No puede negarse al legislador estatal la facultad de declarar las aguas como bienes de dominio público, lo que incluye la de especificar sus pertenencias y establecer limitaciones y servidumbres, como parte del contenido del dominio público y de su titular, el Estado. Todas estas facultades se comprenden en el art. 132.2 de la Constitución y resulta indudable la competencia estatal para establecerlas en virtud del art. 149.1.8.ª de la misma. Además las limitaciones y servidumbres no sólo tienen por finalidad la protección del dominio público hidráulico, sino también, como resulta del art. 11.2 de la Ley, la protección de personas y bienes, objetivo perseguible por la vía del art. 149.1.29.ª de la Constitución.
\nPor último, hay que tener en cuenta que las limitaciones del uso del suelo que de ello pueden derivarse se entienden «sin menoscabo de las competencias que las Comunidades Autónomas pueden ejercer en materia de ordenación del territorio» (Disposición adicional séptima de la Ley impugnada). Del Título II de la Ley se impugnan los arts. 13.2.º, 15 c) y d) y 19 a 37, en cuanto a la definición y aplicación del concepto de cuenca hidrográfica; el art. 13.3, que establece un principio de compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente; el art. 15 a) y los arts. 17 y 18 en relación con la competencia del Estado sobre planificación hidrológica; el art. 15 b), que remite al Estado la misión de adoptar medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas, y el art. 16. en cuanto a la expresión «ejercerá» y a la figura del Delegado del Gobierno que crea.
\nEn cuanto al concepto de cuenca hidrográfica nada hay que añadir a lo ya alegado por lo que respecta a su definición. indivisibilidad y distribución de competencias para otorgar concesiones y autorizaciones según el carácter intra o extracomunitario de las cuencas, que es consecuencia de lo anterior, mientras que los posibles condicionamientos que se imponen a las Comunidades Autónomas en orden a la organización de sus Administraciones hidráulicas tienen respaldo en el art. 149. 1.18.ª de la Constitución. El principio de compatibilidad que establece el art. 13.3.ª de la Ley de Aguas no expresa sino el reconocimiento de otras competencias que, lejos de desconocerse, se respetan. Por lo que se refiere a la planificación hidrológica, corresponde al Estado sobre todas las aguas de su territorio en virtud del art. 149.1.13.ª de la Constitución, pero ello no excluye otras intervenciones públicas ni atrae hacia el Estado la totalidad de los aspectos de la planificación, como se deduce de la propia Ley, sino sólo las bases, en relación con cuencas de carácter intracomunitario.
\nLa previsión del art. 1 5.b) es indiscutible en conexión con el art. 149.1.3.ª de la Constitución, pues la Ley no habla de la «ejecución» de los acuerdos y convenios internacionales, sino de «garantizar el cumplimiento» de los mismos. Las consecuencias que de la expresión «ejerza» contenida en el art. 16 de la Ley se pretenden deducir de contrario están fuera del espíritu de la misma, pues es claro que se alude con ello a las Comunidades Autónomas que hayan asumido de modo efectivo competencias en materia de aguas. En cuanto a la figura del Delegado del Gobierno que prevé ese mismo precepto, ni limita ni condiciona las atribuciones de las Comunidades Autónomas, sino que sus funciones se circunscriben al ámbito de la coordinación y colaboración administrativa y a la utilización de los cauces normales previstos en el ordenamiento en defensa de la legalidad.
\nFuera de lo anterior, la gestión integral unitaria del agua y la administración pública de la misma se estructura y se hace efectiva mediante la creación de un Consejo Nacional del Agua y de unos Organismos de cuenca y a través de una serie de Planes Hidrológicos. Respecto a este último aspecto de la planificación hidrológica, que regula en detalle el Título III de la Ley de Aguas, reclama el Abogado del Estado que dicha planificación es una exigencia derivada de las circunstancias generales que caracterizan al agua como recurso, especialmente en nuestro país, donde la satisfacción de la demanda de muchas cuencas geográficas requiere tener en cuenta el aprovechamiento de aguas de otras. Por eso la explotación de los sistemas hidrográficos debe efectuarse de forma que contemple los usos del agua en el orden de prioridad que interesa al país, no al que pueda resultar más conveniente para una sola Comunidad Autónoma, cuyas explotaciones y aprovechamientos drenan en algunos casos cauces de otras cuencas o de otras Comunidades.
\nLa nueva Ley de Aguas atiende a estas necesidades configurando la cuenca hidrográfica como marco geográfico natural para la gestión del recurso, estableciendo un principio de unidad del agua para la captación, conservación e incremento de los recursos y para la coordinación de sus usos, respetando la autonomía de gestión dentro de las exigencias del interés general y estableciendo la participación de los usuarios en el gobierno de los organismos de la Administración especializada. Todas estas ideas, acordes con las que inspiran la legislación comparada en la materia, encuentran adecuada cobertura en los arts. 131 y 149,1 13ª de la Constitución, que atribuyen al Gobierno tanto la fijación de las bases como la coordinación de la planificación general de la actividad económica, uno de cuyos condicionamientos esenciales es el agua, dada su condición de recurso natural escaso.
\nEn este sentido, frente a lo que alegan los recurrentes, no puede decirse que la Ley 29/1985 no se ajuste al esquema planificador que establece el art. 131.2 de la Constitución, pues presupone y hace efectiva la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de los planes hidrológicos de cuenca supracomunitaria y en la Administración hidrológica del Estado y el Consejo Nacional del Agua (arts. 17, 18, 21, 23 y 25), sin perjuicio de que en la elaboración del Plan Hidrológico Nacional puedan participar aquéllas suministrando de motu propio o a instancia de los Organismos estatales las previsiones que consideren oportunas, aparte de que las exigencias del art. 131.2 no son extensibles a la Ley 29/1985, puesto que no es una Ley específica de planificación.
\nPor otra parte, las Comunidades Autónomas tienen competencia para elaborar los planes hidrológicos de las cuencas intracomunitarias (art. 39.1 ) y, si bien al Gobierno corresponde la aprobación de los mismos, dicha aprobación tiene un carácter reglado, como se deduce del art. 38.6 de la Ley, y constituye por eso un típico mecanismo de coordinación que compete al Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de la Constitución. En este mismo precepto encuentran su justificación los arts. 38.2, 40 y 43.1 de la Ley, por su carácter básico, y los arts. 38.5 y 6, 39 y 43.2 y 3, que son preceptos de coordinación general de la planificación hidrológica. Las previsiones relativas a la determinación reglamentaria del ámbito territorial de cada Plan Hidrológico y del procedimiento para su elaboración y revisión se justifican sobradamente desde la naturaleza técnica de estos aspectos, que imponen su tratamiento en normas de rango no legal.
\nLa Disposición adicional séptima facilita la interpretación del art. 41.1 y 3 de la Ley, que se entiende sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio, al igual que el art. 41.2 respeta las decisiones que estas puedan adoptar en ejercicio de sus competencias sobre medio ambiente, decisiones que habrán de ser incluidas en los planes hidrológicos. Por último, la declaración de utilidad pública de los trabajos, proyectos, estudios y obras previstas en dichos planes es una consecuencia necesaria de su aprobación, lo que explica su atribución a los mismos órganos a los que corresponde la aprobación. Por lo que se refiere al Título IV de la Ley de Aguas (arts. 45 a 83), señala el Abogado del Estado que la competencia de éste no sólo alcanza a las aguas comprendidas en cuencas hidrográficas que no discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, sino que, en lo que afecte a las aguas incluidas en cuencas intracomunitarias, corresponde al Estado la exclusividad y totalidad de la legislación civil, la fijación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad hidráulica, el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, de las concesiones administrativas, del medio ambiente y del régimen minero y energético, así como las obras públicas de interés general y la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en sus posiciones jurídicas fundamentales.
\nTodo ello se articula en la Ley impugnada a través de lo establecido en la Disposición adicional cuarta, según la cual las funciones que se atribuyen a los Organismos, cuando se trate de las cuencas intracomunitarias, corresponderán a las Administraciones hidráulicas autonómicas, de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía. Desde esta perspectiva puede indicarse que el establecimiento legal de la servidumbre a que se refiere el art. 45 de la Ley. al tiempo que asegura la igualdad de esta regulación en todo el territorio nacional, corresponde al Estado en cuanto titular del demanio hidráulico y en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.8.ª de la Constitución. Las competencias de las Comunidades Autónomas se concretan en la imposición forzosa de las servidumbres legales del agua (art. 46), pero no pueden referirse a su configuración, definición o creación, por ser materia de la legislación civil.
\nLa regulación de los usos de las aguas públicas (arts. 48 a 72) se corresponde con la competencia estatal de fijación de las bases de los contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18.ª de la Constitución). que no impiden la actuación complementaria de las Comunidades Autónomas en funciones de desarrollo y ejecución. Más en concreto, el art. 48.3 de la Ley de Aguas se remite a la legislación general del medio ambiente y a la legislación específica en materia pesquera. sin innovar el ordenamiento ni alterar las competencias autonómicas. La reversión al Estado de las obras construidas dentro del dominio público hidráulico al extinguirse la concesión (art. 51.4 de la Ley) es una consecuencia del dominio público estatal.
\nLa existencia de Registros Públicos de Aguas en los Organismos de cuenca (art. 72) y su regulación en la Ley de Aguas responde a las competencias básicas del Estado sobre el régimen de las Administraciones públicas (art. 1 49. 1.1 8.ª de la Constitución), así como que la inscripción sea medio de prueba de la existencia y situación de la concesión es una cuestión meramente procesal sobre la que puede pronunciarse el Estado (art. 149.1.6.ª de la Constitución). Finalmente, la regulación de las Comunidades de usuarios de las aguas públicas (arts. 73 a 83 de la Ley) es perfectamente reconducible al art. 149.1.18.a de la Constitución desde el momento en que con ello se establece el régimen jurídico básico de una suerte de Administración especializada de base corporativa.
\nEn cuanto al Título V, relativo a la protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas continentales, entran en juego una pluralidad de títulos competenciales, lo que impone un examen pormenorizado de sus preceptos. Las prescripciones de los arts. 86, 87, 88 y 91 se justifican desde las atribuciones del Estado con base en el art. 149.1.22.ª de la Constitución: La condición de dueño que ostenta el Estado sobre todas las aguas continentales justifica las facultades de apeo y deslinde que se le atribuyen (art. 87), mientras que las facultades de policía demanial se encomiendan al Estado o a las Comunidades Autónomas según las aguas discurran o no por cuencas intracomunitarias (arts. 86, 88.2 y 9 1), sin perjuicio de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio (art. 88.1, en conexión con la Disposición adicional séptima, y al art. 88.3 de la Ley de Aguas).
\nLos arts. 89 y 90 son preceptos básicos en materia de concesiones, sin que sea el medio ambiente el título competencial desde el que deba dilucidarse su constitucionalidad, de la misma manera que no es ésta sino aquélla la competencia estatal que justifica la regulación de los vertidos y de la reutilización de aguas depuradas contenida en la Ley recurrida (arts. 92 a 101). El art. 102 previene una medida de fomento que no supone atraer indiscriminadamente competencias a la órbita estatal, sin olvidar la participación de las Comunidades Autónomas que se establezca reglamentariamente. Tampoco es inconstitucional el art. 103. que se limita a definir las zonas húmedas para afirmar el principio de coordinación entre las Administraciones competentes y no reserva al Estado sino una facultad de promover la acción de dichas Administraciones.
\nLa impugnación del canon de ocupación o utilización que se regula en el art. 104 de la Ley no puede prosperar, pues, siendo todas las aguas de titularidad estatal, es el Estado el sujeto activo de la imposición, conforme al art. 26 de la Ley General Tributaria. Además. el régimen económico-financiero de las concesiones forma parte también de las bases de su regulación. Estas consideraciones son extensibles al canon de vertido regulado en el art. 105 de la Ley de Aguas, mientras que los aspectos procedimentales que regula el art. 107 son pura consecuencia de lo anterior. La regulación de las infracciones y sanciones contenida en los arts. 108 y siguientes de la Ley impugnada no hace sino garantizar la igualdad de todos los españoles ante las previsiones de la Ley, encontrando su fundamento constitucional en el art. 119.1.1.a de la Constitución. c) La representación de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas de Galicia, Baleares y Cantabria y, sobre todo, los Senadores recurrentes afirman el carácter expropiatorio de las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley de Aguas.
\nEn lo que se refiere a la primera y excluyendo el pretendido carácter retroactivo de la misma, pues rige desde su entrada en vigor, no existe la supuesta privación de derechos que se denuncia, pues se dice expresamente que los titulares Iegítimos «seguirán disfrutando de sus derechos de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos». Lo único que resulta afectado son algunas condiciones de ejercicio de tales derechos en aras de la necesaria coordinación entre las mismas y de las necesidades que impone el interés general explicitado en la Ley. Los titulares a que la norma alude están en una relación de subordinación especial respecto del órgano concedente de los títulos que ostentan y, por esta causa, resultan afectados por cuantos actos puede acordar éste en base al indiscutible ius variandi que le corresponde.
\nFrente a pronunciamientos constitucionales como el contenido en el art. 128, que subordina toda la riqueza nacional al interés general, no es posible pretender mantener situaciones jurídicas inalterables y a perpetuidad contra lo dispuesto en la Ley y al margen de la evolución o alteración de las circunstancias de todo orden que puedan afectarlas. El mantenimiento a perpetuidad de derechos de aprovechamiento sobre aguas públicas adquiridas por prescripción trae a la imaginación situaciones de vinculación perpetua propias de etapas históricas muy lejanas y no conformes con las consecuencias resultantes de los propios orígenes de esos derechos supuestamente perpetuos. Si en épocas pasadas se adquirieron por prescripción o por otro título es porque una Ley así lo permitía.
\nSi esa Ley cambia, lógico también es que lo haga el correlativo derecho que de ella nació. Frente a la nueva, no existe derecho adquirido alguno que pueda oponerse a su efectividad por los sujetos a que afecta ni, por consiguiente, expropiación indemnizable. Así lo demuestra la evolución de la consideración de los iura quadesita en la teoría jurídica contemporánea y lo confirma la STC 27/1981, de 20 de julio. En cuanto a las Disposiciones transitorias segunda y tercera los recurrentes entienden que vulneran tanto el art. 33.3 de la Constitución, como los arts. 9.3 y 103.1 de la misma. Pero su argumentación incurre en un conjunto de imprecisiones. De entrada constituye un error enjuiciar la constitucionalidad de aquellos preceptos desde las titularidades de los «propietarios de aguas privadas», porque esa propiedad no existe en el sentido en que se afirma por los recurrentes.
\nLa propiedad privada de las aguas únicamente puede predicarse sobre aquellas que hayan sido objeto de captación o apropiación en un momento dado, pero no sobre las que sean susceptibles de futura y concreta apropiación. Sobre estas, no hay sino, como acertadamente señala la Ley de Aguas, la titularidad de «algún derecho sobre aguas privadas». La Ley no sólo respeta este derecho sino que lo permite durante un plazo de cincuenta años, durante los cuales la renovación del agua, es decir, la aparición de aguas todavía no captadas, se producirá en infinidad de ocasiones. Pero, además, permite que los titulares actuales de derechos sobre aguas continúen disfrutándolos «en la misma forma que hasta ahora» si no optan por transformarlos en derechos de aprovechamiento temporal, si bien en aquel caso no podrán gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas.
\nContra lo que afirman los recurrentes esta última previsión no es arbitraria ni coloca a los «titulares históricos» en una situación injustificada de inferioridad, pues la diferencia de trato deriva de que éstos no son titulares registrales o, si se quiere. porque no son titulares concesionales. Su situación jurídica no es la misma y en estas circunstancias la Administración no tiene por qué dispensarles un trato igual. También se aduce el carácter expropiatorio de tales Disposiciones porque. en todo caso. el incremento de los caudales totales utilizados o la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requerirán la oportuna concesión que ampare la totalidad de la explotación.
\nPero de lo que se les priva con ello no es de sus derechos actuales, que pueden mantener «en la misma forma que hasta ahora», sino más bien de las expectativas de obtener mayores aprovechamientos futuros a través de las oportunas obras de profundización o ampliación de las captaciones. Las condiciones actuales de sus aprovechamientos o el volumen de agua que hasta ahora vienen utilizando no resultan alterados, y en esa misma medida la supuesta expropiación se demuestra inexistente. En cualquier caso, el supuesto peligro que corren los actuales titulares de algún derecho de aprovechamiento sobre aguas de ver disminuido en el futuro el caudal que hoy disfrutan como consecuencia del otorgamiento de la prevista nueva concesión que ampare la totalidad de la explotación, en ningún supuesto puede conducir a las consecuencias pretendidas, ya que, ni en la letra ni en el espíritu representa una vulneración del art. 33.3 de la Constitución ni es lícito fundar la inconstitucionalidad de una ley en un eventual uso torticero de la misma. d) Los Senadores recurrentes cuestionan también la Disposición adicional tercera de la Ley de Aguas por considerar aplicables en Canarias ciertos preceptos de la misma, siendo así que la propia Ley, según su art. 2, se refiere a las aguas continentales y éstas por definición no existen en las islas.
\nPero esto es un nuevo problema de interpretación, no de inconstitucionalidad de la Ley, que se resuelve teniendo en cuenta que la Ley de Aguas no utiliza el concepto de aguas «continentales» como sinónimo de «peninsulares», sino pura y simplemente por oposición a las «marítimas», y no puede existir duda alguna de que ha intentado regular todas las aguas que discurran por el territorio nacional, peninsular o insular. Igualmente debe rechazarse la alegación de que la Ley impugnada infringe la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Autónoma de Canarias, pues nuevamente se confunde el problema competencial ya examinado con un problema de rango normativo. Por todo lo cual, el Abogado del Estado solicita la desestimación de los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
\n8.
\nPor escrito recibido en este Tribunal el día 13 de septiembre de 1986, el Abogado don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del Gobierno Vasco, plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, por entender que el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en desarrollo de los Títulos Preliminar, 1, IV, V, Vl y Vll de la Ley de Aguas, no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco. El representante del Gobierno Vasco reproduce las alegaciones formuladas en el recurso de inconstitucionalidad 987/1985. Por las mismas razones determinantes de la impugnación del art. 1.2 y 3 de la Ley de Aguas, se impugna el art. 1.2 y 3 del Reglamento, que reproduce lo dispuesto en la Ley.
\nTambién se impugna el art. 1.4 del Reglamento, porque invade una competencia exclusiva del País Vasco, establecido en el art. 10.11 del Estatuto. Del Título I del Reglamento se consideran inconstitucionales los arts. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 y 15.2, en cuanto definen el dominio hidráulico del Estado, desconociendo que en las aguas que discurren íntegramente dentro del País Vasco dicha regulación corresponde a la Comunidad Autónoma. Del Título 11 se impugnan los arts. 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 2S, 26, 27, 28, la expresión del art. 29 «asimismo, en idénticas condiciones podrán construirse puentes sobre el acueducto para atravesarlo», 30, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50.1, 2 y 4, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70.1, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91 y 92.
\nTodos estos artículos son inconstitucionales porque regulan la utilización del dominio público hidráulico también respecto de las aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco, infringiendo la competencia autonómica sobre aguas continentales que se refuerza con la competencia exclusiva en materia de servidumbres públicas relativas al ejercicio de las competencias de la Comunidad, según el art. 10.7 de su Estatuto. Del Capítulo Tercero de este mismo Título ll, relativo a las concesiones de aguas públicas, se consideran inconstitucionales en cuanto que afectan a las aguas que discurren íntegramente por el País Vasco los arts. 93.1, 94, 95, 115, 156.1 c), 2 y 3, 161.2, 165.1, 178, 179.1 y 2, 180, 181, 183.1 y 2, 184.1, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, 185, 186, 187 y 188.2, porque no establecen reglas básicas sobre las concesiones, y los arts. 94, 95, 96, 97.2, 98, 99.2, 3 y 4, 100,101,102,103,136.1,137.1,138.2,139,140, 144.1, excepto el primer inciso, 144,2, 153, 154.1, 155.1, 162.4, 166.1, 167.1, 168 y 170.2, porque estas regulaciones están incluidas en la materia de aguas, siendo remota su incidencia en la materia de concesiones.
\nPor las mismas razones es inconstitucional el art. 97.1, excepto en lo referente a la motivación de la resolución, a su otorgamiento en función del interés público y a su revisión en los supuestos del art. 63 a) y b) de la Ley de Aguas, por ser estos aspectos básicos en materia de concesiones. El art. 93.3 es inconstitucional, porque parte del concepto de cuenca como delimitador de competencia. Los arts. 132, 133, 134 y 135 son inconstitucionales, porque las obras hidráulicas han de seguir el régimen de las aguas en todos los aspectos. Los arts. 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, lll, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 136.2, 137.2, 141, 142, 144.3, 4 y 5, 146, 147.1, 148.1, 3, 4, 5 y 6, 149, 150, 151, 152, 154.2, 155.2 y 3, 157, 158, 159, 160, 162.4, 163, 164, 165.2, 3 y 4, 166.2, 3 y 4. 167 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8, 169, 170.1, 171.3, 4, 5, 6 y 7, 172.2, 173.3 y 5, 174.2 y 3, 179.2, 3 y 4, 181, 182, 183.1, párrafo segundo, 184.2, 3 y 10, 186.1 y 188 son inconstitucionales, pues contienen una reglamentación no básica de aspectos procedimentales, que corresponde al ejecutivo autonómico.
\nLos arts. 1 71.1, 2, 7, 8 y 9, 172. 1, 173.1, 2, 5, 6 y 7, 174.1, 175, 176 y 177 son inconstitucionales, porque disciplinan la utilización del dominio público hidráulico en aquellas aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco. El art. 162.3 infringe el art. 10.7 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en lo relativo a servidumbres públicas en materias de su competencia. Los arts. 172.3, 173.3 y 175.3 son inconstitucionales, ya que no distinguen cuando las aguas son o no de competencia autonómica, siendo así que la manera en que los ciudadanos participen en la administración de las aguas del País Vasco es una competencia de autoorganización exclusiva de la Comunidad Autónoma.
\nEl art. 168.3 infringe las reglas de distribución de competencias en materia sancionadora. Los arts. 138.1, 147.2 y 3, 148.2 y 4, 189.1 y 3, 190, 191.1, 192, 193, 194, 195 y 197 son inconstitucionales en cuanto a la expresión «Organismos de cuenca» que en ellos se contienen. Además, la fijación reglamentaria de la organización y normas de funcionamiento del Registro de Aguas es una competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a tenor del art. 11.1 b) de su Estatuto y por el carácter no básico de aquella reglamentación. Toda la regulación del Capítulo Cuarto del Título II, referida a las comunidades de usuarios. es inconstitucional en cuanto referida a las aguas de competencia autonómica por tratarse de una competencia de autoorganización.
\nDel Título III del Reglamento son inconstitucionales, en primer lugar, los arts. 233, 235.2, 240, 241, 242, 244, 272, 273, 275.1 y 2, 276.2, 277, 278, 279, 280, 281, 282 y 283, porque su regulación material se refiere a las aguas y no al medio ambiente, lo que determina la competencia autonómica para establecerla. Los arts. 237 y 238 son inconstitucionales por no tener carácter básico. Los arts. 246.1, 2, excepto el párrafo segundo, y 3, 247, 248, 249, 250.1, excepto el párrafo segundo, y 2, 251 d), e), f), g), h) e i), 252, 253, 258, 259.2, 261 y 262.2, desarrollan la habilitación reglamentaria contenida en el art. 93 de la Ley de Aguas que ya se consideró inconstitucional al entenderse referido al ejecutivo central, de donde se deduce su inconstitucionalidad.
\nLos arts. 245.2, párrafo segundo, 255 y 268 regulan una competencia de autoorganización de la Comunidad Autónoma en aquellas aguas que discurran íntegramente dentro de su territorio. Los arts. 259.1, párrafo segundo, 260 y 261 no son básicos en materia de medio ambiente. Los arts. 262.1, 263, 264.2 y 3, 265. 266, 267, 268, 269, 270 y 271 tampoco son básicos en dicha materia. En cuanto al régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico que regula el Título IV del Reglamento, hay que tener en cuenta la competencia del País Vasco sobre las aguas que discurran íntegramente por su territorio. Por ello son inconstitucionales los arts. 284, 285. 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293, 294, 295.1, 2 y 3, 302, 303, 309, 310, 311, 312, 313.1, en relación con el Título V relativo a las infracciones y sanciones, invaden las competencias del País Vasco los arts. 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334, 335, 337, 338. 339 y 340.
\nEn cuanto al art. 324, es inconstitucional la referencia a la autorización concreta de la multa coercitiva, la forma en que puede imponerse y su cuantía. Por todo ello, solicita la representación del Gobierno Vasco que se declaren nulos o inaplicables en dicha Comunidad Autónoma los preceptos impugnados.
\n9.
\nAdmitido a trámite el conflicto de competencia por providencia de 24 de septiembre de 1986, se dio traslado de la demanda y documentos anexos al Gobierno que, por medio del Abogado del Estado, contestó a aquélla el día 31 de octubre de 1986. sobre la base de las siguientes alegaciones: En el presente conflicto se reproducen las alegaciones vertidas en el precedente recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985. Ante ello, podría ser digna de atención la posibilidad de aplicar lo dispuesto en el art. 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por otra parte, la impugnación concreta de preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico es tan escasa en su argumentación, que en realidad el objeto del conflicto acaba por volatilizarse, lo que impide exigir razonablemente un examen artículo por artículo de las alegaciones que el actor ha hecho.
\nEn la práctica, tratándose de un conflicto promovido sobre las normas reglamentarias de desarrollo de una ley recurrida de inconstitucionalidad, es fatal que el escrito de formalización acabe por convertirse en réplica y éste de alegaciones en dúplica del recurso de inconstitucionalidad. Ello legitima que se aprovecha la ocasión para precisar y completar las alegaciones de la Abogacía del Estado en los recursos contra la Ley de Aguas. Así, se reitera en primer lugar que el art. 132.2 de la Constitución reserva al legislador estatal la determinación de los bienes o categorías de bienes que hayan de integrarse en el dominio público del Estado, sin que pueda aceptarse la tesis de que dicho precepto no prejuzga la competencia legislativa en la materia, ya que ello llevaría a la paradójica conclusión de que pudiera corresponder al legislador autonómico declarar determinados bienes o categorías del dominio público del Estado.
\nAl contrario, esta competencia es siempre del legislador estatal, no sólo en virtud del art. 132.2, sino también, en conexión con él, de los arts. 149.1.8.a, ya que la determinación de los bienes extra commercium atañe a la legislación civil en sentido material, y 149.1.18.ª de la Constitución. Por otra parte, es posible la incidencia de competencias autonómicas sobre el dominio público estatal, como resulta de la STC 77/1984, de 3 de julio, por lo que es perfectamente conciliable una declaración de demania estatal de las aguas continentales con las competencias autonómicas incidentes sobre pertenencias demaniales, aunque también es cierto que la declaración de demanialidad a favor del Estado proporciona a éste un claro título de intervención, incluso en aguas intracomunitarias.
\nEn segundo lugar, la palabra «recursos» que utiliza el art. 149.1.2.a de la Constitución no es no significativa o semánticamente nula. Esta expresión se introduce en virtud de una enmienda del Senador señor Martín-Retortillo, que la fundamenta en la necesidad de que los recursos hidráulicos, sin excepción ninguna, fueran competencia exclusiva del Estado, lo que no impediría que las Comunidades Autónomas pudieran llevar a cabo la ejecución de las obras hidráulicas de todo tipo y de los correspondientes sistemas de utilización. La palabra «recursos» resalta el carácter limitado del bien, la exigencia de racionalidad en su uso y su interrelación. A esta luz resultan fundadas las siguientes tesis sobre el significado del art. 149.1.22.a de la Constitución: la expresión «discurran por más de una Comunidad Autónoma» no es unívoca y debe entenderse que atribuye un amplio margen de interpretación al legislador estatal, al que legitima, sin imponérselo, para utilizar el criterio de la cuenca hidrográfica como criterio de delimitación, siendo claro por demás que en la noción de «aguas» se comprenden también las subterráneas fluyentes, con excepción tan sólo de las no fluyentes o fósiles; en la expresión «legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos», el adjetivo «hidráulicos» es atributo de los «recursos» y de los «aprovechamientos», que a su vez se refieren tanto a la legislación como a la ordenación y a las concesiones, por lo que al Estado corresponde la legislación sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, la ordenación de los recursos y aprovechamientos hidráulicos y la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos - cualquiera que sea el significado de esta última expresión- en aguas de su competencia Por el contrario, el art. 10.11 del Estatuto del País Vasco, que obedece claramente al tenor del art. 149.1.22.a de la Constitución pero también al del art. 148.1.10.a, se refiere sólo a los «proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos...; aguas minerales, termales y subterráneas».
\nEl precepto estatutario, al contrario que otros (arts. 1 3. 1 2 del Estatuto de Andalucía, 35. 1 . 11 del de Aragón, 7. 1 .7 del de Extremadura y 29.6 del de Castilla y León) no se refiere a los «recursos» hidráulicos, por lo que no puede sostenerse que este precepto sea una replica simétrica del art. 149.1.22.ª de la Constitución ni que la Comunidad Autónoma haya asumido todas las competencias posibles en materia de aguas. El único novum del Estatuto Vasco es la referencia a las aguas subterráneas tras las minerales y termales, que reposa en la inexacta idea, hoy contraria a la vigente Ley de Aguas, de que constituyen un tipo de aguas análogas a las minerales. Acaso respecto de este tipo de aguas sea más hacedero sostener que la Comunidad Autónoma ha asumido mayor grado de competencia, aunque siempre, claro está, respetando las competencias que resultan atribuidas al Estado por el Texto constitucional.
\nPor lo que se refiere a las obras hidráulicas, el art. 148.1.10.a de la Constitución no utiliza el criterio espacial, sino el del interés, para delimitar las competencias autonómicas. El art. 10.11 del Estatuto Vasco utiliza el criterio espacial, pero el del interés está implícito en ésta como en todas las competencias autonómicas. Así, la Comunidad Autónoma puede realizar obras hidráulicas, aunque no sean de aprovechamiento -únicas a las que se refiere el citado art. 10.11- en virtud de lo dispuesto en el art. 10.33 de su Estatuto, pero el Estado puede también realizar obras públicas de interés general aun en aguas intracomunitarias, en virtud del art. 149.1.24.ª de la Constitución. Y en cuanto a la concurrencia de los títulos competenciales sobre aguas y ordenación del territorio, señala el Abogado del Estado que el art. 38.4 de la Ley de Aguas prevé la coordinación entre la planificación hidrológica y la territorial y que. aunque los planes hidrológicos de cuencas íntegramente comunitarias deben ser aprobados por la Administración estatal, la aprobación es una técnica de coordinación, como señala la STC 144/1985.
\nDicho lo cual, el Abogado del Estado responde «en la medida de lo posible» a las objeciones de la parte actora a los preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Así, la impugnación del art. 1.2 no tiene en cuenta que la Ley de Aguas, en sus Disposiciones adicionales cuarta y séptima salva expresamente las competencias autonómicas. En cuanto al art. 1.3, la Comunidad Autónoma del País Vasco carece de competencia estatutaria sobre la planificación hidrológica, pues no ha asumido competencia alguna sobre la «ordenación» de los recursos hidráulicos. El art. 1.4 establece un informe estatal preceptivo sobre la calificación de aguas minerales y termales, para evitar que se sustraigan indebidamente al régimen jurídico de la Ley de Aguas.
\nLos preceptos del Título I del Reglamento que se impugnan definen las pertenencias del dominio público hidráulico estatal, sobre lo que la Comunidad Autónoma carece de toda competencia. La misma argumentación es aplicable a los preceptos del Título ll, debiendo añadirse que las servidumbres legales de aguas son materia típicamente civil y competencia del Estado ex art. 149.1.8.a de la Constitución, sin que pueda aducirse de contrario el art. 10.7 del Estatuto Vasco, pues las servidumbres públicas a que se refiere son aquellas que sirven de protección al dominio público autonómico, lo que no es el caso. Los artículos del Capítulo Segundo del Título 11 regulan los usos comunes, especiales y privativos y la regulación uniforme de esta materia, incluso con referencia a aguas intracomunitarias estriba en tratarse de usos del dominio público estatal.
\nNo hay duda de que las llamadas que estos artículos contienen al Organismo de cuenca quedan comprendidas en lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta de la Ley de Aguas. Por lo demás, los usos comunes y especiales no quedan comprendidos en la expresión «aprovechamientos hidráulicos» del art. 10.11 del Estatuto Vasco, que debe entenderse referido a los usos privativos, aunque la regulación de éstos es también aplicable a las aguas intracomunitarias, en cuanto definen un mínimo uniforme de regulación de los usos privativos del dominio público estatal. Las normas del Capítulo Tercero del Título ll, relativo a autorizaciones y concesiones, se aplican también a las concesiones de aguas intracomunitarias como normas básicas en materia de concesiones (art. 149.1.18.a de la Constitución).
\nLas normas procedimentales de este Capítulo se justifican en la cláusula del tratamiento común a los administrados y el procedimiento común (art. 149.1.18.ª de la Constitución) y las relativas al alumbramiento y utilización de aguas subterráneas, por el carácter de dominio público estatal de estas aguas, aun las no fluyentes que pertenezcan a cuencas intracomunitarias. El régimen del Registro de Aguas se justifica porque no se crea con ello una competencia a se stante, sino que se crea un medio auxiliar para el ejercicio de las que se tengan (STC 157/1985). El Capítulo Cuarto del Título lll, referido a las Comunidades de Usuarios, se justifica con base en el art. 149.1.18.a de la Constitución, al ser la regulación básica de unas entidades de naturaleza administrativa.
\nEl Título lll del Reglamento contiene normas generales sobre apeo, deslinde y protección del dominio público hidráulico, de competencia estatal dada la estatalidad del dominio. Esta misma justifica la regulación de los vertidos con finalidades de protección. La creación y regulación de los cánones de ocupación, vertido y regulación y las tarifas de utilización del agua corresponden al Estado como titular del dominio público hidráulico. Las infracciones demaniales y las sanciones de autoprotección que regula el Título V corresponden también al titular del dominio público hidráulico. Por último, indica el Abogado del Estado que el eventual reconocimiento a la Comunidad actora de la titularidad de alguna de las competencias que controvierte, jamás podría aparejar la nulidad de ningún precepto, sino sólo la declaración de que, en el País Vasco, su aplicación será supletoria.
\nEn virtud de todo ello, solicita que se declare que la titularidad de las competencias controvertidas corresponde al Estado, así como que se dé al presente procedimiento el trámite del recurso de inconstitucionalidad y se decrete su acumulación con los recursos 824/85, 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85.
\n10.
\nPor providencia de 27 de mayo de 1987, la Sección Segunda de este Tribunal acordó que el citado conflicto se tramite por las reglas del recurso de inconstitucionalidad, a tenor de lo dispuesto en el art. 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, así como estar a lo que se resuelva en el conflicto 512/87 sobre la solicitud de acumulación formulada por el Abogado del Estado.
\n11.
\nPor escrito presentado en este Tribunal el 18 de abril de 1987, los Letrados don José Ignacio López Cárcamo y don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del Gobierno Vasco, promueven conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado en relación con la Orden de 23 de diciembre de 1986, por la que se dictan normas complementarias sobre las autorizaciones de vertidos de aguas residuales. Esta Orden es mero desarrollo o complemento de la Ley de Aguas y del Reglamento del Dominio Público Hidráulico impugnado, por lo que, subsistiendo los vicios sustantivos y competenciales que en su día determinaron la impugnación de aquélla y éste, se dan por reproducidas las fundamentaciones expuestas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 987/85 y en el conflicto positivo de competencia núm. 995/86. Se solicita la declaración de nulidad de la Orden objeto del conflicto, que se reconozca la titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la competencia en ella ejercitada y que se acumule este conflicto a los citados recursos de inconstitucionalidad -así como a los acumulados a éste- y conflicto de competencia.
\n12.
\nAdmito a trámite el conflicto positivo de competencia núm. 512/87 por providencia de 6 de mayo de 1987, el Abogado del Estado manifiesta que se tengan por reproducidas las alegaciones que en su momento formuló en relación con la Ley 29/1985 y Real Decreto 849/1986, solicitando que dicho conflicto se tramite por las reglas del recurso de inconstitucionalidad, se acumule a los recursos 824, 944, 977, 987 y 988/85 y al conflicto núm. 995/86 y se dicte Sentencia declarando la plena adecuación constitucional de la Orden ministerial impugnada. La representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares pide también la acumulación del conflicto núm. 512/87 a los recursos y conflictos mencionados.
\n13.
\nPor Auto de 30 de junio de 1987, el Pleno acuerda acumular los conflictos de competencia núms. 995/86 y 512/87 a los recursos de inconstitucionalidad ya acumulados núms. 824, 944, 977, 987 y 988 de 1985.
\n14.
\nPor escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 17 de septiembre de 1987, el Letrado don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del Gobierno Vasco plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado en relación con los arts. 1.1 y 8. 2.1 c), 2.8, 3. guión 14 y Disposición transitoria primera del Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los Planes hidrológicos. En el escrito se señala que esta disposición es un mero complemento o desarrollo de la Ley de Aguas recurrida, por lo que se dan por reproducidas las fundamentaciones expuestas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 987/85. Se solicita que se dé a este proceso el trámite del recurso de inconstitucionalidad y se acumule a dicho recurso y a los demás recursos y conflictos con él acumulados, y que se dicte Sentencia por la que se declare nulo o inaplicable en el País Vasco los preceptos impugnados del Real Decreto objeto del conflicto, así como que se reconozca la titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la competencia en él ejercitada.
\n15.
\nAdmitido a trámite el conflicto núm. 1.208/87, por providencia de 23 de septiembre de 1987, el Abogado del Estado manifiesta que son extensibles al mismo las consideraciones formuladas con motivo de los recursos y conflictos a los que se solicita se acumule, añadiendo que el Real Decreto 650/1987 contiene normas sobre organización interna de la Administración del Estado que no atribuye a ésta competencias autonómicas ni impide al País Vasco estructurar su propia Administración hidráulica. Solicita el Letrado del Estado que se dicte Sentencia por la que se declare que corresponde al Estado la competencia controvertida, al tiempo que se adhiere a la solicitud de acumulación. También se adhieren a esta petición el representante de la Diputación Regional de Cantabria y el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
\n16.
\nPor Auto de 27 de octubre de 1987, el Pleno acuerda acumular el conflicto núm. 1.208/87 a los procesos ya acumulados con anterioridad a que se refieren las partes comparecidas.
\n17.
\nPor providencia de 22 de noviembre de 1988 el Pleno señaló para deliberación y votación de los presentes recursos y conflictos el día 24 del mismo mes y año.
\nII. Fundamentos jurídicos 1.
\nAntes de entrar en el examen del contenido de la Ley de Aguas y de las demás normas que constituyen el objeto de los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia acumulados, es preciso resolver algunas cuestiones planteadas por los demandantes en los recursos 824/85, 944/85 y 988/85, relativos al carácter y el rango de la mencionada Ley 29/1985. Alega la representación del Gobierno de Galicia que la Ley tiene, por su contenido, un carácter armonizador de la legislación propia de las Comunidades Autónomas sobre la materia, sin que se haya respetado el trámite que para la aprobación de ese tipo de Leyes establece el art. 150.3 de la Constitución. Por su parte, los Senadores recurrentes y la representación del Gobierno de Cantabria alegan que la Ley de Aguas vulnera tanto el art. 8 1.
\nI de la Constitución, porque implica una reforma de los Estatutos de Autonomía y no tiene el carácter de Ley Orgánica, como los arts. 147, 148 y 149 de la Constitución, al tratarse de una Ley interpretativa del sistema de distribución de competencias en materia de aguas que se interpone ilegítimamente entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía.Como tales objeciones previas, todas estas alegaciones deben ser rechazadas. En primer lugar, es evidente que la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 no se propone formalmente como una ley de armonización, por lo que no lo alcanza a comprender la razón en virtud de la cual habría de haberse tramitado por el procedimiento especial previsto en el art. 150.3 de la Constitución.
\nQue en su contenido incluya o no preceptos que sólo serían válidos de haberla dotado de tal carácter, porque presuntamente pretendan armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas en materias atribuidas a la competencia de estas últimas, es cuestión distinta y que afecta al fondo del problema. Por consiguiente, lo que procede ahora es examinar si los preceptos de la Ley de Aguas, tal como ha sido aprobada, es decir, como ley ordinaria, infringen o no las exigencias constitucionales, tanto de orden sustantivo y competencial como de forma y rango, pues, en caso afirmativo, deberán ser pura y simplemente declarados nulos, sin necesidad de prejuzgar si podrían tener validez en el caso de que se hubieran incluído en una norma tramitada y promulgada formalmente como Ley de armonización, valoración ésta que corresponde en principio al legislador.
\nEn consecuencia, carece de relieve a nuestros efectos enjuiciar el supuesto carácter armonizador del contenido de la Ley, pues bastará señalar, en su caso, si dicho contenido normativo, en tanto que dotado de la forma de ley ordinaria, infringe o no las prescripciones constitucionales o estatutarias sobre la distribución de competencias en la materia, lo que nos remite al examen del articulado.
\n2.
\nDe manera semejante, se viene a confundir la existencia de pretendidas infracciones de los Estatutos de Autonomía con la modificación formal de estos últimos, cuando se aduce que la Ley de Aguas infringe el art. 81.1 de la Constitución al carecer de carácter orgánico y alterar, según los recurrentes, las reglas de distribución de competencias contenidas en aquéllos. Con independencia de que, en caso de proponer o implicar una modificación de los Estatutos, la Ley de Aguas tampoco sería válida de haber sido aprobada como Ley orgánica, ya que no basta una ley de esta naturaleza para operar una modificación estatutaria, sometida a requisitos más complejos, lo que en realidad se plantea con este alegato no es un problema de derogación de unas normas, las de los Estatutos, por otras posteriores, las de la Ley ordinaria, sino la cuestión sustantiva y no formal de validez de estas últimas en cuanto que no conformes a aquellas otras, a las que están vinculadas. Pero ello nos lleva de nuevo al enjuiciamiento del articulado de la Ley de Aguas, con la consecuencia de que, en el supuesto de que los preceptos de esta Ley fueran contrarios a las reglas establecidas en los Estatutos de Autonomía, habría que declararlos nulos o. en su caso, de aplicación subsidiaria, no en razón de su rango sino por infracción de las normas del bloque de la constitucionalidad, a cuyo respeto se hallan estrictamente vinculados.
\n3.
\nEn tercer lugar, no puede estimarse que la Ley 29/1985, sea inconstitucional por su naturaleza meramente interpretativa del sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia que regula. Una cosa es que el legislador estatal realice, con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, subrogándose en el ejercicio del poder constituyente sin una expresa previsión constitucional o estatutaria (supuesto contemplado en la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la que los recurrentes se apoyan), y otra muy distinta que ejercite las potestades normativas que la Constitución y los Estatutos de Autonomía le atribuyen específicamente para la regulación de un sector material del ordenamiento.
\nEl desarrollo de esta actividad requiere, como presupuesto lógico, una interpretación del alcance y los límites de la competencia legislativa del Estado, definida en la Constitución y en los Estatutos. Semejante operación interpretativa, que es común al ejercicio de toda potestad pública, no sólo no está vedada, sino que resulta imprescindible en el iter de elaboración de toda norma o acto de los poderes públicos pero que no puede confundirse con el resultado concreto a que se llegue en cada caso. Si en la regulación de una determinada materia el legislador ha desbordado o no los límites establecidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, es cuestión que atañe al correcto o incorrecto desempeño de los poderes que le han sido conferidos por el constituyente, los cuales, por amplios o genéricos que puedan ser en algunos casos. no suponen ejercicio del poder constituyente mismo, estando sujetos en todo caso al control de constitucionalidad de las leyes que la Constitución encomienda a este Tribunal como su intérprete supremo.Con la aprobación de la Ley de Aguas, el legislador estatal ha regulado una materia respecto de la que la Constitución le atribuye expresamente determinadas competencias.
\nNo cabe por ello hablar en este caso de ley meramente interpretativa, ni de suplantación alguna del poder constituyente, con independencia de que sus preceptos se ajusten o no a los límites que le impone el bloque de la constitucionalidad en cuyo enjuiciamiento debemos, pues, entrar a continuación una vez desestimada esta última objeción previa a la totalidad de la ley.
\n4.
\nLos motivos de inconstitucionalidad invocados son numerosos y parcialmente distintos en cada uno de los recursos acumulados en el presente proceso. No obstante, la unidad temática que subyace a los mismos justifica su examen y enjuiciamiento conjunto. Conviene a tal efecto ordenar sistemáticamente los diferentes problemas jurídico- constitucionales que suscitan las alegaciones de las partes. Todos ellos pueden agruparse en dos líneas de razonamiento claramente diferenciadas. La primera incluye los motivos de inconstitucionalidad de algunos preceptos de la Ley de Aguas por infracción de principios constitucionales y de derechos fundamentales, como son los contenidos, respectivamente, en los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. La segunda comprende las alegaciones de inconstitucionalidad por invasión de competencias de las Comunidades Autónomas que se reprocha a otra serie, mucho más numerosa, de preceptos impugnados. Procede que nos adentremos ya, por este mismo orden, en el estudio de ambos bloques de cuestiones.
\n5.
\nLos Senadores recurrentes y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de Galicia, Islas Baleares y Cantabria invocan, con diferente extensión y concreción, pero sobre la base de una argumentación sustancialmente idéntica, la infracción de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución por aquellos preceptos de la Ley de Aguas que establecen, de un lado, la naturaleza demanial de las aguas continentales, de sus cauces, lechos y acuíferos, y regulan, de otro, la transformación de los derechos de aprovechamiento preexistentes sobre aguas públicas y el nuevo régimen aplicable a los derechos sobre aguas privadas. Los recurrentes sostienen a este propósito que, aun cuando el legislador puede declarar que un bien es de dominio público, en virtud de lo dispuesto en el art. 132 de la Constitución, debe respetar al tiempo los principios de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución), en relación también con el principio de igualdad ante la ley (art. 14 de la Constitución), así como la garantía del derecho de propiedad privada y demás derechos patrimoniales, que en caso de privación demandan una compensación indemnizatoria (art. 33.1 y 3 de la Constitución).
\nA su juicio, la Ley de Aguas infringe aquellos principios y esta garantía porque, por una parte, afecta a derechos patrimoniales adquiridos, sin justificación alguna en razones de interés público, y discrimina a quienes opten por preservarlos respecto de los que se inclinen por transformarlos en nuevos derechos de aprovechamiento temporalmente limitados; y, por otra, porque dispone o prevé la expropiación de aquellos derechos adquiridos, en algún supuesto, sin indemnización. El Abogado del Estado sostiene que los preceptos de la Ley de Aguas impugnados por esta causa no vulneran los aludidos principios y derechos constitucionales, pues al demanializar las aguas continentales el legislador ha desarrollado una previsión constitucional que resulta plenamente justificada en atención a las características específicas de los recursos hidráulicos, al tiempo que ha respetado, hasta donde la Constitución lo impone, los derechos individuales creados al amparo de la legislación anterior, que no tienen el carácter ilimitado y el contenido absoluto que los recurrentes pretenden.La solución de esta controversia impone determinar con precisión el contenido y el alcance de la regulación que la Ley recurrida introduce sobre el dominio de las aguas continentales y su incidencia sobre las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del régimen normativo anterior, con el fin de contrastar seguidamente, desde ese punto de partida, los preceptos legales cuestionados con lo dispuesto en los arts. 9.3 y 33 de la Constitución, a la luz de la doctrina sentada sobre los mismos por este Tribunal.
\n6.
\nLa nueva Ley de Aguas declara en su Preámbulo que «el agua es un recurso natural escaso, indispensable para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos». Por estos motivos el legislador estima que «se trata de un recurso que debe estar disponible no sólo en la cantidad necesaria sino también con la calidad precisa», que esta disponibilidad «debe lograrse sin degradar el medio ambiente en general y el recurso en particular, minimizando los costos socioeconómicos y con una equitativa asignación de las cargas generadas por el proceso, lo que exige una previa planificación hidrológica y la existencia de unas instituciones adecuadas para la eficaz administración del recurso».
\nDe ello deduce el reconocimiento para el mismo «de una sola calificación jurídica, como bien de dominio público estatal, a fin de garantizar en todo caso su tratamiento unitario». En congruencia con esta filosofía de la Ley que, por lo que ahora interesa, se extrae de su Preámbulo, los arts. 1.2 y 2 declaran de dominio público las aguas continentales, tanto las superficies como las subterráneas renovables, los cauces de corrientes naturales, los lechos de los lagos, lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, así como los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos. No obstante esta declaración general de demanialidad, la Ley no ha desconocido los derechos de naturaleza privada preexistentes a la misma.
\nPor el contrario, las Disposiciones transitorias segunda y tercera permiten a sus titulares elegir entre la conversión de aquellos derechos en otros que la Ley denomina «de aprovechamiento temporal de aguas privadas» que serán respetados por un plazo máximo de cincuenta anos -a lo que se añade un derecho preferente para la obtención de la correspondiente concesión administrativa en favor de quienes, al termino de dicho plazo, se encontraran utilizando los caudales, en virtud de título legítimo-, o el mantenimiento de la titularidad de los derechos anteriores «en la misma forma que hasta ahora». En este último supuesto, sin embargo, no podrán gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas.
\nPor lo demás. en cualquiera de las dos opciones el incremento de los caudales totales utilizados o la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requerirán la oportuna concesión que ampare «la totalidad de la explotación», aparte de que, en todo caso, a los aprovechamientos de aguas a que se refieren una y otra les son de aplicación las limitaciones establecidas en la Ley al uso del dominio público hidráulico. Las mencionadas Disposiciones transitorias señalan expresamente que «el carácter opcional de la alternativa» exime a la Administración de cualquier obligación compensatoria.Todas estas determinaciones legales afectan al régimen jurídico de las que el Código Civil (art. 408) denomina aguas de dominio privado. en concreto a las aguas procedentes de manantiales o, como dice el Código, a las «continuas o discontinuas que nazcan en predios de dominio privado, mientras discurran por ellos» (art. 408.1), y a las aguas privadas procedentes de pozos o galerías en explotación o, según la letra del Código Civil, a las «aguas subterráneas que se hallen» en predios de naturaleza privada (art. 408.3).
\nPero es necesario advertir que, sin perjuicio de su calificación legal como aguas «de dominio privado», la legislación anterior a la nueva Ley de Aguas no establecía sobre ellas un derecho de propiedad reconducible al régimen general definido en el art. 348 del Código Civil -al que los Senadores recurrentes hacen referencia en sus alegaciones-, y en los preceptos concordantes. La propiedad privada de determinadas aguas terrestres era ya en aquella legislación una «propiedad especial» (Título IV del Libro Segundo del Código Civil), sometida a límites estrictos en lo que atañe a las facultades del propietario. Así, el derecho del propietario de un predio sobre las aguas que nacen en éste -derecho accesorio, pues, a la propiedad fundiaria- se extiende a su «uso y aprovechamiento» mientras las aguas discurran por él (art. 412 del Código Civil y art. 5 de la Ley de Aguas de 1879), y alcanza sólo a las aguas efectivamente utilizadas, pues las no aprovechadas y sobrantes «entran en la condición de públicas», según los mismos preceptos legales que acaban de citarse, «sin que puedan ser en manera alguna desviadas del curso por donde primitivamente se alejaban» (art. 9 de la Ley de Aguas de 1879).
\nMás aún, en el caso de que las aguas o parte de ellas no hayan venido aprovechándose por el dueño o dejen de aprovecharse por espacio de un año y un día consecutivos, este derecho de aprovechamiento privativo, anejo a la propiedad privada del predio, cede en favor de los derechos de aprovechamiento eventual sobre las mismas aguas. ya públicas al salir del predio en que nacen, que hayan consolidado los propietarios de los predios inferiores por el uso continuado de aquellas durante un año y un día (arts. 10, 11 y 14 de la Ley de Aguas de 1879) o durante veinte años en el caso de aguas que pertenecen «a los pueblos» (art. 13 de dicha Ley). En consecuencia. según la legislación general derogada por la Ley de Aguas ahora impugnada, el «dominio privado» sobre determinadas aguas superficiales se limitaba a una facultad de apropiación o de aprovechamiento privativo preferente, accesoria a la propiedad del predio en que nacen, de las aguas efectivamente utilizadas mientras discurren por sus cauces naturales en ese mismo predio, si bien este derecho o facultad cede ante los derechos consolidados por el tiempo de otros particulares sobre las aguas que el dueño de aquel predio no haya aprovechado o cuyo aprovechamiento interrumpa.Por lo que se refiere a las aguas subterráneas, la Ley de 1879 atribuía al dueño de un predio «en plena propiedad» las que en él hubiere obtenido por medio de pozos ordinarios (arts. 18 y 21), y al que las hallare e hiciere surgir a la superficie del terreno por medio de pozos artesianos, socavones o galerías le reconoce el carácter de dueño de las mismas «a perpetuidad» (art. 22).
\nPero una cosa es la propiedad de las aguas ya alumbradas (art. 418 del Código Civil) y otra el derecho o facultad de alumbrar aguas subterráneas. Este último, igualmente accesorio a la propiedad del predio en cuyo subsuelo se hallen las aguas, es también un derecho estrictamente limitado y condicionado a que no se distraigan o aparten «aguas públicas o privadas de su corriente natural» (art. 23 de la Ley de Aguas de 1879), a cuyo efecto la Ley fijaba una serie de garantías y condiciones -régimen de distancias, autorizaciones, suspensiones-, que ha sido completado en sentido limitativo por una prolija legislación posterior.Por otra parte, la Ley de Aguas de 1879, modificada y completada en este aspecto por una serie de normas posteriores relativas a aprovechamientos hidráulicos para fines específicos, reconocía derechos de utilización privativa sobre aguas de dominio público sometidos a diferentes requisitos y límites, que en cuanto a los de orden temporal eran en algunos casos derechos a perpetuidad (por ejemplo, arts. 188, 220 y 225), Si bien el art. 126 de la Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de abril de 1964, prohibió el otorgamiento de concesiones sobre cualesquiera bienes de dominio publico por plazo superior a noventa y nueve anos.
\nSobre estos derechos de aprovechamiento de aguas públicas incide la Disposición transitoria primera de la Ley 29/1985, que se impugna por infracción del art. 33.3 de la Constitución.
\n7.
\nA la vista de estos antecedentes es posible analizar ya las alegaciones relativas a la vulneración de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución.Ante todo se afirma que la Ley de Aguas de 1985 incurre en arbitrariedad por un doble motivo. En primer término, porque carecería de justificación razonable desde la perspectiva del interés general, ya que los objetivos de utilización racional y protección adecuada de los recursos hidráulicos que la Ley persigue podrían haberse alcanzado igualmente, y con mayor respeto hacia los derechos individuales, mediante otras técnicas jurídicas distintas a la demanialización de las aguas, especialmente gravosa para aquellos derechos. La opción del legislador adolecería así de falta de proporcionalidad en relación con los fines perseguidos y equivaldría a una especie de sanción expropiatoria no fundada en el incumplimiento de la función social de la propiedad privada.
\nDe ahí la arbitrariedad de la Ley, que el Tribunal Constitucional debe controlar en aplicación del principio de interdicción de la misma (art. 9.3 de la Constitución), de manera semejante, al decir de los recurrentes, a como los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa controlan la arbitrariedad de la Administración.El segundo motivo, en cierto modo contradictorio con el anterior y que hay que entender formulado con carácter subsidiario, consiste en el reproche de que, una vez que el legislador ha optado por la demanialización, es arbitraria la alternativa que se ofrece a los titulares de derechos preexistentes sobre aguas privadas entre aceptar la transformación de su derecho o mantenerlo como hasta ahora. pero sin acceder en este último caso a la protección que brinda la inscripción en el Registro de aguas, de manera que el carácter opcional de esta alternativa excluye todo derecho a indemnización.
\nLa arbitrariedad denunciada radicaría aquí en que se coloca a tales titulares, según expresan algunos de los recurrentes, «entre la espada y la pared», pues se discrimina a los que opten por conservar sus derechos en punto a las garantías de los mismos. constriñéndolos, si quieren gozar de tales garantías. a aceptar voluntariamente la pérdida de sus derechos privados originarios, lo que excluye el carácter expropiatorio de la privación. En opinión de los recurrentes. para no incurrir en arbitrariedad la Ley debería haber dispuesto la perpetuación de aquellos derechos privados o. en sentido contrario, la demanialización total imperativa, mediante las correspondientes indemnizaciones.Tales argumentos no son convincentes.
\nEn primer lugar, este Tribunal ha declarado ya que «la noción de arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construcción que de ella ha hecho la doctrina del Derecho Administrativo, pues no es la misma la situación en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitución, que aquélla en la que se halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario, en relación con la Ley» (STC 66/1985. de 23 de mayo; y, en sentido semejante, SSTC 108/1986, de 29 de julio. y 99/1987, de 11 de junio). En efecto, la función de legislar no puede entenderse como una simple ejecución de los preceptos constitucionales. pues, sin perjuicio de la obligación de cumplir los mandatos que la Constitución impone, el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria.
\nPor ello, el Tribunal Constitucional ha afirmado también que, si el Poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del ordenamiento, «no es suficiente la mera discrepancia política -ínsita en otra opción- para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico legislativo, ora en situaciones personales que se crean o estimen permanentes. Ello habría que razonarlo en detalle y ofrecer, al menos, una demostración en principio convincente» (STC 99/1987, fundamento jurídico 4.º).En el presente caso no ofrecen los recurrentes una demostración semejante.
\nNo discuten, en efecto, la legitimidad o incluso la necesidad o imperiosa conveniencia de asegurar una mejor y mas razonable utilización de los recursos hidráulicos en su conjunto, habida cuenta de las características de los mismos, que el Preámbulo de la Ley de Aguas describe y que se presentan de forma grave y acuciante en extensas zonas de nuestro territorio. Sostienen, en cambio, que para alcanzar los mismos fines existían otras alternativas posibles y menos lesivas de los derechos patrimoniales de los particulares. Sin embargo, esta alegación no hasta para concluir que se ha infringido la interdicción de arbitrariedad.La Constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y derechos patrimoniales de los particulares (art. 33).
\nPero esta garantía no es absoluta. ya que el art. 128.1 establece que «toda la riqueza del país en sus distintas formas está subordinada al interés general», y, por lo que aquí interesa, el art. 45.2 impone a los poderes públicos el deber de velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». De una interpretación sistemática de estos preceptos no cabe derivar la tesis de que toda medida de ordenación legal de los recursos naturales y, en especial, de un recurso tan vital y escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de evitar cualquier sacrificio no imprescindible de los derechos e intereses patrimoniales de carácter individual.
\nMás en concreto, la Constitución no garantiza que la propiedad privada haya de extenderse a todo tipo de bienes. Antes bien, el art. 132.2, al tiempo que excluye directamente la titularidad privada de algunos géneros de bienes, permite al legislador declarar la demanialidad de otros. Conforme a esta previsión constitucional, la opción de incluir las aguas continentales en el dominio público es legítima en todo caso.Es cierto que aquella potestad del legislador no puede, sin infringir la Constitución, ejercerse desproporcionadamente, con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales de los particulares, pero también lo es que, por lo que se refiere a los recursos hidráulicos, la Ley de Aguas no impone tal sacrificio excesivo, si se tiene en cuenta, por un lado, que la mayor parte de dichos recursos son ya del dominio público, conforme una tradición ininterrumpida de nuestro Derecho histórico, y por otro, que la propia Ley 29/1985 permite, aunque con ciertas limitaciones dirigidas en su conjunto a la realización de los objetivos que los recurrentes parecen compartir o al menos no combaten, que los titulares de derechos sobre aguas privadas mantengan su titularidad «en la misma forma que hasta ahora».
\nSi a ello se añade que a todos los aprovechamientos de aguas, sean públicas o privadas, han de aplicarse en el futuro las normas relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico (apartado 4 de las Disposiciones transitorias segunda y tercera), no es posible aceptar que la opción del legislador favorable a la demanialización de las aguas continentales, pero respetuoso al tiempo de la voluntaria conservación de los derechos privados preexistentes, haya de entenderse inconstitucional por desproporcionada. En resumidas cuentas, sin entrar en la valoración política que ello pueda merecer a los recurrentes (acerca de la cual ningún pronunciamiento puede hacer este Tribunal), el legislador ha elegido una de las distintas alternativas posibles, explícitamente amparada por el art. 132.2 de la Constitución, sin infringir por ello el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 del mismo Texto constitucional.
\n8.
\nLa alegación subsidiaria de arbitrariedad, a la que se acompaña la de infracción del principio de buena fe por el legislador y del principio de objetividad de la Administración (art. 103.1 de la Constitución), constituye, en realidad, un reproche de discriminación contraria al art. 14 de la Constitución, pues lo que se imputa en tal sentido a la Ley de Aguas, en concreto al apartado segundo de las Disposiciones transitorias segunda y tercera, es la ilegitimidad del trato desigual que se dispensa a quienes opten por mantener la titularidad de sus derechos de naturaleza privada, al negarles la protección administrativa que depara la inscripción en el Registro de Aguas. Sin embargo. según reiterada doctrina de este Tribunal, no toda desigualdad de trato legal es discriminatoria, sino sólo aquélla que, afectando a situaciones sustancialmente iguales desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable.
\nEn el presente caso no concurren estas circunstancias. ya que no es igual, por referencia a la protección administrativa del Registro de Aguas, la situación en que se encuentran aquellos propietarios que la de quienes hayan optado. previa acreditación de sus derechos, por transformarlos en los derechos que Ley denomina de «aprovechamiento temporal de aguas privadas». En efecto, la inscripción en el Registro de Aguas es, de acuerdo con lo dispuesto en la propia Ley impugnada (art. 72), un instrumento de prueba de las concesiones administrativas sobre el dominio público hidráulico, que legítima a sus titulares para interesar la intervención administrativa en defensa de sus derechos, en la medida en que tales derechos son de naturaleza pública y otorgados por la Administración.
\nPero al margen de esta singular protección administrativa, que se explica por los motivos antes dichos, los titulares de cualquier derecho sobre los bienes a que la Ley se refiere -e incluso sobre otros a los que pueda afectar- pueden sin duda recabar su tutela de los Jueces y Tribunales, ya que las concesiones se entienden hechas sin perjuicio de tercero (art. 59.1 de la Ley). Es, sin embargo, enteramente razonable que la Administración no tenga la carga de suministrar una protección específica a derechos que ella misma no ha otorgado, que no han sido previamente acreditados ante la misma y que, en última instancia, afectan a bienes ajenos a su titularidad.Pues bien, las Disposiciones transitorias segunda y tercera equiparan a las concesiones los «derechos de aprovechamiento temporal de aguas privadas» que regulan, en lo que se refiere a la protección administrativa registral.
\nEllo se explica tanto porque tales aguas. cualquiera que sea su calificación en el período transitorio, están abocadas a convertirse en aguas de dominio público por el mero transcurso del tiempo, como por la circunstancia de que los derechos privados preexistentes han tenido que ser debidamente acreditados ante la Administración a los fines de su transformación e inscripción en el Registro de Aguas. Muy distinta es, a tales efectos, la situación de quienes optan por mantener la titularidad de sus derechos privados en la misma forma que hasta ahora, pues, al recaer tales derechos sobre aguas que ni son de titularidad pública ni están llamadas a serlo por ministerio de la Ley al final de un período de transición, no es una situación jurídica que, por esencia y menos por aplicación del principio de igualdad. corresponda necesariamente defender a la Administración.
\nPor otra parte. a estos titulares no se les exige acreditar sus derechos ante aquélla, por lo que mal podría la Administración intervenir para la protección de derechos que ni tiene ni está obligada a tener por acreditados. Por lo tanto, no hay infracción alguna del principio de igualdad ante la Ley, ya que se comparan situaciones que no son iguales ni requieren un mismo trato jurídico. Lo que no impide, como queda dicho, que todo titular de derechos e intereses legítimos pueda impetrar la tutela judicial de los mismos, reconocida por igual en la propia Constitución (art. 24.1), así como acceder, en su caso, a la protección reforzada que dispensan otros instrumentos registrales.
\n9.
\nEn relación con el problema de la demanialización ope legis de las aguas continentales, consideran asimismo los Senadores recurrentes que se ha vulnerado el principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales. Pero esta objeción debe ser rechazada a limine, dado que los preceptos de la Ley impugnados por este motivo no tienen carácter retroactivo. En efecto, no hay retroactividad cuando una Ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado, pues, como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 42/1986, de 10 de abril y 99/1987, de 11 de junio), una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas» y «lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad».
\nLa Ley 29/1985 procede a dar una nueva regulación de los derechos individuales sobre las aguas continentales, pero no altera los efectos jurídicos de los derechos que la legislación anterior reconocía mientras estuvo en vigor. Cosa distinta es que el nuevo régimen legal no reconozca ya, en adelante, algunos de aquellos derechos o que los regule de manera más restrictiva.Sucede aquí que los recurrentes parecen confundir el principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 de la Constitución con el respeto a los derechos que han sido adquiridos al amparo de la legislación que la Ley recurrida viene a derogar. Pero también hemos señalado en anteriores ocasiones que la Constitución no emplea la expresión derechos adquiridos, que no es posible equiparar el concepto de derecho individual que utiliza el art. 9.3 con el ius quaesitum (STC 27/1981, de 20 de julio) y, en definitiva, que la «invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico» (SSTC 27/1981, 6/1983, de 4 de febrero y 99/1987, de 11 de junio, entre otras).
\nSin quebrantar el principio de irretroactividad sancionado en el art. 9.3 del Texto constitucional, el legislador puede variar, en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución.
\n10.
\nJunto a las alegaciones examinadas invocan los recurrentes la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución). Pero de la misma jurisprudencia de este Tribunal, que acaba de recordarse, se deduce la falta de fundamento de este supuesto vicio de inconstitucionalidad de la Ley de Aguas. Señalábamos en las mencionadas SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad jurídica es «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable c interdicción de la arbitrariedad», sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio. En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no obstante la inevitable exégesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la jerarquía normativa y han sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen más restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurídicas preexistentes, cuyo respeto no puede producir una congelación del ordenamiento jurídico o impedir toda modificación del mismo, como ya se ha expuesto, y, por último. no incurren en arbitrariedad ni carecen de razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador pretende dar respuesta a la cambiante realidad social.
\nDe todo ello se sigue que la Ley no conculca el principio de seguridad jurídica, el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas.
\n11.
\nCuestión distinta, aunque no completamente ajena a la seguridad jurídica, dada la relación recíproca que media entre numerosos principios y preceptos constitucionales, es saber y decidir ahora si las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley impugnada vulneran o no las garantías del derecho de propiedad privada y de los derechos patrimoniales contemplados en el art. 33 de la Constitución.Los recurrentes atribuyen la vulneración de la garantía indemnizatoria, reconocida en el apartado 3 de aquel precepto constitucional, en caso de privación forzosa de los bienes y derechos, a lo que prescribe, en primer término, la Disposición transitoria primera de la Ley, en virtud de la cual se fija un plazo máximo de setenta y cinco años para el disfrute de los derechos preexistentes de aprovechamiento de aguas públicas, derechos que en algunos casos se han ganado por plazo superior o a perpetuidad con arreglo a la legislación anterior.
\nAdemás, las concesiones anteriores se sujetan al régimen jurídico establecido por la nueva Ley, lo que, al implicar la aplicación a las mismas de las nuevas limitaciones legales (arts. 59.3. 63 y 106), puede significar una alteración del equilibrio económico de la concesión. Todo ello se impone, en opinión de los recurrentes, sin causa justificada de utilidad pública o interés social y sin prever la indemnización correspondiente.Es claro que la garantía expropiatoria del art. 33.3 de la Constitución alcanza, tanto a las medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto como a la privación de los «bienes y derechos» individuales, es decir, de cualquier derecho subjetivo e incluso interés legítimo de contenido patrimonial, entre los que se incluyen, sin duda, los derechos de aprovechamiento privativo o especial de bienes de dominio público.
\nResulta imprescindible determinar por ello si, en el supuesto que ahora examinamos, nos hallamos ante una verdadera expropiación o privación indemnizable o ante otro tipo de intervención limitativa de derechos que no comporta compensaciones económicas. Este Tribunal se ha referido ya en más de una ocasión (SSTC 108/1986, de 29 de julio, 37/1987, de 26 de marzo, y 99/1987, de 11 de junio, entre otras) al concepto de expropiación o privación forzosa que se halla implícito en el art. 33.3 de la Constitución, declarando en sustancia, y por lo que aquí interesa, que debe entenderse por tal la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o interés social.
\nDe ahí que sea necesario, para que se aplique la garantía del art. 33.3 de la Constitución, que concurra el dato de la privación singular característica de toda expropiación, es decir, la sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos.Distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración ex novo modificativa de la situación normativa anterior. Estas medidas legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria.
\nMuy al contrario, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés general. Así resulta con toda evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la propiedad privada, pues por imperativo constitucional, la ley debe delimitar el contenido de ese derecho en atención a su función social (art. 33.2 de la Constitución). Y lo mismo puede decirse de los derechos individuales de aprovechamiento sobre bienes de dominio público, ya que su regulación general no sólo puede tener en cuenta el interés individual de los usuarios o titulares de aquellos derechos, sino que debe también tomar en consideración el interés general inherente al carácter público del bien sobre el que recaen.Es obvio, por otra parte, que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que. aunque predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente.
\nPero no puede olvidarse que, de manera semejante a lo que ya dijéramos en la STC 37/1987 sobre el derecho de propiedad, la fijación del contenido esencial «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales» que en cada derecho patrimonial subyace, sino que debe incluir igualmente la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo.En el supuesto que regula la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas y, en concreto, por lo que atañe a la fijación con carácter general del plazo máximo de setenta y cinco años, a partir de su entrada en vigor, como límite temporal de los derechos de aprovechamiento de aguas públicas ganados con anterioridad, no puede decirse que se produzca una ablación de los mismos, ni siquiera parcial, a la que convenga el calificativo de expropiatoria, sino que se trata de una nueva regulación del contenido de aquellos derechos, que afecta, sin duda, a un elemento importante de los mismos, pero que no restringe o desvirtúa su contenido esencial.
\nEn efecto, a diferencia del derecho de propiedad privada, no sujeto por esencia a límite temporal alguno conforme a su configuración jurídica general, es ajeno al contenido esencial de los derechos individuales sobre bienes de dominio público, garantizado indirectamente por la Constitución a través de la garantía expropiatoria, su condición de derechos a perpetuidad o por plazo superior al máximo que determine la ley. Antes bien, debe entenderse que los derechos de aprovechamiento privativo a perpetuidad no son compatibles, en el plano de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas, con los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que el art. 132.1 de la Constitución consagra, pues el significado y el alcance de estos principios no puede quedar reducido a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos la nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que se extienden en sentido sustantivo a asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo del dominio útil o aprovechamiento privativo resulta patente.
\nPor ello, la limitación temporal de tales aprovechamientos privativos no es una privación de derechos, sino nueva regulación de los mismos que no incide en su contenido esencial.Finalmente, de acuerdo con lo declarado en anteriores fundamentos, la fijación de la duración máxima de estos aprovechamientos en setenta y cinco anos no es tampoco arbitraria ni engendra inseguridad jurídica, ya que, aun cuando pueda suponer una disminución de las expectativas de rentabilidad patrimonial originadas por situaciones creadas al amparo de la legislación anterior, este nuevo límite temporal es razonable y suficiente, a efectos de la amortización de las obras necesarias para la normal utilización de la concesión. más aún si se tiene en cuenta la posibilidad de prórroga que el art. 57.6 de la propia Ley impugnada previene.Sentado lo anterior, no se alcanza a comprender la razón por la que la regulación general de los arts. 59.3, 63 y 106 de la Ley, también impugnados con una argumentación semejante a la utilizada frente a la Disposición transitoria primera, pueda infringir los arts. 9.3 y 33.3 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el art. 63 prevé la indemnización, de conformidad con lo dispuesto en la legislación general de expropiación forzosa, en el caso de que se revisen las concesiones por causa imputable a la voluntad de la Administración, mientras que los otros preceptos no arrojan sobre los concesionarios carga alguna que no sea estrictamente compensada (art. 59.3), o que no provenga de los beneficios que les reporten las obras realizadas a cargo del Estado (art. 106).
\n12.
\nLos Senadores recurrentes y los representantes de la Junta de Galicia, del Gobierno balear y del Gobierno cántabro imputan también al apartado tercero de las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley la vulneración del art. 33.3 de la Constitución, porque, de una parte, según alegan, se establece en ellos una limitación permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hidráulicos ya apropiados por los particulares, dado que éstos no podrán aumentar el caudal de agua propio del mismo, salvo por concesión administrativa discrecional; y, de otra, porque se expropian las facultades de libre disposición del propietario, ya que, según estos preceptos, toda modificación de las condiciones o régimen del aprovechamiento de las aguas requiere la oportuna concesión que ampare no ya sólo el incremento del caudal, sino la totalidad de la explotación.El enjuiciamiento de esta pretensión requiere algunas precisiones previas.
\nEn primer lugar, como ya se ha señalado, la Ley 29/1985 no produce efecto expropiatorio alguno sobre los caudales de aguas continentales ya apropiados por particulares en el momento de su entrada en vigor, pues de lo contrario debería haber previsto la correspondiente indemnización al ser tales aguas de la propiedad de los dueños de los predios donde se hallan los manantiales de los que brotan, en el caso de las superficiales, o de quienes las hayan alumbrado, en el caso de las subterráneas, todo ello dentro de los límites que imponía la legislación derogada. Por el contrario, esta legislación no disponía la propiedad de aquéllos sobre las aguas aún no alumbradas, que habían de considerarse, por tanto, según la opinión dominante en la doctrina de los autores, como res nullius.
\nDe ahí que no exista obstáculo jurídico alguno para que la nueva Ley califique en general a estas últimas como bienes de dominio público.El nuevo régimen legal afecta sólo, por lo que ahora interesa, a los derechos que sobre las aguas superficiales y subterráneas reconocía la legislación anterior en tanto que accesorios al derecho de propiedad privada sobre los terrenos en donde surgen o se extraen a la superficie, derechos que no eran de aprovechamiento, extracción o disposición ilimitada, sino estrictamente condicionados en su alcance por razones de interés general y en atención a los derechos preferentes de terceros, como ya dijimos anteriormente.En este sentido, si la Ley hubiera dispuesto imperativamente la privación de la facultad de los propietarios de aprovechar las aguas que nazcan en sus predios mientras discurran por ellos, con exclusión de las sobrantes, o si hubiera establecido de igual manera la supresión del derecho a alumbrar aguas subterráneas que fluyen o se hallan en el subsuelo de terrenos de propiedad privada. en la forma y volumen material determinantes del contenido de los derechos preexistentes, podría haberse discutido en qué medida aquella privación comportaba un despojo expropiatorio indemnizable o. por el contrario, como ha estimado el Tribunal Constitucional Federal alemán ante un supuesto semeJante al que ahora nos ocupa (Sentencia de 15 de julio de 1981), introducía sólo una mera limitación general del contenido y alcance del derecho de propiedad sobre inmuebles o una transformación de situaciones jurídicas individuales por exigencias del bien común, que no confiere derecho a indemnización.
\nSin embargo. en nuestro caso, una discusión semejante es del todo superflua, puesto que las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1985 permiten a los interesados mantener la titularidad de sus derechos «en la misma forma que hasta ahora», lo que, a la luz del apartado 3 de ambas Disposiciones, significa que se respetan íntegramente, con el mismo grado de utilidad o aprovechamiento material con que hasta la fecha de su entrada en vigor se han venido disfrutando, aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria. es decir, en la medida en que forman parte del patrimonio de su titular. Cosa distinta es que. de acuerdo con el apartado 4 de dichas Disposiciones transitorias, tales derechos deban ejercerse en adelante con respeto a «las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico», límites éstos que los recurrentes no combaten y que, evidentemente, carecen de virtualidad expropiatoria, por tratarse de prescripciones generales que delimitan el contenido del derecho de propiedad privada (art. 33.2 de la Constitución), de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae, en este caso los recursos hidráulicos, están llamados a cumplir (STC 37/1987, de 26 de marzo).La Ley respeta los derechos preexistentes en función del contenido efectivo o utilidad real de los mismos o, como aducen los recurrentes, «congelándolos» en su alcance material actual, es decir, limitándolos a los caudales totales utilizados, de suerte que cualquier incremento de los mismos requerirá la oportuna concesión.
\nPero esta congelación del sustrato material de los derechos consolidados con anterioridad no implica en modo alguno una expropiación parcial de los mismos, pues con ello sólo quedan eliminadas las simples expectativas de aprovechamientos de caudales superiores que eventualmente podían obtenerse en razón, por un lado, de la titularidad del derecho de propiedad inmobiliaria, pero también, y en necesaria concurrencia con ello, del carácter de res nullius que las aguas no afloradas o alumbradas tenían según la legislación anterior y de la inexistencia o preferencia de derechos de terceros. En definitiva, lo que se excluye en adelante es la posibilidad de apropiación patrimonial de incrementos eventuales de los caudales utilizados sin que medie un título concesional.
\nAhora bien, desde el momento en que todas las aguas superficiales y subterráneas renovables se transforman ex lege en aguas de dominio público, es lícito que, aun partiendo del estricto respeto a los derechos ya existentes, los incrementos sobre los caudales apropiados sólo puedan obtenerse mediante concesión administrativa.Por último, es claro que tampoco existe expropiación forzosa por el hecho de que la concesión que haya de obtenerse en caso de incremento de los caudales totales utilizados o de modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento se extienda obligatoriamente a la totalidad de la explotación, incluyendo así los caudales aprovechados en virtud de la titularidad privada del predio donde las aguas nacen o se alumbran.
\nEn este supuesto, la decisión de incrementar el aprovechamiento o de modificar las condiciones corresponde libremente al interesado, lo que por sí sola excluye su carácter expropiatorio. En realidad se trata aquí de una nueva transformación voluntaria del derecho originario, habida cuenta de que éste alcanza únicamente a la obtención, uso privativo y eventual disposición de caudales determinados. Que el legislador preserve los derechos privados preexistentes sólo en los estrictos términos en que venían disfrutándose y que no permita su modificación o ampliación sin una simultánea novación de su naturaleza y previa intervención de la Administración, podrá ser objeto de discrepancia o de crítica en términos de valoración política, pero no supone una transferencia coactiva de facultades integradas en el patrimonio del propietario o titular de la explotación.
\n13.
\nEn las alegaciones que versan sobre el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de aguas, los recurrentes imputan a la mayor parte de los preceptos legales impugnados la vulneración de las reglas constitucionales y estatutarias que configuran dicho sistema. Ello nos obliga. con carácter previo al enjuiciamiento de cada uno de los preceptos impugnados. que son muy numerosos, a formular algunas consideraciones generales sobre el esquema de distribución competencial que en materia hídrica se infiere de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.Esta operación previa, como vienen a reconocer todas las partes, se revela especialmente ardua.
\nPara llevarla íntegramente a cabo, es necesario partir, ante todo, de las específicas referencias constitucionales a la materia «aguas» que se contienen en los arts. 148.1.10ª y 149.1.22ª de la Constitución. Según el primero de estos preceptos, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre «los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma» respectiva; de conformidad con el segundo, el Estado tiene competencia exclusiva sobre «la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma». Ambos preceptos no son coincidentes, ni desde el punto de vista de la materia que definen, ni en atención al criterio que utilizan para deslindar las competencias estatales y autonómicas sobre la misma, que, en el primer caso, es el interés de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio por el que las aguas discurren.
\nA esta inicial dificultad viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado preciso de la expresión «legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos», que se contiene en el citado art. 149.1.22ª de la Constitución. En cualquier caso, son los Estatutos de Autonomía los que, de acuerdo con aquellas previsiones constitucionales, determinan las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma. Será preciso, por tanto, acudir a las normas estatutarias para conocer el concreto sistema de delimitación competencial que se ha producido en cada caso, pues no todos los Estatutos utilizan las mismas fórmulas conceptuales para definir las competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en materia de aguas.En relación con la aludida diversidad de formulaciones estatutarias, debe señalarse también, como observación preliminar, que las Comunidades Autónomas que se han constituido por el procedimiento del art. 143 de la Constitución (salvo en el caso de que se haya ampliado su ámbito competencial por la vía del art. 150 de la Constitución) no pueden haber asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en el artículo 148.1, en tanto que las Comunidades que han accedido a la autonomía por el procedimiento previsto en el art_ 151 o disposición transitoria segunda de la Constitución han podido incluir en sus Estatutos cualesquiera competencias no reservadas al Estado por el art. 149.1 (art. 149.3 de la Constitución).
\nDicho está con ello que, en materia de aguas terrestres, las competencias de las primeras, cualesquiera que sean las expresiones con que se plasmen en los Estatutos, no pueden exceder del ámbito material acotado por el art. 148.1.10ª de la Constitución, a cuya luz deben ser interpretadas y aplicadas; en tanto que el límite material de las competencias asumidas por las segundas viene constituido por las que el art. 149.1.22ª reserva en exclusiva al Estado, siendo preciso determinar, dentro de este límite, cuáles han asumido efectivamente y cuáles no.A este respecto, es necesario rechazar la tesis, defendida por el Gobierno de las islas Baleares y por el de la Diputación Regional de Cantabria, de que sus respectivas Comunidades Autónomas pueden haber asumido, y han asumido en sus Estatutos, competencias que, aun sobrepasando los límites establecidos en el art. 148.1 de la Constitución, no desborden, sin embargo, el marco de las reservadas al Estado en el art. 149.1.
\nSemejante asunción de competencias no es posible sino mediante el procedimiento de reforma estatutaria previsto en el art. 148.2 0 por transferencia del Estado ex art. 150 de la Constitución, circunstancias ambas que, como es notorio, no concurren en ninguna de las dos Comunidades Autónomas. Y aunque sus Estatutos de Autonomía prevean expresamente una futura asunción de competencias complementarias en esa materia cuando se actúan los procedimientos constitucionales que lo permiten, no puede extraerse de ello la conclusión de que las mismas han sido entre tanto negadas al Estado. Esta conclusión carece de todo fundamento en las normas constitucionales aplicables al caso, que no permiten reconocer en este momento la titularidad autonómica de competencias que todavía no se han podido asumir efectivamente, ni menos aún llevar a la absurda conclusión de que tampoco el Estado puede ejercerlas.
\nEs más cierto, por el contrario, que el Estado tiene todas las competencias que, de acuerdo con la Constitución, no han sido o no han podido ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos, y mientras no las asuman o les sean transferidas, puesto que las previsiones estatutarias sobre una futura ampliación del ámbito competencial autonómico no constituyen en sí mismas sino meras expectativas, como reconoce la representación del Gobierno cántabro, que, en cuanto tales, no se ven coartadas porque el Estado continúe ejerciendo aquellas competencias como titular actual de las mismas.Hecha esta salvedad, y dirigiendo de nuevo la atención al modelo constitucional de distribución competencial en materia de aguas terrestres, debe tenerse en cuenta también, en la completa definición de dicho modelo, que los recursos hídricos no sólo son un bien respecto del que es preciso establecer el régimen jurídico de dominio, gestión y aprovechamiento en sentido estricto, sino que constituyen además el soporte físico de una pluralidad de actividades, públicas o privadas, en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas: Concesiones administrativas, protección del medio ambiente, vertidos industriales o contaminantes, ordenación del territorio, obras públicas, régimen energético, pesca fluvial, entre otros.
\nComo admiten las partes, la incidencia de estos y otros artículos competenciales debe ser tenida asimismo en cuenta para la resolución de los presentes recursos de inconstitucionalidad.En todo caso, parece claro que del conjunto de las normas del bloque de la constitucionalidad aplicables en materia de aguas puede extraerse más de una interpretación, sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales. La misión de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución o los Estatutos de Autonomía.
\nA tal efecto, sin que ello suponga una descalificación de otras opciones desde la perspectiva estricta de su legitimidad constitucional. debemos determinar si dichas normas son o no ajustadas a una interpretación de las reglas constitucionales y estatutarias que pueda considerarse lícita. Tal interpretación no puede desconocer la necesidad de analizar el sentido de aquellas reglas de manera sistemática y armónica, a la luz de los principios de unidad. autonomía y solidaridad que se establecen en el art. 2 de la Constitución. de manera que ninguno de ellos padezca. Pero además, en el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la «utilización racional de todos los recursos naturales» (art. 45.2 de la Constitución).
\nPor ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado.
\n14.
\nObjeto primero y principal de impugnación en todos los recursos dirigidos contra la Ley de Aguas es el art. 1.2 de la misma en cuanto dispone que las aguas continentales superficiales y las subterráneas renovables «forman parte del dominio público estatal». Se rechaza esta declaración inicial porque, a juicio de los recurrentes, desconoce las competencias que han asumido diversas Comunidades Autónomas sobre las aguas que discurran íntegramente por su territorio, lo que impediría al Estado, por un lado, declarar la demanialidad de recursos hidráulicos sobre los que carece de competencias, y, por otro, atribuirse la titularidad de esas aguas intracomunitarias.Como con mayor detalle ha quedado expuesto en los antecedentes, la Junta de Galicia y los Senadores recurrentes, así como, de manera menos contundente, el Gobierno balear, alegan que cuando las aguas discurren íntegramente por una Comunidad Autónoma corresponde a ésta la potestad de declararlas o no demaniales. tanto porque ese criterio territorial es el que se utiliza en el art. 149.1.22ª de la Constitución como eje de la distribución de competencias en materia de aguas, como porque algunos Estatutos de Autonomía (por ejemplo, el de Galicia en el art. 28.4) atribuyen a las Comunidades Autónomas potestades de reserva demanial o de reserva al sector público de recursos esenciales, que el art. 128 de la Constitución no confiere sólo al Estado.
\nPor otra parte, en todos los recursos interpuestos contra la Ley de Aguas se razona también que, aun aceptando la potestad del legislador estatal para declarar la demanialidad de todas las aguas continentales, el Estado no puede atribuirse, sin embargo, la titularidad de aquellas aguas que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, pues el criterio territorial establecido en el art. 149.1.22ª de la Constitución es válido, así para diferenciar las competencias sobre el aprovechamiento de las aguas. como para determinar a quien corresponde la titularidad de las mismas, cuando son públicas. Según los recurrentes. separar titularidad dominical y competencias sobre aprovechamientos sería artificioso, pues aquella es instrumental a las potestades públicas de gestión de los recursos hidráulicos, de manera que. aunque la Constitución y los Estatutos de Autonomía no atribuyan expresamente a las Comunidades Autónomas la titularidad demanial de las aguas que discurran por su territorio, dicha titularidad sería una potestad inherente a las competencias asumidas por aquéllas sobre los aprovechamientos.
\nSe dice también que, aunque los Estatutos de Autonomía, salvo el de Andalucía (y los de Aragón y Extremadura, debe añadirse), no utilizan el concepto de «recursos hidráulicos», sino sólo el de aprovechamientos, para delimitar las competencias autonómicas, al contrario de lo que hace el art. 149.1.22ª para definir las competencias reservadas al Estado, esta diferencia terminológica carece de todo significado, pues la expresión «recursos hidráulicos» no es equiparable a dominio de las aguas, ni tiene un valor preciso en el Derecho positivo, en la doctrina jurídica o en el lenguaje común.A estos argumentos responde el Abogado del Estado afirmando que las aguas continentales forman un ciclo único, independiente y cerrado, sometido, como recurso natural, a las exigencias del interés general, lo que, en la línea trazada por los arts. 128.1 y 132.2 de la Constitución, permite al Estado declararlas por entero como bienes del dominio público estatal.
\nEsta potestad del Estado no altera, a su juicio, el esquema del art. 149.1.22ª de la Constitución, pues una cosa es la titularidad de los recursos hidráulicos y otra las potestades administrativas que entran en juego con la técnica del dominio público. a las que se refiere aquel precepto y los demás concordantes de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. La pretensión de las Comunidades Autónomas de declarar como bienes de «su» dominio público las aguas que discurran íntegramente por sus respectivos territorios respondería más bien a una concepción patrimonialista del dominio publico que para el Abogado del Estado no es aceptable, pues ello significaría que podrían legislar también sobre aspectos relativos a la propiedad del agua, en colisión con lo prevenido en los arts. 132.2 y 149.1.1ª, 3ª, 8ª y 18 de la Constitución.A ese conjunto de alegaciones de las partes cabe formular las siguientes observaciones:En primer lugar, del art. 149.1.22ª de la Constitución no se infiere expresamente que el legislador pueda incluir en el dominio público del Estado únicamente las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, y tampoco se establece en ese precepto y en ningún otro de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía que a las Comunidades Autónomas corresponda la potestad de demanializar o, en su caso, de ser titulares de las aguas continentales que discurran íntegramente por su territorio.
\nA esta primera constatación, fundada en el tenor literal del art. 149.1.22ª y de los que con el mismo concuerdan, hay que añadir que tampoco es manifiesto que la potestad de demanializar y la titularidad de los bienes de dominio público constituyan una atribución implícita o inherente a las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido sobre los aprovechamientos hidráulicos, según el indicado criterio territorial. Muy al contrario, en un plano de reflexión mas general, puede afirmarse que, con base en el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, las normas que distribuyen competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre bienes de dominio público no prejuzgan necesariamente que la titularidad de los mismos corresponda a este o a aquéllas.
\nAsí lo demuestra el hecho de que varios Estatutos de Autonomía, entre ellos el del País Vasco (art. 10.31), el de Galicia (art. 27.3) y el de las Islas Baleares (art. 10.3), hayan asumido competencias sobre la ordenación del litoral, siendo así que el art. 132.2 de la Constitución considera inequívocamente como de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre y las playas. Otros preceptos estatutarios atribuyen también competencias a las Comunidades Autónomas para ser ejercidas sobre bienes de dominio público de titularidad estatal. Así, por ejemplo, el art. 12, apartados 9 y 10, del Estatuto Vasco, relativos a la ordenación del transporte, aunque discurra sobre las infraestructuras de titularidad estatal, y al salvamento marítimo y vertidos en aguas territoriales del Estado.
\nDe donde se sigue que son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural. En otros términos, no puede compartirse sin más la afirmación de que, en todo caso, la potestad de afectar un bien al dominio público y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso legislativas, que atañen a la utilización del mismo.En segundo término. es cierto que el art. 128.2 de la Constitución no atribuye en exclusiva al Estado la facultad de reservar al sector público, mediante ley, recursos esenciales, como también lo es que algunas normas estatutarias (entre ellas, el art. 28.3 del Estatuto de Galicia) permiten a las respectivas Comunidades Autónomas efectuar reservas semejantes a su propio sector público.
\nPero, aparte de que «reserva de recursos al sector público» y «demanialización» no son conceptos jurídicamente equivalentes, pues cabe la reserva sin incorporación al demanio y, viceversa, dominio público sin reserva de uso del bien demanial, de ello tampoco se sigue en que supuestos específicos y con respecto a que tipo de bienes o recursos en concreto pueden actuar el Estado y las Comunidades Autónomas aquellas potestades públicas.En definitiva, la cuestión planteada no puede resolverse induciendo libremente de las reglas competenciales sobre la ordenación, gestión, aprovechamiento o reserva al sector público de determinados recursos lo que esas mismas reglas no dicen sobre la titularidad demanial de los mismos.
\nPor eso parece conveniente partir del análisis de los preceptos constitucionales que regulan específicamente el dominio público.La Constitución se refiere expresamente a los bienes de dominio público en los dos primeros apartados del art. 132. Este precepto reserva a la ley la regulación de su régimen jurídico. sobre la base de algunos principios que ella misma establece (apartado 1 ), y dispone que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental» (apartado 2). Ciertamente. este art. 132.2 no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico.
\nLo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías genéricas de bienes al dominio público estatal, es una reserva de ley -obviamente de ley del Estado- para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal. Pero eso no significa, como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado.Ello no obstante, el art. 132.2 de la Constitución ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que al legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal.
\nDicha pauta se deduce de una lectura sistemática del conjunto del precepto, y se confirma, en la línea de la interpretación unitaria de la Constitución a que hemos hecho referencia con anterioridad, si se tienen en cuenta, por un lado, el significado y alcance de la institución del dominio público y, por otro, los preceptos constitucionales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que guardan directa relación con el régimen jurídico de la titularidad de los bienes.En efecto, no es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que la Constitución haya incorporado directamente al dominio público estatal en el art. 132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, etc., constituyen categorías o géneros enteros definidos por sus características físicas o naturales homogéneas.
\nLa Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio «natural» formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el demanio estatal («en todo caso». reza el art. 132.2), pero si ha querido explícitamente reservar a la ley, y precisamente a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración. Así se desprende, por lo demás, del inciso inicial de este art. 132.2: «Son de dominio público estatal los que determine la ley ...». Tanto el verbo utilizado -«son», en vez de la expresión «pueden ser»-, como la misma reserva absoluta de ley indican a las claras que la Constitución se está refiriendo no a bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio público en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas.
\nEn caso contrario, resultaría difícilmente explicable la reserva absoluta a la voluntad del legislador estatal que el precepto establece, pues no es imaginable que la afectación de un bien singular al dominio público requiera en todo caso la aprobación de una ley, asimismo singular, sino que normalmente deberá bastar el correspondiente acto administrativo adoptado en virtud de una genérica habilitación legal. En cambio, cuando se trata de categorías completas de bienes formados por la naturaleza, a semejanza de los que en el propio precepto constitucional se declaran de dominio público, el art. 132.2 exige la demanialización por ley y sólo por ley del Estado. Al tiempo, y por lo que aquí interesa, viene a señalar que, en tales supuestos, los bienes demanializados se integran necesariamente en el dominio público estatal.El significado de la institución jurídica del dominio público refuerza esta interpretación.
\nEn efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma especifica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público es así ante todo res extra commercium, y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos fines: Típicamente, asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional (art. 339 del Código Civil), garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros similares.
\nDentro de esta amplia categoría de los bienes demaniales es preciso distinguir entre los singularmente afectados a un servicio público o a la producción de bienes o servicios determinados en régimen de titularidad pública y aquellos otros que, en cuanto géneros, se declaran no susceptibles de apropiación privada en atención a sus características naturales unitarias. En los primeros, la afectación se halla íntimamente vinculada a la gestión de cada servicio o actividad pública especifica, de la que constituyen mero soporte material. En cambio, a la inclusión genérica de categorías enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación del llamado dominio público natural, subyacen prioritariamente otros fines constitucionalmente legítimos. vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias, como, por ejemplo, la que garantiza el art. 45 de la Constitución, o bien a la defensa y utilización racional de la «riqueza del país», en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1 de la Constitución).
\nPor ello, en el supuesto de la afectación en régimen demanial de un bien singular a un servicio público stricto sensu, resulta claro que la titularidad del bien es accesoria a la de la competencia para la gestión del servicio, salvo prescripción expresa en contrario, a lo que no se opone el art. 132.2 de la Constitución. En tales casos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden ejercer las potestades que les confieren la Constitución (art. 128.2) y los Estatutos de Autonomía, cuando ello implique una afectación de bienes al dominio público, y de acuerdo con las leyes que regulen el régimen jurídico de este último (art. 132.1 de la Constitución). Por el contrario, tratándose del «demanio natural», es lógico que la potestad de demanializar se reserve al Estado en exclusiva y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan, asimismo, como unidad indivisible en el dominio público estatal.