Art. 38 Abs. 3 GG über sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben und Prinzipien gleich. Ein solches Ergebnis müsste an der Gleichrangigkeit der hier relevanten Verfassungsgebote scheitern. Verfassungsdogmatische Gründe für eine solche Freistellung des Gesetzgebers von den sich aus Art. 20 Abs. 2 und 3 GG ergebenden Anforderungen an die Klarheit wahlrechtlicher Regelungen bei der Wahrnehmung des ihm durch Art. 38 Abs. 3 GG übertragenen Gestaltungsauftrags werden von der Senatsmehrheit nicht benannt und sind auch ansonsten nicht ersichtlich. Vielmehr steht dem die Rechtsprechung des Senats zur Bindung des Wahlgesetzgebers an die allgemeinen Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG entgegen.
\n21
\n22 2. Die zur Prüfung gestellten Normen werden den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Klarheit wahlrechtlicher Regelungen nicht gerecht. Auch die Senatsmehrheit räumt ein, dass wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger allein auf Grundlage des Gesetzestextes ohne Zuhilfenahme weiterer Informationsquellen nicht in der Lage sein dürften, den Inhalt von § 6 Abs. 5 und 6 sowie § 48 Abs. 1 Satz 2 BWahlG in der Fassung des Art. 1 Nr. 3 und 5 BWahlGÄndG zu erfassen (s.o. Rn. 149). Dem ist zuzustimmen. Entsprechend liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit im Wahlrecht vor (a). Die entgegenstehenden Erwägungen der Senatsmehrheit rechtfertigen eine andere Einschätzung nicht (b).
\n23
\n24
\n25
\n26 (b) Dies gilt bereits für die Frage, auf welche Ausgangsgröße sich die Erhöhung der Sitzzahl bezieht. Nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BWahlG wird \"die Zahl der nach Absatz 1 Satz 3 verbleibenden Sitze\" erhöht. Diese bezeichnet die Gesamtzahl der Abgeordneten im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG (598) abzüglich der Zahl der erfolgreichen Wahlkreisbewerber gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 BWahlG, also derjenigen Wahlkreisgewinner, die gemäß § 20 Abs. 3 BWahlG oder von einer Partei vorgeschlagen worden sind, für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen ist oder die nach § 6 Abs. 3 BWahlG bei der Sitzverteilung nicht berücksichtigt wird. Gemäß § 6 Abs. 3 BWahlG sind dies Parteien, die nicht mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben, es sei denn, es handelt sich um die Partei einer nationalen Minderheit.
\nWas darunter zu verstehen und in welchem Verfahren diese Eigenschaft festzustellen ist, offenbart das Gesetz indes weder in § 6 Abs. 1 Satz 3 BWahlG noch an anderer Stelle. Diese Fragen lassen sich nur unter Zuhilfenahme erläuternder Informationen beantworten (vgl. etwa https://www.bundeswahlleiterin.de/service/glossar/n/nationale-minderheiten.html#id-0; Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 6 Rn. 11 f.). Der Verweis in § 6 Abs. 5 Satz 1 auf § 6 Abs. 1 Satz 3 BWahlG führt mithin zu einer Norm, die ihrerseits mit mehreren Verweisen arbeitet, ohne dass die ausdauernde Verfolgung dieser dem Wahlberechtigten seine Fragen beantwortete.
\n27 (c) Die Unverständlichkeit der Norm für den durchschnittlichen Wahlberechtigten setzt sich bei der Frage, bis zu welchem Punkt die Sitzzahlerhöhung stattzufinden hat, fort. § 6 Abs. 5 Satz 1 BWahlG bestimmt, dass die Erhöhung so lange stattfindet, bis jede Partei in der zweiten Verteilung der Sitze nach § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG mindestens die Gesamtzahl der ihren Landeslisten nach den Sätzen 2 und 3 zugeordneten Sitze erhält. § 6 Abs. 5 Satz 1 BWahlG enthält mithin einen Verweis auf § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG, von dem der die Norm konsultierende Wahlberechtigte erfährt, dass es sich um die \"zweite Verteilung\" handelt. Dass es eine \"erste Verteilung\" gibt, konnte er § 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG entnehmen.
\nDass es sich dabei um eine rein rechnerische beziehungsweise probeweise oder fiktive Verteilung handelt, während in der zweiten Verteilung die tatsächliche oder endgültige Verteilung der so ermittelten Sitzzahl auf die Parteien stattfindet (vgl. Rn. 88 ff.), dürfte sich dem durchschnittlichen Wahlberechtigten allein mithilfe des Normtextes indes nicht erschließen (vgl. bereits für das Bundeswahlgesetz 2013 nur Strelen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl. 2017, § 6 Rn. 1a; Strohmeier, ZfP 2013, S. 144 <157>; Meyer, Der Bürger im Staat 3/2013, S. 208 <212 f.>). Diese Unterscheidung findet in der Norm nur insoweit eine Grundlage, als die Sitze gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG \"zugeordnet\" werden, während sie nach § 6 Abs. 6 BWahlG \"verteilt\" werden (vgl.
\nMeyer, DÖV 2015, S. 700 <702>). Zugleich sprechen sowohl § 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG als auch § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG aber ausdrücklich von \"Verteilung\".
\n28 Geht der Wahlberechtigte dessen ungeachtet dem Verweis in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWahlG auf § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG nach, wird er mehrmals weiter verwiesen (\"[d]ie nach Absatz 5 zu vergebenden Sitze\", \"nach der Zahl der zu berücksichtigenden Zweitstimmen\", \"in dem in Absatz 2 Satz 2 bis 7 beschriebenen Berechnungsverfahren\", \"auf die nach Absatz 3 zu berücksichtigenden Parteien\"), wobei die erste Verweisung in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG ihn zurück zu § 6 Abs. 5 BWahlG führt und damit dorthin, von wo er gekommen ist. Zwar ergibt sich im Wege der methodengerechten Auslegung, dass die Sitzzahl schrittweise so lange zu erhöhen ist, bis bei Zugrundelegung dieser erhöhten Sitzzahl im Rahmen der zweiten Verteilung nach § 6 Abs. 6 BWahlG die Mindestsitzzahlen gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 BWahlG erreicht werden (s.o. Rn. 88 ff.). Dies ändert aber nichts daran, dass es für einen Wahlberechtigten ohne juristische Expertise kaum möglich sein dürfte, das Zusammenspiel von § 6 Abs. 5 Satz 1 bis 3 und § 6 Abs. 6 Satz 1 BWahlG zu durchdringen. Gleiches gilt für die länderübergreifende Verrechnung von Listen- und Quasi-Überhangmandaten gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 Alternative 2 BWahlG.
\n29 (d) Nicht anders verhält es sich mit Blick auf § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG. Um dessen Normbefehl (Nichtberücksichtigung von bis zu drei Quasi-Überhangmandaten) richtig zu erfassen, bedarf es komplexer juristischer Auslegungsarbeit (s.o. Rn. 98 ff.). Dabei leidet die Nachvollziehbarkeit von § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG nicht nur an der Komplexität des wahlmathematischen Sachverhalts, der sich dahinter verbirgt. Sie wird darüber hinaus dadurch behindert, dass § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG unmittelbar auf § 6 Abs. 5 Satz 3 BWahlG folgt, ohne dass die Bestimmung der Mindestsitzzahlen von der eigentlichen Berechnung der Erhöhung abgesetzt ist. Zudem muss, da es in § 6 BWahlG an einer Legaldefinition von Quasi-Überhangmandaten fehlt, § 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG auf § 6 Abs. 4 Satz 1 BWahlG verweisen.
\n30 (e) Soweit § 6 Abs. 5 Satz 5 BWahlG nach seinem bloßen Wortlaut verständlich erscheint, erweist die erforderliche Auslegung des Wortes \"Unterschiedszahl\" (s.o. Rn. 119) das Gegenteil: Die zutreffende Erfassung des Normgehalts (Sitzzahlerhöhung ohne ausgeglichene Überhangmandate) verlangt ein profundes Verständnis von Verfahren und Zweck der Sitzzahlerhöhung, die von Wählerinnen und Wählern ohne juristische Expertise nicht zu leisten ist.
\n31
\n32