BVerfGE 119, 59 <83>; 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298 Rn. 170 f.> m.w.N.). Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Überprüfung dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeits- bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen (vgl. BVerfGE 153, 182 <272 Rn. 237>; 159, 223 <298 Rn. 170 f.>; 163, 107 <139 f. Rn. 88>). Im vorliegend betroffenen Bereich der Berufsausübungsregelungen kommt dem Gesetzgeber regelmäßig ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl.
\nBVerfGE 145, 20 <73 Rn. 137>; stRspr), der bei wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Zielen besonders hoch ist (vgl. BVerfGE 109, 64 <85>; 138, 261 <286 Rn. 59>) und dort regelmäßig zu einer reduzierten, bis zu einer Evidenzkontrolle zurückgenommenen Prüfung führt.
\n146 (bb) Den ihm nach diesen Maßgaben vorliegend gegebenen Spielraum hat der Gesetzgeber nicht überschritten. Er kann sich in nachvollziehbarer Weise auf die gleichlaufenden Erkenntnisse aus der Überwachungsaktion in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2019, diejenigen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe und des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik sowie ergänzend auf die Ergebnisse der Betriebsprüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit in den Jahren 2016 bis 2020 und des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und dem DGB-Bundesvorstand finanzierten Projekts \"Faire Mobilität\" stützen. Auch die Evaluation des Gesetzes weist in die gleiche Richtung (Rn. 46 f.). Die Einwände aus der Verfassungsbeschwerde greifen demgegenüber nicht durch, und tragfähige Untersuchungen, die die Lage insbesondere des Arbeits- und Gesundheitsschutzes anders eingeordnet hätten, wurden weder durch die Stellungnahmen von sachkundigen Dritten im Gesetzgebungs- und Verfassungsbeschwerdeverfahren benannt, noch sind sie sonst ersichtlich.
\n147 Im Zeitraum von Juli bis September 2019 führte die Arbeitsschutzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen eine Überprüfung der Arbeitsbedingungen in 30 Betrieben der Fleischindustrie mit über 90 dort tätigen Werkvertragsunternehmen und circa 17.000 Beschäftigten durch. Dabei wurden in 85 % der überprüften Betriebe eine hohe Anzahl teils gravierender Arbeitsschutzmängel und insgesamt 8.752 Verstöße festgestellt. Diese gliederten sich in 5.863 Einzelverstöße im Bereich des Arbeitszeitrechts, 296 technische Arbeitsschutzmängel und 112 Mängel in der Organisation des betrieblichen Arbeitsschutzes auf. In 2.481 Fällen fehlte es außerdem an arbeitsmedizinischer Vorsorge (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion \"Faire Arbeit in der Fleischindustrie\", S. 7).
\nWährend für die technischen Mängel in der Regel die Unternehmen der auftraggebenden Fleischindustrie verantwortlich waren, waren die Verstöße gegen die Arbeitszeitvorschriften und die fehlenden medizinischen Vorsorgeuntersuchungen den Werkvertragsunternehmen zuzuschreiben. Bei den Arbeitszeitverstößen handelte es sich unter anderem um gravierende Verstöße gegen die werktägliche Arbeitszeit (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion \"Faire Arbeit in der Fleischindustrie\", S. 8). Mit Blick auf die Mängel in der arbeitsmedizinischen Vorsorge fehlten beispielsweise Untersuchungen im Zusammenhang mit sogenannter Feuchtarbeit, damit dauerhafte Schädigungen der Haut durch das ständig feuchte Arbeitsumfeld bei der Fleischverarbeitung verhindert werden.
\nGleiches traf auf Tätigkeiten in Lärmbereichen zu, um lärmbedingten, irreversiblen Hörschäden vorzubeugen (vgl. Abschlussbericht der Überwachungsaktion \"Faire Arbeit in der Fleischindustrie\", S. 8, 13). Die technischen Arbeitsschutzmängel und die Mängel in der Arbeitsschutzorganisation zeigten sich in entferntem Schutzmaterial, gefährlichem Umgang mit Gefahrstoffen, abgeschlossenen Notausgängen, zugestellten Fluchtwegen, gefährlich abgenutzten und nicht geprüften Arbeitswerkzeugen und fehlender persönlicher Schutzausrüstung beziehungsweise in fehlenden Gefährdungsbeurteilungen, Unterweisungen, Betriebsanweisungen in der Sprache der Beschäftigten sowie dem Fehlen eines Betriebsarztes oder einer Fachkraft für Arbeitssicherheit (vgl.
\nAbschlussbericht der Überwachungsaktion \"Faire Arbeit in der Fleischindustrie\", S. 8).
\n148 Gestützt werden diese Erkenntnisse durch Feststellungen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe und des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik. Nach Angaben der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe wurden in den Jahren 2018 und 2019 bei etwa 6.000 Betriebskontrollen im Fleischgewerbe über 19.000 Mängel festgestellt (vgl. BTDrucks 19/22723, S. 2; 19/21182, S. 6). Erkenntnissen der genannten Berufsgenossenschaft zufolge ist die durchschnittliche Zahl der Arbeitsunfälle je 1.000 Beschäftigten in der Fleischwirtschaft 65 % höher als der Durchschnitt der anderen Branchen dieser Berufsgenossenschaft (vgl. BTDrucks 19/21555, S. 10 ff.). Bezogen auf die Werkvertragsunternehmen in der Fleischwirtschaft sind die Unfallzahlen je 1.000 Beschäftigten fast doppelt so hoch wie der Durchschnitt aller bei der Berufsgenossenschaft versicherter Branchen (vgl.
\nBTDrucks 19/21555, S. 10 f.; 19/21182, S. 3). Selbst wenn man mit dem Vorbringen in der Verfassungsbeschwerde davon ausginge, dass diese höheren Zahlen auf die Spezifika gerade dieser Branche zurückzuführen seien, ist maßgeblich, dass der Anteil der Betriebe mit Beanstandungen durch die Aufsichtspersonen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe im Fleischgewerbe in den Jahren 2018 und 2019 bei 66 % lag (vgl. BTDrucks 19/21182, S. 7). Nach Informationen des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik wurden bei der Überprüfung durch die Arbeitsschutzbehörden vor allem Verstöße gegen das Arbeitsschutzgesetz, die Arbeitsstättenverordnung, die Betriebssicherheitsverordnung, das Arbeitssicherheitsgesetz, das Arbeitszeitgesetz, das Gefahrstoffrecht und das Mutterschutzgesetz festgestellt (vgl.
\nBTDrucks 19/22723, S. 2; 19/21182, S. 6). Aus der behördlichen Aufsichtspraxis sei zudem bekannt, dass in den (seltenen) Fällen, in denen Betriebe mit eigener Stammbelegschaft im Produktionsbereich arbeiten, nur geringfügige Arbeitsschutzmängel dokumentiert wurden (vgl. BTDrucks 19/21182, S. 3).
\n149 Schließlich stützen auch die Ergebnisse der Betriebsprüfungen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit und des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und dem DGB-Bundesvorstand finanzierten Projekts \"Faire Mobilität\" die Einschätzung des Gesetzgebers. Eine vom 19. Mai bis zum 18. Juni 2020 durchgeführte Schwerpunktprüfung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit habe ergeben, dass vor allem bei den Beschäftigten von Subunternehmen rechtliche Vorgaben nicht eingehalten würden (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft, 29. Juni 2020, S. 4 f.). Wegen der komplexen Rechtsbeziehungen sei auch ein mittelbares Vorgehen gegen die Auftraggeber, etwa mit Blick auf § 21 Abs. 2 MiLoG, nur schwer möglich (vgl. Bundesministerium der Finanzen, Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft, 29. Juni 2020, S. 4 f.). Es liegt nahe, dass dies gleichermaßen für Rechtsverstöße im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes gilt.
\n150 Die Erkenntnisse des Projekts \"Faire Mobilität\" sind gleichlaufend. Die in den Anlaufstellen für Beschäftigte aus Mittel- und Osteuropa bearbeiteten Fälle zeigten, dass in größeren Unternehmen der Fleischwirtschaft die Schlachtung, Zerlegung und weite Teile der Fleischfeinverarbeitung durch Subunternehmen auf der Grundlage von Werkverträgen erledigt würden und die für den Arbeits- und Gesundheitsschutz des eingesetzten Fremdpersonals verantwortlichen Subunternehmen die etwa an die Schutzkleidung, Hauben, Messer, Mund-Nasen-Schutz zu stellenden Voraussetzungen kaum oder gar nicht einhielten. Unklare Verantwortlichkeiten für den Arbeitsschutz erhöhten die Risiken für die Beschäftigen (vgl. DGB, Hintergrund Fleischwirtschaft, 27. Juli 2020, S. 1 ff.).
\n151 Schließlich weisen auch die Ergebnisse der Evaluation der Regelungen zur Einschränkung des Einsatzes von Fremdpersonal in der Fleischwirtschaft (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633) in die gleiche Richtung. Mit der Evaluation sollte mit Blick auf die Einschränkung für die betroffenen Unternehmen hinsichtlich des Fremdpersonaleinsatzes geprüft werden, ob und inwieweit die intendierten Wirkungen durch § 6a Abs. 2 GSA Fleisch tatsächlich erreicht werden (vgl. BRDrucks 426/1/20, S. 15 f.). Hinsichtlich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes kommt der Bericht zu dem Ergebnis, dass ein Zusammenhang zwischen Gesundheitsgefahren für die eingesetzten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und ihrem Einsatz im Rahmen von Werkverträgen bestanden habe, weil die für den Arbeitsschutz verantwortlichen Werkvertragsunternehmen dem Arbeitsschutz oftmals keine hohe Priorität beigemessen hätten (vgl.
\nForschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 17, 122, 172). Die durch das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen nunmehr wahrgenommene positive Veränderung sei unter anderem darauf zurückzuführen, dass Unternehmen der Fleischindustrie den (kurzzeitigen) Verlust der Arbeitskraft durch einen Arbeitsunfall nunmehr unmittelbar wahrnähmen, während ein solcher dort zuvor weder einen Arbeitsausfall noch Kosten verursacht habe (vgl. Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 123). Das nunmehr höhere Interesse dieser Unternehmen an der Unfallprävention zeige sich in einigen Betrieben zum Beispiel im Umgang mit Arbeitsmitteln und Schutzausrüstung, der Schulung, Kontrolle und kontinuierlichen Sensibilisierung der Beschäftigten zu Fragen des Arbeitsschutzes sowie in der systematischen Analyse der Unfallursachen (vgl.
\nForschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 17 f., 122, 172). Dass die Zahl der Verletzungen seit der Novellierung des GSA Fleisch erst geringfügig gesunken sei, sei nach Einschätzung von Fachkräften der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe unter anderem darauf zurückzuführen, dass ein Wandel der Unternehmenskultur Zeit brauche (Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 18, 126 f., 172).
\n152 Die dagegen vorgebrachten Einwände greifen nicht durch. Soweit in der Begründung der Verfassungsbeschwerde behauptet wird, der Gesetzgeber habe das Fehlen einer tragfähigen Tatsachengrundlage in der Gesetzentwurfsbegründung oder im Rahmen der Beantwortung parlamentarischer Anfragen durch die Bundesregierung mittelbar selbst eingeräumt, basiert diese Einschätzung auf einer lückenhaften Auseinandersetzung mit den in Bezug genommenen Dokumenten und der soeben näher beschriebenen Tatsachengrundlage. Soweit die Beschwerdebegründung darauf verweist, der Gesetzgeber habe im Bereich des Arbeitsschutzes in unzulässiger Weise auf die festgestellten Missstände in Betrieben in Nordrhein-Westfalen abgestellt, ohne entsprechende Verstöße in anderen Bundesländern ausgemacht zu haben, wendet sie sich schon nicht gegen die Tragfähigkeit der Tatsachengrundlage an sich, sondern rügt allein die daraus gezogenen Schlussfolgerungen des Gesetzgebers.
\nDabei verkennt sie, dass es nicht unvertretbar ist, wenn der Gesetzgeber Erkenntnisse aus regionalen Betriebsprüfungen zum Anlass nimmt, eine bundeseinheitliche Regelung zu erlassen. Hieran ändert sich entgegen dem weiteren Vorbringen auch nichts, wenn in dem betreffenden Bundesland vor Beginn des Gesetzgebungsverfahrens bereits ein Dialogprozess der Landesregierung mit Vertretern der Fleischindustrie und anderer Behörden zur Behebung festgestellter Missstände eingeleitet worden war. Allein die vage Aussicht auf Verbesserungen in einem bestimmten Bundesland hindert den Gesetzgeber nicht, auf der vorgefundenen Tatsachengrundlage in Wahrnehmung seiner verfassungsmäßigen Kompetenzen (Rn. 105) bundeseinheitliche Regelungen zu schaffen.
\nWenn die Beschwerdebegründung die Tragfähigkeit der Tatsachengrundlage für das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen deshalb in Frage stellt, weil sich die Fleischwirtschaft mit Blick auf die vom Gesetzgeber angenommenen Missstände - insbesondere im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes - nicht von anderen Branchen unterscheide, greift sie auch damit der Sache nach nicht die Tatsachengrundlage an sich an, sondern zieht einzig die auf dieser Grundlage vorgenommene Beurteilung durch den Gesetzgeber in Zweifel. Die festgestellten Missstände werden nicht in Abrede gestellt. Unabhängig davon, dass nach dem Ergebnis mehrerer Erhebungen (dazu Rn. 148) durchaus nahe liegt, die Fleischwirtschaft mit Blick auf Verstöße gegen Arbeits- und Gesundheitsschutzregelungen jedenfalls im überdurchschnittlichen Bereich anzusiedeln, wäre es aber weder widersprüchlich noch unvertretbar, wenn der Gesetzgeber sich zur Regulierung einer Branche entschlösse, die hinsichtlich der ausgemachten Missstände nicht am oberen Ende der Statistik angesiedelt ist.
\nEr ist von Verfassungs wegen nicht dazu gehalten, ausschließlich oder vorrangig gegen die \"Spitzenreiter\" vorzugehen (vgl. BVerfGE 138, 261 <286 Rn. 59>).
\n153
\n154 (b) Die Regelung wird auch dem verfassungsrechtlichen Gebot des Vertrauensschutzes gerecht.
\n155 (aa) Gesetzliche Regelungen, die für sich genommen die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, können gleichwohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, wenn sie keine Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, die eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben (BVerfGE 155, 238 <281 Rn. 108>). Dabei bleibt dem Gesetzgeber für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse ein breiter Gestaltungsspielraum. Der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt dabei nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfGE 43, 242 <288 f.>; 131, 47 <57 f.>). Eine Übergangsregelung, insbesondere das spätere Inkrafttreten des neuen Rechts, kann nicht zuletzt in Fällen notwendig sein, in denen die Beachtung neuer Berufsausübungsregelungen nicht ohne zeitaufwendige und kapitalintensive Umstellungen des Betriebsablaufs möglich ist und die bislang in erlaubter Weise ausgeübte Berufstätigkeit bei unmittelbarem Inkrafttreten der Neuregelung zeitweise eingestellt werden müsste oder aber nur zu unzumutbaren Bedingungen fortgeführt werden könnte (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; 155, 238 <281 Rn. 108>; stRspr).
\n156 (bb) Danach war der Gesetzgeber nicht gehalten, aus Vertrauensschutzgründen über den Regelungsmechanismus des GSA Fleisch hinaus eine (weitere) Übergangsregelung für das Verbot des Einsatzes von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen in § 6a Abs. 2 Satz 1 Var. 1 und Satz 2 GSA Fleisch zu schaffen (so im Ergebnis unter Verweis auf die Missstände in der Fleischwirtschaft, deren Beseitigung dringend angezeigt gewesen sei, auch Ruppert, Das Werkvertragsverbot in der Fleischwirtschaft, 2025, S. 219). Es ist nicht ersichtlich, dass die zum 1. Januar 2021 auferlegte Verhaltensänderung für die Unternehmen der Fleischindustrie, die im Rahmen ihrer Produktionsprozesse auf den Einsatz von Arbeitskräften auf Grundlage von Werkverträgen zurückgegriffen haben, eine unzumutbare Härte darstellte.
\nInsofern ist zunächst zu berücksichtigen, dass spätestens seit dem 31. August 2020 vorhersehbar war, dass ein Rückgriff auf Fremdpersonal im Kernbereich der Fleischwirtschaft nicht mehr zulässig sein würde. Abgesehen davon, dass bereits seit dem Jahr 2013 politische Regulierungsforderungen bestanden hatten, auf die die Fleischindustrie mit Versuchen der Selbstregulierung wie dem Verhaltenskodex für die Fleischwirtschaft 2014 und der Selbstverpflichtung 2015 (Rn. 3) reagiert hatte, wurde der Gesetzentwurf nach Veröffentlichung der \"Eckpunkte Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft\" am 20. Mai 2020 im August 2020 durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht (vgl. für das Entfallen eines Vertrauens in die Fortgeltung einer Rechtslage mit dem Einbringen eines Gesetzentwurfs BVerfGE 127, 31 <50>; 132, 302 <324 Rn. 56>).
\n157 Daneben ist zu berücksichtigen, dass das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft stufenweise in Kraft getreten ist (darauf weist auch der Gesetzgeber hin, vgl. BTDrucks 19/21978, S. 36). Zwar war es den Unternehmen der Fleischindustrie ab dem 1. Januar 2021 untersagt, in den Bereichen der Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung Personen auf Grundlage von Werkverträgen tätig werden zu lassen. Der Einsatz von Fremdpersonal war der Fleischindustrie in diesen Bereichen aber auch weiterhin möglich. So konnten sie bis zum 1. April 2021 und danach bis zum 31. März 2024 unter bestimmten Voraussetzungen Leiharbeit nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz nutzen. Das Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft wurde erst ab dem 1.
\nApril 2024 auch auf diesen Bereich erstreckt. Damit hatten die betroffenen Unternehmen jedenfalls mehrere Monate und unter bestimmten Bedingungen sogar mehr als drei Jahre Zeit, sich und ihr Geschäftsmodell auf die Gesetzesänderung einzustellen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Zeitspanne zu gering bemessen war, sind nicht ersichtlich und ergeben sich auch nicht aus den Ergebnissen der Evaluation des Gesetzes. Auch ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten, bei Systemwechseln und der Umstellung von Rechtslagen die Betroffenen von jeder Belastung zu verschonen oder jeglicher Sonderlast mit einer Übergangsregelung zu begegnen (vgl. BVerfGE 131, 47 <57>), zumal es sich bei der Fleischindustrie - auch nach den eigenen Darlegungen der Beschwerdeführerin zu 2) - um eine Branche handelt, die von starker Fluktuation und Auftragsschwankungen geprägt ist und sich daher ohnehin einem steten Wandel ausgesetzt sieht (vgl. dazu schon Eckpunkte Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft vom 20.
\nMai 2020; Forschungsbericht des BMAS Nr. 633, S. 63, 82, 127, 135 ff.).
\n158 Schließlich verfängt der Einwand nicht, Investitionen - wie etwa der Erwerb der Beschwerdeführerin zu 2) durch den Beschwerdeführer zu 1) - seien mit gewissen Erwartungen an die wirtschaftliche Entwicklung getätigt worden und es stelle sich infolge des Arbeitsschutzkontrollgesetzes die Frage, ob diese überhaupt eingespielt werden könnten. Denn Art. 12 Abs. 1 GG bietet von vornherein keinen Vertrauensschutz wegen frustrierter Investitionen beziehungsweise ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (vgl. BVerfGE 145, 20 <94 Rn. 189>; 155, 238 <282 Rn. 110>). Derartige Investitionen wurden auch weder durch den Gesetzgeber noch durch die zuständigen Behörden veranlasst. Diese erfolgten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfGE 145, 20 <94 Rn. 189>). Letztlich ist auch die Erwartung, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen der beruflichen Tätigkeit unverändert bleiben, verfassungsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.>; 143, 246 <383 Rn. 372>; 155, 238 <288 f. Rn. 123 ff.>).
\n159
\n